Справа № 814/1227/15
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2016-10-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/53535/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Загороднього А.Ф., Заїки М.М., Мойсюка М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України, Державного казначейства України, Апеляційного суду Миколаївської області, Державної судової адміністрації України про визнання протиправною бездіяльності, неправомірними дій, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року, -

у с т а н о в и л а :

У квітні 2015 року ОСОБА_4 звернулася з позовом до Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України, Державного казначейства України, Апеляційного суду Миколаївської області, Державної судової адміністрації України (далі - Міністерство, КМУ, ДКУ, Апеляційний суд, ДСА відповідно) в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила: визнати протиправною бездіяльність КМУ щодо виконання пункту 2 частини 13 Розділу XIII (Перехідні положення) Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) в частині вирішення питання про збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені статтею 144 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VІ, в редакції періоду спірних правовідносин) з 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2015 року; визнати неправомірними дії Апеляційного суду щодо нарахування в період з 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2014 року позивачу заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу 1218 грн.; зобов'язати Апеляційний суд здійснити перерахунок та виплату недоплаченої заробітної плати ОСОБА_4 відповідно до статті 144 Закону № 2453-VІ за період з 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2015 року включно з урахуванням підвищення: посадового окладу державного службовця 5 категорії до розміру 30% від посадового окладу судді місцевого суду з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені попередньої категорії посад державних службовців; надбавки за вислугу років, надбавки за постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року № 268 «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та її виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - постанова № 268), щомісячної премії, які нараховуються виходячи із вказаного розміру посадового окладу, а всього, з урахуванням фактично отриманих сум (без урахування відрахування податків та зборів) у розмірі 45642,43 гривень списання державних коштів з єдиного казначейського рахунку; зобов'язати Міністерство, ДСА профінансувати та виділити Апеляційному суду кошти для проведення перерахунку заробітної плати позивачу шляхом нарахування з 26 жовтня 2014 року по 28 березня 2015 року заробітної плати з урахуванням посадового окладу державного службовця 5 категорії у розмірі 30 % від посадового окладу судді місцевого суду з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої посад державних службовців, встановленого на законодавчому рівні в розмірі 45642,43 гривень.

В обґрунтування своїх вимог зазначала, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність, яка призвела до порушення її прав, при цьому, відмова останніх у нарахуванні і виплаті їй у спірні періоди заробітної плати у розмірі, встановленому вищевказаними правовими нормами не ґрунтується на вимогах закону, а тому ОСОБА_4 просила про задоволення позову.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та задовольнити позов.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з відсутності у відповідачів підстав нараховувати та виплачувати позивачу у спірний період заробітну плату виключно відповідно до частини 1 статті 144 Закону № 2453-VІ, оскільки умови оплати праці працівників апарату суду регламентуються не лише вказаними нормами закону. При цьому, суди, з огляду на положення Законів України від 16 січня 2014 року № 719-VII «Про Державний бюджет України на 2014 рік» і від 28 грудня 2014 року 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закони № 719-VII і № 80-VIII відповідно), дійшли висновку про відсутність з боку КМУ протиправної бездіяльності щодо невиконання ним вимог пункту 2 частини 13 Розділу XIII (Перехідні положення) Закону № 1697-VІІ.

Проте, до такого висновку суди першої та апеляційної інстанцій частково дійшли в порушення норм матеріального і процесуального права з таких підстав.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що позивач у період спірних правовідносин працювала на посаді помічника судді Апеляційного суду та одержувала заробітну плату, обчислену виходячи з розміру посадового окладу 1218 гривень, однак, на думку позивача, такий розмір її заробітної плати не відповідає вищевказаним приписам законодавства, що і стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Так, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26 жовтня 2014 року набрав чинності Закон № 1697-VII, яким внесено зміни до статті 144 Закону № 2453-VІ, зокрема, передбачено, що розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду, посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.

Абзацом другим підпункту 1 і абзацом третім підпункту 2 пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VII Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом № 2453-VІ.

З 28 березня 2015 року Законом № 192-VІІІ затверджено нову редакцію Закону № 2453-VІ, стаття 147 якого встановила, що розмір заробітної плати працівників апаратів судів, Державної судової адміністрації України, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України, їхнє побутове забезпечення і рівень соціального захисту визначаються законом і не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців органів законодавчої та виконавчої влади. При цьому розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.

Підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону № 192-VІІІ Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня набрання чинності Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Наведене узгоджується із положеннями частин 7, 8 статті 33 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 3723-XII), згідно з якими умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України. Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є Державний бюджет України та інші джерела, визначені для цієї мети положеннями про органи державної виконавчої влади, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України.

Аналогічні положення закріплено також частиною 2 статті 8 Закону України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР «Про оплату праці» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 108/95-ВР), яка передбачає, що умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом (стаття 13 Закону № 108/95-ВР).

За правилами статті 142 Закону № 2453-VІ (у редакції до 28 березня 2015 року) фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснює, зокрема, ДСА. Суди загальної юрисдикції фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України (стаття 143 Закону № 2453-VІ). Аналогічні правила закріплені і у статтях 145, 146 Закону № 2453-VІ у редакції з 28 березня 2015 року.

З 1 січня 2015 року пунктом 9 Прикінцевих положень Закону № 80-VIII визначено, що норми і положення, зокрема, частини 1 статті 144 Закону № 2453-VІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а з 13 березня 2015 року установлено, що норми і положення Закону № 2453-VІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

На час виникнення спірних відносин схема посадових окладів працівників апарату суду була закріплена постановою № 268, зокрема Додатком 47, який залишався незмінним до 9 вересня 2015 року. Отже, Кабінет Міністрів України покладені на нього абзацом другим підпункту 1 пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VII та підпунктом 2 пункту 13 Перехідних положень Закону № 192-VІІІ обов'язки щодо приведення його нормативно-правових актів у відповідність із цими законами у тримісячний строк не виконав.

Згідно з частиною 1 та 2 статті 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України, керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Окрім цього, колегія суддів звертає увагу і на те, що реалізація зазначених положень Закону № 2453-VІ в частині визначення розміру посадового окладу працівника апарату суду можлива була за умови виконання Кабінетом Міністрів України вимог пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VІІ та пункту 13 розділу II Закону № 192-VIII в частині приведення у тримісячний строк своїх нормативно-правових актів у відповідність із цими Законом та в частині внесення у двомісячний строк на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України.

Однак відповідні зміни до постанови № 268 внесені не були, як і не були збільшені видатки Державного бюджету України на 2014, 2015 роки.

Тому ДСА, яка уповноважена здійснювати виплати лише в межах затвердженого фонду оплати праці і не наділена правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості здійснювати перерахунок посадових окладів працівникам апаратів судів, при нарахуванні заробітної плати позивачу діяла в межах своїх повноважень.

Ураховуючи наведене, оскільки з 26 жовтня 2014 року по 9 вересня 2015 року Кабінетом Міністрів України зміни до постанови № 268 щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників апарату суду, не внесено, а Законами № 719-VII і № 80-VIII видатки на реалізацію положень абзацу 2 частини 1 статті 144 Закону № 2453-VІ та частини 1 статті 147 цього ж Закону у редакції з 28 березня 2015 року не передбачено, ДСА як головний розпорядник бюджетних коштів не мало правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівників апарату суду поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у його постановах від 12 і 13 липня 2016 року (справи № 21-1726а16, 21-1488а16 і 21-1888а16 відповідно).

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення даного адміністративного позову в частині визнання неправомірними дій та зобов'язання відповідачів здійснити перерахунок і виплату позивачу її заробітної плати за спірний період, про що правильно зазначили і суди попередніх інстанцій.

Разом з тим, щодо позовних вимог про визнання протиправної бездіяльності КМУ стосовно невиконання ним вимог пункту 2 частини 13 Розділу XIII (Перехідні положення) Закону № 1697-VІІ колегія суддів зазначає таке.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

У статті 116 Основного Закону України наведено перелік повноважень Уряду, до яких, зокрема, згідно пунктів 1, 2, 6, 9 належить забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; розробка проект закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання; спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади.

Названі положення Конституції України знайшли своє відображення у статтях 1, 2 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) і є аналогічними за змістом.

Крім того, відповідно до частин 1, 2 цього ж Закону, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначалось вище, абзацом другим підпункту 1 і абзацом третім підпункту 2 пункту 13 розділу XIII Закону № 1697-VII Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом № 2453-VІ.

Положеннями відповідних статей Законів № 719-VII і № 80-VIII, на які посилаються суди першої та апеляційної інстанцій, як на підставу для відмови у позові не вирішено питання щодо збільшення видатків Державного бюджету України на реалізацію положень абзацу 2 частини 1 статті 144 Закону № 2453-VІ. При цьому, судами під час розгляду справи по суті позовних вимог також не досліджено обставин справи щодо наявності або відсутності пропозиції КМУ, внесеної на розгляд Верховної Ради України щодо приведення законодавчих актів у відповідність із Законом № 1697-VII.

Більше того, суди не надали належної правової оцінки обставинам справи щодо наявності або відсутності дій з боку КМУ, які б свідчили про намір приведення Урядом, у встановлений Законом № 1697-VII строк, своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом, зокрема і постанови № 268, а відтак, і встановлення фактичних даних стосовно допущення КМУ протиправної бездіяльності і не виконання ним своїх повноважень, передбачених Конституцією України і Законом 794-VII.

Верховний Суд України у своїй постанові від 6 липня 2016 року (справа № 800/313/15) зазначив, що як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з'ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

У даному випадку, суди попередніх інстанцій вирішуючи спір по суті не встановили наявності або відсутності конкретних обставин, які б об'єктивно перешкоджали, унеможливили виконання Урядом покладених на нього Конституцією України і Законом № 1697-VII обов'язків.

За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, в цій частині, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, а тому їх рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд, оскільки, згідно з положеннями частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За правилами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року, в частині відмови у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_4 про визнання протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо виконання пункту 2 частини 13 Розділу XIII (Перехідні положення) Закону № 1697-VІІ стосовно вирішення питання про збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені статтею 144 Закону № 2453-VІ скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: А.Ф. Загородній

М.М. Заїка

М.І. Мойсюк