Справа № 825/1341/16
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2016-09-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 825/1341/16 Головуючий у 1-й інстанції: Падій В.В. Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
У Х В А Л А

Іменем України

27 вересня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку ч. 1 ст. 41 КАС України апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Чернігівської області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Чернігівській області, про визнання протиправними дій та стягнення заборгованості по виплаті заробітної плати, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2016 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Чернігівської області (далі - Відповідач, Прокуратура), третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Чернігівській області (далі - Третя особа, ГУ ДКС у Чернігівській області), про:

- визнання протиправними дій Прокуратури щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_2 заробітної плати за період з 02.07.2015 року по 130.04.2016 року включно відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;

- стягнення з Відповідача на користь Позивача заборгованості по виплаті заробітної плати у розмірі 60 791,52 грн. за липень-грудень 2015 року та січень-лютий 2016 року, за період з 02.07.2015 року по 13.04.2016 року включно відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.08.2016 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» прийняті пізніше за Закон України «Про прокуратуру», а у період з 01.07.2015 року по 22.02.2016 року Кабінетом Міністрів України до постанови, яка регламентує питання оплати праці працівників органів прокуратури, змін не внесено, видатки на реалізацію ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачено, підстави для перерахунку та виплати заробітної плати Позивачу у Прокуратури були відсутні.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити повністю позовні вимоги. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Наголошує на відсутності нормативного закріплення принципу пріоритетності застосування нормативних актів, ухвалених пізніше, відсутності у Законі України «Про прокуратуру» посилань на необхідність його застосування з урахуванням положень Закону України «Про Державний бюджет України», неможливості в силу рішення Конституційного Суду України №10-рп/2008 від 22.05.2008 року вносити зміни чи зупиняти дію інших законів Законом України «Про Державний бюджет України». Крім того, звертає увагу суду на нехтування судом першої інстанції правовими висновками Європейського суду з прав людини щодо законного сподівання особи, безпідставного позбавлення права на мирне володіння майном, порушення вимоги щодо якості закону.

Сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явились, а тому справа розглядалась за їх відсутності у відкритому судовому засіданні без фіксування останнього за допомогою звукозаписувального технічного засобу у відповідності до ч. 1 ст. 41 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, Позивач у період з 04.08.2014 року по 14.12.2015 року працював на посаді прокурора прокуратури Ічнянського району Чернігівської області (а.с. 14). З 15.12.2015 року ОСОБА_2 призначений на посаду прокурора Ічнянського відділу Прилуцької місцевої прокуратури, з якої 13.04.2016 року звільнений за власним бажанням відповідно до ст. 58 Закону України «Про прокуратару» ( ст. 38 КЗпП України) (а.с. 14).

Зі змісту розрахункових листів Позивача за липень 2015 року - грудень 2015 року (а.с. 16-17) та довідки від 19.04.2016 року про заробітну плату за січень - березень 2016 року (а.с. 18) судом першої інстанції встановлено, що заробітна плата ОСОБА_2 нараховувалася та виплачувалася виходячи з розміру посадового окладу, передбаченого постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Вважаючи такі нарахування заробітної плати такими, що суперечать чинному законодавству, Позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 81, 89 Закону України «Про прокуратуру», ст. ст. 22, 23, 47 Бюджетного кодексу України, а також положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» та затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, і постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», з урахуванням рішень Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України та Верховного Суду України, прийшов до висновку, що нарахування та виплата Позивачу заробітної плати за період з липня 2015 року по квітень 2016 року здійснювалася Прокуратурою у відповідності до вимог чинного законодавства у встановлених останнім розмірах.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на наступне.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» (далі - Закон), який набрав чинності 15.07.2015 року крім пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу ХІІІ цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2016 року; статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15 грудня 2015 року.

Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Згідно ст. 89 Закону фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

При цьому, приписами ст. 90 Закону визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Згідно ч. ч.1, 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Частиною 1 статті 22 БК України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

В силу п. 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28.12.2014 року та п. 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» від 25.12.2015 року норми і положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Постановою КМ України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 року №505 зі змінами, внесеними постановою КМ України від 30.09.2015 року №763, визначено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури.

Як зазначено в рішенні Конституційного суду України по справі № 18/183-97 від 03.10.1997 року конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, що помилково не було враховано Апелянтом, за наявності декількох законів, норми яких по різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.

Так, Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи між бюджетних відносин» від 28.12.2014 року внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено пунктом 26, яким серед іншого встановлено, що норми і положення статті 81, пунктів 13, 14 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру»застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, Закон України «Про прокуратуру» прийнято 14.10.2014 року, у той час як Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» прийнято 28.12.2014 року та Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» - 25.12.2015 року, тобто пізніше. Відтак, саме положення вказаних Законів України «Про Державний бюджет України» необхідно застосовувати в даному випадку щодо застосування норм і положень 81 Закону у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Отже, приписами БК України з урахуванням Законів України «Про Державний бюджет України» по-іншому врегульовувало відносини в частині визначення розміру посадових окладів прокуратури і, враховуючи, що ці закони були прийняті 28.12.2014 року та 25.12.2015 року, тобто пізніше, ніж Закон України «Про прокуратуру», то вони мають пріоритет у застосуванні.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведені положення дають підстави для висновку, що Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, тобто збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у відповідному розмірі.

При цьому судовою колегією враховується, що закон має бути достатньо доступним та передбачуваним щодо наслідків його застосовування, тобто бути сформульованим у спосіб, який дає змогу кожній особі регулювати свою поведінку (принцип юридичної визначеності). В даному випадку застосоване національне законодавство відповідало вимозі щодо передбачуваності на момент його правозастосування.

Положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в установленому законодавством порядку неконституційними не визнано.

Відтак, як вірно зазначив суд першої інстанції, доводи Позивача про порушення Відповідачем вимог Закону при нарахуванні заробітної плати за липень - грудень 2015 року, січень - квітень 2016 року, є необґрунтованими.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2012 однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави. При цьому, вказаним рішенням Конституційного Суду України вирішено, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Крім того, згідно рішення Конституційного Суду України від 26.12.2011 року №20-рп/2011 передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Згідно зі ст.22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 09.10.1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12.10.2004 року.

Крім того, судовою колегією враховується, що у справі «Валентина Ніканорівна Великода проти України», Європейський суд з прав людини стверджує, що перша і найважливіша вимога ст. 1 Протоколу № 1 є те, що будь-яке втручання з боку державних органів в мирне володіння майном, повинно бути законним і що воно повинне переслідувати законну мету в інтересах суспільства. Будь-яке втручання також повинно бути пропорційними переслідуваній меті. Іншими словами, необхідно знайти справедливий баланс («золоту середину») до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту основних прав особистості. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар.

Як вірно зазначав суд першої інстанції, реалізація положень Закону України «Про прокуратуру» є неможливою без внесення відповідних змін до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 року №505, а також Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік». Однак, такі зміни з незалежних від Відповідача причин протягом спірного періоду не були внесені.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Верховного Суду України від 04.11.2015 року у справі № 21-1461а15, від 30.03.2016 року у справі № 822/504/13-а, від 13.07.2016 року у справі №820/4653/15.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Згідно ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції погодилась, оскільки вони знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 165, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Чернігівської області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Чернігівській області, про визнання протиправними дій та стягнення заборгованості по виплаті заробітної плати - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Кузьменко В. В.

Шурко О.І.