Справа № 826/6872/16
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2016-10-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

04 жовтня 2016 року 13:04 № 826/6872/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Аблова Є.В.,

при секретарі судового засідання Мар'янченко Д.А.,

за участю сторін:

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - ОСОБА_2,

розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_3 до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, мотивуючи позовні вимоги тим, що:

по-перше, в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради є проект Закону за №2145 від 16.02.2015 року, який має назву «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення порядку призову на військову службу медичних працівників)», що не має нічого спільного з проектом Закону про місцевий референдум (проекти законів за вказаними Апаратом ВРУ реєстр. №2145-1, 2145-2, 2145-3, в базі даних відсутні);

по-друге, законопроект під назвою «Про всеукраїнський референдум» має реєстраційний №2145а (до номеру додана літера «а») та має альтернативні законопроект зареєстрованими з відповідними номерами 2145а-1, 2145а-2, 2145а-3 (теж з літерою «а») та назвами «Про місцевий референдум».

В позовній заяві позивач просить суд:

- визнати дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а, протиправними тому, що законопроект про місцевий референдум авторства ОСОБА_3 відповідно до Регламенту ВРУ не є альтернативним до основного законодавства про всеукраїнський референдум та не може бути зареєстрованим як альтернативний до альтернативних законопроектів, які не мають самостійних особистих справ та особистих реєстраційних номерів;

- зобов'язати Апарат Верховної Ради України зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_3, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти, що містяться в його справі.

В ході судового розгляду представник позивача підтримав позовні вимоги в повному обсязі.

Представник відповідача проти позову заперечував з підстав того, що через перевищення строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів, законопроект «Про місцевий референдум» було повернуто позивачу без реєстрації, враховуючи ту обставинах, що в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України вже зареєстровано з аналогічного питання проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25.06.2015 р., та низки проектів законів України «Про місцевий референдум» (реєстр. №2145а-1 від 3.07.2015 р., №2145а-2 від 6.07.2015 р., №2145а-3 від 8.07.2015 р.).

Крім того, представник відповідача зазначив, що дії Апарату Верховної Ради України, які оскаржуються позивачем та є предметом ОСОБА_3, пов'язані із законотворенням, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами та елементами законодавчої процедури, а відтак зазначені дії суб'єкта конституційного права сутнісно не є управлінськими, а не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

В контексті порушеного публічно-правового спору, адміністративний суд не має права впливати на процес реєстрації законопроектів, що суперечило б статті 19 Конституції України.

Розглянувши подані позивачем документи і матеріали, заслухавши думку представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 25.02.2016 року позивач - народний депутат України ОСОБА_3 вніс в порядку законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про місцевий референдум».

До вказаного подання додано: проект Закону України на 193 арк., пояснювальна записка на 5 арк., порівняльна таблиця до проекту Закону на 1 арк., проект Постанови на 1 арк., текст зазначених матеріалів в електронному вигляді.

26.02.2016 року Апарат Верховної Ради України повернув без реєстрації оригінал поданого проекту Закону України про місцевий референдум, як такий, що поданий з перевищенням строків, визначених ст. 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів.

При цьому, підставою для повернення вказаного проекту Закону України про місцевий референдум зазначено наявність з аналогічного питання проекту Закону України про всеукраїнський референдум (реєстр. №2145 від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25.06.2015 р. та проектів законів України про місцевий референдум (реєстр. №2145-1, 2145-2, 2145-3).

Незгода позивача із вказаними діями Апарату Верховної Ради України щодо повернення проекту Закону України без реєстрації зумовила його звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Порядок роботи Верховної Ради України (далі - Верховна Рада), її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України визначає Регламент Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 року N1861-VI (далі - Закон N1861-VI).

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст. 90 Закону N1861-VI законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

Згідно з ч.1 ст. 92 Закону N1861-VI законопроект, проект іншого акта, внесений до Верховної Ради, реєструється в Апараті Верховної Ради. Законопроект, внесений з дотриманням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, реєструється в Апараті Верховної Ради в день його внесення.

Пунктом 2 Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 22.05.2006 р. N 428, законопроекти, що вносяться до Верховної Ради України народними депутатами України, реєструються сектором реєстрації законопроектів відділу з питань планування та обліку проходження законопроектів Головного організаційного управління апарату Верховної Рада України (далі - сектор реєстрації законопроектів) в день його внесення. Дані про присвоєний законопроекту реєстраційний номер заносяться до Журналу реєстрації законопроектів та до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України.

Відповідно до ст. 97 Закону N1861-VI щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії Верховної Ради, Апарат Верховної Ради та головний комітет ведуть справу законопроекту. Справа законопроекту містить документи, внесені в порядку законодавчої ініціативи, документи, підготовлені в процесі розробки, розгляду, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту Верховною Радою, а також документи, які підготовлені органами Верховної Ради, державними органами, установами і організаціями за зверненням Верховної Ради.

До справи законопроекту в хронологічному порядку їх внесення, подання, направлення, розгляду або прийняття включаються, зокрема, законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи.

Як вбачається з матеріалів справи, законопроект «Про місцевий референдум» було повернуто позивачу без реєстрації, враховуючи ту обставинах, що в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України вже зареєстровано з аналогічного питання проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145 від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25.06.2015 р., та низки проектів законів України «Про місцевий референдум» (реєстр. №2145-1 від 3.07.2015 р., №2145-2 від 6.07.2015 р., №2145-3 від 8.07.2015 р.).

Водночас, як вбачається інформації, розміщеної на офіційному порталі Верховної Ради України станом на 13.04.2016 року, проектами, зареєстрованими за всі сесії VIII скликання за №2145 є: проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення порядку призову на військову службу медичних працівників) за №2145 (дата реєстрації 16.02.2015); проект Закону про всеукраїнський референдум за №2145а (дата реєстрації 23.06.2015); проект Закону про місцевий референдум за №2145а-1 (дата реєстрації 03.07.2015); проект Закону про місцевий референдум за №2145а-2 (дата реєстрації 06.07.2015); проект Закону про місцевий референдум за №2145а-3 (дата реєстрації 08.07.2015).

Наведене свідчить, що проект Закону України, внесений позивачем, повернуто без реєстрації з підстав існування зареєстрованого з аналогічного питання проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145), в той час як згідно даних електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України за №2145 зареєстровано проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення порядку призову на військову службу медичних працівників) (дата реєстрації 16.02.2015).

При цьому, суд звертає увагу, що в наданих до суду письмових заперечень представник відповідача зазначає, що підставою для повернення без реєстрації законопроекту «Про місцевий референдум» слугувало те, що в базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України вже зареєстровано з аналогічного питання проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а від 23.06.2015 р.), наданого на ознайомлення народним депутатам України 25.06.2015 р., та низки проектів законів України «Про місцевий референдум» (реєстр. №2145-1 від 3.07.2015 р., №2145-2 від 6.07.2015 р., №2145-3 від 8.07.2015 р.).

Відповідно до ч. 1 ст. 100 Закону N1861-VI альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Частиною 2 ст. 92 Закону N1861-VI визначено, що у прийнятті на реєстрацію законопроекту, проекту іншого акта має бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням вимог статей 90, 91 цього Регламенту, а також якщо законопроект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених цим Регламентом.

Враховуючи наведені вище норми чинного законодавства, суд приходить до висновку, що проект Закону України «Про місцевий референдум», внесений позивачем 25.02.2016 року, не може вважатись та, відповідно, реєструватись як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №2145а), оскільки не містить положення, що регулюють однакове коло питань та не повторює за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

За таких обставин, дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а є протиправними.

Водночас, беручи до уваги, що відповідні повноваження відповідача щодо реєстрації проекту Закону України як такого, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти є дискреційними повноваженнями відповідача, суд враховує положення обов'язкової до застосування судової практики Європейського суду з прав людини, викладеної у рішенні по справі Олссон проти Швеції (Olsson v. Sweden) від 24 березня 1988 року.

При вирішенні вказаної справи Європейський суд з прав людини прийшов до висновку, що яка-небудь норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію. Проте досвід показує, що абсолютна точність недосяжна і що необхідність уникати надмірної жорсткості формулювань і слідувати за обставин, що змінюються, веде до того, що багато законів неминуче викладені в термінах, які більшою чи меншою мірою є невизначеними.

Фраза «передбачено законом» не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципом верховенства права. Таким чином, мається на увазі, що у внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічних властей у здійснення прав, охоронюваних inter alia п. 1 статті 8.

Закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання держави.

Крім того, згідно п. 65 вказаного рішення Суду, втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання «необхідним у демократичному суспільстві», Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

На підставі викладеного суд вважає за необхідне зазначити, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття.

Відповідно, оскільки дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а було визнано судом протиправними, а інші підстави для повернення відповідного законопроекту без реєстрації за даних обставин у відповідача відсутні, суд вважає обґрунтованими та такими, що підлягають до задоволення похідні позовні вимоги щодо зобов'язання відповідача зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_3, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти.

Згідно частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

У свою чергу, відповідачем не виконано покладений на нього обов'язок щодо доказування з урахуванням вимог встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною 2 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст. ст. 94, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позовні вимоги ОСОБА_3 задовольнити повністю.

Визнати протиправними дії Апарату Верховної Ради України щодо повернення без реєстрації проекту Закону України «Про місцевий референдум» як такого, що поданий з перевищенням строків, визначених статтею 100 Регламенту Верховної Ради України для внесення альтернативних законопроектів по відношенню до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» за реєстраційним №2145а та проектів Законів України «Про місцевий референдум» за реєстраційними №№2145а-1, 2145а-2 та 2145а-3, що є альтернативними до основного законопроекту «Про всеукраїнський референдум за реєстраційним №2145а.

Зобовязати Апарат Верховної Ради України зареєструвати проект Закону України «Про місцевий референдум», автором якого є ОСОБА_3, як такий, що не вноситься як альтернативний до законопроекту «Про всеукраїнський референдум» та альтернативні до нього законопроекти.

Присудити на користь ОСОБА_3 судові витрати у розмірі 551,20 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Апарату Верховної Ради України.

Постанова, відповідно до ч. 1 статті 254 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня отримання копії постанови за правилами, встановленими статтями 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Повний текст постанови складений 10.10.2016 р.

Суддя Є.В. Аблов