Справа № 802/825/16-а
Суддя: Сало Павло Ігорович
Дата ухвалення: 2016-09-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

19 вересня 2016 р. Справа № 802/825/16-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сала П.І.,

за участю

секретаря судового засідання Волощук А.М.,

прокурора Клименка Д.С.,

представника позивача Вишневського С.І.,

представника відповідача Романюка В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом заступника прокурора Вінницької області в інтересах держави в особі Департаменту охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації

до Теплицької районної ради Вінницької області,

треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору комунальний заклад "Теплицький районний медичний центр первинної медико-санітарної допомоги" та комунальна установа "Теплицька лікарня планового лікування",

про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

ВСТАНОВИВ:

03.06.2016 року заступник прокурора Вінницької області звернувся до суду в інтересах держави в особі Департаменту охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації з адміністративним позовом, у якому просить визнати протиправними та скасувати пункти 1.2, 1.4 рішення Теплицької районної ради № 30 від 14.01.2016 року "Про внесення змін до рішення 42 сесії районної ради 6 скликання "Про створення комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району № 550".

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що за результатами перевірки звернення Департаменту охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації від 04.05.2016 року прокуратурою області встановлено, що відповідно до рішення Теплицької районної ради Вінницької області 42 сесії 6 скликання від 07.05.2015 року № 550 вирішено створити комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району, затверджено статут юридичної особи та включено її до переліку об'єктів спільної власності Теплицького району. 14.01.2016 року відповідачем прийнято рішення № 30, яким пункт 1 вищевказаного рішення викладено у новій редакції та передбачено припинення діяльності комунального закладу "Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицької центральної районної лікарні (Теплицької ЛПЛ) шляхом їх реорганізації (злиття) в комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради. Також доповнено пункт 3 рішення від 07.05.2015 року № 550 підпунктами 3.3, 3.4 та вирішено організувати припинення діяльності юридичних осіб в установленому законом порядку і розмістити в друкованих засобах масової інформації повідомлення про припинення діяльності комунального закладу "Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицької центральної районної лікарні (Теплицької ЛПЛ). Вказані пункти рішення № 30 від 14.01.2016 року прокурор вважає протиправними, посилаючись на те, що комунальна установа "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради за відсутності окремої державної програми не зможе фінансуватись з бюджету, що вплине на повноту та своєчасність надання медичної допомоги населенню Теплицького району. Крім того, припинення діяльності комунальних закладів "Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицької центральної районної лікарні (Теплицької ЛПЛ) призведе до скорочення існуючої мережі лікувальних закладів Теплицького району, що суперечить закону, а також до порушення порядку надання населенню медичної допомоги відповідно до тих видів, які передбачені Законом України "Основи законодавства України про охорону здоров'я". Відтак, з метою належного захисту інтересів держави, прокурор звертається до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 1.2, 1.4 рішення Теплицької районної ради Вінницької області № 30 від 14.01.2016 року.

В судовому засіданні прокурор та представник позивача позовні вимоги повністю підтримали, надавши пояснення згідно з наведеними у позовній заяві обґрунтуваннями. Просять суд адміністративний позов задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні адміністративний позов заперечив з мотивів, викладених у письмових запереченнях (том 1, а.с. 48-55, 137-138). Вважає, що прокурор за відсутності підстав звернувся до суду з цим позовом від імені Департаменту охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації. Також зазначає, що Теплицька районна рада, приймаючи оскаржуване рішення, діяла на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. Водночас твердження позивача про скорочення існуючої мережі закладів охорони здоров'я є помилковим, оскільки у новоствореній комунальній установі "Територіальне медичне об'єднання" передбачено функціонування двох відокремлених підрозділів (первинного та вторинного рівнів медичного обслуговування). Крім того, наказом Міністерства охорони здоров'я України від 28.12.2002 року № 385 "Про затвердження переліків закладів охорони здоров'я, лікарських, провізорських посад та посад молодших спеціалістів з фармацевтичною освітою" прямо передбачено функціонування такої установи як територіальне медичне об'єднання. Зауважує, що фінансування комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" може здійснюватись як з державного (медична субвенція), так і з місцевого бюджетів та/або одночасно з різних бюджетів. Відтак доводи прокурора про те, що вказана установа не буде фінансуватись з бюджету є надуманими і не обґрунтованими. Просить врахувати, що рішеннями Вінницького апеляційного адміністративного суду у справах № 144/99/16-а та № 144/1883/15-а вже надано оцінку правомірності рішення Теплицької районної ради № 30 від 14.01.2016 року і визнано його таким, що прийняте з дотриманням вимог чинного законодавства України.

Представник третьої особи комунального закладу "Теплицький районний медичний центр первинної медико-санітарної допомоги" у судове засідання на виклик суду не з'явився, однак надав суду письмові пояснення по суті спору (том 1, а.с. 91-95). Посилається на те, що районний медичний центр є комунальним закладом охорони здоров'я Теплицької районної ради, що надає первинну медико-санітарну допомогу населенню району, заснований на базі відокремленої частини спільної власності територіальних громад Теплицького району, управління якого здійснює Теплицька районна рада. Оскаржуваним рішенням всупереч вимогам Конституції України та Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" припинено діяльність цього комунального закладу, чим порушено права територіальної громади Теплицького району Вінницької області на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров'я первинної допомоги. Тому комунальний заклад "Теплицький районний медичний центр первинної медико-санітарної допомоги" підтримує адміністративний позов прокурора.

Представник третьої особи комунальна установа "Теплицька лікарня планового лікування" у судове засідання на виклик суду не з'явився, що не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності та оцінивши наведені сторонами доводи, суд приходить до переконання, що адміністративний позов не може бути задоволений.

Встановлено, що враховуючи потреби населення району у медичному обслуговуванні, необхідність забезпечення належного, своєчасного, доступного обслуговування для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових, фінансових ресурсів, керуючись приписами ч. 4 ст. 140 Конституції України, ч. 6 ст. 1, п. 2, ст. 10, ч. 2 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 2 ст. 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я", Теплицькою районною радою Вінницької області 42 сесії 6 скликання прийнято рішення № 550 від 07.05.2015 року "Про створення комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району" (том 1, а.с. 19-20), зокрема вирішено створити комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району, затвердити статут юридичної особи, включити її до переліку об'єктів спільної власності Теплицького району.

14.01.2016 року Теплицькою районною радою Вінницької області 2 позачергової сесії 7 скликання прийнято рішення № 30 "Про внесення змін до рішення 42 сесії районної ради 6 скликання від 07.05.2015 року "Про створення комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району" № 550" (том 1, а.с. 21-22).

Пунктом 1.2 цього рішення викладено пункт 1 рішення № 550 від 07.05.2015 року у новій редакції та передбачено припинення діяльності комунального закладу "Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицької ЦРЛ (Теплицької ЛПЛ) шляхом їх реорганізації (злиття) в комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради.

Крім того, пунктом 1.4 рішення доповнено пункт 3 рішення від 07.05.2015 року № 550 підпунктами 3.3 та 3.4, а саме вирішено організувати припинення діяльності вищевказаних юридичних осіб в установленому законом порядку та розмістити в друкованих засобах масової інформації повідомлення про їх припинення.

Не погоджуючись з пунктами 1.2, 1.4 рішення Теплицької районної ради № 30 від 14.01.2016 року та вважаючи їх незаконними, заступник прокурора Вінницької області на підставі ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 60 КАС України звернувся до адміністративного суду в інтересах держави з позовом про їх скасування.

Вирішуючи справу суд насамперед виходить з того, в силу вимог пункту 2 статті 121 Конституції України на прокуратуру України покладаються повноваження щодо представництва інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом.

Особливості звернення до адміністративного суду прокурора передбачені статтею 60 КАС України. Так, згідно з абзаців 1, 2 частини 2 цієї статті з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Водночас згідно з абз. 3 ч. 2 ст. 60 КАС України прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Обґрунтовуючи підстави для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, заступник прокурора Вінницької області посилається на те, що Департамент охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації при наявності даних про протиправність рішення Теплицької районної ради № 30 від 14.01.2016 року не вжив належних заходів до забезпечення дотримання законодавства про охорону здоров'я та не оскаржив його у судовому порядку. Таким чином, факт бездіяльності уповноваженого органу та необхідність захисту інтересів держави обумовлюють звернення прокурора до суду з цим адміністративним позовом.

З огляду на викладене та враховуючи наведення прокурором додаткових обґрунтувань підстав для здійснення представництва в суді інтересів держави після залишення позовної заяви без руху, суд доходить висновку, що при зверненні до адміністративного суду прокурором дотримано приписи ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 60 КАС України, а тому не вбачає достатніх правових підстав для відмови у задоволенні адміністративного позову з мотивів недоведеності прокурором підстав для здійснення представництва в суді інтересів держави.

Відтак, надаючи оцінку позовним вимогам прокурора по суті, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" порядок створення, припинення закладів охорони здоров'я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

Частиною 4 цієї статті встановлено, що планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров'я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров'я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об'єктами відповідно державної і комунальної власності.

Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, визначені статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, пунктом 20 частини 1 вказаної статті передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

В силу вимог ч. 2 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Отже, до повноважень Теплицької районної ради відноситься питання реорганізації комунальних закладів охорони здоров'я, які належать до сфери її управління.

Крім того, статтею 33 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" передбачено, що медична допомога за видами поділяється на екстрену, первинну, вторинну (спеціалізовану), третинну (високоспеціалізовану), паліативну, медичну реабілітацію.

Відповідно до ст. 35-1 цього Закону надання первинної медичної допомоги забезпечують центри первинної медичної (медико-санітарної) допомоги, які є закладами охорони здоров'я, а також лікарі загальної практики - сімейні лікарі, які провадять господарську діяльність з медичної практики як фізичні особи-підприємці та можуть перебувати з цими закладами охорони здоров'я у цивільно-правових відносинах. До складу центрів первинної медичної (медико-санітарної) допомоги можуть входити як структурні чи відокремлені підрозділи фельдшерсько-акушерські пункти, амбулаторії, медичні пункти, медичні кабінети.

Судом встановлено, що пунктом 1.2 оскаржуваного рішення № 30 від 14.01.2016 року Теплицькою районною радою внесено зміни до рішення № 550 від 07.05.2015 року та вирішено припинити діяльність комунального закладу "Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицької центральної районної лікарні (Теплицької ЛПЛ) шляхом їх реорганізації (злиття) в комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради.

При цьому суд зауважує, що реорганізація установи шляхом злиття за своєю суттю не передбачає її ліквідації. Зокрема ліквідація - це форма припинення юридичної особи, при якій припиняються всі її права та обов'язки. Водночас внаслідок реорганізації такі права та обов'язки в порядку правонаступництва переходять до нової (іншої) юридичної особи.

В даному випадку Теплицький районний центр первинної медико-санітарної допомоги" та Теплицька центральної районної лікарні (Теплицька ЛПЛ) реорганізовані відповідачем шляхом їх злиття в комунальну установу "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради, до відання якого і належатиме надання усіх видів медичної допомоги, в тому числі первинної медичної допомоги населенню.

Відтак суд доходить висновку, що пункти 1.2, 1.4 рішення Теплицької районної ради № 30 від 14.01.2016 року "Про внесення змін до рішення 42 сесії районної ради 6 скликання "Про створення комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" Теплицького району № 550" не суперечать вимогам чинного законодавства України.

При цьому аналогічна правова позиція вже наведена у постановах Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10.08.2016 року у справі №144/99/16-а та від 25.08.2016 року у справі № 144/1883/15-а.

Отже, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, під час розгляду вищезазначених справ доведено правомірність свого рішення № 30 від 14.01.2016 року.

Згідно з ч. 5 ст. 254 КАС України постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України набирають законної сили з моменту проголошення, а якщо їх було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Таким чином, на сьогодні судові рішення в адміністративних справах № 144/99/16-а та № 144/1883/15-а набрали законної сили та в силу приписів ч. 1 ст. 255 КАС України є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб.

Більше того, суд зауважує, що саме за клопотанням прокурора провадження у цій справі зупинялось до вирішення справи № 144/19/16-а, оскільки предмети розгляду таких суд визнав взаємопов'язаними, а рішення у справі № 144/19/16-а таким, що має безпосереднє значення для вирішення даної справи, з чим погодився як прокурор, так і позивач.

Обґрунтовуючи позовні вимоги у цій справі, прокурор посилається також на те, що при прийнятті пунктів 1.2, 1.4 рішення № 30 від 14.01.2016 року Теплицькою районною радою Вінницької області порушено вимоги Бюджетного кодексу України у зв'язку з відсутністю державної програми фінансування новоствореного територіального медичного об'єднання.

Надаючи оцінку вказаним доводам суд зазначає, що згідно з п. 3 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України фінансування видатків на охорону здоров'я (первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, спеціалізовані медико-санітарні частини, пологові будинки, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки, а також дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти, центри первинної медичної (медико-санітарної) допомоги); програми медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти); інші державні програми медичної та санітарної допомоги (територіальні медичні об'єднання, центри медичної статистики, автопідприємства санітарного транспорту, інші програми і заходи) здійснюється з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Відповідно до п. 1.9, 7.1 Статуту комунальної установи "Територіальне медичне об'єднання" Теплицької районної ради (том 1, а.с. 79-85) територіальне медичне об'єднання є комунальною установою, яка діє на принципах бюджетного фінансування. Джерелами її фінансування є кошти місцевого бюджету (з урахуванням міжбюджетних трансфертів інших бюджетів), надходження від плати за послуги, інші джерела власних надходжень, кошти, які отримані внаслідок задоволення позовів комунальної установи по відшкодуванню витрат на лікування осіб, захворювання яких викликані виробничими травмами, отруєннями, транспортними пригодами, оплата за надану медичну допомогу іноземним громадянам, інші джерела, не заборонені чинним законодавством.

Отже, чинним законодавством та статутом новоутвореної юридичної особи передбачено, що її фінансування здійснюється насамперед за рахунок районного, а не державного бюджету. Цього не заперечує і відповідач, посилаючись на те, що відповідні рішення про видатки на первинний та вторинний рівень надання медичної допомоги приймаються районною радою.

Водночас частиною 1 статті 103-4 Бюджетного кодексу України визначено, що медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, і використовується закладами охорони здоров'я на оплату поточних видатків.

У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад (ч. 2 ст. 103-4 Бюджетного кодексу України).

При цьому пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України № 11 від 23.01.2015 року "Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам" протягом бюджетного періоду дозволено здійснювати видатки на фінансування закладів охорони здоров'я та програм у сфері охорони здоров'я, визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України, одночасно з державного та місцевого бюджетів та/або одночасно з різних бюджетів.

Таким чином, відсутність державної програми фінансування новоствореного територіального медичного об'єднання не може свідчити про порушення відповідачем вимог Бюджетного кодексу України, оскільки фінансування такої комунальної установи здійснюється за рахунок місцевого бюджету.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

В силу положень ч. 1 ст. 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних справах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (ч. 1 ст. 71 КАС України), а відповідно до ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши зібрані та досліджені у справі докази, суд приходить до переконання, що пункти 1.2, 1.4 рішення № 30 від 14.01.2016 року прийняті відповідачем на підставах, у спосіб та в порядку, передбаченому чинним законодавством, тобто правомірно. Відтак у задоволенні адміністративного позову прокурора в інтересах держави в особі Департаменту охорони здоров'я Вінницької обласної державної адміністрації належить відмовити.

Керуючись ст.ст. 11, 71, 86, 94, 158, 160, 162, 163, 167, 181, 254 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 КАС України.

Відповідно до ст. 186 КАС України апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Сало Павло Ігорович