Справа № 401/2157/16-а(2-а/401/75/16)
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2016-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 вересня 2016 рокусправа № 401/2157/16-а(2-а/401/75/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Чабаненко С.В.

суддів: Іванова С.М. Шлай А.В.

за участю секретаря судового засідання:Горшкова В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 липня 2016 року по справі за позовом Управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області про визнання протиправними та скасування розпоряджень, -

в с т а н о в и в:

Управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області звернулось до суду з адміністративним позовом до Світловодського міського голови Кіровоградської області, в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження Світловодського міського голови № 88-р від 02 червня 2016 року «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні »; пункти 1, 2, 3, 4, 5 та 8 розпорядження Світловодського міського голови № 115-р від 24 червня 2016 року «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки».

Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 липня 2016 року адміністративний позов задоволено. Визнані протиправними та скасовані розпорядження Світловодського міського голови № 88-р від 02 червня 2016 року «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки» та пункти 1, 2, 3, 4, 5 та 8 розпорядження Світловодського міського голови № 115-р від 24 червня 2016 року «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки».

Не погодившись з рішення суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову повністю.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та зазначив, що судом не надано належної оцінки тій обставині, що спірні розпорядження відповідачем були прийняті за результатами розгляду звернень депутатів місцевої ради у відповідності до ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Також судом не наведено аналізу питань, що підлягали перевірці, та які жодним чином не стосувались здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів місцевого бюджету. Водночас, спірні розпорядження були прийняті з метою перевірки організації харчування у дошкільних навчальних закладах, що відповідає обсягу повноважень міського голови, оскільки відповідальність за організацію харчування покладено, в тому числі, й на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування згідно ст. 25 Закону України «Про освіту». Крім того, Управління освіти є підпорядкованим міському голові, як це передбачено ч. 2 ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування». Таким чином, видаючи розпорядження про перевірку з питань організації харчування у дошкільних навчальних закладах на підставі звернень депутатів місцевої ради, міський голова діяв в межах визначених чинним законодавством повноважень. Окремо представник відповідача вказав на порушення судом норм процесуального права, зокрема щодо безпідставної відмови у залученні до участі у справі в якості третіх осіб депутатів місцевої ради, звернення яких слугували підставою для прийняття спірних розпоряджень.Наведені обставини, на думку представника відповідача, свідчать про незаконність судового рішення, оскільки судом неповно та не всебічно з'ясовані обставини справи, а також не дотримано норми процесуального права.

Представник позивача щодо доводів апеляційної скарги заперечив та в судовому засіданні пояснив, що спірні розпорядження були прийняті відповідачем з метою проведення перевірки з питань ефективного та цільового використання бюджетних коштів, про що зазначено у спірних розпорядженнях, а тому суд, з урахуванням положень Бюджетного кодексу України, дійшов обґрунтованого висновку, що дані питання можуть перевірятися лише органом державного фінансового контролю. З урахуванням наведеного представник позивача просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити постанову суду першої інстанції без змін.

Заслухавши доводи представників сторін, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, а також правильність застосування судом норм матеріального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено письмовими доказами, наявними в матеріалах справи, 02 червня 2016 року Світловодським міським головою Козярчуком В.В., на підставі ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» за результатом розгляду звернення депутата Світловодської міської ради Москаленка А. щодо ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти, видано розпорядження № 88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні».

З розпорядження вбачається, що міським головою створено комісію у складі 14 осіб, якій доручено у період з 08 червня 2016 року по 17 червня 2016 року здійснити перевірку питань, викладених у зверненні депутата Світловодської міської ради, а саме: ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради за період з січня 2015 року по травень 2016 року. (а.с. 11)

Крім того, 24 червня 2016 року Світловодський міський голова Козярчук В.В. видав розпорядження № 115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки», яке видане за результатом розгляду звернення депутатів Світловодської міської ради Москаленка А. та Гайчук І. щодо ефективного та цільового використання коштів місцевого бюджету Управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради на закупівлю продуктів харчування для дошкільних та загальноосвітніх закладів освіти в період з січня 2015 року по травень 2016 року та на підставі ст.ст. 17, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Відповідно до пункту 1 вищезазначеного розпорядження створено комісію у кількості 15 осіб, пунктом 2 затверджено примірний план комісійної перевірки, та пунктом 3 визначено період роботи комісії з 29 червня 2016 року по 29 липня 2016 року. (а.с. 9, 10)

Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновку, що Світловодський міський голова при виданні розпоряджень № 88-р від 02 червня 2016 року та № 115-р від 24 червня 2016 року діяв з перевищенням власних повноважень, перебравши на себе функції органів державного фінансового контролю з питань контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а відтак видані у такий спосіб акти є протиправними та підлягають скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, комісією на виконання розпорядження Світловодського міського голови від 02.06.2016 року № 88-р було проведено перевірку з метою дослідження питань, викладених у депутатському зверненні та за її результатами складено довідку від 24.06.2016 року (а.с.12-24). Зі змісту довідки вбачається, що комісія здійснювала перевірку відповідно до затвердженого примірного плану комісійної перевірки з питань дотримання законодавства при організації харчування дітей в дошкільних закладах освіти, а також при нарахуванні та виплаті заробітної плати працівникам освіти. Зокрема, перевірці підлягали питання дотримання норм харчування в дошкільних навчальних закладах, дотримання вимог Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом МОіН України та МОЗ України від 17.04.2006 № 298/227, а також достовірність планування видатків на оплату праці на 2015-2016 роки працівникам управління освіти.

На час вирішення спору перевірку за розпорядженням Світловодського міського голови від 02.06.2016 року № 88-р було проведено, тобто правові наслідки розпорядження є вичерпаними.

Розпорядженням міського голови № 115-р від 24.06.2016 створено комісію для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях, якій доручено здійснити перевірку управління освіти згідно затвердженого плану. З примірного плану комісійної перевірки в управлінні освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради за період з 01.01.2015 по 31.05.2015 року, що є додатком до Розпорядження від 24.06.2016р. № 115-р, вбачається перелік питань перевірки, які стосуються організації харчування дітей в дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах освіти. Зокрема, перевірці підлягали питання дотримання законодавства при здійсненні закупівель продуктів харчування та послуг харчування за кошти місцевого бюджету, а також загального і спеціального фондів; дотримання законодавства при укладанні договорів за результатами проведених тендерних закупівель продуктів харчування, стан їх виконання, організація та здійснення моніторингу цін на продукти харчування; дотримання законодавства при організації харчування дітей; стан збереження продуктів харчування; дотримання законодавства при укладанні договорів на поставку продуктів харчування, про надання послуг їдалень, договорів оренди; дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті заробітної плати працівникам управління освіти.

Вважаючи, що наведені питання підлягають перевірці лише органом державного фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, суд не врахував наступне.

Перш за все, колегія суддів звертає увагу на визначені Положенням про управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради обов'язки, які стосуються, в тому числі, організації харчування дітей у навчальних закладах за рахунок бюджету та залучених коштів, внесення пропозицій щодо обсягів бюджетного фінансування загальноосвітніх навчальних закладів та установ освіти, які перебувають у комунальній власності. Крім того, як наведеним Положенням, так і з урахуванням ч. 2 ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради є підпорядкованим міському голові, отже, контроль за діяльністю управління освіти покладено саме на міського голову. Фінансування управління освіти здійснюється за рахунок міського бюджету. При цьому, фонд оплати праці працівників управління та видатки на його утримання затверджуються міським головою.

За приписами ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» визначені повноваження міського голови, в тому числі в сфері бюджетного регулювання. Зокрема, ч. 4 зазначеної норми Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова: забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Як передбачено ст. 25 Закону України «Про освіту» організація та відповідальність за харчування у навчальних закладах державної та комунальної форми власності покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, керівників навчальних закладів.

Таким чином, враховуючи підстави та предмет перевірок, колегія суддів вважає, що розпорядження про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях щодо організації харчування у навчальних закладах освіти, видане відповідачем виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені вищенаведеними законодавчими актами.

Крім цього, колегія суддів звертає увагу на приписи ст. 26 Бюджетного кодексу України, якою передбачено можливість здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі. Так, згідно наведеної норми, контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує:

1) оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об'єктами державної власності;

6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Згідно частини третьої наведеної норми, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

При цьому, внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

За змістом спірних розпоряджень, для здійснення перевірки з питань, викладених у зверненнях депутатів, щодо організації харчування дітей в закладах освіти, було створено відповідні комісії, до складу яких входили, в тому числі, працівники відділу внутрішнього аудиту, фінансового управління виконавчого комітету Світловодської міської ради.

Згідно висновку суду першої інстанції, ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства віднесено здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита). Проте, з урахуванням положень ст. 26 Бюджетного кодексу України, здійснення міським головою контролю за дотриманням вимог законодавства під час виконання управлінням освіти покладених на нього обов'язків, не виключає здійснення внутрішнього контролю за використанням бюджетних коштів, та перевірку обґрунтованості планування витрат бюджету.

З огляду на викладене, оскаржувана постанова суду першої інстанції прийнята при неповному з'ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, за невідповідності висновків суду обставинам справи, що за приписами ст. 202 КАС України є підставою для скасування судового рішення.

Стосовно доводів апеляційної скарги про процесуальні порушення, допущені судом під час вирішення справи, зокрема, щодо необґрунтованої відмови у залученні третіх осіб до участі у справі, колегія суддів зазначає, що наведені обставини не призвели до неправильного вирішення справи, що не може бути самостійною підставою для скасування судового рішення.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга Світловодського міського голови Кіровоградської області підлягає задоволенню, а постанова суду - скасуванню. Ухвалюючи нове судове рішення, колегія суддів звертає увагу на необґрунтованість позовних вимог, що є підставою для відмови у позові.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд -

постановив:

Апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича задовольнити.

Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 20 липня 2016 року по справі № 401/2157/16-а(2-а/401/75/16) скасувати, та прийняти нову, якою у задоволенні позовних вимог Управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради Кіровоградської області до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області про визнання протиправними та скасування розпоряджень -відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: С.В. Чабаненко

Суддя: С.М. Іванов

Суддя: А.В. Шлай