Справа № 826/26876/15
Суддя: Погрібніченко І.М.
Дата ухвалення: 2016-08-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

22 серпня 2016 року № 826/26876/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Погрібніченко І.М. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до третя особа Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Київський міський пологовий будинок №3
провизнання протиправними дії,
О Б С Т А В И Н И С П Р А В И:

ОСОБА_1 звернувся з позовом до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за участі третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Київського міського пологового будинку №3 про визнання протиправними дії відповідача по проведенню позапланового внутрішнього фінансового аудиту Київського міського пологового будинку №3 за період з 01.01.2013р. по 01.07.2015р. та визнання протиправними та незаконними дії відповідача щодо дослідження та встановлення у Аудиторському звіті від 04.09.2015р. №070-5-07/41 питань, що виходять за межі компетенції відповідача.

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту Київського міського пологового будинку №3.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав.

Представники відповідача та представник третьої особи проти позовних вимог заперечили.

На підставі ч. 4 ст. 122 КАС України суд по справі перейшов в письмове провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В С Т А Н О В И В:

Наказом Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.11.2012 року №1577/к ОСОБА_1 призначено на посаду головного лікаря Київського міського пологового будинку №3 з 14.11.2012 року та 09.01.2013 року за №1 з ним укладено відповідний контракт.

З 08.06.2015р. по 10.08.2015р. Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено позаплановий внутрішній фінансовий аудит Київського міського пологового будинку №3 за період з 01.01.2013р. по 01.07.2015р., в результаті якого складено Аудиторський звіт від 04.09.2015р. № 070-5-07/41 (далі - звіт перевірки).

Звіт перевірки разом з рекомендаціями за результатами проведеної перевірки направлений головному лікарю Київського міського пологового будинку №3 ОСОБА_1 листом ДВФКА від 11.08.2015р. №070-3-1-04/1446.

У той же час відповідно до висновків за результатами фінансового аудиту у Київському міському пологовому будинку №3, на думку аудиторів, ОСОБА_1 не в повній мірі дотримано умови контракту в частині забезпечення раціональної та ефективної господарської діяльності (п.2.1.1).

В подальшому, у зв'язку із ненаданням головним лікарем КМПБ №3 ОСОБА_1 ґрунтовних пояснень щодо причин виникнення порушень, ігнорування виконання пропозицій, наданих за результатами фінансового аудиту ДВФКА, порушення підпунктів 2.1.1, 2.1.4 пункту 2.1 та пункту 7.3 вищевказаного контракту, Департаментом охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято наказ №1321/к від 12.10.2015 року про дострокове розірвання контракту та звільнення позивача з 13 жовтня 2015 року.

Незгода позивача з діями відповідача по проведенню та оформленню результатів позапланового внутрішнього фінансового аудиту Київського міського пологового будинку №3, обумовила звернутися до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи дану справу, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Рішенням Київської міської ради від 18.09.2014р. №151/151 затверджено Положення про Департамент внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Положення).

Відповідно до п. 1.1 Положення Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підзвітним та підконтрольним Київському міському голові та Київській міській раді.

Пунктом 1.2 Положення передбачено, що Департамент є юридичною особою, має самостійний баланс, бланк, штампи, рахунки в органах Державного казначейства України, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням.

Відповідно до п. 2.1 Положення основним завданням Департаменту є надання незалежних висновків та рекомендацій за результатами здійснення контролю за ефективністю діяльності та дотриманням законодавства структурними підрозділами Київської міської ради, виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності територіальної громади міста Києва та районів міста Києва, іншими суб'єктами в частині використання ними відповідних комунальних ресурсів (майна, коштів та іншої комунальної власності) (далі - підконтрольні суб'єкти), спрямованих на забезпечення ефективного і результативного управління комунальними ресурсами.

Внутрішній аудит як система контролю за діяльністю підконтрольних суб'єктів створюється з метою ефективної оцінки та вдосконалення системи внутрішнього контролю та управління ризиками.

Для виконання покладених завдань за результатами контрольних заходів Департамент надає Київському міському голові або Київській міській раді об'єктивні і незалежні висновки та рекомендації щодо:

- оцінки управління комунальними ресурсами;

- правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової і бюджетної звітності;

- досягнення економії комунальних ресурсів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних суб'єктів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

- проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності підконтрольних суб'єктів;

- запобігання порушенням законодавства, фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання комунальних ресурсів;

- забезпечення інтересів територіальної громади міста Києва у процесі управління об'єктами комунальної форми власності міста;

- обґрунтованості планування надходжень і витрат бюджету;

- удосконалення системи управління;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів.

Департамент проводить, зокрема оцінку:

- ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних та річних планах;

- ефективності планування і виконання цільових програм та результатів їх виконання;

- стану збереження активів та інформації;

- стану управління комунальним майном та ресурсами;

- правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової і бюджетної звітності;

- ризиків, які негативно впливають на виконання функцій і завдань підконтрольних суб'єктів.

Департамент організовує та проводить внутрішні контролі та внутрішні аудити (далі - контрольні заходи) підконтрольних суб'єктів, документує їх результати, готує звіти, висновки та рекомендації, а також проводить моніторинг врахування рекомендацій.

Пунктом 4.5 Положенням передбачено, що директор Департаменту для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на Департамент функцій, може приймати рішення про проведення позапланового контрольного заходу, що оформлюється відповідним розпорядчим актом, зокрема, дорученням директора Департаменту на проведення контрольного заходу. Контрольні заходи проводяться у формі планових та позапланових ревізій, перевірок, оцінок, інспектувань, розслідувань, аналізу, вивчення, моніторингу тощо, а результати контрольного заходу оформлюються довідкою, актом або іншим узагальнюючим документом.

Відповідно до ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Постанова КМУ №1001).

Порядок визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади (далі - центральні органи виконавчої влади), їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - бюджетні установи) такого аудиту. Відповідно до абзацу другого п. 1 Порядку, його дія поширюється і на Київську міську держадміністрацію.

Порядком зазначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Отже, як вбачається з викладеного, внутрішній аудит здійснюється відповідними підрозділами внутрішнього фінансового контролю та аудиту, що утворюються і функціонують в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування.

Отже, відповідач не здійснює аудит в розумінні Закону України «Про аудит та аудиторську діяльність», проводить внутрішні аудити підприємств, установ та організацій комунальної форми власності територіальної громади м. Києва, а його висновки носять рекомендаційний характер для об'єктів контролю.

Як вбачається з матеріалів справи, внутрішній аудит в Київському міському пологовому будинку №3 проведено аудиторською групою на чолі з начальником відділу операційного аналізу ДВФКА ОСОБА_2 на підставі доручення голови КМДА ОСОБА_3 від 27.05.2015 №14274/1 та доручення директора ДВФКА ОСОБА_4 від 09.06.2015 №070-5-11/997 відповідно до Порядку здійснення внутрішнього фінансового контролю розпорядниками бюджетних коштів підзвітними і підконтрольними виконавчому органу Київської міської ради (КМДА), затвердженому розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 10.08.2007 №1042 (далі - Порядок №1042), та Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених Міністерством фінансів України від 04.10.2011 №1247.

У той же час, темою аудиту, відповідно до доручення 09.06.2015 №070-5-11/997, була оцінка діяльності Київського міського полового будинку №3, у тому числі щодо повноти надходження спеціального фонду, результативного використання комунального майна, функціонування системи внутрішнього контролю та ефективності управлінських рішень.

Відповідно до п. 1.1 Порядку №1042 об'єктами внутрішнього фінансового контролю є підприємства, установи та організації, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва та сфери управління виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) і районних у м. Києві державних адміністрацій та їх структурних підрозділів, або які фінансуються ними.

Київський міський пологовий будинок №3 відповідно до Статуту, затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 10 березня 1998 року № 496 (із змінами) є установою, заснованою на комунальній власності територіальної громади міста Києва та підпорядкованою Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент охорони здоров'я).

Відповідно до п. 2.11 Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених Міністерством фінансів України від 04.10.2011 №1247, піврічні плани підрозділів внутрішнього аудиту повинні складатися з урахуванням резерву робочого часу на проведення позапланових внутрішніх аудитів, який розраховується залежно від специфіки діяльності установи, але не більше 25 відсотків робочого часу, призначеного на проведення внутрішніх аудитів.

Відповідно до п. 3.1 Положення до функцій ДВФКА відноситься проведення оцінки:

- ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних та річних планах;

- ефективності планування і виконання цільових програм та результатів їх виконання;

- стану збереження активів та інформації;

- стану управління комунальним майном та ресурсами;

- правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової і бюджетної звітності;

- ризиків, які негативно впливають на виконання функцій і завдань підконтрольних суб'єктів.

Відповідно до п. 2.3 Посадової інструкції начальника відділу операційного аудиту Управління операційного аналізу Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженої директором Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 02.03.2015р., обов'язком ОСОБА_2, яка очолювала внутрішній аудит КМПБ №3, є у тому числі проведення оцінки:

- ефективності функціонування системи внутрішнього контролю;

- ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних планах та річних планах;

- ефективності планування і виконання бюджетних програм та результатів їх виконання в межах компетенції;

- ризиків, завдань підприємств, їх об'єднань, установ та організацій комунальної форми власності м. Києва;

- ефективності та законності управління майном і грошовими коштами об'єкту аудиторських досліджень;

- рівню управління фінансово-господарської діяльності об'єкту аудиторських досліджень.

Відповідно до п. 2.1 Положення ДВФКА для виконання покладених завдань за результатами контрольних заходів ДФВКА надає Київському міському голові або Київській міській раді об'єктивні і незалежні висновки та рекомендації щодо:

- оцінки управління комунальними ресурсами;

- правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової і бюджетної звітності;

- досягнення економії комунальних ресурсів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних суб'єктів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

- проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності підконтрольних суб'єктів;

- запобігання порушенням законодавства, фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання комунальних ресурсів;

- забезпечення інтересів територіальної громади міста Києва у процесі управління об'єктами комунальної форми власності міста;

- обґрунтованості планування надходжень і витрат бюджету;

- удосконалення системи управління;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів.

Відповідно до ч. 2 п.6 Постанови КМУ №1001 та п. 4.5 Положення ДВФКА директор Департаменту для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на Департамент функцій, може приймати рішення про проведення позапланового контрольного заходу, що оформлюється відповідним розпорядчим актом, зокрема дорученням директора Департаменту на проведення контрольного заходу.

Відповідно до п. 3.8 Посадової інструкції начальника відділу операційного аудиту Управління операційного аналізу Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженої директором Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 02.03.2015р., начальник відділу операційного аудиту має право проводити за дорученням керівництва Департаменту позапланові внутрішні аудити та інші аналітичні заходи.

Крім того, суд зазначає, що внутрішній аудит Київського міського пологового будинку №3 проведений відповідно до вимог Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених Міністерством фінансів України від 04.10.2011 №1247, на підставі доручення від 09.062015. №070-5-1/997 в термін з 8 по 23 червня 2015 року тривалістю 12 робочих днів.

Працівники ДВФКА були допущені до проведення внутрішнього аудиту, про що свідчать підпис головного лікаря Київського міського пологового будинку №3 на дорученні на проведення аудиту та запис в Журналі обліку перевірок.

Внутрішній аудит завершено 23.06.2015 на підставі листа щодо призупинення аудиту від 23.06.2015 №070-3-1-04/1123 та листом від 11.08.2015 №070-3-1-04/1446 проект аудиторського звіту передано Київському міському пологовому будинку №3 для ознайомлення та обговорення відповідальними посадовими особами з членами аудиторської групи.

Судом встановлено, що дострокове завершення аудиту пов'язане з плановою відпусткою ОСОБА_2 - працівника ДВФКА, яка очолювала аудит (наказ від 26.06.2015 №33-в та її хворобою (листок непрацездатності серія АГФ №198367).

Таким чином, твердження позивача, що відповідачем порушено строки проведення аудиту не знайшли свого підтвердження під час розгляду судом справи.

За результатами проведеного аудиту, звіт перевірки разом з рекомендаціями за результатами проведення перевірки направлений головному лікарю Київського міського пологового будинку №3 ОСОБА_1 листом ДВФКА від 11.08.2015р. №070-3-1-04/1446.

Листом від 01.09.2015 року №659, позивачем були надіслані заперечення на вищевказаний звіт перевірки, за результатами розгляду яких відповідачем проект аудиторського звіту біло залишено без змін та йому присвоєно №070-5-07/41 від 04.09.2015 року.

Також листом від 04.09.2015 №070-3-1-04/1623 ДВФКА було надано інформацію голові Київської міської державної адміністрації ОСОБА_3 про результати проведеного внутрішнього аудиту в КМПБ №3.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд приходить до переконання, що Департамент внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України під час проведення позапланового внутрішнього фінансового аудиту Київського міського пологового будинку №3 за період з 01.01.2013р. по 01.07.2013р. та оформленні його результатів в аудиторському звіті від 04.09.2015 року №070-5-07/41.

Одночасно, вирішуючи дану адміністративну справу суд звертає увагу на наступне.

Приписами ч.1 ст. 6 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У той же час відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Отже, задоволеними можуть бути лише ті вимоги, які поновляють права, свободи та інтереси особи, яка звернулася за їх захистом.

Як вбачається з матеріалів справи, дії відповідача, які оскаржується позивачем у спірних правовідносинах безпосередньо стосуються прав та обов'язків Київського міського пологового будинку №3, де він на той час обіймав посаду головного лікаря.

Відтак, задоволення позову у даній справі буде стосуватися лише поновлення прав та інтересів третьої особи, яка заперечувала проти позовних вимог.

Натомість, результати проведеного заходу стали підставою для звільнення позивача з займаної посади та розірвання з ним контракту, у зв'язку із чим поновлення його прав можливе лише у спосіб скасування зазначеного рішення, яке в даній адміністративній справі не оскаржується, а отже, позивачем обрано неналежний спосіб судового захисту.

За вказаних обставин, підстави для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 відсутні.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оскільки судове рішення ухвалене на користь суб'єкта владних повноважень, судові витрати, відповідно з частини другої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись вимогами статтями 69-71, 94, 160-165, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

В задоволені адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Суддя І.М. Погрібніченко