Справа № 821/1760/13-а
Суддя: Запорожан Д.В.
Дата ухвалення: 2014-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

20 лютого 2014 р.м.ОдесаСправа № 821/1760/13-а

Категорія: 7.1 Головуючий в 1 інстанції: Горшков В.М.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду, у складі:

головуючого судді Запорожана Д.В.,

судді Яковлева Ю.В,

судді Жука С.І.

при секретарі: Топор О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2013 року у справі за позовом органу місцевого самоврядування «Голопристанська міська рада» до Державної екологічної інспекції у Херсонській області про визнання нечинним та скасування припису,

ВСТАНОВИЛА:

Орган місцевого самоврядування «Голопристанська міська рада» звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Херсонській області про визнання нечинним та скасування припису від 15.04.2013 року № 04-8/1059.

Свої позовні вимоги орган місцевого самоврядування «Голопристанська міська рада» обґрунтував незаконністю спірного рішення.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2013 року вищенаведений позов було задоволено. Визнано нечинним та скасовано припис відповідача від 15.04.2013 року № 04-8/1059.

В апеляційній скарзі Державної екологічної інспекції у Херсонській області просить скасувати вищенаведену постанову, як таку, що прийнята з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні даного позову у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Приймаючи оскаржену постанову суд першої інстанції виходив з обґрунтованості даного позову та наявності підстав для його задоволення.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 04 листопада 2011 року №429 та зареєстрованого в Мінюсті України 25 листопада 2011 року за №1347/20085; наказу Державної екологічної інспекції в Херсонській області № 290 від 01.04.2013 року посадовим особам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 видано направлення № 328 від 01 квітня 2013 року "На проведення планової перевірки" термін проведення перевірки з 02 квітня 2013 року по 10 квітня 2013 року.

За наслідками проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами без номера від 02-10.04.2013 року.

На підставі встановлених при проведенні позапланової перевірки та зафіксованих в акті перевірки порушень, державним інспектором охорони навколишнього природного середовища Херсонської області ОСОБА_2 винесено припис від 15 квітня 2013 року за № 04-8/1059 (припис наявний в матеріалах справи).

В приписі зазначені численні порушення (12 порушень) вимог, природоохоронного законодавства Голопристанською міською радою та встановлено термін виконання (усунення) порушень до 03 червня 2013 року (п.1, 2, 8), до 27 травня 2013 року (п.З, 10), до 05 липня 2013 року (п.5), до 10 червня 2013 року (п.6), до 29 квітня 2013 року (п.7,11), до 17 червня 2013 року (п.9),. Інші порушення усуваються (виконуються) постійно з моменту отримання припису (п.4), щорічно до 09 лютого (п. 12).

Орган місцевого самоврядування "Голопристанська міська рада" вважає вимоги припису безпідставними та такими, що не можуть бути задоволені з тих підстав, що наведені відповідачем норми законодавства не стосуються позивача та не відповідають зазначеним порушенням, а також в зв'язку з неналежним суб'єктом виконання вимог припису.

Правовідносини, що є предметом розгляду в даній справі, врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про відходи".

Частина 2 статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до преамбули Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища.

Відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим» законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством (ст.2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища").

Порядок проведення перевірок по дотриманню вимог природоохоронного законодавства регламентується Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 р. № 887-У (далі по тексту -Закон України № 887-У ).

Стаття 1 Закону України № 887-У передбачає, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Частина 1 ст. 5 Закону України № 887-У передбачає, що планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Як вбачається з копії плану заходів з виконання покладених на Державну екологічну інспекцію у Херсонській області завдань на 1 квартал 2013 року вбачається, що в І кварталі 2013 року передбачалось здійснення перевірки Голопристанської міської ради.

Проте, під час проведення перевірки стало зрозуміло, що усупереч Плану перевірки на 2013 рік інспектори перевіряли не лише здійснення Голопристанською міською радою державного нагляду (контролю) за додержанням місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування вимог природоохоронного законодавства в частині здійснення делегованих їм повноважень, а і саму Голопристанську міську раду як суб'єкта господарювання відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який не стосується органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Статтею 8 Господарського кодексу України передбачено, що держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання.

Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансових питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організаційно-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього органу і в межах його владних повноважень.

Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Колегія суддів, зазначає, що суб'єкти господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, передбачених законодавством.

Голопристанська міська рада утворена актом Верховної Ради України, вид діяльності КВЕД-2010 міської ради є 84.11 "Державне управління загального характеру", а тому не є суб'єктом господарювання.

Дослідивши оскаржуваний припис від 15.04.2013 року за № 04-8/1059 винесений відносно органу місцевого самоврядування "Голопристанська міська рада" суд зазначає наступне.

Пунктом 1 оскаржуваного припису зобов'язано позивача розробити схему санітарного очищення міста у термін до 03.06.2013 року. Статею 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено здійснення контролю у сфері відходів та у сфері поводження відходів, як і взагалі контроль за дотриманням природоохоронного законодавства відноситься до делегованих державою повноважень органу місцевого самоврядування.

Статтею 67 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що держава фінансово забезпечує здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади у повному обсязі за рахунок закріплення за відповідними місцевими бюджетами джерел доходів бюджету, надання трансфертів з державного бюджету, а також передання органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності. Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Відповідно до пункту 3 Національного плану дій щодо підвищення рівня благоустрою населених пунктів та прилеглих до них територій на 2010-2015 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.11.2009 № 1320-р лише, починаючи з 2010-2011 років, доручено Мінрегіону, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям організувати розроблення органами місцевого самоврядування правил благоустрою та схем санітарного очищення населених пунктів.

Що стосується пункту 2 припису щодо зобов'язання позивача розробити проект водоохоронних зон суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 58 Земельного кодексу України та статті 4 Водного кодексу України передбачено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів. Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.

Згідно з частиною 3 статті 122 Земельного кодексу України розпорядження землями водного фонду здійснюють районні державні адміністрації.

Пунктом 14, 15 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму

ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів

України від 08.05.1996 № 486 передбачено, що виконання водоохоронних та інших заходів щодо впорядкування водоохоронних зон, за винятком земель водного фонду, покладається на виконавчі комітети Рад, сільськогосподарські, водогосподарські, рибогосподарські підприємства, а також на інших власників і землекористувачів (п. 14: Контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється місцевими органами виконавчої влади, виконавчими комітетами рад, Мінприроди (п. 15).

Тобто, повноваження щодо розроблення водоохоронних зон покладені на державні адміністрації, а відповідачем у порушення зазначених законодавчих актів України, зобов'язано зробити орган місцевого самоврядування. Отже, суд погоджується з позицією позивача, що Голопристанська міська рада не повинна розробляти проекти водоохоронних зон.

Пунктом 3 припису зобов'язано Голопристанську міську раду укласти договори щодо передачі відходів на подальшу утилізацію.

Як зазначає, позивач відповідно до статті 8 Господарського кодексу України, Голопристанська міська рада не є суб'єктом господарської діяльності, а тому зобов'язання позивача покладаються відповідно до ст. 17 Закону України "Про відходи", як на суб'єкта господарської діяльності.

Крім того, пункт "є" статті 17 Закону України "Про відходи" не вимагає від суб'єктів господарювання необхідності укладати необхідні договори щодо передачі зазначених відходів. У пункті "є" зазначається дослівно: здійснювати організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів, а також забезпечувати за власний рахунок екологічно обґрунтоване видалення тих відходів, що не підлягають утилізації.

Тому, суд вважає, що Голопристанська міська рада не повинна виконувати вимогу пункту 3 припису.

Як вбачається з п.4 припису позивач зобов'язано впровадити ведення журналу первинного обліку відходів за встановленою формою 1-ВТ. Однак статтею 17 Закону України "Обов'язки суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами", Закону України "Про відходи" стосується лише суб'єктів господарської діяльності, до категорії яких не відноситься орган місцевого самоврядування "Голопристанська міська рада", згідно статті 13 Конституції України та статей 8,55 Господарського кодексу України.

Також, згідно з пунктом "г" статті 17 Закону України "Про відходи" суб'єкти господарської діяльності повинні на основі матеріально-сировинних балансів виробництва виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, і подавати щодо них статистичну звітність у встановленому порядку.

Голопристанська міська рада не займається виробництвом, а є органом місцевого самоврядування. Тому, у приписі помилково зобов'язано Голопристанську міську раду виконати зазначений пункт.

Щодо зобов'язання отримання позивачем дозволу на розміщення збирання відходів та ліміти на утворення та розміщення відходів на 2013 рік, суд зазначає наступне.

Як зазначає позивач, що Голопристанська міська рада не повинна виконувати пункт 5 припису, оскільки, пункт "а" статті 32 Закону України "Про відходи" не передбачає отримання дозволу на розміщення відходів; встановлює обмеження щодо господарської діяльності, якої Голопристанська міська рада не веде, так як не є суб'єктом господарювання.

Зазначений пункт статті 32 Закону України "Про відходи" передбачає, що вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів. Ліміти на обсяги утворення і розміщення побутових відходів не встановлюються.

Статтею 3 Господарського кодексу України визначає чітке поняття господарської діяльності, а саме під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку, є підприємництвом, а суб'єкти підприємництва -підприємцями. Господарська діяльність може здійснюватись і без мети одержання прибутку (некомерційна господарська діяльність). Голопристанська міська рада не є суб'єктом господарювання і не веде ніякої господарської діяльності.

Голопристанська міська рада також не повинна одержувати ліміти на утворення та розміщення відходів. Відповідно до пункту 10 Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.081998 № 1218 місцеві державні адміністрації за погодженням з органами Мінекоресурсів на місцях до 1 лютого поточного року визначають перелік власників відходів, яким необхідно одержати ліміти на утворення та розміщення відходів на наступний рік (крім власників, які звільняються від одержання таких лімітів)». Голопристанською районною державною адміністрацією не включалася Голопристанська міська рада до зазначеного переліку на 2010-2013 роки.

Листом від 24.04.2013 року № 01-15/1285 Голопристанська районна державна адміністрація надала Голопристанській міській раді перелік власників відходів, яким необхідно отримати ліміти на 2013 рік. У зазначеному переліку Голопристанської міської ради немає, як взагалі немає там органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

З пункту 6 припису зобов'язано Голопристанську міську раду організувати роздільне збирання відходів на території міської ради. Проте, відповідно до пункту "в" статті 21 Закону України "Про відходи" передбачено, що органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів, тобто суд погоджується з думкою позивача, що законодавець лише передбачає організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів для подальшого використання.

Пунктом 7 припису зобов'язано Голопристанську міську раду призначити наказом відповідальних осіб у сфері поводження з відходами та охорони навколишнього природного середовища.

Суд вважає, що позивач не повинен виконувати вимоги цього пункту, оскільки:

- вимоги статті 17 Закону України "Про відходи" стосуються лише суб'єктів господарської діяльності, до яких не відноситься Голопристанська міська рада;

- вимоги пункту "й" статті 17 Закону України "Про відходи" зобов'язує суб'єктів господарської діяльності лише "призначати відповідальних осіб у поводженні з відходами", щодо відповідальних осіб у сфері охорони навколишнього природного середовища там взагалі нічого не йдеться.

Крім того, суд вважає, що ні орган місцевого самоврядування "Голопристанська міська рада", ні керівник цього органу місцевого самоврядування - Голопристанський міський голова не видають наказів.

Згідно до частини 1, 6 та 8 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч.1). Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створенні) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради (ч.6). Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (ч.8).

Стосовно вимог пункту 8 припису, яким зобов'язано позивача розробити план організації роботи у сфері поводження з відходами суд зазначає наступне,

Пункт "к" статті 17 Закону України "Про відходи" стосується лише суб'єктів господарської діяльності, до яких Голопристанська міська рада не відноситься;

Пункт статті 17 Закону України "Про відходи" не передбачає розроблення ні органами місцевого самоврядування, ні суб'єктами господарювання планів організації роботи у сфері поводження з відходами. Суд погоджується з позицією позивача, що Голопристанська міська рада сама вирішує питання у сфері поводження з небезпечними відходами відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

В пункті 9 припису зобов'язано Голопристанську міську раду розробити та погодити реєстрові карти об'єктів утворення, оброблення і утилізації відходів. Згідно вказаного пункту припису суд зазначає.

Що, частиною третьою статті 27 Закону України "Про відходи" визначено, що "Порядок ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів визначається Кабінетом Міністрів України".

Відповідно до пункту 5 Порядку ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 року № 1360 складання і ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації за участю органів Мінекоресурсів і МОЗ на місцях (п.5), тобто на органи місцевого самоврядування не покладені зазначені повноваження, а відповідачем самовільно внесено таке зобов'язання до припису.

Що стосується пункту 10 припису, яким зобов'язано позивача здійснювати зберігання та видалення відходів відповідно до вимог екологічної безпеки.

Голопристанською міською радою визначений полігон для зберігання твердих побутових відходів, визначено виконавця робіт по видаленню відходів та надаються дозволи на поводження з відходами. Суд вважає, що позивачем в повному обсязі виконанні вимоги статті 33 Закону України "Про відходи".

Стосовно пункту 11 оскаржуваного припису щодо зобов'язання Голопристанської

міської ради визначити місця для тимчасового зберігання відпрацьованих люмінесцентних

ламп, суд вказує.

Стаття 17 Закону України "Про відходи" стосується лише суб'єктів господарської діяльності, до категорії яких не відноситься орган місцевого самоврядування Голопристанська міська рада відповідно до статті 13 Конституції України та статей 8, 55 Господарського кодексу України.

Крім того, враховуючи, що люмінесцентні лампи відносяться лише до І класу небезпеки, зазначена стаття 17 Закону України "Про відходи" не вимагає навіть від суб'єктів господарювання необхідності визначати місця для тимчасового зберігання відпрацьованих відходів.

А тому, суд не вбачає, порушення з боку позивача вимог Закону України "Про відходи".

Пунктом 12 припису зобов'язано Голопристанську міську раду складати та подавати статистичну 1-відходи. З цього приводу суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про відходи" ведення статистичної звітності про відходи покладається лише на суб'єктів господарської діяльності, до яких не відноситься Голопристанська міська рада.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість даного позову та наявність підстав для його задоволення.

Частиною 1 ст. 200 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги, колегія суддів, вважає не суттєвими та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 2, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, колегія суддів,

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Херсонській області - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2013 року у справі за позовом органу місцевого самоврядування «Голопристанська міська рада» до Державної екологічної інспекції у Херсонській області про визнання нечинним та скасування припису від 15.04.2013 року № 04-8/1059 залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили.

Ухвала у повному обсязі виготовлена 24 лютого 2014 року

Головуючий /ОСОБА_3/

Судді /ОСОБА_4/

/ОСОБА_5/