Справа № 461/8772/15-а
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2016-10-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2016 року Справа № 876/12007/15

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судового засідання Андрушківа І.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту економічної політики Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 25 листопада 2015 року у справі за позовом Департаменту економічної політики Львівської міської ради до Львівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Сихівська народна торгівля», ЛКП «Муніципальна дружина» про визнання протиправною та скасування ухвали,-

В С Т А Н О В И В:

07.08.2015 року Департамент економічної політики Львівської міської ради звернувся в суд з адміністративним позовом до Львівської міської ради, в якому просив визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 19.03.2015 року № 4505 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 29.01.2015 року № 4332».

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм Регламенту Львівської міської ради 6-го скликання та Інструкції про порядок документообігу проектів ухвал Львівської міської ради, а відтак підлягає скасуванню. Зокрема зазначає про те, що в преамбулі оскаржуваної ухвали міської ради не містяться посилання на звернення ТзОВ «Сихівська народна торгівля» щодо надання вказаної земельної ділянки, а проект прийнятої Львівською міською радою ухвали не пройшов експертизи, не містить візи начальника юридичного відділу та погоджувальних підписів (віз) інших осіб. Також вважає, що оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту економічної політики Львівської міської ради, оскільки саме на нього покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання ресурсів міста, в тому числі і землі.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 25 листопада 2015 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що відповідачем винесено ухвалу від 19.03.2015р. №4505 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 29.01.2015р. №4332» у межах наділених повноважень, з дотриманням вимог чинного законодавства. При цьому, суд першої інстанції прийшов до висновку, що прийняття Львівською міською радою оскаржуваної ухвали не порушує інтересів Департаменту економічної політики Львівської міської ради.

Не погодившись з прийнятою постановою, Департамент економічної політики Львівської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Доводи апеляційної скарги, які є тотожними доводам позовної заяви, обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова є незаконною та необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм Регламенту Львівської міської ради 6-го скликання та Інструкції про порядок документообігу проектів ухвал Львівської міської ради, а відтак підлягає скасуванню. Також, оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту економічної політики Львівської міської ради, оскільки саме на нього покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання ресурсів міста, в тому числі і землі.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, ухвалою Львівської міської ради 20 сесії 6-го скликання від 19.03.2015 року №4505 "Про внесення змін до ухвали міської ради від 29.01.2015 року №4332" міською радою погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,5000 га. на пр. Червоної Калини - вул. М.Скрипника (за умови дотримання Санітарних правил утримання території населених місць та Ветеринарно-санітарних правил для ринків) для заміни місця розташування ринку з просп. Червоної Калини, 109 у зв'язку з будівництвом трамвайної колії до Сихівського житлового масиву для суспільних потреб.

Згідно преамбули, ухвала Львівської міської ради №4505 була ухвалена за наявності висновків постійної комісії архітектури, містобудування та охорони історичного середовища (витяг з протоколу від 27.01.2015 року №143), постійної комісії землекористування (витяг з протоколу від 27.01.2015 року), та з метою реалізації проекту будівництва трамвайної колії до Сихівського житлового масиву.

Приймаючи оскаржувану постанову суд першої інстанції прийшов до висновку про безпідставність позовних вимог.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції по суті правильно вирішив справу, помилково застосував норми матеріального та процесуального права з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавством чітко визначено, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями.

У відповідності до п. п. 1, 6-9 ч. 1 статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Відповідно до наведених визначень, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа у випадку, коли вважає, що її права порушено рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, або суб'єкт владних повноважень у випадках, встановлених законами.

Пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

З системного аналізу зазначених вище правових норм слідує, що суб'єкт владних повноважень може звертатись до іншого суб'єкта владних повноважень виключно у двох випадках, а саме, у випадку встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) чи коли такі випадки передбачені законами.

Водночас, з особливих публічно-владних повноважень певних суб'єктів, їх обов'язку діяти виключно в межах закону випливає й обов'язок органів і посадових осіб публічної влади звертатися до суду у випадку порушення їх компетенції актом або дією іншого суб'єкта публічної влади.

Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.

Під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.

Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.

Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв'язати законодавчі колізії, а також усунути наслідки дублювання повноважень.

При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Таким чином, спори, визначені пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб'єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб'єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.

Як встановив суд, ухвалою Львівської міської ради 20 сесії 6-го скликання від 19.03.2015 року № 4505 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 29.01.2015 року №4332» міською радою погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,5000 га. на пр. Червоної Калини - вул. Скрипника (за умови дотримання Санітарних правил утримання території населених місць та Ветеринарно-санітарних правил для ринків) для заміни місця розташування ринку з просп. Червоної Калини, 109 у зв'язку з будівництвом трамвайної колії до Сихівського житлового масиву для суспільних потреб.

Звертаючись з адміністративним позовом до суду Департамент економічної політики Львівської міської ради зазначав, що оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту економічної політики Львівської міської ради, оскільки саме на Департамент покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання ресурсів міста, в тому числі і землі.

Таким чином у даному випадку суб'єкт владних повноважень не використав свого права на звернення до суду з позовними вимогами про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень), оскільки, як слідує з матеріалів справи, позивач оскаржує ухвалу міської ради.

Колегія суддів зазначає, що нормами КАС України чи іншими законами не передбачено права звернення одного суб'єкта владних повноважень з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень з підстав порушення останнім його прав чи інтересів. Як зазначено вище, завдання адміністративного судочинства є захист прав фізичних і юридичних осіб від порушення спричиненого рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, а не захист прав одного з суб'єктів владних повноважень внаслідок їх порушення з боку іншого суб'єкта владних повноважень.

Стосовно звернення суб'єкта владних повноважень до іншого суб'єкта владних повноважень у випадку передбаченому законам, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ст. 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з ч. 1 ст. 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних та міських рад вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Частиною 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з ч. 6 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Таким чином, відповідно до змісту наведених норм питання надання земельних ділянок комунальної власності у власність чи користування фізичних та юридичних осіб належить до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, а прийняття рішення як кінцевий етап вирішення відповідною радою даних питань, здійснюється на пленарному засіданні (сесії) ради шляхом голосування за відповідне рішення депутатами ради, присутніми на сесії.

Водночас законодавством та Регламентом ради встановлюється певна процедура, яка передує прийняттю відповідного рішення, зокрема, його розгляд на засіданнях постійних комісій, підготовка проекту рішення, його погодження (візування) структурними підрозділами чи посадовими особами ради тощо.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.

Статтею 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, зокрема, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Тобто відповідні виконавчі органи місцевих рад створюються такими радами для забезпечення здійснення радами своїх повноважень, визначених законодавством, вони є підзвітними і підконтрольними раді. Також радою визначаються конкретні повноваження та функції виконавчих органів шляхом прийняття відповідних положень.

Так, відповідно до Положення про Департамент економічної політики Львівської міської ради (надалі - департамент) такий є виконавчим органом Львівської міської ради, утвореним відповідно до ухвали міської ради від 06.07.2006 № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» та згідно з чинним законодавством України.

Згаданим вище Положенням також передбачено, що Департамент є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядкованим виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови. Департамент є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку.

З аналізу зазначених вище норм слідує, що первинним органом місцевого самоврядування є представницький орган, яким є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місце самоврядування в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами та є підзвітними і підконтрольними представницьким органам.

Крім того, статтею 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Так, відповідно до ч. 4 п. 15 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голови звертаються до суду з позовом щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Аналогічні повноваження надані ч. 6 п. 16 ст. 55 зазначеного Закону голові районної, обласної, районної у місті ради. Він за рішенням ради звертається з позовом до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до пп.4 пункту «а» ст.38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно ч.4 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

З вищенаведеного слідує, що Департамент економічної політики Львівської міської ради наділений правом на звернення до суду про визнання незаконними актів Львівської міської ради лише у визначених законом випадках, а тому при зверненні до суду повинен довести чи оскаржувана ухвала Львівської міської ради обмежує права територіальної громади м. Львова або повноваження самого Департаменту.

Як слідує з матеріалів справи, оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради було погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТзОВ «Сихівська народна торгівля».

З оскаржуваної ухвали слідує, що така не обмежує прав територіальної громади м. Львова, оскільки отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ще не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду), що узгоджується з позицією Верховного Суду України (постанова від 07.06.2016 року у справі 820/3507/15).

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, правильно вирішивши по суті спір, помилково застосував норми права, не давши належної оцінки тій обставині, чи обмежує оскаржувана ухвала Львівської міської ради права територіальної громади м. Львова або повноваження самого Департаменту Львівської міської ради, що обумовлює право останнього на звернення до суду.

За наведених вище обставин колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана ухвала не обмежує права територіальної громади м. Львова та не обмежує повноважень Департаменту економічної політики Львівської міської ради, а тому саме з цих підстав слід відмовити в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст.160, 195, 197, п. 2 ч. 1 ст. 198, п. 1 ст. 201, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254, 256 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту економічної політики Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду м. Львова суду від 25 листопада 2015 року у справі № 461/8772/15-а змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.

В решті постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: О.Б. Заверуха

Судді: О.М. Гінда

В.В. Ніколін

Повний текст постанови

виготовлений та підписаний

31.10.2016 року