Справа № 803/1149/15-а
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2016-09-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2016 р. Справа № 876/8145/15

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Кудєрової О.В.,

прокурора Шимін Н.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року у справі за позовом Ковельського міжрайонного прокурора Волинської області до Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області про скасування рішень, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Ковельський міжрайонний прокурор Волинської області звернувся до суду з позовом до Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області, яким просив визнати незаконними і скасувати рішення відповідача від 06.03.2015 року № 38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» та № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» та зобов'язати відповідача привести у відповідність до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» друге речення абзацу 10 пункту 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, затвердженого рішенням від 18.11.2010 року № 1/2.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано рішення Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області від 06.03.2015 року № 38/1 і № 38/4; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постанова мотивована тим, що аналіз чинної редакції ч. 16 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить про відсутність в органу місцевого самоврядування права обмеження доступу на сесії ради шляхом прийняття рішення про проведення закритого пленарного засідання, оскільки випадки такого обмеження повинні встановлюватись виключно законом. При цьому, при прийнятті рішення від 06.03.2015 року № 38/1 про проведення закритого пленарного засідання відповідач посилався саме на зазначену вище норму Закону, а не абз. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради, який фактично суперечить цій нормі, а, отже, в даному випадку сільська рада, на думку суду, діяла не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений вказаним Законом, в зв'язку з чим дане рішення є протиправним та підлягає скасуванню. Також суд дійшов висновку, що відповідно і рішення відповідача від 06.03.2015 року № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» було прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його ухвалення, що могло вплинути на його правильність, порушення принципу гласності та підлягає скасуванню. Водночас суд дійшов висновку про безпідставність позовної вимоги про зобов'язання відповідача привести у відповідність до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» друге речення аб. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту сільської ради, оскільки при прийнятті рішення про наявність підстав для внесення змін до нормативно-правового акту, яким є регламент, сільська рада діє відповідно до покладених на неї функцій і завдань у межах власної дискреції, а суд не має права перебирати на себе повноваження органу місцевого самоврядування щодо вирішення питання про необхідність внесення змін до регламенту.

Постанову в частині задоволення позову в апеляційному порядку оскаржив відповідач, вважає її незаконною, оскільки вона прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Просить постанову в оскарженій частині скасувати та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позову в цій частині.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що саме регламентом ради визначається порядок роботи сесії, а абз. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради було передбачено право ради проводити закриті засідання. В свою чергу чинне законодавство України не містить прямої заборони проведення закритого пленарного засідання органом місцевого самоврядування, а навпаки вирішення зазначеного питання віднесено до власної компетенції цих органів шляхом відображення у регламенті. Тому, на думку відповідача, рішення від 06.03.2015 року № 38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» є правомірним і не підлягає скасуванню. Також відповідач зазначає, що сільська рада складається виключно з депутатів відповідної територіальної громади, які повноважні брати участь у роботі сесії та приймати відповідні рішення і будь-хто з присутніх або запрошених осіб на пленарне засідання участі у роботі ради не приймає, відповідно не може впливати, в тому числі шляхом виступів, на прийняття депутатами рішень. Право громадян на участь в місцевому самоврядуванні не пов'язане із закріпленим у ст. 38 Конституції України правом брати участь в управлінні державними справами і формами такої участі є участь у місцевих виборах, референдумах, загальних зборах громадян, місцевих ініціативах. Також відповідач зазначає, що прокурор не вказав, які конкретно права громадян порушені внаслідок прийняття оскаржуваних рішень та порушення принципу гласності, який вживається прокурором у лінгвістичному тлумаченні, що не відповідає юридичному його визначенню. При цьому, на думку відповідача, всі бажаючі могли бути присутніми в ході роботи пленарного засідання сесії, в тому числі під час прийняття рішення про продовження сесії у закритому режимі. Крім того, при прийнятті рішення № 38/4 розглядались заяви громадян про надання земельних ділянок, які містили персональні дані фізичних осіб, відповідно прямим обов'язком сільської ради було обмеження доступу сторонніх осіб до персональних даних суб'єктів таких даних. За таких обставин відповідач вважає, що рішення від 06.03.2015 року № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» також є правомірним.

Постанова в частині відмови у задоволенні позову не оскаржена і під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи в цій частині, не встановлено, тому відповідно до ч. 1 ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України в апеляційному порядку не переглядається.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, розпорядженням Зеленського сільського голови Ковельського району Волинської області від 02.03.2015 року № 11 «Про скликання тридцять восьмої сесії сільської ради» позачергову тридцять восьму сесію сільської ради було вирішено скликати на 09 год. 00 хв. 06.03.2015 року.

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії протоколу сесії від 06.03.2015 року № 38, до порядку денного внесені наступні питання: про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради; про внесення змін до рішення сільської ради від 30.01.2015 року № 36/2 «Про сільський бюджет»; про усунення конфлікту інтересів; про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків; інше.

Також з даного протоколу вбачається, що сільський голова обґрунтовував необхідність прийняття рішення по першому питанню порядку денного (проведення закритого пленарного засідання) необхідністю забезпечення порядку проведення сесії, оскільки надійшло 544 заяви громадян щодо виділення земельних ділянок.

За результатами розгляду цього питання Зеленська сільська рада Ковельського району Волинської області одноголосно (14 присутніх на сесії депутатів проголосували «За») прийняла рішення від 06.03.2015 року № 38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради» та вирішила з метою забезпечення належного порядку проведення сесії провести пленарне засідання тридцять восьмої сесії сільської ради закритим.

В ході проведення закритого пленарного засідання Зеленська сільська рада Ковельського району Волинської області прийняла, зокрема, рішення від 06.03.2015 року № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків», яким вирішила: дати дозвіл на виділення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в с.Зелена, урочище «Гори», із земель житлової та громадської забудови громадянам згідно з додатком 1; поставити на чергу на виділення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд громадян згідно з додатком 2; рекомендувати громадянам згідно додатку 1 до 20.03.2015р. написати заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; зобов'язати громадян, зазначених в додатку 1 цього рішення, в місячний термін замовити виготовлення проектної документації.

Додатками до рішення від 06.03.2015 року № 38/4 були затверджені «Список громадян, яким надано дозвіл на виділення земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд в с. Зелена урочище «Гори» (228 осіб)» (додаток 1) та «Список громадян, яких зареєструвати в журналі обліку заяв для надання дозволу на виділення земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд після виготовлення містобудівної документації (298 осіб)» (додаток 2).

Також колегія суддів зазначає, що сільська рада приймала під час закритого пленарного засідання інші рішення, однак вони не оскаржуються в межах даної адміністративної справи, тому відповідно суд не надає їм правової оцінки.

Колегія суддів вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про протиправність оскаржуваних рішень відповідача з таких підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такий же обов'язок органів місцевого самоврядування встановлений ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ст. 4 цього Закону місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Пунктом 16 статті 46 даного Закону в редакції, чинній на час прийняття відповідачем оскаржуваних рішень, передбачено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Зазначена редакція даної норми була внесена на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації», який набрав чинності 19.04.2014 року.

А до цього часу вказана норма була в наступній редакції: «Сесії ради проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання».

Також абз. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області, затвердженого рішенням ради від 18.11.2010 року № 1/2, передбачено, що сесія ради проводиться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Тобто, як правильно зазначив суд першої інстанції, вказане положення Регламенту відповідало вимогам ч. 16 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції, що діяла до внесення зазначених вище змін.

Однак з дня набрання чинності зазначеним Законом та відповідними змінами до наведеної норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування позбавлені права самостійно та на власний розсуд приймати рішення про проведення закритого пленарного засідання, а такі випадки можуть бути встановлені виключно законодавством.

В свою чергу, відповідач не довів суду факту існування на час прийняття даного рішення обставин, які визначені законодавством як підстави для проведення закритого пленарного засідання.

Таким чином, на час прийняття відповідачем оскаржуваних рішень положення абз. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради суперечили чинній редакції ч. 16 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на підставі якої дана норма Регламенту була прийнята, та не були приведені у відповідність до вимог цього Закону, як нормативного акту, що має вищу юридичну силу.

При цьому, колегія суддів враховує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» не було безпосередньо встановлено обов'язку органів місцевого самоврядування привести свої нормативно-правові акти у відповідність до вимог цього Закону, однак такий обов'язок випливає з наведених вище положень ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки орган місцевого самоврядування не може керуватись у своїй діяльності прийнятим ним нормативним актом, в даному випадку регламентом, який суперечить вимогам закону.

Також з врахуванням наведеного вище колегія суддів вважає безпідставним посилання відповідача на зазначену норму Регламенту, оскільки відповідно до загальних засад пріоритетності законів над підзаконними нормативно-правовими актами, при протиріччі норм закону та підзаконного акту слід керуватися положеннями закону.

Таке ж правило передбачене ч. 4 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Крім того, як правильно зазначив суд першої інстанції, при прийнятті рішення від 06.03.2015 року № 38/4 відповідач як на підставу його прийняття посилався саме на ч. 16 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а не абз. 10 п. 1 розділу ІІІ Регламенту Зеленської сільської ради.

Враховуючи наведені вище обставини та положення законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що, приймаючи рішення від 06.03.2015 року № 38/1 «Про проведення закритого пленарного засідання тридцять восьмої сесії сільської ради», Зеленська сільська рада Ковельського району Волинської області діяла не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, в зв'язку з чим рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Щодо рішення від 06.03.2015 року № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ограни місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Конституційний Суд України в рішенні від 26.03.2002 року № 6-рп/2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.

Також колегія суддів звертає увагу на обов'язок органів місцевого самоврядування діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Такий обов'язок включає, зокрема, певну передбачену процедуру вчинення цими органами дій та прийняття рішень, яка встановлена нормами законодавства.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 59 вказаного Закону рішення ради приймається на її пленарному засіданні.

В свою чергу, як зазначено вище, згідно з ч. 16 ст. 46 цього Закону пленарні засідання є відкритими крім випадків, передбачених законодавством.

У спірному випадку, про що також зазначено вище, були відсутні визначені законодавством обставини для проведення закритого пленарного засідання з розгляду питання про надання земельних ділянок фізичним особам та інших питань, що розглядались на цій сесії 06.03.2015 року.

Колегія суддів не бере до уваги твердження відповідача про те, що будь-хто з присутніх на пленарному засіданні не бере участі в роботі сесії ради і не може впливати на прийняття депутатами рішень, в тому числі шляхом виступів, оскільки відповідно до вимог законодавства всім гарантується право брати участь у процесі прийняття рішення, яке стосується його прав, свобод, інтересів та обов'язків, в тому числі надавати певні пояснення чи доводи, які в свою чергу, могли вплинути на рішення депутатів сільської ради при вирішенні питання про надання земельних ділянок конкретним особам.

Також колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача про те, що при прийнятті рішення № 38/4 розглядались заяви громадян про надання земельних ділянок, які містили персональні дані фізичних осіб, відповідно прямим обов'язком сільської ради було обмеження доступу сторонніх осіб до персональних даних суб'єктів таких даних, оскільки Законом України «Про захист персональних даних» чи іншими законами не передбачено такого способу захисту персональних даних, натомість встановлено інші способи і механізми, які забезпечують захист цих даних.

Таким чином, розгляд даного питання та прийняття оскаржуваного рішення від 06.03.2015 року № 38/4 відбулось з порушенням процедури його прийняття, а також, як правильно зазначив суд першої інстанції, з фактичним позбавленням окремих громадян можливості бути присутніми при ухваленні рішення, яке стосується їх прав та інтересів.

Такі дії та рішення відповідача, на думку колегії суддів, суперечать наведеним вище нормам Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також принципам, визначених ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме рішення від 06.03.2015 року № 38/4 прийняте не у спосіб, передбачений законодавством, без урахування усіх обставин, що мали значення для прийняття рішення, недобросовісно, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Враховуючи наведені вище обставини та положення нормативно-правових актів, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області від 06.03.2015 року № 38/4 «Про розгляд заяв громадян про надання земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків» також є протиправним і підлягає скасуванню.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області залишити без задоволення.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року у справі № 803/1149/15-а за позовом Ковельського міжрайонного прокурора Волинської області до Зеленської сільської ради Ковельського району Волинської області про скасування рішень, зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л.Я. Гудим

В.В. Святецький

Ухвала складена в повному обсязі 12.09.2016 року