Справа № 809/351/16
Суддя: Костів Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2016-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2016 року Справа № 876/5683/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Костіва М.В.

суддів Улицького В.З., Шавеля Р.М.

за участю секретаря Богдан А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Національної поліції України на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.06.2016 в справі №809/351/16 за позовом ОСОБА_2 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання незаконним та скасування рішення (висновку) від 02.03.2016,

встановив:

У квітні 2016 року позивач - ОСОБА_2 - звернувся суд з позовом до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання незаконним та скасування рішення (висновку) від 02.03.2016.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суд від 24.06.2016 року адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії Національної поліції України від 02.03.2016 року стосовно ОСОБА_2; в задоволенні позовних вимог до Національної поліції України та Департаменту захисту економіки Національної поліції України - відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач - Національна поліція України - оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, у зв'язку з чим просить її скасувати та ухвалити нову постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову. Вказує, зокрема, на те, що належним відповідачем у справі є Центральна атестаційна комісія №2 Національної поліції України, а не Центральна атестаційна комісія; висновок (рішення) стосовно позивача був зроблений атестаційною комісією на підставі всіх наявних у комісії матеріалів та за наслідками співбесіди з позивачем, що засвідчили його невідповідність займаній посаді, внаслідок чого комісія в межах наданих їй повноважень прийняла відповідне рішення; при прийнятті рішення суд першої інстанції вийшов за межі наданих повноважень, втрутившись в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явилися, а відтак, на підставі ч. 1 ст. 41 КАС України суд дійшов висновку про можливість розгляду справи у відкритому судовому засіданні без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю - доповідача, проаналізувавши доводи апелянта та вивчивши матеріали справи у їх сукупності, апеляційний суд дійшов переконання, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів.

Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що наказом Голови Національної поліції України за № 105 о/с від 07 листопада 2015 року ОСОБА_2 призначений на посаду начальника управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням спеціального звання - підполковник поліції.

Відповідно до наказу Національної поліції України за № 102 від 26.11.2015 року «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України» та наказу Голови Національної поліції України за № 80 від 29.01.2016 року з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільненні зі служби в поліції через службову невідповідність, проведено атестацію позивача - ОСОБА_2, що підтверджується відповідним атестаційним листом.

За наслідками проведеної атестації атестаційна комісія дійшла висновку про те, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (висновок від 02.03.2016).

Не погодившись із висновком Центральної атестаційної комісії №2, позивач 11 березня 2016 року оскаржив його до Центральної апеляційної атестаційної комісії, яка протоколом № 15.00004741.0028632 від 14.03.2016 року відхилила скаргу.

Вважаючи протиправним рішення (висновок) атестаційної комісії про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, позивач оскаржив його до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково адміністративний позов, керувався тим, що призначення атестації позивача Національною поліцією України та її проведення відбулось із порушеннями норм діючого законодавства України, а висновок, прийнятий за наслідком проведення такої атестації є необґрунтованим, а тому підлягає скасуванню.

Колегія суддів частково погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних мотивів.

Так, правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських та порядок проходження служби в Національній поліції України визначені Законом України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 58 ЗУ «Про Національну поліцію» призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Частиною 2 вказаної статті встановлено, що строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 57 ЗУ «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною 2 вказаної статті встановлено вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належить: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Аналогічні підстави для атестування поліцейських містяться також в Інструкції «Про порядок проведення атестування поліцейських», що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465, зокрема її пункт 3 розділу І.

Згідно з положеннями частин 3, 4, 5 ст. 57 ЗУ «Про Національну поліцію» атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Судовою колегією встановлено, що предметом спору у даній справі є перевірка правомірності рішення щодо призначення атестації позивача, правомірності дій з її проведення та висновків, прийнятих за наслідком її проведення.

З вищевикладених норм вбачається, що прийняття рішення про проведення атестації відносно конкретного поліцейського та, власне, проведення атестації може мати місце у виключних випадках, а саме: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

При цьому, такі підстави для проведення атестації, як для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби; метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Зазначене узгоджується із висновком Верховного Суду України, що викладений у постанові від 11 березня 2014 року у справі № 21-13а14.

Матеріалами справи підтверджується, що наказом Національної поліції України за № 105о/с від 07 листопада 2015 року «По особовому складу» ОСОБА_2 призначений начальником управління захисту економіки в Івано-Франківській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з присвоєнням спеціального звання «підполковник міліції» в порядку переатестування, як такий, що прибув з Міністерства внутрішніх справ.

Тобто позивач прийнятий на службу до поліції шляхом видання наказу про призначення за його згодою; при цьому такий наказ не містить умов про проведення конкурсу та тимчасовість призначення на посаду.

Представниками відповідачів в судовому засіданні не доведено, що ОСОБА_2 призначений тимчасово; у будь-якому випадку строковість призначення на посаду поліцейського не є самостійною підставою для проведення атестації.

Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що проведення атестації позивача суперечить нормам чинного законодавства.

Щодо мотивів апеляційної скарги про обґрунтованість висновку атестаційної комісії щодо невідповідності позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 15 розділу IV Інструкції встановлено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Із змісту атестаційного листа, складеного прямим начальником, ОСОБА_2, зарекомендував себе виключно з позитивної сторони, висококваліфікованим спеціалістом, умілим організатором, винахідливим керівником, який володіє високим почуттям відповідальності за доручену справу. Має добру теоретичну підготовку та достатній досвід практичної роботи. Дисциплінований та професійно підготовлений працівник, на момент атестації стягнень не має.

Центральною атестаційною комісією також не надано суду матеріали співбесіди із ОСОБА_2 та не доведено, що при прийнятті рішення про невідповідність займаній посаді враховувались обов'язкові критерії згідно з пунктом 16 розділу IV Інструкції, і, що за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач презентував себе як некваліфікований працівник, зокрема, щодо низьких показників хоча б одного із встановлених критеріїв.

За результатами тестування позивач набрав 28 балів за тестом на загальні здібності, на знання законодавчої бази (професійний тест) - 30 балів, тобто пройшов мінімальний бар'єр, передбачений пунктом 10 розділу IV Інструкції.

З врахуванням зазначеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії №2 Національної поліції України щодо невідповідності позивача займаній посаді через службову невідповідність, оформлене протоколом від 02 березня 2016 року, прийняте без врахування професійних якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки ОСОБА_2, не підтверджується належними доказами, а тому є необґрунтованим та підлягає скасуванню.

Однак зі змісту рішення суду першої інстанції слідує, що рішення про невідповідність позивача займаній посаді було прийняте Центральною атестаційною комісією Національної поліції України. Натомість матеріалами справи підтверджується, що рішення за наслідками атестування позивача приймалося Центральною атестаційною комісією №2 Національної поліції України, що була створена на підставі наказу НПУ від 22.12.2015 № 195 «Про внесення змін до персонального складу центральної атестаційної комісії Національної поліції України та затвердження персональних складів центральних атестаційних комісій Національної поліції України». Головою було призначено підполковника поліції Фацевича Олександра Юрійовича, заступника Голови Національної поліції України.

Наказом НПУ від 28.12.2015 № 216 «Про внесення змін до персонального складу центральної атестаційної комісії НПУ» до складу ЦАК № 2 НПУ було призначено секретаря - Лех М.С. та включено нового члена комісії - Пріхніча Д.Г.

Згідно з протоколом ОП № 15.00004273.0028632 від 02.03.2016 співбесіда з позивачем проводилася ЦАК № 2 НПУ на чолі з тимчасово виконуючим обов'язки голови комісії Болквадзе А.М.

Зазначене також підтверджується атестаційним листом позивача від 26.02.2016, в якому в розділі 4 відображено висновок комісії, який підписано головою комісії та її секретарем. В даному випадку це - тимчасово виконуючий обов'язки голови - Болквадзе А.М. та секретар комісії-Лех М.С.

На вказану обставину зазначає в своїй апеляційній скарзі і відповідач - Національна поліція України, та вважає, що суд першої інстанції безпідставно не допустив заміну первинного відповідача - Центральної атестаційної комісії належним відповідачем - Центральною атестаційною комісією №2 Національної поліції України.

Колегія суддів не погоджується з таким аргументом апелянта, оскільки за змістом ч.1 ст.13 та ч.1 ст.63 Закону «Про Національну поліцію» поліцейський перебуває у службових відносинах із державою в особі центрального органу управління поліцією (територіального органу поліції), а тому належним відповідачем за позовною вимогою про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії є відповідний орган поліції, керівником якого така комісія створена.

Відтак, з наведених вище мотивів, колегія суддів вважає безпідставним і висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову щодо Національної поліції України.

Зважаючи на те, що предметом розгляду в суді першої інстанції було саме рішення Центральної атестаційної комісії №2 Національної поліції України стосовно ОСОБА_2, оформлене протоколом ОП №15.00004273.0028632 від 02.03.2016 року, зазначення іншого суб'єкта прийняття даного рішення, а саме - Центральної атестаційної комісії, не впливає на необґрунтованість останнього.

Щодо тверджень позивача про наявність в атестаційних комісій дискреційних повноважень при прийнятті рішення за результатами атестування поліцейських та підміну судом першої інстанції колегіального органу при прийнятті нового рішення про відповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Прийняття одного із зазначених рішень дійсно є дискреційними повноваженнями атестаційної комісії, а у випадках, передбачених п. 12 розділу VI Інструкції № 1465 - апеляційної атестаційної комісії, які не можуть бути реалізовані іншими особами, у тому числі судом. Разом з тим, адміністративний позов ОСОБА_2 не містить вимог щодо прийняття судом рішення про визнання його таким, що відповідає займаній посаді. Натомість даний позов містить вимогу про перевірку правомірності прийнятого Центральною атестаційною комісією №2 Національної поліції України, як суб'єктом владних повноважень, рішення.

Повноваження суду на вчинення таких дій передбачені ст.ст. 2, 6, 17, 105, 162 КАС України. Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб'єктів владних повноважень, визначені у ч. 3 ст. 2 КАС України.

Під час розгляду та вирішення даної справи було встановлено, що висновки Центральної атестаційної комісії №2 Національної поліції України за результатами атестування ОСОБА_2 не відповідають критерію обґрунтованості, що є підставою для їх скасування.

Зазначені висновки відповідають позиції Європейського суду з прав людини стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами. За загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру» (Case of Sigma Radio Television LTD. V. Cyprus); п. 44 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Case of Bryan v. The United Kingdom); п. 4 рішення Європейської комісії з прав людини щодо прийнятності від 8 березня 1994 року у справі «ІSKCON та 8 інших проти Об'єднаного Королівства» (ІSKCON and 8 Others against the United Kingdom); п.47-56 рішення від 2 грудня 2010 року у справі «Путтер проти Болгарії» (Case of Putter v. Bulgaria).

З інших підстав та в іншій частині апелянт рішення суду першої інстанції не оскаржував.

У відповідності до ч. 1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Відтак, висновки суду першої інстанції, щодо яких відсутні заперечення у апеляційній скарзі Національної поліції України, судом апеляційної інстанції не перевірялися.

Судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, однак допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, що у відповідності до ст. 202 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд -

постановив:

Апеляційну скаргу Національної поліції України задовольнити частково.

Скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.06.2016 в справі №809/351/16 та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії №2 Національної поліції України від 02.03.2016 року стосовно ОСОБА_2.

Постанова набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів після набрання нею законної сили, а у разі складення такої в порядку ч. 3 ст. 160 КАС України, протягом того ж строку з часу складення в повному обсязі.

Головуючий суддя Костів М.В.

Судді Улицький В.З.

Шавель Р.М.

Повний текст постанови складено 31.10.2016 року.