Справа № 826/6872/16
Суддя: Файдюк В.В.
Дата ухвалення: 2016-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/6872/16 Головуючий у 1-й інстанції: Аблов Є.В. Суддя-доповідач: Файдюк В.В.
У Х В А Л А

Іменем України

08 листопада 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Коротких А.Ю.

Чаку Є.В.

При секретарі: Закревській І.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_4 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії у зв'язку із непідсудністю спору адміністративному суду - задоволено.

Визнано протиправними дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а.

Зобовязано Апарат Верховної Ради України зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_4, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти.

Присуджено на користь ОСОБА_4 судові витрати у розмірі 551,20 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Апарату Верховної Ради України.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, а провадження у справі закрити.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а, протиправними тому, що законопроект про місцевий референдум авторства ОСОБА_4 відповідно до Регламенту ВРУ не є альтернативним до основного законодавства про всеукраїнський референдум та не може бути зареєстрованим як альтернативний до альтернативних законопроектів, які не мають самостійних особистих справ та особистих реєстраційних номерів;

- зобов'язати Апарат Верховної Ради України зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_4, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти, що містяться в його справі.

Задовольняючи даний позов, суд першої інстанції виходив з того, що суд що проект Закону України «Про місцевий референдум», внесений позивачем 25 лютого 2016 року, не може вважатись та, відповідно, реєструватись як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а), оскільки не містить положення, що регулюють однакове коло питань та не повторює за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Мотивуючи апеляційну скаргу, відповідач послався на те, що через перевищення строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів, законопроект «Про місцевий референдум» було повернуто позивачу без реєстрації, враховуючи ту обставинах, що в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України вже зареєстровано з аналогічного питання проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25.06.2015 р., та низки проектів законів України «Про місцевий референдум» (реєстр. №2145а-1 від 3.07.2015 р., №2145а-2 від 6.07.2015 р., №2145а-3 від 8.07.2015 р.). Також зазначає, що предметом даного позову є законотворча діяльність народного депутата України ОСОБА_4 та дії відповідача щодо відмови у реєстрації внесеного народним депутатом України законопроекту, які не відносяться до владних управлінських функцій Апарату Верховної Ради України, тому такий не спір не підсудний адміністративним судам.

Як вбачається з матеріалів справи, 25 лютого 2016 року позивач - народний депутат України ОСОБА_4 вніс в порядку законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про місцевий референдум».

До вказаного подання додано: проект Закону України на 193 арк., пояснювальна записка на 5 арк., порівняльна таблиця до проекту Закону на 1 арк., проект Постанови на 1 арк., текст зазначених матеріалів в електронному вигляді.

26 лютого 2016 року Апарат Верховної Ради України повернув без реєстрації оригінал поданого проекту Закону України про місцевий референдум, як такий, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів.

При цьому, підставою для повернення вказаного проекту Закону України про місцевий референдум зазначено наявність з аналогічного питання проекту Закону України про всеукраїнський референдум (реєстр. №2145 від 23 червня 2015 року), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25 червня 2015 року та проектів законів України про місцевий референдум (реєстр. №2145-1, 2145-2, 2145-3).

Незгода позивача із такими діями відповідача щодо повернення проекту Закону України без реєстрації зумовила його звернення до суду з даним позовом.

Порядок роботи Верховної Ради України (далі - Верховна Рада), її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України визначає Регламент Верховної Ради України, затвердженого Законом України N1861-VI (далі - Закон N1861-VI).

Щодо підсудності даної справи суд вважає за необхідне зазначити таке.

В обґрунтування своєї позиції з даного приводу апелянт посилається на правової позиції та практику прийняття судових рішень з подібних питань, зокрема, у справах № 21-2182а15 (№ 800/176/15); № 800/201/15; № п/800/197/15; № К/800/8435/15. Колегія суддів з такою позицією не погоджується, оскільки, як вбачається зі змісту позовних вимог цих справ, позивачі оскаржують дії Голови Верховної Ради України, Комітетів ВРУ, дії Президента України при розгляді законопроектів на пленарних засіданнях та в комітетах, також при прийняті та оприлюдненні Законів України.

Відповідно до Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, народні депутати України, обрані громадянами України, обрані депутатами Голова ВРУ та його заступники, створені з числа народних депутатів України комітети ВРУ в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами і юридичною природою є проявами функції законотворення. Однак, це зовсім не стосується функцій Першого заступника Керівника апарату ВРУ.

Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, що складається з народних депутатів України, повноваження якої реалізуються спільною діяльністю цих депутатів на засіданнях ВРУ під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. А Апарат ВРУ - це допоміжний орган, створений організовувати та забезпечувати діяльність ВРУ.

Суб'єктами законодавчої процедури є Верховна Рада України, яка складається з 450 народних депутатів, у тому числі Голова Верховної Ради України та Президент України, оскільки в конституційних межах беруть участь у правовідносинах, пов'язаних із розглядом, ухваленням та набранням чинності законів України. А Перший заступник Керівника Апарату ВРУ не є суб'єктом законодавчої процедури.

Вимоги, зазначені у позовних заявах вище зазначених справ, стосуються виключно законодавчої діяльності, і тому, суди загальної юрисдикції не можуть втручатись у даний процес, визнавати нечинними закони чи зобов'язувати Раду вчиняти з цього приводу певні дії.

В даному ж випадку оспорюється лист посадової особи допоміжного органу, що не є ні Законом, ні законопроектом, ні навіть правовим актом. За змістом такого листа вчинені дії не передбачені Регламентом.

Так, за змістом статті 7 Регламенту ВРУ, організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді здійснює Апарат Верховної Ради, який діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради, що затверджується постановою ВРУ. Відтак, можна зробити висновок що Апарат ВРУ - це установа покликана здійснювати певний напрям управлінської діяльності, а розпорядчо-управлінські функції Апарату ВРУ здійснюються лише в межах внутрішньої управлінської діяльності та спрямовані на організацію роботи Апарату та її працівників, однак, здійснюються і здійснюються керівником Апарату ВРУ, який видає розпорядження щодо кадрових питань, щодо затвердження положень структурних підрозділів Апарату та щодо інших організаційних питань Апарату, а не щодо народного депутата в частині його повноважень, як суб'єкта законодавчої ініціативи.

Таким чином, здійснення Апаратом Верховної Ради України дій у законодавчій діяльності Парламенту, як допоміжного органу, який організовує роботу ВРУ, вчиняються в межах і в спосіб, передбачений Регламентом ВРУ та Положенням про Апарат ВРУ, де не надано Першому заступнику Керівника Апарату (посадовій особі, яка призначається на посаду, а не обирається та особі яка здійснює управлінські функції по відношенню до Апарату та його працівників) повноважень приймати рішення та підписувати будь які документи, які стосуються законодавчого процесу по відношенню до суб'єктів законодавчої діяльності.

Отже, в даному випадку не має підстав говорити про конституційну підсудність даного спору.

Відповідно до Розділу 4 Регламенту Верховної Ради України послідовні стадії законодавчої процедури визначено у такий спосіб: внесення і відкликання законопроектів суб'єктами законодавчої ініціативи, розгляд законопроектів у першому, другому і третьому читаннях, підготовка прийнятих законів до направлення на підпис Президенту України, повторний розгляд Верховною Радою України законів, повернених Президентом України, опублікування і зберігання прийнятих Верховною Радою України законів.

Реєстрація законопроектів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом та з урахуванням вимог Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, затвердженому Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 428 від 22 травня 2006 року.

Статтею 93 Конституції України, ч. 1, 5 статті 89 Регламенту закріплено право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, яке здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради, зокрема, проектів законів, постанов.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 статті 90 Регламенту, законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Згідно з ч.1 статті 92 Регламенту законопроект, проект іншого акта, внесений до Верховної Ради, реєструється в Апараті Верховної Ради. Законопроект, внесений з дотриманням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, реєструється в Апараті Верховної Ради в день його внесення.

Пунктом 2 Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 22 травня 2006 року N 428, законопроекти, що вносяться до Верховної Ради України народними депутатами України, реєструються сектором реєстрації законопроектів відділу з питань планування та обліку проходження законопроектів Головного організаційного управління апарату Верховної Рада України (далі - сектор реєстрації законопроектів) в день його внесення. Дані про присвоєний законопроекту реєстраційний номер заносяться до Журналу реєстрації законопроектів та до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України.

За ч.2 статті 92 Регламенту у прийнятті на реєстрацію законопроекту, проекту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, а також якщо законопроект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених цим Регламентом.

За нормами статті 100 Регламенту альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання.

Відповідно до статті 97 Закону N1861-VI щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії Верховної Ради, Апарат Верховної Ради та головний комітет ведуть справу законопроекту. Справа законопроекту містить документи, внесені в порядку законодавчої ініціативи, документи, підготовлені в процесі розробки, розгляду, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту Верховною Радою, а також документи, які підготовлені органами Верховної Ради, державними органами, установами і організаціями за зверненням Верховної Ради.

До справи законопроекту в хронологічному порядку їх внесення, подання, направлення, розгляду або прийняття включаються, зокрема, законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, законопроект «Про місцевий референдум» було повернуто позивачу без реєстрації, враховуючи ту обставинах, що в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України вже зареєстровано з аналогічного питання проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145 від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25 червня 2015 року, та низки проектів законів України «Про місцевий референдум» (реєстр. №2145-1 від 3.07.2015 р., №2145-2 від 6.07.2015 р., №2145-3 від 8.07.2015 р.).

Разом з тим, суд першої інстанції, з чим погоджується колегія суддів апеляційного суду, дійшов висновку, що проект Закону України «Про місцевий референдум», внесений позивачем 25 лютого 2016 року, не може вважатись та, відповідно, реєструватись як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а), оскільки не містить положення, що регулюють однакове коло питань та не повторює за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Таким чином, за результатами розгляду даної справи колегія суддів дійшла наступних висновків.

Перший заступник Керівника Апарату є посадова особа установи, призначена на посаду та яка має управлінсько-розпорядчі функції щодо працівників підрозділів апарату, а не є суб'єктом законодавчого процесу як народні депутати України, які більшістю голосів приймають рішення, чи як голова ВРУ, який веде засідання та організовує роботу ВРУ, чи як комітети ВРУ, які приймають колегіальні рішення щодо подальшого проходження законопроектів тощо.

Жодним підрозділом не було зроблена експертиза поданого законопроекту на альтернативність до раніше поданих законопроектів, а в даному випадку законопроекти про всеукраїнський та місцевий референдум не містять положення, що регулюють однакове коло питань та не повторюють за суттю положення що регулюють одні і ті ж суспільні відносини (до кола питань всеукраїнського референдуму відносяться питання загальнодержавного значення, які не можуть бути предметом місцевих референдумів тому, що місцеві референдуми проводяться з питань місцевого значення та віднесені до відання місцевого самоврядування).

Тобто, Перший заступник Керівника Апарату підписав лист без будь-яких висновків Головного організаційного управління апарату чи його підрозділів (відділу з питань планування та обліку проходження законопроектів чи сектору реєстрації законопроектів), на які покладена реєстрація законопроектів. Лист про повернення не містить навіть посилань на доповідні чи службові записки цих керівників, а відповідно до Регламенту ВРУ наукові, юридичні, експертні висновки щодо законопроектів надають юридичний та експертний підрозділи Апарату за підписами своїх керівників, а комітети ВРУ надають висновки за підписом свої голів (зразок додається). Наведене, в свою чергу, означає, що відповідач в порушення статті 72 КАС України не довів жодним належним та допустимим доказом, що поданий позивачем законопроект дійсно є альтернативним.

Відтак, з урахуванням викладеного, дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а, є протиправними.

Відповідно, оскільки дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а було визнано судом протиправними, а інші підстави для повернення відповідного законопроекту без реєстрації за даних обставин у відповідача відсутні, суд вважає обґрунтованими та такими, що підлягають до задоволення похідні позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_4, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти.

У відповідності до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції та не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права. Тому, відсутні підстави для задоволення вимог апелянта.

Відповідно до статті 200 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 254 КАС України та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтею 212 КАС України.

Головуючий суддя

Судді Головуючий суддя Файдюк В.В.

Судді: Коротких А. Ю.

Чаку Є.В.