Справа № 307/1230/16-а,2-а/307/23/16
Суддя: Пліш Михайло Антонович
Дата ухвалення: 2016-11-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2016 року Справа № 876/7739/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Шинкар Т.І., Ільчишин Н.В.

за участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Тячівського районного суду Закарпатської області від 23 вересня 2016 року по справі за позовом ОСОБА_2 до Тячівської районної ради, третя особа ОСОБА_3 про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Тячівської районної ради, третьої особи ОСОБА_1 в якому просив визнати незаконним рішення Тячівської районної ради за № 130 від 8 квітня 2016 року «Про погодження призначення головним лікарем Тячівської районної лікарні № 1 ОСОБА_1.».

Постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 23 вересня 2016 року, визнано протиправним та скасовано рішення Тячівської районної ради за № 130 від 8 квітня 2016 року «Про погодження призначення головним лікарем Тячівської районної лікарні № 1 ОСОБА_1.».

Не погодившись з таким рішенням суду першої ОСОБА_3 оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що постанова не відповідає фактичним обставинам справи та вимогам закону.

В апеляційній скарзі зазначає, що суд прийняв до провадження і задовольнив позов заявлений неналежним позивачем, оскільки, як зазначено в Ухвалі ВАС України від 23.04.15 р. по справі № Л/8000/14545/13/, відповідно до ст.6 КАС України право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом має лише особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин, однак, позивачем по даній справі депутатом Тячівської районної ради ОСОБА_2 при зверненні до суду не обґрунтовано у чому саме полягає порушення його прав та законних інтересів у зв'язку з прийняттям Тячівською районною радою рішення про погодження його кандидатури на посаду головного лікаря Тячівської районної лікарні. Позивачем не зазначено та не надано жодних доказів того, що між ним та Тячівською районною радою виникли певні публічно-правові відносини і що оскаржуване рішення порушує саме його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Так само, позивачем не обгрунтовано наявність у нього як у депутата місцевої ради права звернення до суду із вимогою про скасування рішення органів місцевого самоврядування, оскільки хоча повноваження депутата місцевої ради, форми реалізації депутатом місцевої ради своїх повноважень у виборчому окрузі, сесійні та позасесійні форми роботи депутата місцевої ради у раді та її органах визначено Законом України «Про статус депутата місцевоїради», однак його положення не наділяють депутата місцевої ради як його помічника правом звернення до суду в інтересах інших осіб.

Не дивлячись на наведене суд визнав ОСОБА_2 належним позивачем посилаючись на право кожного громадянина вільно обирати і бути обраним та на те, що депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів, хоча участь в діяльності ради і право на оскарження рішень ради не одне і теж.

Крім того, апелянт не погоджується з висновком суду про те, що суб'єктом владних повноважень належними і допустимими доказами не доведено правомірність оскаржуваного рішення, так як однозначно встановлено головне - факт прийняття поіменним голосуванням належною більшістю ради рішення про погодження кандидатури ОСОБА_1 доведений не тільки протоколом сесійного засідання ради, згідно якого «за» прийняття рішення голосували 22 депутати з використанням електронної системи «Рада» і один депутат - ОСОБА_4, в якого не спрацював пульт, зразу ж публічно усно заявив про своє голосування саме за дане рішення, але й сам позивач не заперечував саме цього факту. Більше цього, і сам суд у постанові констатував цей факт.

При доведеності даного факту посилання суду на те, що депутат ОСОБА_5 голосувала з порушенням вимог ст.35 ч.2 Закону України «Про запобігання корупції» не має вирішального значення оскільки навіть без врахування голосу ОСОБА_5 залишаються 22 голоси за погодження кандидатури ОСОБА_1, про що зазначив і суд, який розглядав адміністративну справу про корупційне діяння, зазначивши у постанові від 27 липня 2016 року, яка вступила в законну силу, що кандидатура ОСОБА_1 проходила погодження в раді і без голосування ОСОБА_5, оскільки необхідна для такого погодження мінімальна кількість голосів, 22, набиралась і без її голосування, що стверджується протоколом сесії та роздруківкою поіменного голосування депутатів, де зазначено, що «за» проголосували 23 депутати. Більше того дана обставина згідно ст. 72 КАС України має по суті преюдеційне значення.

Не переконливе і посилання суду на те, що на профільній комісії розглядалось не подання голови Тячівської РДА, а звернення громадської ради при Тячівській РДА, оскільки, як вбачається з протоколу комісії, комісія розглядала питання про погодження кандидатури саме ОСОБА_1 і підтримала таке погодження.

Крім того, не коректний з правової точки зору і висновок суду про те, що ніби то питання про погодження кандидатури ОСОБА_1 було внесено в повістку дня з порушенням ст.16 регламенту Тячівської районної ради, оскільки пунктом 16.5 цієї ж статті регламенту з посиланням на пункт 16.13 передбачено і три винятки із загального правила, коли питання можуть бути внесенні на розгляд сесії і після попереднього затвердження повістки дня, другим серед яких значаться - кадрові питання на вимогу голови районної державної адміністрації».

Також апелянт вважає, що не відповідає в достатній мірі встановленим фактичним обставинам справи і абсолютно однобічний висновок суду з посиланням на пункти 32.8 і 32.9 Регламенту Тячівської ради та ст. 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що ніби то таке немотивоване включення голосу «за» не відповідає вимогам закону та Регламенту, а тому його не можна визнати правомірним та що голос ОСОБА_4 враховано без дотримання встановленої процедури голосування, так як не спрацювання пульту і зразу однозначно і публічне оголошення депутата ОСОБА_4 про своє голосування за погодження кандидатури ОСОБА_1 були настільки очевидні для депутатів, що не потребували ніякого обговорення та мотивування, оскільки в дійсності, з одного боку, не створювали ніяких перешкод для підведення реальних підсумків голосування, а з другого боку, не давали ніяких підстав для сумнівів у відповідності голосування ОСОБА_4 вимогам закону, в тому числі і ст.59-1 закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Більше того, позивач ОСОБА_2, який є головою регламентної комісії Тячівської районної ради, приймав участь в обговоренні даного питання та заперечував проти його включення в повістку дня, ні зразу після голосування на сесії, ні в позовній заяві, ні в судовому засіданні не висловлював сумнівів саме в такому розкладі голосів.

Виходячи з наведеного просить постанову Тячівського районного суду від 23 вересня 2016 року скасувати і ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних міркувань.

Згідно до п. 5.4 Статуту КЗ «Тячівська районна лікарня №1» апарат управління комунального закладу очолює головний лікар, який призначається і звільняється з роботи начальником відділу охорони здоров'я Тячівської районної державної адміністрації за погодженням з головою Тячівської районної державної адміністрації та начальником управління охорони здоров'я Закарпатської обласної державної адміністрації та рішенням Тячівської районної ради.

Рішенням №130 від 08 квітня 2016 року Тячівської районної ради третьої сесії VII скликання «Про погодження призначення головним лікарем Тячіської районної лікарні № 1 ОСОБА_1.» погоджено кандидатуру ОСОБА_1 на призначення на посаду головного лікаря комунального закладу «Тячівська районна лікарня №1» і таке ухвалено відповідно до ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи пропозицію голови Тячівської районної адміністрації ОСОБА_6 про погодження призначення на посаду головного лікаря комунального закладу «Тячівська районна лікарня №1» ОСОБА_1 Зазначене питання внесено в порядок денний в день голосування. Згідно до роздруківки поіменного голосування депутатів Тячівської районної ради від 08.04.2016 року «за» дане питання проголосувало 22 депутати, а згідно письмового повідомлення голови Тячівської районної ради від 23.09.2016 року за №03-19/287 при підведенні підсумків голосування було враховано і голос заступника голови районної ради ОСОБА_4, чий пульт для голосування не спрацював і ОСОБА_4 озвучив відразу свою позицію «за». Згідно протоколу третьої сесії VII скликання Тячівської районної ради від 8 квітня 2016 року з посиланням на бланк поіменного електронного голосування зазначено, що проголосували «за» - 22, «проти» - 4, «утрималося» - 5, і крім того зазначено, що ОСОБА_4 - заступник голови районної ради голосував «за», про що повідомив усно.

Згідно листа-звернення громадської ради при Тячівській райдержадміністрації від 25 березня 2016 року за №9, адресованого голові Тячівської райдержадміністрації, голові Тячівської районної ради, начальнику відділу охорони здоров'я вбачається, що громадська рада зверталася до адресатів з проханням до 8 квітня 2016 року визначитися з кандидатурами на посаду головно Тячівської РЛ №1.

Згідно протоколу засідання комісії з питань охорони здоров'я, материнства, дитинства та соціального захисту населення Тячівської районної ради вбачається, що відповідно до рішення №5 від 5 квітня 2016 року вирішено рекомендувати кандидатуру ОСОБА_1 для призначення на посаду головного лікаря Тячівської районної лікарні №1.

Розглядаючи спір судом першої інстанції правильно вказано, що згідно ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. Згідно ч.ч.1, 12, 13, 14, 17 ст.46 цього Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Не пізніш як па другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної полі тики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них. крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Згідно ч.ч.1. 4. 5 ст. 47 зазначеного вище Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Статтею 59 цього ж Закону встановлено, що: рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос; рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Крім того, судом першої інстанції з'ясовано, що правові засади діяльності Тячівської районної ради визначено її Регламентом, який затверджено рішенням першої сесії VII скликання від 11 грудня 2015 року №10, яким визначено порядок скликання чергової та позачергової сесій, їх проведення, обрання голови та заступника голови ради, призначення пленарних засідань, процедура прийняття рішення радою про затвердження порядку денного сесій, а також порядок роботи сесії ради. Згідно п. 1.7 вказаного Регламенту у разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України, діють норми чинного законодавства.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції вважав, що в порушення вимог ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 16 Регламенту Тячівської районної ради, при формуванні порядку денного сесії ради пропозиція щодо погодження вищевказаної кандидатури була внесена тільки на початку роботи сесії в усній формі, без проекту рішення, без візи юридичного відділу та без розгляду пропозиції профільною комісією, в той час як попередній розгляд кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, є обов'язковим.

Однак колегія суддів з такими доводами суду першої інстанції не погоджується.

Дійсно у відповідності до вимог ч. 5 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Однак суд першої інстанції безпідставно відхилив рішення №5 від 5 квітня 2016 року профільної комісії з питань охорони здоров'я, материнства, дитинства та соціального захисту населення Тячівської районної ради, яким рекомендовано кандидатуру ОСОБА_1 для призначення на посаду головного лікаря Тячівської районної лікарні №1 з покликанням на те, що зазначене питання розглядалося з ініціативи громадської ради при Тячівській райдержадміністрації без зазначення конкретної кандидатури, а не голови Тячівської райдержадміністрації, який ініціював внесення даного питання до порядку денного засідання сесії, оскільки законодавством не встановлено вичерпного переліку суб'єктів за зверненням яких постійні комісії ради приймають до розгляду питання, котрі в подальшому виносяться на розгляд сесії ради. Крім цього, п.16.13 Регламенту Тячівської районної ради у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають, в тому числі і кадрові питання на вимогу голови районної державної адміністрації, що було зроблено у даній спірній ситуації.

Крім того суд першої інстанції вважав, що оскільки загальний склад Тячівської районної ради становить 42 депутати і рішення вважається прийнятим якщо за нього проголосувало не менше 22 депутати, то приймаючи до уваги, те що участь у голосуванні прийняла ОСОБА_5, яка відповідно до ст. 35 ч.2 Закону України «Про запобігання корупції» не мала права брати участь у прийнятті цього рішення, а голос ОСОБА_4 враховано без дотримання встановленої процедури голосування, то суд вважав, що в даному випадку мало місце порушення порядку голосування, що істотно вплинуло на результати прийняття рішення.

Однак і такий висновок суду першої інстанції є також помилковим.

У відповідності до вимог ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п. 33.2 Регламенту рішення ради вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу ради.

Згідно матеріалів справи встановлено, що згідно до роздруківки поіменного голосування депутатів Тячівської районної ради від 08.04.2016 року за дане питання проголосувало «за» 22 депутати, і аналогічний результат викладено на офіційному сайті Тячівської райдержадміністрації. Згідно протоколу третьої сесії VII скликання Тячівської районної ради від 8 квітня 2016 року з посиланням на бланк поіменного електронного голосування зазначено. Згідно протоколу третьої сесії VII скликання Тячівської районної ради від 8 квітня 2016 року з посиланням на бланк поіменного електронного голосування зазначено, що проголосували «за» - 22, «проти» - 4, «утрималося» - 5, і крім того зазначено, що ОСОБА_4 - заступник голови районної ради голосував «за», про що повідомив усно, дана обставина підтверджене письмовим повідомленням голови Тячівської районної ради від 23.09.2016 року за №03-19/287 згідно якого при підведенні підсумків голосування було враховано і голос заступника голови районної ради ОСОБА_4, чий пульт для голосування не спрацював і ОСОБА_4 озвучив відразу свою позицію «за».

У відповідності до п.п. 32.3 ст. 32 Регламенту ради «Вимоги до процедури голосування» голосування здійснюється депутатми Ради особисто в залі засідання Ради або у відведеному для таємного голосування місці. Згідно ч.2, ч. 3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб - сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради. З огляду на встановлені норми, суд апеляційної інстанції вважає, що порядок голосування здійснюється у двох формах - відкритому або таємному голосуванні. Оскільки пульт для голосування заступника голови районної ради ОСОБА_4, не спрацював і ОСОБА_4 озвучив відразу свою позицію «за» на засіданні ради, то колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення прийняте більшістю депутатів від загального складу ради - 22 депутати «за» із 42 депутатів, не враховуючи голосування депутата районної ради ОСОБА_5, дружина ОСОБА_1, котра у порушення вимог ч. 2 ст. 35 Закону України «Про запобігання корупції» проголосувала за погодження його призначення.

Крім того, колегія суддів зазначає, що згідно ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ, а згідно ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права свободи або інтереси

Згідно ч.2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись у до правових актів індивідуальної дії.

Позивач оспорив рішення Тячівської районної ради за № 130 від 8 квітня 2016 року «Про погодження призначення головним лікарем Тячівської районної лікарні № 1 ОСОБА_1.», такий акт породжує права та обов'язки тільки того суб'єкта, якому його адресовано, при цьому судом апеляційної інстанції не встановлено, в чому ж порушені права позивача прийняти рішенням.

З огляд у на викладене суд апеляційної інстанції вважає, що постанову суду першої інстанції слід скасувати, бо висновки суду не відповідають обставинам справи, а постанова винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ч. 4 ст. 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ст.205, ст.207, ст. 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити, а постанову Тячівського районного суду Закарпатської області від 23 вересня 2016 року по справі № 307/1230/16-а - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_2 відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М.А. Пліш

Судді Т.І. Шинкар

Н.В. Ільчишин

Повний текст постанови виготовлений 10.11.2016 року