Справа № 2а/1770/2175/12
Суддя: Штульман І.В.
Дата ухвалення: 2016-10-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 жовтня 2016 року м. Київ К/800/7210/13

К/800/7600/13

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

головуючого: Штульман І.В. (доповідач),

суддів: Олексієнка М.М.,

Швеця В.В.,

при секретарі: Борілло Ю.В.,

за участю: Зайцева О.В., - представника Державної фіскальної служби України, -

розглянувши в порядку касаційного провадження у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_3 до Державної митної служби України, Рівненської митниці Державної митної служби України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення коштів, зобов'язання вчинити дії, за касаційними скаргами ОСОБА_3 і Рівненської митниці Державної митної служби України на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2013 року, -

в с т а н о в и в :

У травні 2012 року ОСОБА_3 звернувся в суд з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив: визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України від 27 квітня 2012 року № 917-к «Про припинення перебування на державній службі» в частині припинення його перебування на державній службі; поновити його на посаді провідного інспектора-кінолога відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України з 28 квітня 2012 року; стягнути з Рівненської митниці Державної митної служби України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 квітня 2012 року по день постановлення судового рішення включно в сумі 18724,30 гривень; зобов'язати Рівненську митницю Державної митної служби України нарахувати та виплатити йому надбавку за використання власного собаки при митному контролі за період з 9 серпня 2011 року по 28 квітня 2012 року; стягнути з Державної митної служби України на його користь моральну шкоду в сумі 10000 гривень.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2013 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної митної служби України від 27 квітня 2012 року № 917-к «Про припинення перебування на державній службі» в частині припинення перебування на державній службі ОСОБА_3 Поновлено позивача на посаді провідного інспектора-кінолога відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України з 28 квітня 2012 року. Зобов'язано Рівненську митницю Державної митної служби України нарахувати та виплатити ОСОБА_3 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі ОСОБА_3, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм права, просить Вищий адміністративний суд України постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2013 року змінити в частині задоволення позовних вимог і скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог, прийняти рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Представник Рівненської митниці Державної митної служби України у касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2013 року і прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Касаційні скарги задоволенню не підлягають з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Суди встановили, що ОСОБА_3 з 7 липня 1994 року працював в органах митної служби України, з 10 червня 2011 року він обіймав посаду провідного інспектора-кінолога відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України.

Державна митна служба України наказом від 27 квітня 2012 року № 917-к за порушення Присяги державного службовця (далі - Присяга), відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII (далі - Закон № 3723-XII), припинила з 28 квітня 2012 року перебування ОСОБА_3 на державній службі в митних органах України.

Підставою прийняття зазначеного наказу було службове розслідування, висновки якого викладені в акті службового розслідування від 13 квітня 2012 року, згідно яких посадовими особами відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України, у тому числі ОСОБА_3, порушено вимоги законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, а саме: статей 40, 41, 250, 319 і 363 Митного кодексу України в частині повноти та обсягу здійснення митного контролю, необхідних для забезпечення дотримання порядку переміщення громадянами товарів через митний кордон України, внаслідок чого не здійснено належного контролю за товарами, що вивозились за межі митної території України, та не виявлення фактів переміщення товарів з порушенням митних правил; пунктів 2.1, 2.2 і 2.3 розділу 2 Основних завдань відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці, визначених Положенням про відділ боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці, затвердженим наказом Рівненської митниці Державної митної служби від 12 липня 2009 року № 390; пунктів 2.1 і 2.3 посадової інструкції провідного інспектора-кінолога відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України, зокрема, ОСОБА_3, затвердженої начальником Рівненської митниці Державної митної служби України 10 червня 2011 року. Вказані дії посадових осіб відділу боротьби з незаконним переміщенням наркотиків та зброї служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Рівненської митниці Державної митної служби України, у тому числі ОСОБА_3, сприяли незаконному переміщенню у значній кількості товарів групи 1-24 згідно з УКТЗЕД фізичними особами-нерезидентами через митний кордон України в пункті пропуску «Городище» Рівненської митниці Державної митної служби України.

Зазначені факти, на думку відповідачів, свідчать про порушення позивачем Присяги, що полягало в несумлінному виконанні останнім службових обов'язків.

Так, відповідно до статті 413 Митного кодексу України (чинного на час виникнення спірних відносин) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у статті 17 Закону № 3723-XII: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини 1 статті 14 Закону № 3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною 2 цієї статті Закону № 3723-XII передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Відповідно до частини 2 статті 9 Закону № 3723-XII регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.

Статтею 408 Митного кодексу України закріплено, що правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом № 3723-XII.

Відповідно до частини 2 статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Дисциплінарний статут, який затверджується законом.

В абзаці першому преамбули Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 6 вересня 2005 року № 2805-IV, (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Статут) зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці другому преамбули Статуту визначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону № 3723-XII.

Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно із частиною 1 статті 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать, зокрема: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

У відповідності до частини 2 статті 22 Статуту діяння, визначені цим Статутом як порушення службової дисципліни, є дисциплінарними правопорушеннями.

Згідно статті 23 Статуту за вчинення дисциплінарних правопорушень до посадових осіб митної служби можуть бути застосовані такі види дисциплінарних стягнень: зауваження; догана; затримання на період до одного року присвоєння чергового спеціального звання; пониження у спеціальному званні на один ступінь; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з митного органу.

Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 було затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (чинна на час виникнення спірних відносин; далі - Інструкція), яка визначає приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування (службової перевірки) в митній службі України, документування й оформлення його результатів, прийняття за ним рішення, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування (службової перевірки) у справи, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.

Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного із здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.

За пунктом 1.4 Інструкції з'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону № 3723-XII, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статтях 21, 22, 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону № 3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу повинно бути мотивовано.

Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.

Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що оспорюваний наказ Державної митної служби України від 27 квітня 2012 року № 917-к в частині припинення перебування позивача на державній службі в митних органах України за порушення Присяги на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з поновленням ОСОБА_3 на займаній посаді та стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_3 в частині стягнення з Державної митної служби України моральної шкоди в сумі 10000 гривень, то колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що в цій частині позовні вимоги задоволенню не підлягають, оскільки підставою для стягнення з відповідача моральної шкоди має бути доведеність та наявність зв'язку між його протиправними, неправомірними або незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю і завданою внаслідок цих рішень, дій чи бездіяльності позивачеві шкоди, а як встановлено судами, ОСОБА_3 не надав доказів заподіяння йому відповідачем моральної шкоди.

Щодо позовних вимог про зобов'язання Рівненської митниці Державної митної служби України нарахувати та виплатити позивачеві надбавку за використання власного собаки при митному контролі за період з 9 серпня 2011 року по 28 квітня 2012 року, то суди попередніх інстанцій вірно встановили, що 9 серпня 2011 року між ОСОБА_3 та Рівненською митницею Державної митної служби України був укладений договір № 73 про використання власного собаки при митному контролі, за умовами якого відповідач зобов'язаний за виконання оперативних робіт з пошуку наркотичних засобів, вибухових речовин, зброї та боєприпасів з використанням службового собаки, і за його утримання та догляд вдома виплачувати позивачеві надбавку, передбачену умовами оплати праці працівників Державної митної служби України.

На час виникнення спірних відносин постановою Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби» від 31 травня 2006 року № 767 (із наступними змінами та доповненнями) були затверджені схеми посадових окладів, розміри щомісячних надбавок за спеціальне звання та вислугу років посадових осіб митної служби згідно з додатками. Однак цією постановою не передбачено такого окремого виду щомісячної надбавки, як надбавка за використання власного собаки при митному контролі.

З урахуванням встановлених судами обставин та вищевказаного, суд касаційної інстанції погоджується із висновком судів про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у зазначеній частині.

Доводи, викладені у касаційних скаргах, не спростовують встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи та їх висновків.

Згідно частини 1 статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

У відповідності до частини 2 статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

у х в а л и в :

Касаційні скарги ОСОБА_3 та Рівненської митниці Державної митної служби України - залишити без задоволення.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Державної митної служби України, Рівненської митниці Державної митної служби України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення коштів, зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Штульман І.В.

Судді: Олексієнко М.М.

Швець В.В.