Справа № 16/434/16-а,2-а/156/12/16
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2016-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2016 року Справа № 876/4288/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді - Мікули О.І.,

суддів - Курильця А.Р., Кушнерика М.П.,

з участю секретаря судового засідання - Кіри Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційні скарги Виконавчого комітету Нововолинської міської ради, Нововолинського міського голови Сапожнікова Віктора Борисовича на постанову Іваничівського районного суду Волинської області від 12 травня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради, Нововолинського міського голови Сапожнікова Віктора Борисовича про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в :

Позивач - ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до відповідачів - виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області, Нововолинського міського голови Сапожніков В.Б., у якому просив (з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог) визнати протиправними дії Нововолинського міського голови Сапожнікова В.Б. та Виконавчого комітету Нововолинської міської ради щодо відмови у наданні інформації на запит позивача щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року в частині надання копій рішень виконавчого комітету Нововолинської міської ради про надання житла у м.Нововолинську протягом 2004-2015 років; зобов'язати виконавчий комітет Нововолинської міської ради Волинської області надати позивачу інформацію на запит щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року, а саме: копії всіх рішень виконавчого комітету Нововолинської міської ради про надання житла у м. Нововолинську протягом 2004-2015 років відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Ухвалою Іваничівського районного суду Волинської області від 12 травня 2016 року, яка не оскаржувалася в апеляційному порядку, позовні вимоги до Нововолинської міської ради залишені без розгляду.

Постановою Іваничівського районного суду Волинської області від 12 травня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Нововолинського міського голови Сапожнікова В.Б. та виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області щодо відмови у наданні інформації на запит ОСОБА_2 щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року в частині надання копій рішень виконавчого комітету Нововолинської міської ради про надання житла у м.Нововолинську протягом 2004-2015 років. Зобов'язано виконавчий комітет Нововолинської міської ради Волинської області надати ОСОБА_2 інформацію на запит щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року, а саме: копії всіх рішень виконавчого комітету Нововолинської міської ради про надання житла у м. Нововолинську протягом 2004-2015 років відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідачі оскаржили його в апеляційному порядку. Вважають, що оскаржувана постанова прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з помилковим застосуванням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що зважаючи на форму і зміст запиту №96 від 16 листопада 2015 року, особу, яка його підписала, враховуючи положення ч.1 ст.92 ЦК України, ч.ч.1,2 ст.21 Закону України «Про громадські об'єднання» з запитом про надання публічної інформації, який оформлений на бланку ГО «Україна+Польща», містить вихідний номер, підписаний головою цієї організації, підпис якого скріплений відповідною печаткою, звернулася саме юридична особа - ГО «Україна+Польща», а не фізична особа - ОСОБА_2 Крім того, апелянти звертають увагу на те, що суд першої інстанції не ідентифікував, які саме дії вчинив Нововолинський міський голова стосовно запиту №96 від 16 листопада 2015 року і в чому полягає їх неправомірність, оскільки у період з 16 листопада 2015 року (дати отримання запиту) по 20 листопада 2015 року (дата надання відповіді на запит) міський голова перебував у відпустці, що підтверджується розпорядженням №66-рв від 16 листопада 2015 року. Апелянти також звертають увагу на те, що запитувана інформація (про виділення житла) містить відомості про фізичних осіб, отже є конфіденційною інформацією про цих осіб, які не давали згоди на її поширення, така інформація може бути розголошена лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини; висновок суду першої інстанції про те, що ця інформація має суспільний інтерес, не підтверджений жодним доказом. Просять скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Представники відповідачів (апелянтів)- Красун В.В., Сафулько С.С. подали додаткові пояснення до апеляційних скарг, у судовому засіданні підтримали доводи, викладені в апеляційних скаргах, вважають висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просять скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Позича - ОСОБА_2 та представник позивача - ОСОБА_5 подали заперечення та доповнення до заперечення на апеляційні скарги, у судовому засіданні не погодилися з доводами апеляційних скарг і вважають, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги необхідно задовольнити частково, а оскаржувану постанову - скасувати з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 16 листопада 2015 року позивач - ОСОБА_2 звернувся з запитом щодо доступу до публічної інформації, в якому,на підставі ст. 34 Конституції України, ст. 1, ст.13 п. 4, ст. 14, ст. 15 частини 2 , ст, 6 частина 5, ст. 21 пункт 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 29 Закону України «Про інформацію», ст. 26 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу)», просив надати копії всіх рішень виконавчого комітету Нововолинської міської ради про надання житла у Нововолинську протягом 2004-2015 років та повідомити, чому прийняті рішення виконкому Нововолинської міської ради про виділення і розподіл комунального житла в Нововолинську, не розміщувались раніше, і не розміщуються тепер на офіційному сайті Нововолинської міської ради.

Листом №02-82/А1 від 20 листопада 2015 року Виконавчий комітет Нововолинської міської ради повідомив позивача - ОСОБА_2 про те, що протягом такого тривалого періоду часу, як зазначено у зверненні, рішення виконавчого комітету не зберігаються за місцем їх прийняття, а, отже, не знаходяться у розпорядника інформації. Після спливу 5 років рішення передаються на зберігання в архівні установи. Крім цього, запитувана інформація містить персональні дані фізичних осіб, які згідно з ч.1 ст. 5 Закону України «Про захист персональних даних», є об'єктами захисту. У поданому запиті не вбачається інтересу, який переслідує запитувач, жадаючи інформації про надання житла громадянам, що може свідчити про свідоме протиправне втручання в їх особисте і сімейне життя, що прямо заборонено ст.32 Конституції України. В поданому запиті не зазначено, з якою метою має збиратись, оброблятись інформація, яка є конфіденційною інформацією про особу, також відсутня згода громадян, щодо яких ОСОБА_2 хоче отримати інформацію; після зазначення останнім мети збору та обробки персональних даних осіб, чиї персональні дані зазначені у рішеннях, та надання ними згоди на таку обробку, йому може бути надано інформацію.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що виконавчий комітет Нововолинської міської ради та міський голова є розпорядником запитуваної інформації в розумінні ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Запитувана інформація має суспільний інтерес, стосується громади м.Нововолинська, членом якої є мешканець м.Нововолинська ОСОБА_2- позивач у справі, тому відмова у наданні інформації про розподіл комунального житла порушує його права як мешканця м. Нововолинська.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з таких підстав.

Згідно зі ст.19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Згідно зі ст.3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Відповідно до ст.4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Згідно з положеннями ст. 13 вказаного вище Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до ст.1 цього Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Ст.6 цього Закону передбачено, зокрема, що інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Колегія суддів звертає увагу на те, що інформація про передачу земельних ділянок/квартир з комунальної або державної власності у приватну власність або про надання таких ділянок/ квартир у користування (оренду) є інформацією про розпорядження комунальним/державним майном.

Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» така інформація не може бути обмежена в доступі, тобто вона не може бути інформацією з обмеженим доступом.

Це стосується, зокрема, копій документів про передачу чи надання ділянки/квартири, інформації про умови отримання такого майна (у т.ч. ціну продажу, вартість оренди), ПІБ фізичної особи або найменування юридичної особи, якій це майно передається (надається). Винятком з цієї заборони є лише випадки, коли розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину. При цьому розпорядник повинен обґрунтувати, що така шкода переважає суспільний інтерес в отриманні цієї інформації.

Таким чином, рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади про передачу/надання земельної ділянки або про будь-яке інше розпорядження землями, іншим майном державної чи комунальної власності не може бути обмежено в доступі.

Інформація про фізичну особу, яка міститься в такому рішенні та стосується розпорядження цим майном, не є конфіденційною. Це включає інформацію про місце розташування майна (місцезнаходження ділянки, адреса квартири). Доступ до такої інформації є санкціонованим законом і не потребує згоди особи. Водночас, якщо в такому рішенні або документах, які передували прийняттю рішення (подання, довідки, службові записки тощо), міститься інша інформація про особу, яка не стосується розпорядження комунальним чи державним майном (наприклад, попередня адреса проживання особи, якій виділяється квартира, склад сім'ї, дата народження тощо), то така інформація може бути конфіденційною, якщо цього вимагає закон або сама особа.

Отже, оприлюдненню відповідно до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» або наданню на запит підлягає рішення про передачу, виділення чи інше розпорядження державним або комунальним майном (земельна ділянка, квартира тощо), за винятком конфіденційної інформації про особу, яка не стосується розпорядження таким майном. Така конфіденційна інформація вилучається з тексту рішення (ретушується в копії документа).

Разом з тим, відповідач у відповіді на запит вказав, що запитувана інформація містить персональні дані фізичних осіб, які згідно з ч.1 ст. 5 Закону України «Про захист персональних даних», є об'єктами захисту.

Колегія суддів звертає увагу на те, що покликання на норми Закону України "Про захист персональних даних" при відмові в задоволенні запиту на інформацію щодо отримання певних документів, які стосуються розпорядження комунальним майном є невиправданим, оскільки ст.5 цього Закону передбачено, що законом може бути заборонено віднесення інших відомостей, що є персональними даними, до інформації з обмеженим доступом. Таким законом є Закон України "Про доступ до публічної інформації".

У розумінні КАС України бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.

Поряд з цим, бездіяльність суб'єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що виконавчий комітет Нововолинської міської ради проявив протиправну бездіяльність, відмовившись надати позивачу повну, точну та достовірну інформацію відповідно до його запиту та позбавив позивача ОСОБА_2 права на доступ до інформації, що знайшло підтвердження в судовому засіданні.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що рішення виконавчого комітету Нововолинської міської ради, копії яких просить надати позивач, охоплюються періодом 2004-2015 роки, і частина таких рішень передана в архів виконавчого комітету Нововолинської міської ради, який є відокремленим структурним підрозділом, що стверджується матеріалами справи.

Відповідно до п.6.2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" якщо під час розгляду справи в суді буде з'ясовано, що відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію розпорядник не застосовував «трискладового тесту» або застосував його лише частково, то це є підставою для визнання такої відмови розпорядника протиправною. У такому разі суд також може зобов'язати розпорядника інформації повторно розглянути запит і надати на нього обґрунтовану відповідь із застосуванням «трискладового тесту» відповідно до ч.2 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Разом з тим, суд не вправі зобов'язувати виконавчий комітет Нововолинської міської ради Волинської області надавати інформацію ОСОБА_2 за його запитом щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року, оскільки така вимога пов'язана із здійсненням відповідачем владних повноважень під час адміністративних процедур (дискреційні повноваження), а оскільки суд не може своїм рішенням підміняти державний орган, на який законом покладено обов'язок прийняття такого, тому така позовна вимога, з врахуванням вищенаведеного, підлягає до часткового задоволення.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні п.1 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути її розпорядником. У зв'язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за таким інформаційним запитом, тому в задоволенні позовних вимог в цій частині необхідно відмовити.

Таким чином, доводи апеляційних скарг є підставними та частково спростовують висновки суду першої інстанції.

З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи, прийняв постанову з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим відповідно до вимог ст.202 КАС України постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст. 160, 195, 196, п.3 ч.1 ст.198, п.1, 4 ч.1 ст.202, 205, 207, 254 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Нововолинської міської ради, Нововолинського міського голови Сапожнікова Віктора Борисовича задовольнити частково.

Постанову Іваничівського районного суду Волинської області від 12 травня 2016 року у справі № 165/434/16-а, 2-а/156/12/16 - скасувати, та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області у наданні інформації на запит ОСОБА_2 щодо доступу до публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року.

Зобов'язати виконавчий комітет Нововолинської міської ради Волинської області повторно розглянути запит ОСОБА_2 про надання публічної інформації № 96 від 16 листопада 2015 року відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

У решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий О.І. Мікула

Судді: А.Р. Курилець

М.П. Кушнерик

Повний текст постанови виготовлено 07 листопада 2016 року.