Справа № 812/1514/15
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2016-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" листопада 2016 р. м. Київ К/800/12494/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Єрьоміна А.В., Кравцова О.В.,

секретарі судового засідання: Гуловій О.І.,

за участю представника відповідача: Пилипенко Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5259 від 27 грудня 2010 року, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року,

в с т а н о в и в :

У жовтні 2015 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» (далі - ТОВ «Шахта «Садова») про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259 наданого з метою видобування вугілля (антрациту), виданого ТОВ «Шахта «Садова».

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував про порушення відповідачем вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України, часткове невиконання особливих умов спеціального дозволу, невиконання Програми робіт до угоди про умови користування надрами, порушення пункту 10 «Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, що в свою чергу є підставами для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259, виданого з метою видобування вугілля (антрациту), в межах поля шахти «Розкішна» у межах ділянки Фащівська Нижня, яке знаходиться в Антрацитівському районі, Луганської області, терміном дії 20 (двадцять) років.

Луганський окружний адміністративний суд постановою від 26 січня 2016 року, у задоволенні адміністративного позову відмовив.

Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 12 квітня 2016 року, постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26 січня 2016 року скасував, прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.

Припинив право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259, наданого з метою видобування вугілля (антрациту), виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова».

У своїй касаційній скарзі представник ТОВ «Шахта «Садова», посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В свою чергу, представник відповідача у своєму запереченні вказує на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна служба геології та надр України відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 391/2011 (надалі - Положення № 391), є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» зареєстровано в якості юридичної особи за ідентифікаційним кодом юридичної особи 21822479, місцезнаходження юридичної особи: вулиця Московська, будинок 6, місто Алчевськ, Луганська область, 94204, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та спеціальним витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Пунктом 12 частини 4 Положення № 391 встановлено, що Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на, зокрема, видобування корисних копалин.

27 грудня 2010 року ТОВ «Шахта «Садова» від Міністерства охорони навколишнього природного середовища України отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5259 з метою видобування кам'яного вугілля в межах поля шахти «Розкішна» у межах ділянки Фащівська Нижня, пласти: l7B , l6H , l4B , k7H загальною площею 16,21 км2 (далі - спеціальний дозвіл).

Крім того, 27 грудня 2010 року між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України з одного боку, та ТОВ «Шахта «Садова» укладено угоду № 5259, яка є додатком до спеціального дозволу на користування надрами, наданого з метою видобування кам'яного вугілля в межах шахтоділянки «Розкішна» ТОВ «Шахта «Садова», в якій визначені умови користування надрами. Також, сторонами була складена Програма робіт з видобування корисних копалин кам'яного вугілля в межах шахтоділянки «Розкішна» ТОВ «Шахта «Садова», що є додатком № 2 до угоди № 5259 про умови користування надрами.

На підставі підпункту 18 пункту 4 Положення № 391, позивач здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (надалі - Порядок № 1294), державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

14 вересня 2012 року позивачем видано Наказ № 443 Про проведення органами державного геологічного контролю планових перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2012 року, відповідно до якого наказано провести планові перевірки надрокористувачів, зазначених у Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2012 року, що додається згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку № 1294.

ТОВ «Шахта «Садова», серед інших, також відноситься до переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2012 року, затвердженого наказом позивача від 14 вересня 2012 року № 443 (реєстраційний номер спеціального дозволу 5259).

На виконання наказу позивача від 14 вересня 2012 року № 443 оформлено направлення від 31 жовтня 2012 року № 247/12 на проведення у строк з 13 по 23 листопада 2012 року планової перевірки згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 ТОВ «Шахта «Садова».

29 жовтня 2012 року позивачем на адресу ТОВ «Шахта «Садова» направлено повідомлення про проведення планової перевірки вих. № 9625/01/14-12 у строк з 13 по 19 листопада 2012 року, який отримано відповідачем 06 листопада 2012 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

За результатами перевірки складено Акт № 195, яким виявлено наступні порушення вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин:

- «Програма робіт….» до Угоди про умови користування надрами не виконується через необхідність зміни проектних рішень щодо розкриття запасів та виниклу потребу в об'єднанні в двох спеціальних дозволів № 4488 від 08 листопада 2007 року № 4488 і від 27 грудня 2010 року № 5259, наданих ТОВ «Шахта «Садова», що є порушенням п. 10 «Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», затвердженого постановою КМУ № 615 від 30 травня 2011 року.

- до Мінприроди України не надана інформацію за 2011 року щодо стану виконання Програми робіт до Угоди про умови користування надрами, що є порушенням угоди про умови користування надрами.

Примірник акту перевірки отримано директором ТОВ «Шахта «Садова» - Вобликовим С.М. 23 листопада 2012 року.

30 листопада 2012 року Східним міжрегіональним територіальним сектором винесено Припис від № 195, яким відповідачу запропоновано усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування в наступні терміни, а саме:

1. Прискорити об'єднання двох спеціальних дозволів від 08 листопада 2007 року № 4488 та від 27 грудня 2010 року № 5259, наданих ТОВ «Шахта «Садова» - до 30 січня 2013 року;

2. До Мінприроди України надати інформацію про стан виконання в 2012 році Програми робіт до Угоди про умови користування надрами - до 30 січня 2013 року.

Позивача попереджено, що у разі невиконання у встановлені терміни приписів перевірки, дія спеціального дозволу на користування надрами № 5259 від 27 грудня 2010 року, може бути зупинена на підставі п.п. 8 статті 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року № 615 (надалі - Порядок № 615).

04 грудня 2013 року Державною службою геології та надр України, відповідно до п.п. 22,23,27 Порядку № 615 прийнято наказ «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» № 557.

Супровідним листом від 08 листопада 2013 року № 13849/02/14-13 надрокористувача повідомлено про те, що йому вищевказаним наказом надано 30 календарних днів для усунення порушень з моменту відправлення такого повідомлення.

19 листопада 2013 року ТОВ «Шахта «Садова» на адресу позивача направлено лист за вих. № 506 в якому останній повідомляє, що зазначені в приписі порушення ним усунуто, а саме, відповідач вказує, що з усуненням профіциту вугілля на ринку України та виходом ТОВ «Шахта «Садова» з простою, потужність шахти буде приведена до планового показника та з'явиться можливість об'єднання двох спеціальних дозволів від 08 листопада 2007 року № 4488 та від 27 грудня 2010 року № 5259, наданих ТОВ «Шахта «Садова», а також вказує, що до Мінприроди надано інформацію про стан виконання умов Програми робіт до Угоди про умови користування надрами, з відмітками про виконані роботи і обсягами цих робіт, у зв'язку з чим просив поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259.

Підпунктом 9 пункту 23 Порядку № 615 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що право користування надрами припиняється у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

На підставі вищезазначеної норми, у зв'язку з невиконанням в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, Східним міжрегіональним територіальним сектором 23 грудня 2013 року за № 444/13 направлено подання заступнику Голові Держгеонадра України Родованову С.В. про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259, наданого ТОВ «Шахта «Садова».

30 грудня 2013 року позивачем прийнято наказ № 661 «Про продовження термінів для усунення порушень».

Супровідним листом від 10 січня 2014 року № 98/01/14-14 відповідача повідомлено про те, що йому вищевказаним наказом продовжено термін для усунення порушень до 01 березня 2014 року, який отримано відповідачем 20 січня 2014 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення яке міститься в матеріалах справи.

В подальшому позивачем знову видавався наказ «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 10 квітня 2014 року № 661 та продовжувався термін для усунення відповідачем порушень.

Крім того, в матеріалах справи наявний лист ТОВ «Шахта «Садова», вих. № 03/08 від 03 серпня 2015 року в якому відповідач просив позивача не звертатися до судових органів щодо зупинення дії спеціального дозволу від 27 грудня 2010 року № 5259 та надати відстрочку на усунення порушень до закінчення Антитерористичної операції на територіях Луганської та Донецької областей.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку, що зазначені в статті 26 Кодексу України «Про надра», статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підстави не передбачають, в даному випадку, право суду анулювати спеціальний дозвіл, а з інших підстав суд позбавлений можливості про анулювання дозволу, оскільки не повинен підміняти уповноважені органи на реалізацію наданих їм повноважень.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що у підприємства відсутній сертифікат Торгово-промислової палати, який би підтверджував наявність обставин непереборної сили (форс-мажору), що мали місце на території проведення антитерористичної операції, як підстави для звільнення від відповідальності за невиконання (неналежного виконання) зобов'язань, визначених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» порушило законодавство у сфері надрокористування, а тому, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259.

Колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно зі статтею 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Тобто, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.

У разі відсутності спору відповідач має право, у випадках передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Таким чином, ознакою, яка об'єднує ці випадки, є неналежне використання права, зокрема, використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення строків виконання певних робіт тощо.

Згідно із інформацією зазначеною в Акті перевірки, Приписі та Поданні, основною підставою для анулювання спеціального дозволу є затримка з незалежних від надрокористувача причин оформлення договору оренди землі, інші підстави є похідними від основної підстави.

Відповідно до частини 3 статті 26 Кодексу України про надра законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Порядок анулювання спеціальних дозволів також передбачений пунктом 4, частини 7 статті 4-1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон України - № 2806), згідно із якою дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

Як встановлено судом першої інстанції відповідач згоди на припинення права користування надрами не надавав.

Однак, жодного правового аналізу для анулювання спеціального дозволу ТОВ «Шахта «Садова» та їх законності, суд апеляційної інстанції не навів, судом апеляційної інстанції зазначені обставини не досліджувались та не були спростовані висновки суду першої інстанції.

Крім того, з матеріалів справи вбачається, що ТОВ «Шахта «Садова» знаходиться та здійснює господарську діяльність у зоні проведення антитерористичної операції. Антитерористична операція розпочата 14 квітня 2014 року та триває по теперішній час.

Законом України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» № 1669-VII (надалі - Закон № 1669-VII) визначено тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції.

Відповідно до статті 1 Закону № 1669-VII, період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Протягом терміну дії цього Закону є належним та достатнім документом, що підтверджує настання обставин непереборної сили (форс-мажору), що мали місце на території проведення антитерористичної операції, як підстави для звільнення від відповідальності за невиконання (неналежного виконання) зобов'язань, є Сертифікат Торгово-промислової палати.

Оскільки у підприємства відсутній сертифікат Торгово-промислової палати, який би підтверджував наявність обставин непереборної сили (форс-мажору), що мали місце на території проведення антитерористичної операції, як підстави для звільнення від відповідальності за невиконання (неналежного виконання) зобов'язань, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що в даному випадку, Державна служба геології та надр України правомірно зазначає, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» порушило законодавство у сфері надрокористування, а тому, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2010 року № 5259.

З матеріалів справи вбачається, що ТОВ «Шахта «Садова» звернулось до Торгово-промислової палати України із заявою про засвідчення форс-мажорних обставин (обставин непереборної сили) та отримання відповідного сертифікату, однак суд апеляційної інстанції не перевірив чи приймалось рішення з цього приводу Торгово-промисловою палатою України, що свідчить про неповне з'ясування судом апеляційної інстанції фактичних обставин справи, що мають значення для вирішення спору.

Статтею 159 Кодексу адміністративного суду України передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За встановленим частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України правилом, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини четвертої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права щодо неповного з'ясування усіх обставин справи, призвели до неправильного її вирішення і не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати нові обставини, винесене судове рішення підлягає скасуванню, а сама справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

При новому розгляді справи суду слід витребувати від сторін усі документи, необхідні для з'ясування дійсних обставин справи, перевірити обґрунтованість заявлених у матеріалах справи зауважень відповідача та з урахуванням цього прийняти рішення щодо законності дій відповідача.

Керуючись статтями 159, 167, 221, 223, 227, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Садова» задовольнити частково.

Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року у цій справі скасувати та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді А.В. Єрьомін

О.В. Кравцов