Справа № 628/635/16-а
Суддя: Калиновський В.А.
Дата ухвалення: 2016-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2016 р. Справа № 628/635/16-а
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Калиновського В.А.

Суддів: Бенедик А.П. , Філатова Ю.М.

за участю секретаря судового засідання Тітової А.В.

представник позивача ОСОБА_1

представник відповідача ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Куп'янської міської ради Харківської області на постанову Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 22.06.2016р. по справі № 628/635/16-а

за позовом ОСОБА_3

до Куп'янської міської ради Харківської області , ОСОБА_4

про визнання неправомірними дій та зобовязання надати інформацію,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, ОСОБА_3, звернувся до Куп'янського міськрайонного суду Харківської області з позовом до Куп'янської міської ради Харківської області, ОСОБА_4, в якому просив суд: визнати незаконними дії секретаря Куп'янської міської ради Харківської області ОСОБА_4 щодо ненадання останнім інформації на його звернення від 30.12.2015 року; зобов'язати Куп'янську міську раду Харківської області, ОСОБА_4 надати йому запитувану інформацію відповідно до його звернення від 30.12.2015 року.

В обґрунтування свого позову ОСОБА_3 вказав, що 30.12.2015 року він звернувся до Секретаря Куп'янської міської ради ОСОБА_4 із запитом про надання йому інформації з наступних питань:

№1 «Як особисто він відноситься до комунізму?»;

№2 «Чи був він членом комуністичної партії? Якщо був, то коли та з яких причин припинив членство?»;

№3 «Чи засуджує він злочинність комуністичного режиму? В чому це полягає ?»;

№4 «Які дії Вами як посадовцем було зроблено для припинення пропаганди комуністичного режиму у вигляді пам'ятника Леніну?»;

№5 «Хто з посадових осіб Куп'янської міської ради наполягав на припиненні пропаганди символіки комуністичного режиму у формі пам'ятника Леніну ?»;

№6 «Які дії проводились з метою припинення цієї пропаганди конкретними особами Куп'янської міської ради ?»;

№7 «Хто з посадових осіб Куп'янської міської ради виявляв ініціативу у найскорішому виконанні вимог Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» ?»;

№8 «Чи спричинена шкода Куп'янській міській раді, Куп'янській територіальній громаді або окремим громадянам демонтажем пам'ятника Леніну перед Куп'янським міськвиконкомом. Якщо спричинена, то в чому вона полягає ?»;

№9 «З чиєї мовчазної згоди здійснювалась пропаганда комуністичного режиму у формі пам'ятника Леніну перед Куп'янським міськвиконкомом в період з 25.10.2015 року по 26.12.2015 року?»

№10 «Чи ставилось питання про заохочення чи відзначення осіб, які припинили пропаганду комуністичного режиму у формі демонтажу пам'ятника Леніну ? Якщо таке питання не ставилось, то чому ?

№11 « Коли буде розглянуте питання про заохочення чи відзначення осіб, що у відповідності до Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» припинили пропаганду комуністичного режиму шляхом демонтажу пам'ятника Леніну ?;

№12 «Чому про засідання топонімічної комісії 28.12.2015 р. не була повідомлена громадська організація «Майбутнє Куп'янська» ?

Позивач вказав, що на його звернення відповідачем ОСОБА_4 надана формальна відповідь неконкретного характеру. Таким чином, на думку позивача відповідачі порушили його право на отримання достовірної, повної та об'єктивної інформації.

Постановою Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 22.06.2016 року адміністративний позов ОСОБА_3 задоволено частково, а саме: визнано протиправною відмову секретаря Куп'янської міської ради Харківської області ОСОБА_4 у наданні інформації за зверненням ОСОБА_3 від 30.12.2015 року на запитання №№ 4,5,6,7,8,10,11 та 12. Зобов'язано секретаря Куп'янської міської ради Харківської області ОСОБА_4 та Куп'янську міську раду Харківської області надати ОСОБА_3 інформацію, викладену в його запиті від 30.12.2015 року на запитання №№ 4,5,6,7,8,10,11 та 12, а саме:

№4 «Які дії Вами як посадовцем було зроблено для припинення пропаганди комуністичного режиму у вигляді пам'ятника Леніну ?»

№5 «Хто з посадових осіб Куп'янської міської ради наполягав на припиненні пропаганди символіки комуністичного режиму у формі пам'ятника Леніну ?»

№6 «Які дії проводились з метою припинення цієї пропаганди конкретними особами Куп'янської міської ради ?»

№7 «Хто з посадових осіб Куп'янської міської ради виявляв ініціативу у найскорішому виконанні вимог Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» ?»

№8 «Чи спричинена шкода Куп'янській міській раді, Куп'янській територіальній громаді або окремим громадянам демонтажем пам'ятника Леніну перед Куп'янським міськвиконкомом. Якщо спричинена, то в чому вона полягає ?»

№10 «Чи ставилось питання про заохочення чи відзначення осіб, які припинили пропаганду комуністичного режиму у формі демонтажу пам'ятника Леніну ? Якщо таке питання не ставилось, то чому ?

№11 « Коли буде розглянуте питання про заохочення чи відзначення осіб, що у відповідності до Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» припинили пропаганду комуністичного режиму шляхом демонтажу пам'ятника Леніну ?»

№12 «Чому про засідання топонімічної комісії 28.12.2015 р. не була повідомлена громадська організація «Майбутнє Куп'янська» ?

В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, відповідачем, Куп'янською міською радою Харківської області, подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану постанову в цій частині та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального права, а саме: Закону України «Про звернення громадян», Закону України «Про доступ до публічної інформації», з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача, наполягаючи на законності та обгрунтованості постанови суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову без змін.

Представник відповідача, Куп'янської міської ради Харківської області, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті постанови в частині задоволення позовних вимог, норм матеріального права, просив скасувати оскаржувану постанову в цій частині та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

В судове засідання відповідач ОСОБА_4 не прибув, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлений належним чином.

Відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України, справа розглядається за його відсутності.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 30.12.2016 р. позивач ОСОБА_3 подав Секретарю Куп'янської міської ради ОСОБА_4 звернення, в якому поставив питання (всього 12, які вказані вище) та просив на них відповісти «з метою припинення будь-яких проявів комуністичної пропаганди в місті Куп'янську».

За підписом секретаря міської ради ОСОБА_4 на адресу ОСОБА_3 направлена відповідь №М-424-Г15 від 25.01.2016 року, в якій останній повідомив, що членом комуністичної партії він ніколи не був, на виконання розпорядження міського голови від 26.11.2015 р. №224 «Про затвердження складу робочої групи» ввійшов до складу робочої групи з питань виконання Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки», а з 11.12.2015 р. обраний головою топонімічної комісії , яка розглядає виконання вищевказаного закону. Також зазначив, що вважає незаконним демонтаж активістами Леніну в м. Куп'янську, тому що він мав статус пам'ятки архітектури і офіційно знаходився під охороною держави /а.с. 7-8/.

В судовому засіданні представник відповідачів також повідомив, що Куп'янською міською радою на даний час виконані всі дії по виконанню Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки» в м. Куп'янську.

15.02.2016 р. до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надійшла заява ОСОБА_3 про порушення посадовими особами Куп'янської міської ради права на належний розгляд звернення (за тими ж підставами, які зазначені в адміністративному позові).

Листом від 04 квітня 2016 року за підписом Представника Уповноваженого Верховної ради України з прав людини - керівника Департаменту з питань дотримання соціально-економічних та гуманітарних прав ОСОБА_5 на ім'я ОСОБА_4 останньому було запропоновано повторно розглянути звернення ОСОБА_3 та в межах компетенції надати відповіді на всі питання заявника /а.с. 66/.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що з листа виконавчого комітету міськради від 25 січня 2016 року №424-Г15 не вбачається надання заявнику відповідей на всі його питання, зокрема на ті, що містяться в пунктах 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 звернення заявника від 30 грудня 2015 року, а отже позовні вимоги в цій частині є такими, що підлягають задоволенню.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, тобто в частині задоволення позовних вимог.

Так, ОСОБА_3 звернувся до Куп'янського міськрайонного суду з адміністративним позовом до Куп'янської міської ради, секретаря Куп'янської міської ради про визнання незаконними дій щодо ненадання інформації на звернення позивача від 30.12.2015 року, зобов'язання надати інформацію відповідно до звернення від 30.12.2015 р.

Подане звернення було спрямоване на з'ясування кола питань, пов'язаних з виконанням у Куп'янській міській раді Закону України "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки".

Як свідчать матеріали справи, в термін, визначений Законом України "Про звернення громадян", лист від 30.12.2015 р. було розглянуто та 25.01.2016 р. за № М-424-Г15, заявнику надано відповідь.

В адміністративному позові позивач посилається на норми Закону України "Про доступ до публічної інформації", які, на його думку, під час підготовки та надання відповіді порушені відповідачами.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону, зокрема, визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України передбачено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

З матеріалів справи вбачається, що до Куп'янської міської ради, як колегіального органу, ОСОБА_3 звернення не направляв, проте своє звернення позивач адресував секретарю Купянської міської ради.

Колегія суддів зазначає, що жодним законодавчим актом не передбачено здійснення секретарем ради владних чи управлінських функцій з питань, наведених у запиті позивача від 30.12.2015 р.

Згідно Довідки про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", затвердженої постановою Пленуму Вищого адміністративного Суду України від 30.09.2013 № 11 "Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 року № 2939- VI "Про доступ до публічної інформації" (далі Довідка) для з'ясування того, чи є інформація публічною, суди досліджують підстави одержання чи створення інформації суб'єктами владних повноважень. Для вирішення цього питання суди з'ясовують підстави отримання чи створення запитуваної інформації та враховують те, що публічна інформація одержується чи створюється суб'єктами владних повноважень на виконання обов'язків, визначених чинним законодавством.

Усі спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Якщо ж така інформація не є публічною або відповідач не є розпорядником публічної інформації, то в таких випадках необхідно відмовляти в задоволенні позову, незалежно від того, чи є відповідач суб'єктом владних повноважень чи ні.

Суди також повинні відмовляти в задоволенні позову, який пред'явлено з вимогою щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо її ненадання, якщо під час судового розгляду буде встановлено, що позивач зажадав у відповідача інформацію відповідно до законів України "Про інформацію", "Про звернення громадян" тощо.

Зі змісту звернення від 30.12.2015 р. не вбачається, що воно подано відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", однак посилання на цей закон йдеться в адміністративному позові і на думку позивача саме цей закон порушено відповідачами.

Вищий адміністративний суд України у наведеній вище Довідці наголошує, що на стадії відкриття провадження в такій справі необхідно з'ясувати, яку інформацію не надано позивачу і, якщо ця інформація є публічною, то такий спір в будь-якому разі належить до юрисдикції адміністративних судів незалежно від відповідача у спорі, навіть якщо інформація не є публічною, але позивач суб'єктивно уявляє її такою.

Тому суд, встановивши, що запитувана інформація не є публічною в розумінні Закону або відповідач не є розпорядником такої інформації, повинен відмовити в позові.

Визначення поняття "публічна інформація" наведено у статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Так, відповідно до частини першої цієї статті публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

За цим визначенням можна виокремити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Щодо несуб'єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.

Установивши, що інформаційний запит за своїм змістом є зверненням громадян у розумінні Закону України "Про звернення громадян", а не інформаційним запитом у розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", а також те, що позивач у позовній заяві просить суд зобов'язати надати обґрунтовану відповідь по суті інформаційного запиту відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", суди повинні відмовляти у задоволенні позовних вимог, оскільки вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації" не поширюються на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що позивач ототожнює поняття запит на інформацію із зверненням та не враховує, що: запит на публічну інформацію та звернення громадян є різними категоріями за правовими підставами, предметом, вимогами щодо форми, оплатності; публічна інформація зберігається у суб'єкта, розпорядника інформації в зафіксованому вигляді будь-якими засобами, на будь-яких носіях та створена ним в процесі своїх обов'язків.

Колегія суддів зазначає, що запитувана позивачем інформація не створювалася відповідачами в процесі діяльності та не передавалася їм на зберігання, а отже вони не є її розпорядниками в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, колегія суддів зазначає, що згідно ст. 1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно ст. 3 цього Закону, під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально- культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Як вбачається з тексту листа позивача від 30.12.2015 р., його не можна класифікувати за ознаками, притаманними зверненню громадян, оскільки воно фактично не містить зауважень, скарг та пропозицій, заяв або клопотань, у вказаному листі автор зазначає про особистий інтерес до суспільно-політичних явищ, які відбуваються у зв'язку з декомунізацією та особисту думку про ці процеси.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач, надаючи відповідь на звернення позивача, діяв на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже позовні вимоги є незаконними, необгрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Позицію правомірності дій відповідачів підтверджує і правова позиція Вищого адміністративного суду України, викладена в ухвалі від 25.05.2016 р. по справі № К/800/41411/13

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при ухваленні постанови в частині задоволення позовних вимог були порушені норми чинного матеріального права, і як наслідок апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції скасуванню в частині задоволення позовних вимог з прийняттям в цій частині нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, п. 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Куп'янської міської ради Харківської області задовольнити.

Постанову Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 22.06.2016р. по справі № 628/635/16-а скасувати в частині задоволення позовних вимог.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_3 відмовити.

В іншій частині постанову Купянського міськрайонного суду Харківської області від 22.06.2016 р. по справі 628/635/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_6
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_7 ОСОБА_8
Повний текст постанови виготовлений 02.09.2016 р.