Справа № 372/1343/16-а
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2016-09-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у 1-й інстанції: Потабенко Л.В. Суддя-доповідач: Епель О.В.
У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2016 року Справа № 372/1343/16-а

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Мамчура Я.С.,

за участю секретаря Нагорної Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Обухівської районної ради Київської області на постанову Обухівського районного суду Київської області від 21 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Обухівської районної ради Київської області про визнання нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Обухівської районної ради Київської області (далі - відповідач) про визнання нечинним Регламенту Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання, затвердженого рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 р. № 7.2 VІІ, в частині пунктів 20.2, 20.3, 20.5, 23.2, 23.11, 24.9, 28.4, 35.1 та пункту 24.31 в частині словосполучень «відхилити проект рішення», «внести зміни до проекту рішення».

Постановою Обухівського районного суду Київської області від 21 липня 2016 року адміністративний позов було задоволено частково, а саме визнано нечинним Регламент Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання, затверджений рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 р. № 7.2 VІІ, в частині пунктів 23.11, 24.31 в частині словосполучень «відхилити проект рішення», «внести зміни до проекту рішення», 28.4, 35.1.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати в частині задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позову, так як, на думку апелянта, зазначена постанова суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши, у відповідності до ч. 1 ст. 195 КАС України, рішення суду першої інстанції, повноту встановлення ним фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 є депутатом Обухівської районної ради Київської області.

Рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 р. № 7.2.VII, було затверджено Регламент Обухівської районної ради сьомого скликання, яким зокрема встановлено:

- пункт 20.2, відповідно до якого пропозиції до порядку денного сесії вносяться вищезазначеними органами не пізніше як за 25 днів до пленарного засідання. Голова ради організовує їх попередній розгляд в постійних комісіях;

- пункт 20.3, відповідно до якого пропозиції, внесені пізніше вищезазначеного строку або безпосередньо при розгляді проекту порядку денного на сесії, включаються до порядку денного у тому випадку, якщо вони попередньо розглянуті відповідними органами ради;

- пункт 20.5, відповідно до якого попередній розгляд питань, які вносяться до порядку денного сесії, здійснюється постійними комісіями чи іншими органами ради за дорученням голови ради»;

- пункт 23.2, відповідно до якого винесенню питання на розгляд сесії передує його розгляд у відповідних комісіях;

- пункт 23.11, відповідно до якого питання щодо притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, а також дострокового припинення повноважень посадовою особою районної ради, які не набрали необхідної кількості голосів за, не можуть виноситись на повторний розгляд районної ради протягом року;

- пункт 24.9, відповідно до якого проекти рішень вносяться до ради не пізніше як за 25 днів до пленарного засідання ради;

- пункт 24.31, відповідно до якого словосполучення «відхилити проект рішення» та «внести зміни до проекту рішення»;

- пункт 28.4, відповідно до якого питання про звільнення голови районної ради може вноситись не раніше року після його обрання, за результатами його звітування перед радою відповідно до чинного законодавства України та прийняття відповідного рішення. Депутати, що ініціювали питання про звільнення голови ради, повинні обґрунтувати свою пропозицію, яка в обов'язковому порядку попередньо розглядається в постійній комісії з питань регламенту, депутатської діяльності та депутатської етики, місцевого самоврядування, забезпечення законності, правопорядку та антикорупційної політики районної ради;

- пункт 35.1, відповідно до депутатський запит вноситься у письмовій формі. Він підлягає включенню до порядку денного чергової сесії, якщо надійшов напередодні засідання, або наступної сесії, якщо заявлений в ході пленарного засідання.

Позивач, вважаючи, що Регламент Обухівської районної ради Київської області, в частині пунктів 20.2, 20.3, 20.5, 23.2, 23.11, 24.9, 28.4, 35.1 та пункту 24.31 в частині словосполучень «відхилити проект рішення», «внести зміни до проекту рішення» суперечить Конституції України та чинному законодавству, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Регламент Обухівської районної ради Київської області, затверджений рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 р. № 7.2 VІІ, в частині пунктів 23.11, 24.31 в частині словосполучень «відхилити проект рішення», «внести зміни до проекту рішення», 28.4, 35.1 суперечить діючому законодавству, а отже підлягає визнанню нечинним.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Європейською Хартією місцевого самоврядування, яка ратифікована Верховною радою України 15.07.1997 р. та набрала чинності для України 01.01.1998 р., Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р. № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування передбачено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Згідно зі ст. 7 Конституції України в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У ст.ст. 2, 10 Закону № 280/97-ВР закріплено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону № 93-IV депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.

У ст. 22 Закону № 93-IV закріплено, що депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі.

Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Депутатський запит обговорюється у разі необхідності на пленарному засіданні місцевої ради.

Рада може зобов'язати відповідний орган подати у встановлений нею строк звіт про виконання рішення по запиту депутата місцевої ради.

Орган або посадова особа, до яких звернуто депутатський запит, зобов'язані у встановлений радою строк дати офіційну письмову відповідь на нього відповідній раді і депутату місцевої ради. Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений радою строк, то орган або посадова особа зобов'язані письмово повідомити раді та депутатові місцевої ради, який вніс запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати один місяць з дня одержання запиту. Відповідь на запит у разі необхідності розглядається на пленарному засіданні ради.

Депутат місцевої ради має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. За результатами відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на цьому наполягає не менше 1/4 присутніх на засіданні депутатів місцевої ради. Посадових осіб, до яких звернуто запит, своєчасно інформують про дату та час обговорення відповіді на запит радою. Вони або уповноважені ними особи мають право бути присутні на цьому засіданні ради.

За результатами розгляду відповіді на депутатський запит рада приймає відповідне рішення.

Згідно зі ст. 23 Закону № 93-IV пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду. Рада та її виконавчі органи забезпечують виконання пропозицій і зауважень депутатів місцевої ради, схвалених радою, інформують депутатів про реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними на сесіях рад.

Відповідно до ч. 13, 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Частинами 1, 10 статті 47 Закону № 280/97-ВР передбачено, що Постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У ч. 4 ст. 55 Закону № 280/97-ВР визначено, що у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради. Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

Таким чином, регламент місцевої ради є актом, який визначає процедурні засади її діяльності і законодавством закріплено виключний перелік питань, які можуть бути ним врегульовані.

Разом з тим, законом визначено порядок звільнення голови ради шляхом таємного голосування та, у свою чергу, повноваження депутатів за умови набрання необхідної кількості голосів винести на розгляд ради питання щодо його звільнення без обмеження будь-якими строками.

Окрім зазначеного, серед повноважень депутатів ради закріплено внесення попередньо або на пленарному засіданні ради депутатського запиту як в усній, так і в письмовій формі, що підлягає включенню до порядку денного.

Також з викладених правових норм вбачається, що у радах діють постійні комісії, до повноважень яких, зокрема належить вивчення, попередній розгляд і підготовка питань, віднесених до відання ради, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету, і такі повноваження реалізуються ними шляхом підготовки відповідних висновків і пропозицій.

Водночас, відхилення проектів рішень та внесення до них змін належить до безпосередньої компетенції самої ради і їх делегування дорадчим органам законодавством не передбачено.

Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що Регламентом Обухівської районної ради Київської області в частині пунктів 23.11 та 28.4 обмежено можливість повторного внесення депутатами на розгляд ради питання щодо притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, дострокового припинення повноважень посадовою особою районної ради протягом року у разі не набрання необхідної кількості голосів, а також можливість внесення питання про звільнення голови ради до спливу одного року після його обрання, необхідність обґрунтування такої позиції і її попереднього розгляду відповідною постійною комісією ради, і такі обмеження суперечать вимогам ч. 4 ст. 55 Закону № 280/97-ВР, звужують зміст вказаної правової норми і фактично є врегулюванням питання щодо притягнення до відповідальності, яке визначається законом і не належить до переліку питань, які підлягають врегулюванню регламентом ради.

Крім того, у пункті 24.31 вказаного Регламенту, зокрема закріплено повноваження постійної комісії ради відхилити проект рішення ради, а також внести до нього зміни, що суперечить положенням ст. 47 Закону № 280/97-ВР, включаючи ч. 10 зазначеної статті, що визначає виключний перелік повноважень такого дорадчого органу, до якого не входить ані відхилення проекту рішення, ані внесення до нього змін, і до компетенції ради не належить самостійно розширювати повноваження своїх органів шляхом прийняття регламенту, тож в цій частині п. 24.31 Регламенту є незаконним.

Також, колегія суддів звертає увагу й на те, що визначення в пункті 35.1 Регламенту можливості внесення депутатського запиту лише у письмовій формі і його включення тільки до наступної сесії ради в разі заявлення в ході пленарного засідання суперечить частині 1 статті 22 Закону № 93-IV, звужує її зміст і передбачені законодавством повноваження депутатів місцевої ради, якою передбачено можливість подання вказаного запиту як в усній, так і в письмовій формі та безальтернативність його включення до порядку денного пленарного засідання ради незалежно від часу подання.

З огляду на викладене, перевіряючи рішення суду першої інстанції в частині апеляційної скарги, відповідно до вимог ч. 1 ст. 195 КАС України, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що Регламент Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання, затверджений рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 р. № 7.2 VІІ, у зазначених пунктах суперечить Конституції України та Законам №№ 280/97-ВР, 93-IV, а отже, вони підлягають визнанню нечинними, а позовні вимоги в цій частині - задоволенню.

Доводи апелянта про те, що притягнення особи до дисциплінарної відповідності та дострокове припинення повноважень голови ради є спеціальним видом відповідальності, а також, що голова ради звітує раз на рік і тому, на думку апелянта, п.п. 23.11 та 28.4 Регламенту є законними, колегія суддів вважає безпідставними і такими, що не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, на чому було наголошено вище.

Посилання апелянта на те, що п. 24.31 Регламенту в частині визначення повноважень постійної комісії ради «відхилити проект рішення» та «внести зміни до проекту рішення» відповідає чинному законодавству, також є не обґрунтованими і суперечать положенням ст. 47 Закону № 280/97-ВР, зокрема в частині 10.

Твердження апелянта про те, що п. 35.1 Регламенту не суперечить законодавству, є безпідставними і спростовуються змістом ч. 1 ст. 22 Закону № 93-IV.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а апелянт, який є суб'єктом владних повноважень і відповідачем по справі, всупереч ч. 2 ст. 71 КАС України, не довів перед судом правомірності прийнятого ним Регламенту в частині п.п. 23.11, 24.31, 28.4 та 35.1 і не переконав судову колегію у своїй правоті.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 159 КАС України.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційна скарга Обухівської районної ради Київської області підлягає залишенню без задоволення, а постанова Обухівського районного суду Київської області від 21 липня 2016 року - без змін.

Керуючись ст. ст. 159, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Обухівської районної ради Київської області залишити без задоволення, а постанову Обухівського районного суду Київської області від 21 липня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст рішення, у відповідності до ч. 3 ст. 160 КАС України, виготовлено 07 вересня 2016 року.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Епель О.В.

Судді: Карпушова О.В.

Мамчур Я.С