Справа № 307/1072/16-а,2а/307/22/16
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2016-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2016 року № 876/7557/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

ОСОБА_1,

секретаря судового засідання Малетич М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Тячівського районного суду Закарпатської області від 14 вересня 2016 року у справі №307/1072/16-а за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,-

В С Т А Н О В И В:

06.04.2016р. ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області, просив скасувати постанову №85/1007 від 28.03.2016р. згідно якої позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 4250 грн.; закрити провадження у справі у звязку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.

Постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 14.09.2016р. в позові ОСОБА_2 відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Тячівського районного суду Закарпатської області від 14.09.2016р.та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що згідно договору купівлі-продажу від 28.08.2009р. позивач став власником житлового будинку з надвірними спорудами, до складу якого входила літня кухня, яку в 2010 році позивач вирішив реконструювати. Для цього позивачем отримано дозвіл Усть-Чорнянської селищної ради, згідно з рішенням №12 від 21.05.2010р. Фактично всі роботи були зроблені ще у 2010 році. В 2013р. головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Закарпатській області проводив перевірку і склав припис, після чого позивачем виготовлено технічний паспорт вже на реконструйовану літню кухню. Водночас, вказує, що пропущено строки притягнення до адміністративної відповідальності.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання апеляційного суду не з'явилися, хоча належним чином повідомленні про місце та час розгляду справи, що відповідно до ч.4 ст.196 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає судовому розгляду справи.

Відповідно до ч.1 ст.41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги в їх сукупності суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції скасувати з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що з врахуванням приписів постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553, на підставі звернення гр.ОСОБА_3 від 16.02.2016р. (вх.№Х-111/1007-1.14) та направлення для проведення позапланової перевірки від 14.03.2016р. №150/1007 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Закарпатській області ОСОБА_4 із залученням голови смт.Усть-Чорна ОСОБА_5, землевпорядника ОСОБА_6, в присутності забудовника ОСОБА_2 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при реконструкції літньої кухні під житловий будинок, результати якої оформлено актом від 16.03.2016р. (а.с.5).

Вказаною перевіркою встановлено порушення ОСОБА_2 п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абз.2 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011р. №466 - здійснено реконструкцію літньої кухні під житловий будинок без правовстановлюючих документів на будівництво, а саме: будівельного паспорта, повідомлення про початок будівельних робіт в смт. Усть-Чорна по вул.Верховинська,72.

Постановою по справі про адміністративне правопорушення №85/1007 від 28.03.2016р. ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250 грн.

Вважаючи вказану постанову незаконною та такою, що підлягає скасуванню, ОСОБА_2 звернувся із позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем виконувалися будівельні роботи без відповідного повідомлення про початок їх виконання, що згідно ч.5 ст.96 КУпАП є правопорушенням, вчинення якого тягне за собою накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Крім того, самочинне будівництво є триваючим правопорушенням, відповідно до листа Міністерства юстиції України від 02 серпня 2013 року №6802-0-4-13/11 та приписів Постанови пленуму ВСУ від 24 червня 1988 року № 6 «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення».

Суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне.

Відповідно до ст.58 Конституції України ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Статтею 8 Кодексу України про адміністративне правопорушення, в редакції чинній на момент винесення оскаржуваної постанови, (далі КУпАП) встановлено, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі закону, що діє під час і за місцем вчинення правопорушення. Закони, які встановлюють або посилюють відповідальність за адміністративні правопорушення, зворотної сили не мають. Провадження в справах про адміністративні правопорушення ведеться на підставі закону, що діє під час і за місцем розгляду справи про правопорушення.

Як вказано Конституційним судом України у Рішенні від 09.02.1999р. № 1-рп/99 дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Відповідно до ч.5 ст.96 КУпАП виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п'ятдесяти до трьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частина 5 ст.96 КУпАП викладена в даній редакції Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» від 22.12.2011р. №4220-VI, який набрав чинності дня, наступного за днем його опублікування, а саме 19.01.2012р.

З пояснень ОСОБА_2, наданих при проведенні перевірки, змісту позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що реконструкцію проведено позивачем протягом 2010-2013 років, що підтверджено наявною в матеріалах справи Довідкою виконкому Усть-Чорнянської селищної ради від 16.03.2016р. (а.с.28) та відповідачем не спростовано.

Відповідно до ст.9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999р. №687-XIV, в редакції чинній на час початку проведення позивачем реконструкції у 2010 році, будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених пунктів у порядку, визначеному статтею 24 Закону України «Про планування і забудову територій».

Згідно з ст.24 Закону України «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000р. №1699-III, чинний на час початку проведення позивачем реконструкції у 2010 році, (далі Закон №1699-III) право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, встановлених згідно з вимогами цього Закону. Замовник, що має намір забудови належної йому на праві власності або користуванні земельної ділянки, або уповноважена ним особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) щодо намірів забудови земельної ділянки, в якій зазначаються призначення будівлі, споруди та орієнтовні характеристики забудови. До заяви (клопотання) можуть бути додані передпроектні роботи.

Рішенням Усть-Чорнянської селищної ради Тячівського району від 21.05.2010р. №12 позивачу надано дозвіл на реконструкцію надвірних споруд літньої кухні в селищі Усть-Чорна по вул. Верховинська, 72 та зобовязано розробити проект реконструкції у відповідних інстанціях (а.с.6).

Згідно з ст.28 Закон №1699-III проектна документація на будівництво об'єктів містобудування розробляється згідно з вихідними даними на проектування з дотриманням вимог державних стандартів, норм і правил, регіональних і місцевих правил забудови та затверджується замовником в установленому законом порядку. Порядок розроблення, погодження і затвердження проектної документації на будівництво об'єктів містобудування встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань архітектури та містобудування.

Відповідно до положень ст.29 Закону №1699-III право замовника та підрядника на виконання підготовчих (якщо підготовчі роботи не були виконані раніше відповідно до дозволу на виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт засвідчується дозволом на виконання будівельних робіт.

Форма дозволу на виконання будівельних робіт, форма заяви, що подається для його отримання, форма відмови у наданні дозволу на виконання будівельних робіт, порядок видачі та скасування (анулювання) дозволу на виконання будівельних робіт і порядок ведення реєстру виданих та скасованих (анульованих) дозволів на виконання будівельних робіт затверджуються Кабінетом Міністрів України

Здійснення будівельних робіт на об'єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом (ч.17 ст.29).

Як встановлено з оскаржуваної постанови, позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011р. №3038-VI та абз.2 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт.

Так, пунктом 1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011р. №3038-VI (далі Закон №3038-VI), який набрав чинності з 13.03.2011р., встановлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції або її територіальному органу (далі - інспекції державного архітектурно-будівельного контролю) за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст.27 Закону №3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Згідно з абз.2 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо обєктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку обєктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

На підставі системного аналізу вказаних законодавчих положень та обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що на початок проведення позивачем реконструкції (2010 рік) правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій встановлювались Законом України «Про планування і забудову територій», тоді як положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року, зокрема статті 34, та абз.2 п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт не діяли, а тому відсутність правовстановлюючих документів на будівництво, а саме: будівельного паспорту, повідомлення про початок будівельних робіт, як зазначено відповідачем в оскаржуваній постанові, не може ставитись у вину позивачеві відповідно до принципу незворотності дії закону в часі.

Окрім того, відповідно до положень ст.38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

При цьому КУпАП не дає точного визначення поняття триваючого правопорушення і не розкриває його змісту, більше того, не надано у Кодексі й переліку триваючих правопорушень.

В свою чергу, у листі від 17.07.2007р. № 22-14-493 Міністерство юстиції України повідомляє про те, що діючий Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) не містить визначення понять «разового» і «тривалого» правопорушення, водночас, триваючими визнаються правопорушення, які, розпочавшись з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, здійснюються потім безперервно шляхом невиконання обов'язків. Початковим моментом такого діяння може бути активна дія чи бездіяльність, коли винна особа або не виконує конкретний покладений на неї обов'язок, або виконує його не повністю або неналежним чином.

Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно скоює правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків. Триваючі правопорушення припиняються, якщо факт цих правопорушень виявлено компетентним органом при проведенні перевірок, а стягнення за такі адміністративні правопорушення може бути накладено в строк не пізніше ніж через два місяці з дня його виявлення.

З матеріалів справи вбачається, що 25.02.2013р. гр.ОСОБА_3 подано заяву начальнику інспекції ДАБК у Закарпатській області щодо проведення перевірки самочинно реконструйованого з добудовою житлового будинку ОСОБА_2 в смт.Усть-Чорна по вул.Верховинська,72. Вказана заява зареєстровано 27.02.2013р. (вх.№138/09-13) (а.с.35).

У лютому 2013 році позивачем виготовлено технічний паспорт на реконструкцію літньої кухні під житловий будинок з надвірними будівлями у власному дворогосподарстві №72, вул.Верховинська, копію якого надано відповідачу при проведенні перевірки. Вказане відповідачем не спростовано.

На підставі вказаного суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що про правопорушення допущене ОСОБА_2 відповідачу повідомлено ще у 2013 році, станом на лютий 2013 року реконструкцію завершено, що унеможливлює притягнення особи до адміністративної відповідальності поза межами встановленого строку, визначеного ст.38 КУпАП.

Відповідач належних та допустимих доказів вчинення позивачем правопорушення, яке тривало протягом двох місяців до дня винесення спірної постанови до суду не надав.

Відповідно до ст.280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч.1 ст.86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при винесені оскаржуваної постанови відповідачем не дотримано вимог ст.280 КУпАП: в частині опису обставин, встановлених при розгляді справи по справі про адміністративне правопорушення зазначено «здійснено будівництво з реконструкції», що є стадією завершальною, проте у диспозиції ч.5 ст.96 КУпАП передбачено «виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт», що є стадією триваючою. Порушено ч.1 ст.8 та ч.1 ст.38 КУпАП, оскільки на час початку будівництва не існувало норми закону, яка б встановлювала відповідальність за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а час між закінченням будівництва та винесенням постанови по справі про адміністративне правопорушення №85/1007 становить понад три роки, що має наслідком скасування оскаржуваної постанови.

Водночас, щодо вимоги позивача закрити провадження у справі у звязку з відсутністю складу адміністративного правопорушення, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати наступне.

Відповідно до пункту 1 частини першої ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

До правових актів індивідуальної дії належать також рішення (постанови) про притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності, які прийняті суб'єктами владних повноважень (крім суду).

Відповідно до п.7 ч.1 ст.247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю закінчення якщо на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.

Згідно з ст.248 КУпАП по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу; 3) про закриття справи.

Статтею 221 ОСОБА_3 17 КУпАП «Підвідомчість справ про адміністративне правопорушення» закріплено вичерпний перелік справ про адміністративні правопорушення, які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів, серед яких відсутня ст.96 КУпАП.

Системний аналіз норм КУпАП та КАС України щодо компетенції судів у справах про адміністративні правопорушення дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що право закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення належить лише органу, який розглядає таку справу або ж суду, у передбачених ст.221 КУпАП випадках, та не відноситься до компетенції адміністративного суду, який перевіряє законність винесення субєктом владних повноважень постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, що є наслідком закриття провадження у цій частині вимог у відповідності до п.1.ч.1.ст.157 КАС України.

Відповідно до ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобовязує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обовязок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст.202 КАС України підставою для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Враховуючи вищевикладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, що є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись статтями 41, 94, 157, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Тячівського районного суду Закарпатської області від 14 вересня 2016 року у справі №307/1072/16-а скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити частково.

Скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №85/1007 від 28.03.2016р.

Провадження у справі в частині вимоги про закриття провадження у справі у звязку з відсутності складу адміністративного правопорушення - закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.І. Шинкар

Судді: М.А. Пліш

ОСОБА_1

Повний текст Постанови складено 10.11.2016р.