Справа № 461/4759/15-а
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2016-08-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" серпня 2016 р. м. Київ К/800/52169/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді: суддів: Стрелець Т.Г. Гончар Л.Я. Кравцова О.В.

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Альтара"

на постанову Галицького районного суду м.Львова від 26 серпня 2015 року

та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015

року

у справі №461/4759/15-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Альтара"

до Львівської міської ради,

третя особа Управління комунальної власності департаменту економічної політики

Львівської міської ради

про визнання протиправною і нечинною з моменту прийняття ухвали, -

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Альтара" звернулося в суд із адміністративним позовом до Львівської міської ради, третя особа: Управління комунальної власності департаменту економічної політики Львівської міської ради про визнання протиправною і не чинною з моменту прийняття ухвали.

Постановою Галицького районного суду м.Львова від 26 серпня 2015 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною ухвалу Львівської міської ради від 23.10.2014 року №4018 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 07.06.2007 року №897 «Про врегулювання питань оренди майна територіальної громади м.Львова».

В решті позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції задоволюючи позов частково мотивував своє рішення тим, що оскаржувана ухвала Львівської міської ради є регуляторним актом та вплинула на настання певних юридичних наслідків для невизначеного кола суб»єктів.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року постанову Галицького районного суду м.Львова від 26 серпня 2015 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні позову відмовлено повністю.

Обґрунтовуючи свою правову позицію, апеляційний адміністративний суд виходив з того, що оскаржувана ухвала не є регуляторним актом, оскільки не регулює ні господарських ні адміністративних відносини між регуляторним органом та суб'єктами господарювання, а лише встановлює як має діяти орган, що управляє комунальним майном в разі, якщо переможець конкурсу не підписав вчасно договір оренди та акт приймання - передачі, не зачіпаючи жодним чином адміністративні відносини між конкретними суб'єктами владних повноважень та суб'єктами господарювання.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю "Альтара" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Скаржник касаційну скаргу обґрунтовував тим, що в процедурі надання в оренду комунального майна є ознаки господарських і адміністративних відносин. Зазначив, що надання та отримання в оренду комунального майна на комерційному конкурсі для здійснення в цьому приміщенні господарської діяльності відповідно до статті 3 Господарського кодексу України є господарською діяльністю. А орган місцевого самоврядування, який є суб»єктом владних повноважень, при наданні в оренду комунального майна виконує владну управлінську функцію, оскільки здійснює діяльність з виконання покладених на нього Конституцією України або Законами України завдань, а саме щодо розпорядження комунальним майном.

На адресу Вищого адміністративного суду України заперечень на касаційну скаргу від інших учасників процесу не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15.08.2014 року конкурсною комісією надано в оренду БО «Благодійний фонд «Народне джерело» нежитлове приміщення за адресою: м.Львів, вул.Горської,2 для магазину терміном на 3 роки.

15.09.2014 року управління комунальної власності винесено наказ про укладення договору оренди на нежитлові приміщення за адресою: м.Львів, вул.Горської, 2.

У зв'язку із не підписанням договору оренди у визначені терміни переможцем конкурсу від 15.08.2014 року на нежитлові приміщення, дане питання було винесено повторно до розгляду на конкурсну комісію.

23.10.2014 року Львівською міською радою було винесено ухвалу №4018 «Про внесення змін до ухвали міської ради від 07.06.2007 року №897 «Про врегулювання питань оренди майна територіальної громади м.Львова», згідно з якою якщо визнаний конкурсною комісією переможець конкурсу у встановлений термін не підписав у встановленому порядку договір оренди та/або акт прийняття-передачі, об'єкт вважається таким, що не наданий в оренду, і підлягає подальшій передачі в оренду на загальних засадах шляхом оголошення повторного конкурсу.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторним актом є прийнятий уповноваженим регуляторним органом, до яких відносяться і органи місцевого самоврядування, офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

За приписами статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Частинами 1, 2 статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Згідно статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

З урахуванням вищенаведених положень закону, суті та змісту позовних вимог, при вирішенні питання щодо правомірності оскаржуваного рішення Львівської міської ради суди попередніх інстанцій не з'ясували обставини щодо наявності у відповідача офіційного друкованого органу та виконання вимог щодо належного опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, самого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Отже, без дослідження і з»ясування наведених вище питань усі постановлені у цій справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими і визнати правильними чи хибними правові висновки оскарженого рішення.

За змістом частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Під час нового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Згідно частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За вказаних обставин, Вищий адміністративний суд України приходить до висновку про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій та направити їх на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Альтара" - задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду м.Львова від 26 серпня 2015 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2015 року у справі №461/4759/15-а - скасувати.

Справу №461/4759/15-а направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді