Справа № 809/2256/15
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2016-08-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 серпня 2016 року м. Київ К/800/12065/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Васильченко Н. В., Горбатюка С. А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Національного природного парку "Верховинський" до Верховинської об'єднаної державної фінансової інспекції, за участю третьої особи - Міністерства екології та природних ресурсів України, про визнання дій протиправними та скасування вимоги № 820-14/416 від 18 травня 2015 року, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Івано-Франківської області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У червні 2015 року Національний природний парк "Верховинський" (далі - НПП "Верховинський") звернувся до суду з адміністративним позовом до Верховинської об'єднаної державної фінансової інспекції (далі - Верховинська ОДФІ), за участю третьої особи - Міністерства екології та природних ресурсів України, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просить:

визнати неправомірними дії щодо складання акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності НПП "Верховинський" за період з 01 листопада 2011 року по 31 грудня 2014 року в частині визнання в діях позивача порушень вимог пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28 лютого 2002 року;

скасувати акт ревізії від 21 квітня 2015 року № 820-21/09в частині визнання в діях позивача порушень вимог пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28 лютого 2002 року;

визнати протиправними та скасувати вимоги Верховинської ОДФІ щодо вчинення дій, викладених в листі "Щодо усунення порушень законодавства" від 18 травня 2015 року № 820-14/416.

В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначає, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності НПП "Верховинський" за період з 01 листопада 2011 року по 31 грудня 2014 року, Верховинською ОДФІ складено акт № 820-14/416 від 18 травня 2015 року.

На підставі матеріалів перевірки суб'єктом владних повноважень сформовано вимогу щодо усунення виявлених в діяльності НПП "Верховинський" порушень чинного законодавства, з якою позивач не згоден, оскільки Верховинською ОДФІ не було враховано надані позивачем документи в обґрунтування своєї позиції.

Оскаржувана вимога сформована на підставі висновків відповідача про порушення НПП "Верховинський" частини третьої статті 12 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Нормативів чисельності працівників установ природозаповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році, внаслідок безпідставного включення в штатні розписи до складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями та об'єктами природно-заповідного фонду 5 посад відділу державної охорони та 37 посад чотирьох природоохоронних науково-дослідних відділень.

Вважаючи, що оскаржувана вимога № 820-14/416 від 18 травня 2015 року не відповідає фактичним обставинам та суперечить чинному законодавству, позивач звернувсь до суду з вимогою її скасування.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано вимогу Верховинської ОДФІ "Щодо усунення порушень законодавства" від № 820-14/416 від 18 травня 2015 року.

Стягнуто з Державного бюджету України на користь позивача частину сплаченого судового збору в сумі 36,54 гривень.

В решті позовних вимог - відмовлено.

У касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Івано-Франківської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 28 січня 2015 року по 21 квітня 2015 року ревізорами Верховинської ОДФІ проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності НПП "Верховинський" за період з 01 листопада 2011 року по 31 грудня 2014 року, внаслідок проведення якої складено акт № 820-21/09 від 21 квітня 2015 року, який позивач підписав із запереченнями.

18 травня 2015 року на підставі висновків акту ревізії контролюючим органом сформована вимога № 820-14/416 про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією, згідно з якою від установи позивача вимагається:

1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями в установленому порядку;

2) розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності.

У відповідності до викладеного в акті ревізії підставою прийняття вимоги слугувало встановлення ревізією порушення позивачем вимог пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28 лютого 2002 року, внаслідок чого за 2011-2014 роки при розрахунку потреби коштів за КЕКВ 1110 "Оплата праці працівників бюджетних установ", КЕКВ 2110 "Оплата праці" в штатні розписи включено посади відділу державної охорони та посади, які віднесено до 4 природоохоронних науково-дослідних відділень при відсутності правовстановлюючих документів на землі природно-заповідного фонду.

Вищенаведене порушення призвело до необґрунтованого включення до кошторисів установи видатків на загальну суму 6177924,31 грн., з них: у 2011 році - 195510,48 грн., у 2012 році - 1985671,20 грн., у 2013 році - 1998968,60 грн. та у 2014 році - 1997774,03 гривень.

Разом з цим, при дослідженні обставин утримання понадштатних та понаднормативних посад працівників, на думку працівників фінансової інспекції, позивачем безпідставно включено до штатного розпису 5 посад відділу державної охорони та 37 посад чотирьох природоохоронних науково-дослідних відділень, оскільки відсутній факт перебування в користуванні земель природно-заповідного фонду, чим порушено вимоги частини третьої статті 12 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції прийшов до висновку про помилковість тверджень контролюючого органу щодо безпідставного включення позивачем до штатного розпису посад відділу державної охорони та природоохоронних науково-дослідних відділень, а тому оскаржувана вимога щодо розгляду питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності є неправомірною.

Таку позицію Івано-Франківського окружного адміністративного суду підтримав і Львівський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до обставин справи між сторонами виник спір щодо обґрунтованості зроблених висновків відповідачем за актом ревізії і, як наслідок, правомірність винесення оскаржуваної вимоги.

Згідно із Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затверджену Указом Президента України № 499/2011 від 23 квітня 2011 року, (далі - Положення) Держфінінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

У відповідності до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Пунктами 4, 5 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами статті 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

На підставі вищенаведеної норми позивачу направлено вимогу, яка сформована у листі Верховинської ОДФІ № 820-14/416 від 18 травня 2015 року щодо усунення виявлених в діяльності НПП "Верховинський" порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Оскаржувана вимога сформована на підставі висновків відповідача про порушення НПП "Верховинський" частини третьої статті 12 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Нормативів чисельності працівників установ природозаповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році, внаслідок безпідставного включення в штатні розписи до складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями та об'єктами природно-заповідного фонду 5 посад відділу державної охорони та 37 посад чотирьох природоохоронних науково-дослідних відділень.

З оскаржуваної вимоги № 820-14/416 від 18 травня 2015 року вбачається, що за наслідками встановлених порушень вимог законодавства позивача зобов'язано:

1. опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями в установленому порядку;

2. розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності.

Разом з цим зазначено, що для усунення зазначених порушень законодавства Верховинської ОДФІ запропоновано:

- привести штатні розписи НПП "Верховинський" по відділу державної охорони та природоохоронних науково-дослідних відділеннях до вимог Нормативів чисельності працівників установ природозаповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році;

- стягнути матеріальну шкоду в сумі 6177924,31 грн. з винних осіб, завдану внаслідок проведення витрат на охорону територій, які відсутні у звітності форми "6-зем" та на які відсутні правоустановчі документи у порядку, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю.

Крім цього, Верховинською ОДФІ зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надіслати у строк до 20 липня 2015 року.

Слід зауважити, що оскаржувана вимога не містить пунктів щодо відшкодування шкоди у встановленому розмірі, а спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність до вимог чинного законодавства.

З матеріалів справи вбачається, що НПП "Верховинський" створено відповідно до Указу Президента України "Про створення національного природного парку "Верховинський"" № 58 від 21 січня 2010 року № 58, у частині другій пункту 1 якого вказано, що до території національного природного парку "Верховинський" погоджено в установленому порядку включення 12022,9 гектара земель державної власності, у тому числі 9131,1 гектара земель державного підприємства "Верховинське лісове господарство" та 2891,8 гектара земель державного підприємства "Гринявське лісове господарство", які вилучаються в установленому порядку та надаються національному природному парку в постійне користування.

За змістом частини четвертої статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" межі території та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 389 від 14 жовтня 2011 року затверджено Положення про НПП "Верховинський", пунктом 1.6 якого передбачено, що загальна площа Парку становить 12022,9 гектара земель державної власності, у тому числі 9131,1 гектара земель державного підприємства "Верховинське лісове господарство" та 2891,8 гектара земель державного підприємства "Гринявське лісове господарство", які вилучаються в установленому порядку та надаються Парку в постійне користування.

Пунктом 5.1 Положення про НПП "Верховинський" обумовлено, що охорона території Парку покладається на службу його охорони, що входить до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України.

Отже, НПП "Верховинський" для реалізації покладених завдань щодо охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду України має ширший обсяг обов'язків, ніж ті, які зазначені в акті ревізії, а спеціальний режим охорони поширюється на всю територію площею 12022,9 га, визначену Указом Президента України "Про створення національного природного парку "Верховинський"" № 58 від 21 січня 2010 року № 58.

Разом з цим, приписами пункту 3.3 Положення про НПП "Верховинський" адміністрація Парку розробляє структуру, штатний розпис, кошторис доходів та видатків і подає їх на затвердження в установленому порядку до Мінприроди.

Так, штатний розпис НПП "Верховинський" на 2011-2015 роки, в якому передбачено 5 посад відділу державної охорони та 37 посад чотирьох природоохоронних науково-дослідних відділень Парку розроблений адміністрацією Парку, та в установленому порядку затверджений Міністерством екології та природних ресурсів України, що відповідає приписам статті 5 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", в якій обумовлено, що завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.

За такого правового врегулювання, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку, що адміністрація парку позбавлена повноважень проводити набір та розширювати штат працівників, оскільки штатний розпис затверджується виключно профільним міністерством.

Такий висновок узгоджується також з пунктом 8.18 Нормативів чисельності працівників установ природно-заповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році, що діяли на період проведення ревізії, в якому встановлено мінімальну чисельність працівників структурних підрозділів національних природних парків.

Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що затвердження штатних розписів не входить до виключної компетенції позивача, оскільки затвердження змін та доповнень до штатного розпису здійснюється Міністерством екології та природних ресурсів України, до сфери регулювання якого входить НПП "Верховинський", а тому позивач діяв в межах наданих повноважень, не порушуючи Закон України "Про природно-заповідний фонд України" та Нормативів чисельності працівників установ природозаповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році.

За приписами статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 2201, 223, 224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківської області залишити без задоволення.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24 липня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. В. Васильченко

С. А. Горбатюк