Справа № 320/9668/15-а (2а/325/28/16)
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2016-08-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

16 серпня 2016 рокусправа № 320/9668/15-а (2а/325/28/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Дурасової Ю.В.

суддів: Коршуна А.О. Туркіної Л.П.

за участю секретаря судового засідання: Комар Н.В.

представника позивача: ОСОБА_1,

представника відповідача: Гринька Миколи Сергійовича

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області

на постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року

у справі за позовом ОСОБА_3 до Мелітопольської міської ради Запорізької області про визнання дій протиправними,-

ВСТАНОВИВ:

Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року позов задоволено.

Визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо проведення продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.

Постанова суду першої інстанції обґрунтована тим, що відповідач не довів законність проведення продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області 7-го скликання. Надані докази підтвердили хід першої сесії Мелітопольської міської ради 10.11.2015 року від початку до її закриття. Отже не було правових підстав для продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області 7-го скликання.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідачем (Мелітопольською міською радою Запорізької області) подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову в повному обсязі. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права. Посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки того, що 20.11.2015 року відбулося продовження першої сесії Мелітопольської міської, а не чергової.

В запереченнях на апеляційну скаргу зазначено, що апеляційна скарга є безпідставною, тому її слід залишити без задоволення. Просить рішення суду першої інстанції залишити без змін.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та в задоволенні позову відмовити. Надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.

Представник позивача у судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, позивач ОСОБА_3 обрана та зареєстрована депутатом Мелітопольської міської ради сьомого скликання. 10 листопада 2015 року була проведена перша сесія Мелітопольської міської ради VІІ скликання. На її першому пленарному засіданні голова Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 проінформував раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів міського голови, повідомив про визнання повноважень депутатів та вручив депутатські посвідчення 39 депутатам. Враховуючи те, що за підсумками виборів міського голову обрано не було, ОСОБА_4 було запропоновано обрати тимчасову президію з числа депутатів від 3 до 5 осіб. Президію було обрано в кількості 3 депутатів, але, президія не змогла приступити до роботи. У зв'язку зі знаходженням під час проведення сесії в сесійному залі Мелітопольського виконкому невстановлених осіб в камуфляжній формі, які блокували трибуну для виступів, провокували масові заворушення, кричали, скандували, що робило неможливим продовження першої сесії міської ради, головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 була оголошена перерва в роботі сесії. Присутні депутати були належним чином повідомлені про місце та час продовження сесії. О 15:00 годині цього ж дня (10.11.2015 року) в будівлі Будинку культури ім.Шевченка за адресою: пл.Перемоги, 4 в м.Мелітополі, продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання, присутні 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області. Оскільки один із членів обраної президії був відсутнім на цьому засіданні, а інший заявив самовідвід, президія в особі одного депутата (ОСОБА_5.) не змогла прийняти на себе головування на засіданні сесії. Головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 на вимогу ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» було запропоновано обрати тимчасову президію для продовження роботи першої сесії у складі: ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, за що проголосували 28 депутатів. Натомість, у зв'язку з появою в приміщенні, де проходила сесія міської ради, невстановлених осіб в камуфляжній формі, які продовжували провокувати масові заворушення, кричали, скандували, спричинили побиття голови Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4, продовження роботи сесія стало неможливим, а тому, знову була оголошена перерва. Присутні депутати належним чином повідомлені про перенесення місця проведення сесії. В цей же день (10.11.2015) о 18:00 годині в будівлі за адресою: пр. Б.Хмельницького,70 в м.Мелітополі, продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. Присутні 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області від загального складу ради 42 депутати. Депутати проголосували за продовження засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання до 20:00 години. На цьому засіданні сесії обрано секретаря міської ради ОСОБА_3, секретаріат. Запропоновано та затверджено порядок денний. Всі питання порядку денного були розглянуті з прийняттям рішень. У зв'язку з вичерпанням порядку денного депутатами міської ради проголосовано за закриття 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, яку закрила новообраний секретар Мелітопольської міської ради ОСОБА_3

Судом апеляційної інстанції встановлено, що суд першої інстанції до даних правовідносин правильно застосував норми «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Законом України від 15.07.1997 №452/97-ВР) закріплено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак, це положення не перешкоджає наділенню місцевої влади повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (ч.1, ч.2 ст. 4). Умови діяльності місцевих обраних представників повинні забезпечувати вільне виконання ними своїх функцій (ч.1 ст.7).

У свою чергу, систему та гарантії органів місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

Порядок роботи сесії міської ради визначений статтею 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно з частиною 1 статті 46 даного закону міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до ч.2 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» першу сесію новообраної міської ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості не більше п'яти осіб - представників партій (блоків), які набрали найбільшу кількість голосів на виборах. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання голови ради. З часу обрання голови ради він веде пленарні засідання ради відповідно до вимог цього Закону та регламенту ради.

Згідно з ч. 14 статті 46 вищевказаного Закону порядок проведення першої сесії міської ради, порядок обрання секретаря міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що в матеріалах справи міститься завірена належним чином копія Регламенту Мелітопольської міської ради VІ скликання, затверджена 10 грудня 2010 року, яка діяла на час проведення першої сесії міської ради VІІ скликання.

Матеріалами справи підтверджено, що 10 листопада 2015 року була проведена перша сесія Мелітопольської міської ради VІІ скликання. На її першому пленарному засіданні голова Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 проінформував раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів міського голови, повідомив про визнання повноважень депутатів та вручив депутатські посвідчення 39 депутатам. Враховуючи те, що за підсумками виборів міського голову обрано не було, ОСОБА_4 було запропоновано обрати тимчасову президію з числа депутатів від 3 до 5 осіб. Президію було обрано в кількості 3 депутатів, а саме: ОСОБА_5, ОСОБА_8 та ОСОБА_9, однак, президія не змогла приступити до роботи. У зв'язку зі знаходженням під час проведення сесії в сесійному залі Мелітопольського виконкому невстановлених осіб в камуфляжній формі, які блокували трибуну для виступів, провокували масові заворушення, кричали, скандували, що робило неможливим продовження першої сесії міської ради, головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 була оголошена перерва в роботі сесії. Присутні депутати були належним чином повідомлені про місце та час продовження сесії.

Надалі, о 15:00 годині того ж дня (10.11.2015) в будівлі Будинку культури ім.Шевченка за адресою: пл.Перемоги, 4 в м.Мелітополі, було продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. Присутніми на ній були 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області. Оскільки один із членів обраної президії ОСОБА_8 був відсутнім на цьому засіданні, а інший ОСОБА_9 заявив самовідвід. Президія в особі одного депутата ОСОБА_5 не змогла прийняти на себе головування на засіданні сесії. Слід взяти до уваги, що депутатами було прийнято рішення про обрання президії саме в кількості 3 осіб. Головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4 на вимогу ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» було запропоновано обрати тимчасову президію для продовження роботи першої сесії у складі: ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, за що проголосували 28 депутатів.

Однак, у зв'язку з появою в приміщенні, де проходила сесія міської ради, невстановлених осіб в камуфляжній формі, які продовжували провокувати масові заворушення, кричали, скандували, спричинили побиття голови Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_4, продовження роботи сесія стало неможливим, а тому, знову була оголошена перерва. Присутні депутати належним чином повідомлені про перенесення місця проведення сесії. В цей же день (10.11.2015) о 18:00 годині в будівлі за адресою: пр. Б.Хмельницького,70 в м.Мелітополі, було продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. На цьому засіданні були присутні 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області від загального складу ради 42 депутати. Депутати проголосували за продовження засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання до 20:00 години.

На цьому засіданні сесії було обрано секретаря міської ради ОСОБА_3, секретаріат. Запропоновано та затверджено порядок денний. В результаті всі питання порядку денного були розглянуті з прийняттям рішень. У зв'язку з вичерпанням порядку денного депутатами міської ради проголосовано за закриття 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, яку закрила новообраний секретар Мелітопольської міської ради ОСОБА_3

На думку колегії суддів апеляційної інстанції суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита. Сесія була повноважною, незважаючи на оголошення двічі у її роботі перерви. Перерви оголошувались вимушено, з поважних причин у зв'язку з намаганням групи певних осіб зірвати роботу першої сесії міської ради. При цьому, після перерви сесія була повноважною, в її роботі приймали участь 28 депутатів. На підтвердження цього суд першої інстанції дослідив списки зареєстрованих депутатів.

Відповідно до ст. 46 ч. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія міської ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Тобто, для визнання повноважною сесії Мелітопольської міської ради було достатньо участі в її засіданні 22 депутатів.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що вищевказані обставини в суді першої інстанції підтвердили свідки: ОСОБА_10, ОСОБА_11, судом першої інстанції досліджено відеозапис роботи першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання та встановлено, що з початку і до закриття сесія була повноважною, скликана та проводилась у відповідності до ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Мелітопольської міської ради. Перерви у проведенні цієї сесії, продовження її роботи після 18-00 години, перенесення місця її проведення були вимушеними, викликані діями певної групи осіб, направленими на зрив роботи сесії. Але, і після перерви засідання сесії було правомірним, у ньому приймало участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Відповідно до ст.41 Регламенту Мелітопольської міської ради сесія міської ради скликається у м.Мелітополі, як правило в сесійному залі міськвиконкому. Тобто, сесія може проводитись у будь-якому приміщенні міста Мелітополя. Отже, колегія суддів апеляційної інстанції підтримує висновок суду першої інстанції, що перенесення місця проведення засідання сесії з поважної причини не може бути порушенням Регламенту та діючого законодавства.

Оскільки 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність продовження її роботи 20.11.2015.

В статті 42 Регламенту Мелітопольської міської ради зазначено, що пленарне засідання є правомірним за умови участі у ньому більше половини від загального складу Ради. Участь депутатів визначається за їх підписами при реєстрації, яка проводиться перед початком ранкового та вечірнього засідання. Дані щодо реєстрації оголошуються головуючим на початку засідання. У разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий може перенести початок пленарного засідання для виклику відсутніх депутатів або переносить проведення засідання на інший, встановлений ним день, але не більше, ніж на два тижні.

Відповідно до ст.92 Регламенту Мелітопольської міської ради засідання Ради протоколюється, в протоколі зазначаються дата, час і місце проведення засідання, кількість присутніх на засіданні депутатів тощо. До протоколу засідання Ради додатково включаються дані про поіменну реєстрацію присутніх на засіданні депутатів; список депутатів, про яких відомо, що вони були відсутні на засіданні з поважних причин.

Зі складеного 20 листопада 2015 року Протоколу №1 другого засідання Мелітопольської міської ради вбачається, що всі відомості щодо даних про поіменну реєстрацію присутніх на засіданні депутатів, списку відсутніх з поважних причин депутатів, в протоколі відсутні. Колегія суддів апеляційної інстанції враховує ту обставину, що 20 листопада 2015 року на засіданні сесії були відсутні 21 депутат від територіальної організації Політичної партії «Опозиційний блок» (а.с.56), у 3-х депутатів ще не почалися повноваження, отже, кількість депутатів, присутніх 20 листопада 2015 року на засіданні, була менше половини від загального складу Ради. При таких обставинах відповідно до ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради початок засідання сесії слід було або перенести для виклику відсутніх депутатів або взагалі перенести на інший день. Сесія при таких обставинах не може бути відкрита та розпочати свою роботу.

Таким чином, скликання сесії 20 листопада 2015 року є протиправним. Ініціативний лист до Мелітопольської міської ради про необхідність скликання сесії в цей день було підписано групою депутатів у кількості 8 чоловік, при цьому у трьох із депутатів, а саме: ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, не почались повноваження.

Натомість, ч.7 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сесія повинна бути скликана також за пропозицією не менше як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради.

Відповідно до ч.3 ст.25 Регламенту ради у разі неможливості скликання сесії міським головою та секретарем Ради сесія скликається за ініціативи третини депутатів від загального складу Ради.

При цьому, будь-яких доказів щодо скликання ініціативною групою депутатів, яка б складала не менше третини від загального складу ради, суду не було надано.

Відповідно до вимог ч.8 ст.46 Закону та положень розділу ІІІ Регламенту одна третина депутатів Мелітопольської міської ради мала право скликати сесію ради лише в тому випадку, коли голова або секретар цієї ради у двотижневий строк не скликали сесію на вимогу такої групи депутатів. Однак, таких підстав для скликання позачергової сесії Мелітопольської міської ради 20.11.2015 року не встановлено. Оскільки скликання сесії 20.11.2015 було протиправним, не мав повноважень і депутат ради ОСОБА_15 відповідно до вимог діючого законодавства відкривати засідання.

Слід зазначити, що Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин 4, 6 та 8 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Відповідач зазначає, що інформація про продовження сесії 20.11.2015 року була розповсюджена через всесвітню мережу Інтернет, однак, докази того, що позивач одержала таке повідомлення, відсутні.

Матеріалами справи підтверджено, що внаслідок недотримання терміну скликання сесії ради позивач ОСОБА_3, як депутат міської ради, була позбавлена можливості брати участь у засіданні ради, що потягло за собою порушення її права на участь в роботі органу місцевого самоврядування. На думку колегії суддів апеляційної інстанції, посилання відповідача на те, що після перерви в роботі сесії не передбачена поіменна реєстрація депутатів, безпідставні та не відповідають ч.1 ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки в зазначеній статті закріплено положення про необхідність поіменної реєстрації перед початком ранкового та вечірнього засідання.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції також є безпідставні посилання відповідача і на те, що перша сесія міської ради, як вони її назвали організаційна (інформаційна), може бути проведена за участі депутатів, кількість яких менш половини загального складу ради. З цього приводу слід зазначити, що ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні Регламент Мелітопольської міської ради не передбачає поняття організаційна чи інформаційна сесія міської ради. Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія - форма роботи ради, яка складається з пленарних засідань та засідань постійних комісій. Положення щодо правомірності засідання сесії закріплені в ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ч.12 ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». А тому, чи проводиться перша сесія міської ради, чи інша чергова сесія, чи навіть вечірнє засідання сесії після перерви, відкриватись ці всі засідання та починати роботу повинні тільки після поіменної реєстрації депутатів та наявності більш половини загального складу ради. Регламент затверджується самою радою з метою організації роботи ради у відповідності з діючим законодавством. А тому, рада не має права порушувати Регламент нею ж затверджений.

Також, посилання відповідача на рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 1/6-2002 щодо визначення повноваження сесії Верховної Ради України у даному випадку не є відповідним. Конституційний Суд України розглядав це питання з огляду на те, що Конституція України не дає однозначної відповіді, за яких умов сесія Верховної Ради України є повноважною. Натомість, робота сесії Верховної Ради України, організація розгляду питань на ній значно відрізняється від роботи сесії міської ради. І при цьому, в ч.12 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради закріплено положення за яких саме умов засідання сесії міської ради є повноважним, тобто це питання чітко врегульовано законом. А тому, в застосуванні вищевказаного рішення Конституційного Суду України при вирішенні питання щодо визначення повноваження сесії міської ради немає потреби.

Відповідач посилається на те, що засідання першої сесії, які відбулись 10.11.2015 в Будинку культури ім. Т.Г. Шевченка та в приміщенні офісу за адресою: пр. Б.Хмельницького, 70 в м. Мелітополі, були неповноважними, оскільки протоколи цих засідань не зареєстровані в міській раді та скріплені недійсною печаткою. З цього приводу слід зазначити, що відповідно до п.16 ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» протокол сесії підписується міським головою, а у разі його відсутності секретарем міської ради. Згідно зі ст.92 Регламент Мелітопольської міської ради протокол засідання Ради підписує головуючий на засіданні та секретаріат сесії Ради. Щодо скріплення печатками мова у даному випадку не йдеться і закон цього не вимагає.

Протокол першої сесії від 10.11.2015 оформлений відповідно до вищевказаних вимог, підписаний головуючим, а саме: новообраним секретарем міської ради - ОСОБА_3 (позивачем), у відсутність на той час міського голови, та секретаріатом сесії міської ради; відеозапис відобразив хід засідання першої сесії Мелітопольської міської ради 10.11.2015 від початку до її закриття.

Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, тому не можуть бути підставою для скасування постанови суду першої інстанції.

Керуючись п.1 ч.1 ст.198, ст. 200, 205, 206 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області - залишити без задоволення.

Постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ч. 5 ст. 254 КАС України.

Головуючий: Ю.В. Дурасова

Суддя: А.О. Коршун

Суддя: Л.П. Туркіна