Справа № 813/771/13-а
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2016-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2016 р. Справа № 876/10773/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Комунального підприємства «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської ради» на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2013 року у справі за позовом Комунального підприємства «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської ради» до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування висновків акту, визнання протиправними дій, -

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської ради» звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Львівській області, яким просило визнати протиправними та скасувати висновки Акта №1928/04 перевірки дотримання природоохоронного законодавства від 29.11.-19.12.2012 року Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо самовільного скиду забруднюючих речовин у р. Рата із зворотними водами з очисних споруд КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» на території Великомостівської міської Ради Сокальського району, самовільного використання підземних вод з артезіанських свердловин на території Великомостівської міської Ради Сокальського району КП «ЖКГ Великомостівської міської Ради»; визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо складення розрахунків від 24.12.2012 розмірів збитків, заподіяних державі порушенням водного законодавства внаслідок самовільного скиду забруднюючих речовин у р.Рата із зворотними водами з очисних споруд КП «ЖКГ Великомостівської міської Ради Сокальського району», розмірів збитків, заподіяних державі порушенням водного законодавства внаслідок самовільного використання підземних вод з артезіанських свердловин на території Великомостівської міської Ради Сокальського району КП «ЖКГ Великомостівської міської Ради Сокальського району».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2013 року закрито провадження в частині позовної вимоги щодо визнання протиправними та скасування висновків Акта перевірки дотримання природоохоронного законодавства від 29.11.-19.12.2012 року Державної екологічної інспекції у Львівській області №1928/04 щодо самовільного скиду забруднюючих речовин у р. Рата із зворотними водами з очисних споруд КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» на території Великомостівської міської Ради Сокальського району, самовільного використання підземних вод з артезіанських свердловин на території Великомостівської міської Ради Сокальського району КП «ЖКГ Великомостівської міської Ради».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2013 року у задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської Ради» до Державної екологічної інспекції у Львівській області в частині позовних вимог: «Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо складення розрахунків від 24.12.2012 року» - відмовлено повністю. Постанова мотивована тим, що розрахунки збитків внаслідок використання позивачем підземних вод без дозволу на спеціальне водокористування протягом періоду з 02.06.2009 року по 05.12.2012 року Державною екологічною інспекцією у Львівській області здійснено на підставі Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої Міністерством охорони навколишнього природного середовища за № 389 від 20.07.2009 року та зареєстрованої в МЮУ 14.08.2009 року за № 767/16783. Державні інспектори з дати встановлення факту порушення вимог законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів проводять збір і аналіз необхідних матеріалів і на підставі цієї Методики розраховують розмір відшкодування збитків. Разом з тим обґрунтованість розрахунків шкоди і збитків та можливість їх використання при застосуванні санкцій до підприємства має розглядатися судом разом з відповідним рішенням суб'єкта владних повноважень або при розгляді судового спору про стягнення таких збитків.

Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає, що суд порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить постанову скасувати і прийняти нову про задоволення позову.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що норми Водного кодексу України не повинні застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки норми Кодексу України про Надра є спеціальними по відношенню до загальних норм Водного кодексу України у випадку регулювання відносин щодо використання підземних вод.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд та підтверджується матеріалами справи, в період з 29.11.2012 р. по 29.12.2012 р. на підставі наказу від 28.11.2012 р. № 1021-і/п та направлення на перевірку від 29.11.2012р. № 1928 посадовими особами Держекоінспекції проведено перевірку КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами.

Забір води підприємством здійснювався на підставі дозволу на спеціальне водокористування, виданого Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Львівській області № Укр-1455-11/Льв. ГДС від 28.12.2011 р. з терміном дії до 01.06.2012 р.

Тобто, судом першої інстанції встановлено, що позивачем з 02.06.2012 року до 01.04.2013 року (до отримання дозволу № Укп-1455-13/Лв.ГДС) здійснювався самовільний забір підземних вод.

Із довідки КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» № 1000 від 05.12.2012 року вбачається, що у період з 02.06.2012 року по 05.12.2012 року із водозабору м. Великі Мости забрано і передано абонентам (з урахуванням втрат) 21, 2 тис.м.куб. води. З каналізаційних очисних споруд в р. Рата за аналогічний період скинуто 31,2 тис. м.куб. стоків.

Таким чином, судом встановлено, що за період самовільного забору, позивачем забрано та передано 21,2 тис.м.куб. води та здійснено самовільний закид 31,2 тис.куб.м забруднюючих речовин у р. Рата із зворотніми водами з очисних споруд позивача.

У подальшому, на підставі зібраних матеріалів Державною екологічною інспекцією у Львівській області складено та направлено на адресу позивача розрахунок розмірів збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання підземних вод з артезіанських свердловин на території Великомостівської міської ради Сокальського району КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» у сумі 276 914, 4 грн.; розрахунок розмірів збитків, заподіяних державі порушенням водного законодавства внаслідок самовільного скиду забруднюючих речовин у р.Рата із зворотними водами з очисних споруд КП «ЖКГ Великомостівської міської Ради Сокальського району» на загальну суму 1 797,16 грн. та претензію № 757 про відшкодування збитків у сумі 276 914, 4 грн., заподіяних державі порушенням вимог природоохоронного господарства від 28.12.2012 року та претензію № 758 про відшкодування збитків у сумі 1797,16 грн., заподіяних державі порушенням вимог природоохоронного господарства від 28.12.2012 року.

У вказаних претензіях позивачу повідомлялось про необхідність відшкодувати збитки за шкоду, заподіяну державі внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності українського народу і права власника від його імені здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє середовище, як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони республіки, а також за додержанням норм екологічної безпеки відноситься до компетенції спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів (ст. 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища").

Згідно норм статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

Особливості застосування відповідальності за порушення природоохоронного законодавства визначено у статті 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", в якій, зокрема, визначено, що шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.

Правовий статус Державної екологічної інспекції України визначається Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затверджену Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011 (далі - Положення).

Згідно з п. 1 Положення Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України.

Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Держекоінспекції України є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів і транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Згідно з п. п. 12 п. 6 Положення Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії.

Згідно ст. 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів з питань, що віднесені до його компетенції, є обов'язковими для всіх підприємств, установ та організацій і можуть бути оскаржені у судовому порядку.

У зв'язку цим відповідач, розраховуючи розмір збитків, складаючи та направляючи позивачу претензію, діяв як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій.

Відповідно до Водного кодексу України (далі - ВК) підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827).

Стаття 2 ВК містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об'єктами та регулюються відповідним законодавством України.

Тобто прісні підземні води - це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.

Відповідно до положень статей 46, 48 ВК водокористування може бути двох видів - загальне або спеціальне. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу (пункт 9 частини першої статті 44, стаття 49 ВК).

Статтями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Отже, чинним законодавством передбачено обов'язок отримання господарюючими суб'єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування ділянкою надр. При цьому спеціальний дозвіл на користування надрами дає право на видобування підземних вод, а дозвіл на спеціальне водокористування - право на їх використання.

Разом із тим Кодекс України про надра передбачає випадки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу ( стаття 21).

Статтею 23 зазначеного Кодексу закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 куб. м на добу.

Однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.

Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття «господарсько-побутові потреби».

Проте із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) ВК та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями «водокористування для потреб галузей економіки» та «промислові потреби».

Положеннями ст. 42 Водного Кодексу України передбачено, що водокористувачами в Україні можуть бути підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи. Водокористувачі можуть бути первинними і вторинними. Первинні водокористувачі - це ті, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води. Вторинні водокористувачі (абоненти) - не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів та скидають стічні води в їх системи на умовах, що встановлюються між ними.

Вторинні водокористувачі можуть здійснювати скидання стічних вод у водні об'єкти також на підставі дозволів на спеціальне водокористування.

У відповідності до п.3 ч.1 ст. 44 Водного кодексу України водокористувачі зобов'язані дотримувати встановлених нормативів граничнодопустимого скидання забруднюючих речовин та встановлених лімітів забору води, лімітів використання води та лімітів скидання забруднюючих речовин, а також санітарних та інших вимог щодо впорядкування своєї території.

Судом встановлено, що джерелом питного водопостачання КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» є власний підземний водозабір, який складається з двох свердловин, одна з яких резервна. Свердловини розташовані на південній околиці м.Великі Мости на правому березі р.Рата. Вода з підземного джерела відбирається свердловинами і поступає в два резервуари ємністю по 500 куб.м кожний, де відстоюється та знезаражується. Після чого вода із резервуарів подається водопровідною мережею водокористувачам.

Для ведення обліку видобутої води на водозаборі встановлено водолічильник, який на час перевірки є справний, пломби в наявності. Дані про воду заносяться в журнал встановленої форми ПОД -11, який ведеться щодобово з підписом відповідальної особи. На підставі первинного обліку підприємство складає звітність про використану воду за формою №2"ТП (водгосп).

Забір води підприємством здійснювався на підставі дозволу на спеціальне водокористування, виданого Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Львівській області №» Укр-1455-11/Льв. ГДС від, 28.12.2011 року з терміном дії до 01.06.2012 року. Попередній дозвіл підприємству був виданий до 28.12.2011 року.

Перевіркою виявлено, що дозвіл на спеціальне водокористування є нечинний, оскільки термін дії закінчився 01.06.2012р. (№Укр4455-11/Льв. ГДС). Отже з 02 червня 2012 року по 05 грудня 2012 року підприємством здійснювався самовільний забір підземних вод, чим порушено вимоги сг.ст.44,48,49 Водного кодексу України. Згідно первинного обліку та довідки підприємства (№1000 від 05.12.2012р.) за період самовільного водокористування підприємством забрано і передано абонентам 21,2 тис.куб.м води, про що складено Акт від 29.11.2012 р.-19.12.2012 р. № 1928/04.

Лише 01.04.2013 року Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Львівській області КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» надано дозвіл № Укп-1455-13/Льв.ГДС на спеціальне водокористування терміном з 01.04.2013 р. по 03.12.2013 р.

Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів дійшла висновку, що видобувати підземні води без отримання спеціального дозволу на користування надрами при використанні підземних вод за умови неперевищення продуктивності забору води в обсязі 300 куб. м на добу мають право суб'єкти господарювання тільки для власних господарсько-побутових потреб, а видобуток підземних вод для здійснення господарської діяльності вимагає отримання спеціального дозволу уповноваженого державою органу.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом України у постановах від 23 червня 2015 року (справа № 21-431а15) та від 29 вересня 2015 року (справа № 810/1638/13-а), а відповідно до ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

Оскільки КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» здійснено самовільний забір підземних прісних вод із свердловини, що знаходиться в межах Великомостівської міської ради, без дозволу на спеціальне водокористування та здійснено самовільний скид стічних вод у р. Рата, що знаходиться в межах Великомостівської міської ради без встановлених нормативів гранично-допустимого скиду, Держінспектором з ОНПС у Львівській області І.Сирко правомірно проведено розрахунки відшкодування збитків, заподіяних державі порушенням водного законодавства.

Разом з тим розрахунки збитків внаслідок використання позивачем підземних вод без дозволу на спеціальне водокористування та самовільного скиду забруднюючих речовин у м. Рата із зворотними водами з очисних споруд КП «ЖКГ Великомостівської міської ради» протягом періоду з 02.06.2009 по 05.12.2012 Державною екологічною інспекцією у Львівській області здійснено на підставі Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої Міністерством охорони навколишнього природного середовища за № 389 від 20.07.2009 року, якою встановлено порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, у разі, зокрема, самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів (дозволу на спеціальне водокористування та/або спеціального дозволу на користування надрами (підземні води).

У цьому випадку розрахунок розмірів відшкодування збитків не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС.

За змістом частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Між тим дані, викладені в розрахунку, та сам розрахунок, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.

Такі дані розрахунку можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені згадувані дані розрахунку.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що розрахунок розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

За таких обставин вимога про визнання протиправними дій відповідача в частині здійснення розрахунків збитків у розмірі 276 914, 4 грн. та 1797,16 грн. з порушенням Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої Міністерством охорони навколишнього природного середовища України від 20 липня 2009 року № 389, з якими не погоджується позивач, не підлягає задоволенню.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської ради» залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2013 року у справі № 813/771/13-а за позовом Комунального підприємства «Житлово-комунальне господарство Великомостівської міської ради» до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними та скасування висновків акту, визнання протиправними дій - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л. Я. Гудим

В. В. Святецький

Повний текст ухвали виготовлений 17.10.2016 року