Справа № 804/2282/16
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2016-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 жовтня 2016 рокусправа № 804/2282/16

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Гімона М.М.

суддів: Чумака С. Ю. Юрко І.В.

за участю секретаря судового засідання: Федосєєвій Ю.В.,

за участю представника позивача Гаркуші В.В., представника відповідача Овсяннікової М.Ш., розглянув у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в місті Дніпро апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року по справі № 804/2282/16 за позовом Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання протиправними та скасування вимоги та розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879; визнати протиправним та скасувати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 47 від 13.04.2016.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року відмовлено у задоволенні позову про скасування вимоги.

Вважаючи вказане рішення таким, що винесено судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права і при неповному з'ясуванні обставин у справі, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги її заявник посилається на те, що Вимога про усунення порушень є незаконною й такою, що ґрунтується на недостовірних висновках в Акті ревізії, оскільки вказані в ній порушення відсутні. Крім того, при винесенні вказаної Вимоги порушено встановлені строки її складання. Також, адміністративний позов містить вимогу щодо скасування розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, але рішення по даній вимозі судом не прийнято. Водночас, за тими ж самими обставинами, що викладені в акті ревізії, відповідач вже застосовував до позивача зупинення операцій з бюджетними коштами, про що на початку 2016 року вже видавалося аналогічне розпорядження. Відтак, даний захід впливу як повноваження відповідача вже був застосований, що позбавляє уповноважений орган можливості повторного застосовування такого заходу впливу.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги та просив постанову суду скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити. Пояснив, що за змістом вимога сприймається як така, що зобов'язує вжити заходи по відшкодуванню шкоди, про яку в ній вказується.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги та просив рішення суду залишити в силі. Пояснив, що вимога лише пропонує у добровільному порядку вжити заходи для відшкодування шкоди і не носить в цій частині зобов'язального характеру, а у випадку невідшкодування шкоди контролюючий орган буде звертатись до суду із відповідними позовами про стягнення шкоди із винних осіб.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення представників позивача та відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, судова колегія вважає, що останню необхідно задовольнити частково з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що Дніпродзержинською об'єднаною державною фінансовою інспекцією проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово - комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради за період з 01.04.2013 по 31.08.2015. За результатами ревізії складно Акт від 07.12.2015 № 830-21/18 (т. 1 а.с.154-278).

На підставі висновків Акту ревізії контролюючим органом сформовано Вимогу від 28.12.2015 № 04-06-05-15/10879, в якій наведено встановлені порушення і міститься вимога усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку. При цьому у Вимозі вказано на факти завдання матеріальної шкоди (збитків) внаслідок порушень фінансово-бюджетної дисципліни у діяльності позивача. Також у вимозі міститься попередження про те, що у разі не усунення виявлених порушень контролюючий орган ініціює розгляд питання про відповідність керівника установи займаній посаді/розірвання контракту з керівником (т.1 а.с. 105-107).

Крім того, на підставі вищевказаного Акту відповідачем винесено розпорядження від 04.01.2016 № 1 про зупинення операції з бюджетними коштами Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на рахунках за наступними КФК 010116 «Органи місцевого самоврядування», 100203 «Благоустрій міст, сіл, селищ», 170703 «Видатки на проведення робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» на строк до 14 січня 2016 року (т.2 а.с. 2).

Після цього, на підставі того ж Акту ревізії відповідачем винесено розпорядження від 13.04.2016 № 47 про зупинення операції з бюджетними коштами Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради на рахунках за наступними КФК 010116 «Органи місцевого самоврядування», 100203 «Благоустрій міст, сіл, селищ», 170703 «Видатки на проведення робіт, пов'язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» на строк до 13 травня 2016 року.

Не погоджуючись із Вимогою та Розпорядженням № 47, позивач скористався своїм правом та звернувся до суду з вимогою визнати такі рішення протиправними та скасувати.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Висновків та рішення щодо позовних вимог стосовно правомірності розпорядження постанова суду не містить.

Колегія суддів погоджується із рішенням суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову щодо визнання протиправною вимоги з огляду на наступне.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення, Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави (пункт 4 Положення).

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, відповідач пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та її скасування.

Аналогічна правова позиція вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня і 13 травня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно).

За таких обставин, враховуючи відсутність у позивача об'єкту судового захисту, суд першої інстанції обґрунтовано відмовив в задоволенні позову про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених в діяльності позивача порушень.

Щодо правомірності прийняття відповідачем у квітня 2016 року розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 47 слід зазначити наступне.

Частиною 3 статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі статтею 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Пунктом 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України, на який міститься посилання у розпорядженні, передбачено, що порушенням бюджетного законодавства є інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетного процесу.

Пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України передбачено, що за вказані порушення бюджетного законодавства застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Статтею 3 вказаного Кодексу обумовлено, що бюджетним періодом для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, є один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Механізм застосування органами Державної казначейської служби та державної фінансової інспекції, у межах наданих їм повноважень, до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів, такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, визначається Порядком зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 21 від 19 січня 2011 року ( далі - Порядок № 21).

Згідно з пунктом 8 Порядку № 21 зупинення операцій з бюджетними коштами встановлено, що підставою для відновлення операцій на рахунках розпорядників та/або одержувачів, зокрема є закінчення строку, зазначеного в розпорядженні про зупинення операцій або встановленого частиною другою статті 120 Бюджетного кодексу України.

Після закінчення строку, зазначеного у розпорядженні про зупинення операцій або встановленого частиною другою статті 120 Бюджетного кодексу України, операції з бюджетними коштами відновлюються органами Державної казначейської служби без оформлення розпорядження про відновлення операцій.

За такого правового врегулювання колегія суддів вважає, що у разі встановлення порушень бюджетного законодавства, органи держфінінспекції мають право приймати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках у строк до 30 днів і в межах поточного бюджетного періоду.

З матеріалів справи вбачається, що внаслідок проведення планової ревізії за період з 01.04.2013 по 31.08.2015 щодо окремих питань фінансово-господарської діяльності, позивачем порушено вимоги бюджетного законодавства, що відображено в Акті ревізії № 830-21/18 від 07.12.2015, на підставі якого відповідачем 04 січня 2015 р. і 13 квітня 2016 року приймались розпорядження № 1 і оскаржуване розпорядження № 47 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради. При цьому в межах одного бюджетного періоду за розпорядженням № 1 зупинялись операції на 10 днів, а за розпорядженням № 47 - на 30 днів.

Враховуючи, що бюджетним періодом для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України є один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року, колегія суддів вважає, що відповідач мав право приймати відповідне розпорядження у строк до 31 грудня 2015 року, що в свою чергу свідчить про відсутність повноважень у Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області приймати в 2016 році оскаржуване розпорядження як захід впливу за порушення, які встановлені у 2015 році. При цьому, приймаючи розпорядження № 47 про зупинення операцій на 30 днів, з урахуванням раніш прийнятого відповідачем розпорядження № 1, відповідач перевищив максимально встановлений законом період, на який такий захід впливу може бути застосований у межах одного бюджетного періоду.

З урахуванням наведених судом апеляційної інстанції висновків розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 47 від 13.04.2016 є протиправним та підлягає скасуванню.

Оскільки суд першої інстанції у даній справі прийняв вірне рішення щодо однієї із позовної вимоги, але не вирішив іншу позовну вимогу, за приписами пункту 2 частини 1 статті 201 КАС України це є підставою для зміни постанови суду.

Вирішуючи питання про судові витрати, колегія суддів виходить з того, що судом задовольняється одна позовна вимога немайнового характеру, тому на користь позивача, який у спірних правовідносинах не є суб'єктом владних повноважень, підлягає стягненню частина сплачено ним при зверненні до суду та поданні апеляційної скарги судового збору в розмірі 2893,80 грн (1378+1515,80).

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 24, 195, 198, 201, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради Дніпропетровської області - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року по справі № 804/2282/16 - змінити.

Адміністративний позов Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування розпорядження - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 47 від 13.04.2016, винесене Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області.

Абзац другий резолютивної частини постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року - виключити.

В іншій частині постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 липня 2016 року по справі № 804/2282/16 - залишити без змін.

Стягнути на користь Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпродзержинської міської ради судові витрати на сплату судового збору в сумі 2893,80 грн за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з дня її складення в повному обсязі.

Повний текст судового рішення виготовлено 17 жовтня 2016 року.

Головуючий: М.М.Гімон

Суддя: С.Ю. Чумак

Суддя: І.В. Юрко