Справа № 816/526/16
Суддя: Бершов Г.Є.
Дата ухвалення: 2016-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2016 р.Справа № 816/526/16
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бершова Г.Є.

Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В.

за участю секретаря судового засідання Ружинської К.О

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2016р. по справі № 816/526/16

за позовом Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628

до Державної фінансової інспекції в Полтавській області

про визнання протиправними та скасування висновку та вимоги,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Полтавське комунальне автотранспортне підприємство 1628 (надалі - позивач), звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (надалі - відповідач) з позовом про визнання протиправними та скасування:

- висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9;

- вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що перед початком ревізії посадовими особами контролюючого органу було надано позивачу направлення та копію рішення суду, яка, на думку позивача, оформлена не у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, пунктів 5.26, 5.27 Національного стандарту України Державної уніфікованої системи документації "Вимоги до оформлювання документів" (ДСТУ 4163-2003), що є порушенням вимог пункту 12 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженому Постановою КМУ від 20.04.2006 № 550. Також позивач зауважив, що в наданих ДФІ висновках на заперечення до акту ревізії не наведено жодних підстав відхилення наданих пояснень по проведеній незалежній оцінці транспортних засобів, а саме: інформації про ринкову вартість майна, закупівлю якого було здійснено у 2015 році. Таким чином, на думку позивача, оскаржені висновки від 28.03.2016 не визначають у повній мірі наведених доводів позивача під час проведення ревізії та складання акту ревізії. Позивач зазначив, що Законом України "Про здійснення державних закупівель" підприємству надано право, а не обов'язок, визнати торги такими, що не відбулися, що, в свою чергу, спростовує висновки акту ревізії.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2016 року у задоволенні позову було відмовлено.

Позивач не погодився із таким рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просить постанову скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Відповідно до ч. 6 ст. 12 та ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання 14.09.2016 року за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Відповідно до статті 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що згідно з ухвалою Октябрського районного суду м. Полтави від 09.02.2016 та на підставі направлення від 12.02.2016 № 120, виданого в.о. начальника Державної фінансової інспекції в Полтавській області, старшим державним фінансовим інспектором Яремчук Н.В. проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Полтавського КАТП 1628 за період з 01.01.2015 по 01.01.2016, якою встановлено ряд порушень, які відображені в акті ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9.

Під час ревізії встановлено порушення законодавства, а саме: Полтавським КАТП 1628 здійснено закупівлю за державні кошти у 2015 році по предмету закупівлі код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" з порушенням законодавства. Пропозиції учасників процедури відкритих торгів ПАТ ВО "Автотранспортник" та ТОВ "ТД "Будшляхмаш", що допущені замовником до оцінки не відповідають вимогам документації конкурсних торгів та умовам документації конкурсних торгів замовника. Комітетом з конкурсних торгів КАТП 1628 не прийнято рішення про відхилення пропозицій даних учасників, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів, чим порушено п. 3 ч. 1 ст. 29 Закону України "Про здійснення державних закупівель".

Вказаним вище порушенням завдано міському бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1 816 488,62 грн.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, підпункту 15 пункту 6 Положення про державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 06.08.2014 № 310, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області винесено вимогу про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626, якою до позивача направлено таку вимогу: проведено процедуру закупівлі по предмету закупівлі код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" з порушенням п. 3 ч. 1 ст. 29, абз. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України "Про здійснення державних закупівель", а саме: комітетом з конкурсних торгів КАТП 1628 не прийнято рішення про відхилення пропозицій учасників ПАТ ВО "Автотранспортник" та ТОВ "ТД "Будшляхмаш", які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів. Окрім того здійснення оцінки пропозицій учасників, які підлягали відхиленню суперечать вимогам ч. 4 ст. 28 Закону України № 1197. За результатами проведено процедури закупівлі по предмету код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" у 2015 році між Полтавським КАТП 1628 та ТОВ "ТД "Будшляхмаш" укладено договір про закупівлю товарів за державні кошти від 07.04.2015 № 196/15. Поставка автотранспортних засобів не відповідає п. 2.1 договору від 07.04.2015 № 196/15, чим порушено ст. 526 та 629 ЦК України. Полтавським КАТП придбано за рахунок бюджетних коштів автотранспортні засоби, технічний ста яких не відповідає умовам укладеного договору, чим завдано збитків місцевому бюджету на 1 816 488,62.

Для усунення зазначених порушень Держфінінспеція в Полтавській області вимагала усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Не погодившись з вказаною вимогою від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626 про усунення виявлених порушень позивач оскаржив її до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що оскільки збитки стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, то правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

У доводах апеляційної скарги позивач зазначає, що суд першої інстанції прийняв рішення з помилковим застосуванням норм чинного матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування прийнятого рішення.

Колегія суддів погоджується із рішенням суду першої інстанції та зазначає, що воно скасуванню не підлягає з огляду на таке.

Так, відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування (пункт 1 цього Порядку).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, серед іншого, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю. Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

За змістом частини 6 статті 2 зазначеного Закону порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Щодо вимоги позивача стосовно визнання протиправним та скасування висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9 колегією суддів встановлено таке.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". В свою чергу, процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні").

Відповідно до пунктів 42 та 43 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення контролюючого органу акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то контролюючий орган має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник контролюючого органу.

Контролюючий орган аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником контролюючого органу або його заступником.

З наведеного вбачається, що висновок на заперечення до акту ревізії має аналітичний характер та складається з метою надання оцінки обґрунтуванням об'єктів контролю, викладеним у запереченнях на акт ревізії.

Таким чином, письмовий висновок на заперечення до акту ревізії не містить в собі ознак ані нормативного акта, ані акта індивідуальної дії, не є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке б породжувало певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і мало б обов'язковий характер для об'єкту контролю, в даному випадку, позивача, та не змінюють стану його суб'єктивних прав, а отже не є актом індивідуальної дії в розумінні стаття 17 КАС України.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування висновків ДФІ у Полтавській області від 28.03.2016 на заперечення до Акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9 є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Стосовно вимоги Полтавського КАТП 1628 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626 колегією суддів встановлено таке.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного можна зробити висновок про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії Підприємства.

При цьому оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14) та постанові від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14).

На підставі наведеного вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення вимог Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9; вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні адміністративного позову та зазначає, що доводи апеляційної скарги не впливають на правомірність висновків суду. Підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 21.06.2016р. по справі № 816/526/16 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Бершов Г.Є.
Судді Ральченко І.М. Катунов В.В.
Повний текст ухвали виготовлений 19.09.2016 р.