Справа № 813/7518/14
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2016-09-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2016 р. Справа № 876/11195/15

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Качмара В.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головне управління Державної казначейської служби України у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2015 року у справі за позовом першого заступника прокурора м.Львова до Департаменту фінансової політики Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Головне управління Державної казначейської служби України у Львівській області про визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИЛА :

Прокурор м. Львова 05.11.2014року звернувся до суду з позовом до Департаменту фінансової політики Львівської міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Головне управління Державної казначейської служби України у Львівській області , в якому просить визнати протиправними дії відповідача щодо складання протоколу від 14.08.2014р. та винесення рішення від 26.08.2014р.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що департамент фінансової політики Львівської міської ради, як місцевий фінансовий орган не наділений контрольними повноваженнями щодо ГУ ДКС України у Львівській області, а тому протокол про порушення бюджетного законодавства №1 від 14.08.2014р. та рішення від 26.08.2014р. щодо реалізації протоколу №1 про порушення бюджетного законодавства від 14.08.2014р. не є заходами впливу на порушення бюджетного законодавства в розумінні ст. 116 Бюджетного кодексу України. Позивач також зазначає, що протокол від 14.08.2014р. не відповідає вимогам законодавства, оскільки до нього не додані додатки, які засвідчують факт порушення бюджетного законодавства.

Оскаржуваною постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2015 року - в задоволенні позову відмовлено.

У поданій апеляційній скарзі Головне управління Державної казначейської служби України у Львівській області просить зазначену постанову скасувати та прийняти нову, якою задоволити позовні вимоги в повному обсязі, покликаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Вимоги за апеляційною скаргою обґрунтовує, тим, що відповідач не може здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства ГУ ДКС України у Львівській області, оскільки воно бере участь у бюджетному процесі, як розпорядник коштів державного бюджету, а також як орган, що здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів у Львівській області.

Сторони по справі належним чином судом були повідомлені, однак з невідомих для суду причин не з'явилися в зал судового засідання, а тому відповідно до ч. 1 ст. 197 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що подана скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Відмовляючи в позові суд першої інстанції виходив з того, що до адміністративних судів можуть оскаржуватись будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень. При цьому, до суду можуть оскаржуватись лише ті дії, які носять юридично - значимий характер, та відповідно породжують правові наслідки для особи, якої вони стосуються. Проте, при розгляді справи позивачем не наведено обґрунтувань, які правові наслідки створили дії відповідача у зв'язку прийняттям ним протоколу та винесення рішення.

Тому, належним способом захисту порушеного права мало бути звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 26.08.2014р. щодо реалізації протоколу №1 про порушення бюджетного законодавства від 14.08.2014р., а не визнання протиправними дій посадових осіб відповідача щодо складання протоколу та винесення рішення. На пропозицію суду зазначити належний спосіб захисту порушеного права, позивач в процесі розгляду справи відповідним процесуальним правом не скористався.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права.

14.08.2014р. заступником начальника управління фінансів, начальником бюджетного відділу управління фінансів департаменту фінансової політики Чад Р.Є., директором департаменту фінансової політики ЛМР складено протокол №1 про порушення бюджетного законодавства , згідно з яким ГУ ДКС України у Львівській області вчинене порушення бюджетного законодавства, передбачене п. 23 ст. 116 Бюджетного кодексу України, зокрема, станом на 13.08.2014р. ГУ ДКС України у Львівській області в порушення абз. 3 п.10.1 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012. №938 більше одного місяця на суму понад 10,8 млн. грн., не здійснені платежі на підставі платіжних доручень розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів при наявності в обліку відповідного бюджетного зобов'язання та бюджетного фінансового зобов'язання у межах залишків бюджетних коштів на рахунках розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів за відповідними кодами економічної класифікації видатків та одержувачів бюджетних коштів за відповідними кодами економічної класифікації видатків та класифікації кредитування.

ГУ ДКС України у Львівській області розглянуто вказаний протокол і скеровано відповідь від 18.08.2014р. №15-10/955 "Про розгляд протоколу", згідно з якою вважають протокол таким, що не відповідає вимогам Бюджетного кодексу України, а також таким, що складений з перевищенням службовим повноваженням.

19.08.2014р. ГУ ДКС України у Львівській області звернулось до прокуратури Львівської області із зверненням №2-10/9570 "Про направлення протоколу", яким протокол надіслало для розгляду в рамках прокурорського нагляду. 26.08.2014р. відповідачем прийнято рішення щодо реалізації протоколу №1 про порушення бюджетного законодавства від 14.08.2014р..

За результатами проведення прокурорської перевірки першим заступником прокурора м. Львова внесене подання 18.09.2014р. №20/13-4623 вих. 14 першому заступнику Львівського міського голови Синютці О.М., в якому вимагалось розглянути подання та вжити невідкладних і дієвих заходів до усунення виявлених порушень Закону, причин та умов, що їм сприяли, а також недопущення порушень в майбутньому; за неналежне виконання службових обов'язків і допущені порушення Закону за фактами, зазначеними у поданні, вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника начальника управління фінансів - начальника бюджетного відділу управління фінансів департаменту фінансової політики ЛМР. 14.10.2015р. прокуратурою м.Львова отримано відповідь від виконавчого комітету ЛМР від 08.10.2014р. №1104-765, з якої вбачається, що подання прокурора відхилене. У зв'язку з цим позивач в межах 15 - денного строку звернувся 29.10.2014р. до суду з відповідним позовом.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Суд звертає увагу на те, що сторонами у справі не оскаржується факт вчинення третьою особою, на думку відповідача, бюджетного правопорушення. Як випливає із змісту позову в межах цієї справи в предмет доказування входять лише ті обставини, які стосуються повноважень відповідача складати протокол та рішення, а також обставини щодо відсутності додатків до протоколу.

Відповідно до п. 36 ч.1 ст. 2 Бюджетного кодексу України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) місцевий фінансовий орган - установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Згідно з п. 10 ч.1 ст. 2 БК України бюджетний процес - регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Статтею 19 БК України визначаються стадії та учасники бюджетного процесу. Так, стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього. На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Як передбачено ст. 43 БК України казначейське обслуговування бюджетних коштів застосовується, зокрема, при виконанні місцевого бюджету. При цьому, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає: 1)розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства; 2) контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов'язаннями; 3) ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку; 4) здійснення інших операцій з бюджетними коштами. В органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, бюджетним установам відкриваються рахунки у встановленому законодавством порядку.

В статті 78 БК України передбачається порядок виконання місцевих бюджетів, який полягає в тому, що, зокрема, виконавчі органи відповідних місцевих рад забезпечують виконання відповідних місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, відповідно до статті 43 БК України. Місцевий фінансовий орган за участю органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету.

В ст. 111 БК України визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, та місцевих фінансових органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Згідно з вказаною статтею центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, в межах своїх повноважень забезпечує реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, якщо інше не передбачено законодавством.

Місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, та місцеві фінансові органи у встановленому законодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання.

Згідно з п. 5 ч. 1 ст.115 БК України визначено, що виконавчі органи міських рад здійснюють контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі лише щодо бюджетів районів у містах, сіл, селищ чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

Відповідно до п.23 ч.1 ст. 116 БК України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених вказаним Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме, зокрема, здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтверджуючих документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні платежу органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

Згідно з пп. 4 п. "а" ч. 1 ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі бюджету, фінансів і цін віднесено здійснення у встановленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету.

Відповідно до п. 1.2 Положення про департамент фінансової політики Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 27.10.2006 №1212 (надалі - Положення) департамент є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку.

Відповідно до п. 2.2 Положення основними завданнями департаменту є: реалізація політики органів міської влади щодо фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку м.Львова; складання проекту бюджету міста і забезпечення його виконання відповідно до вимог бюджетного законодавства; здійснення у встановленому законом порядку фінансування видатків з місцевого бюджету.

Як передбачено п. 5 Положення до компетенції департаменту відносяться, зокрема, повноваження щодо реалізації відповідно до БК України фінансової політики при виконанні повноважень органів місцевого самоврядування; загальна організація роботи щодо складання проекту бюджету міста і забезпечення його виконання згідно з вимогами бюджетного законодавства; здійснення у встановленому порядку фінансування видатків з бюджету міста; забезпечення використання коштів Державного бюджету України, передбачених для бюджету міста; розгляд звітів про виконання бюджету та інших фінансових звітів, поданими органами Державного казначейства України; контроль за дотриманням вимог законодавства та інших нормативних актів з фінансово-бюджетних питань; забезпечення та реалізація фінансово-бюджетної політики на рівні міста.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що відповідач може здійснювати контрольні функції за дотриманням бюджетного законодавства лише щодо підпорядкованих йому розпорядників коштів бюджету м.Львова. Як встановлено судом та не заперечується сторонами третя особа бере участь у бюджетному процесі як розпорядник коштів державного бюджету, а також як орган, що здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів у Львівській області, і при цьому не отримує жодного фінансування з міського бюджету м.Львова.

На цих підставах, суд дійшов висновку, що чинним законодавством не передбачено повноваження відповідача як місцевого фінансового органу здійснювати контрольні повноваження за діяльністю третьої особи при здійсненні нею розрахунково - касового обслуговування державного та місцевого бюджетів. Тому, суд погоджується з доводами позивача в частині перевищення відповідачем своїх повноважень при складенні протоколу та прийнятті рішення.

Щодо доводів позивача про порушення відповідачем порядку складання протоколу та рішення, суд зазначає наступне.

Згідно з п.п. 2, 3 Порядку складання протоколу про порушення бюджетного законодавства та форми Протоколу про порушення бюджетного законодавства, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 15 листопада 2010 року N 1370 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що протокол оформляється відповідною посадовою особою, на підставі документів та інших матеріалів, що засвідчують факт порушення бюджетного законодавства.

При цьому у протоколі зазначаються: дата і місце його складання; посада, прізвище, ім'я, по батькові посадової особи, яка склала протокол; відомості про учасника бюджетного процесу, яким учинене порушення бюджетного законодавства (повне найменування, місцезнаходження, інші реквізити - номер рахунка в банку чи в органі Державної казначейської служби України тощо; його підпорядкованість; прізвище, ім'я, по батькові керівника; вид бюджету); час вчинення і суть порушення бюджетного законодавства із зазначенням положень законодавчих або інших нормативно-правових актів, які було порушено; пояснення керівника (або посадової особи, яка виконує його обов'язки) органу, установи, організації, підприємства, де вчинене порушення бюджетного законодавства; додаток до Протоколу (перелік копій документів та інших матеріалів, що засвідчують факт порушення бюджетного законодавства).

В судовому засіданні сторони визнали факт відсутності додатків та інших матеріалів до протоколу, які б підтверджували факт вчинення, на думку відповідача, третьою особою бюджетного правопорушення. Представники відповідача пояснили, що документи, якими підтверджувалось вчинення третьою особою бюджетного правопорушення, а саме платіжні доручення на загальну суму 27 млн. грн. були відсутні у відповідача на момент складення протоколу, оскільки знаходились в третьої особи на виконанні. Тому, такі документи не могли долучатись до протоколу. Стосовно цього суд зазначає, що такі заперечення є безпідставними, оскільки Порядком передбачено імперативну норму щодо долучення документів та інших матеріалів до протоколу, якими підтверджується факт вчинення бюджетного правопорушення.

З огляду на це, суд вважає, що відповідачем при складенні протоколу допущено порушення вимог п.п. 2,3 Порядку, а тому доводи позивача в цій частині є правомірними. Проте, позивачем при зверненні до суду обрано неправильний спосіб захисту порушеного права, виходячи з такого.

Відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть оскаржуватись будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень. При цьому, до суду можуть оскаржуватись лише ті дії, які носять юридично - значимий характер, та відповідно породжують правові наслідки для особи, якої вони стосуються.

Проте, при розгляді справи позивачем не наведено обґрунтувань, які правові наслідки створили дії відповідача у зв'язку прийняттям ним протоколу та винесення рішення.

Тому, належним способом захисту порушеного права мало бути звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 26.08.2014р. щодо реалізації протоколу №1 про порушення бюджетного законодавства від 14.08.2014р., а не визнання протиправними дій посадових осіб відповідача щодо складання протоколу та винесення рішення. На пропозицію суду зазначити належний спосіб захисту порушеного права, позивач в процесі розгляду справи відповідним процесуальним правом не скористався.

Крім цього, суд зазначає, що існують розбіжності між вимогами, зазначеними у поданні прокурора та предметом позову, оскільки в поданні ставиться вимога притягнути до дисциплінарної відповідальності лише заступника начальника управління фінансів, начальника бюджетного відділу управління фінансів департаменту фінансової політики Чад Р.Є., а в позовній заяві позивач просить визнати протиправними дії посадових осіб відповідача без зазначення яких саме посадових осіб. З огляду на вказане, обрання позивачем неправильного способу захисту є підставою для відмови в задоволенні позову.

А тому висновки суду першої інстанції відповідають нормам матеріального та процесуального права.

На підставі наведеного колегія судів прийшла до висновку, що судом першої інстанції, при винесені оскаржуваної постанови вірно дано правову оцінку обставинам справі та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що згідно ст. 200 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Головне управління Державної казначейської служби України у Львівській області - залишити без задоволення.

постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12.10.2015 року у справі № 813/7518/14 - залишити без змін.

Ухвала може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду у порядку адміністративного судочинства протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий В.В. Ніколін

Судді О.М. Гінда

В.Я. Качмар