Справа № 806/225/15
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2016-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Головуючий у 1-й інстанції: Капинос О.В.
Суддя-доповідач:Франовська К.С.
УХВАЛА

іменем України

"15" серпня 2016 р. Справа № 806/225/15

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Франовської К.С.

суддів: Зарудяної Л.О.

Кузьменко Л.В.,

за участю секретаря судового засідання Лялевич С.С.,

сторін та їх представників,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від "07" липня 2016 р. , прийняту в порядку ч.9 ст.267 КАС України у справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, зобов'язання вчинити дії ,

ВСТАНОВИВ:

В січні 2015 року ОСОБА_3 звернулась в суд з позовом про визнання протиправною відмови Головного управління Держземагентства у Житомирській області надано листом від 28.11.2014 року № 19-6-0.21.-6931/2-14, у дозволі на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га, що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області, та зобов"язати відповідача видати наказ про надання такого дозволу.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2015 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держземагентства у Житомирській області, що міститься в листі від 28.11.2014 року № 19-6-0.21.-6931/2-14, у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га.

Зобов'язано Головне управління Держземагентства у Житомирській області вирішити питання щодо видання наказу про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га, що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Долинівка Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області.

Дана постанова набрала чинності 23 червня 2015 року і звернута до виконання.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 11 березня 2016 року, яка набрала чинності 13 квітня 2016 року згідно ухвали Житомирського апеляційного адміністративного суду , задоволено заяву ОСОБА_3 про роз"яснення судового рішення.

Суд роз`яснив абз.3 резолютивної частини постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 05.03.2015 року у cправі №806/225/15, вказавши, що фразу "зобов"язати Головне управління Держземагентства у Житомирській області вирішити питання щодо видання наказу" слід розуміти як зобов"язання відповідача в межах наданих повноважень прийняти рішення по заяві ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.

На підставі виданого судом виконавчого листа №1127 від 10.07.2015 року у справі відкрито виконавче провадження ВП № 48177936.

06 травня 2016 року державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Управління ДВС Головного територіального управління юстиції у Житомирській області Голубович Н.П. прийнята постанова про закінчення виконавчого провадження на підставі прийняття 06 травня 2016 року Боржником- Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області рішення рішення за результатами повторного розгляду заяви ОСОБА_3

Виконавчий лист повернуто до суду і приєднано до справи, як виконаний.

24 травня 2015 року ОСОБА_3 звернулась в суд із заявою в порядку ч.9 ст.267 КАС України щодо визнання рішення та дій відповідача, вчинених на виконання постанови суду від 05 березня 2015 року-протиправними.

Ухвалою суду першої інстанції від 07 липня 2016 року у задоволенні заяви ОСОБА_3 відмовлено.

Не погоджуючись з ухвалою, ОСОБА_3 оскаржила її в апеляційному порядку. Зазначила, що суд неправильно застосував норми матеріального права, зокрема Закон України "Про фермерське господарство" в редакції, яка втратила чинність з 01 травня 2016 року, безпідставно не застосував ст.123 ЗК України, та не врахував, що рішення відповідачем прийнято на підставі норм права, які втратили чинність, на не дав правильної правової оцінки факту протиправних дій відповідача, який так і не виконав рішення суду, чим порушив її права.

Проте, такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими.

Як встановлено, підставою для звернення позивача до суду стало рішення, прийняте Головним управлінням Держземагентства у Житомирській області за результатами повторного розгляду заяви ОСОБА_3 від 14.11.2014 року на виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2015 року від 06 травня 2016 року № 19-6-0.6-6045/2-16.

Цим рішенням ОСОБА_3 повторно відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 50,0 га для ведення фермерського господарства, на території Соболівської сільради Брусилівського району.

Підставами для відмови наведено такі :

-необхідність звернення із заявою до Брусилівської райдержадміністрації відповідно до Закону України "Про фермерське господарство" ;

-відсутність інформації стосовно членів фермерського господарства та обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства;

-наявність довідки про те, що вказана у клопотанні земельна ділянка виставлена окремим лотом для продажу на торгах.

Цим же рішенням ОСОБА_3 запропоновано взяти участь у земельних торгах.

Представник відповідача в процесі розгляду справи апеляційним судом зазначила, що підставою для відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою є те, що на момент прийняття рішення 06.05.16 р. набрав чинності Закон України від 18.02.16 р. № 1012-У111 " Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів", яким ч.2 ст.134"Обов"язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах)". З цієї норми виключено таку підставу для отримання земельної ділянки не на конкурентних засадах, як передача громадянам земельної ділянки для ведення фермерського господарства.

Оскільки на момент набрання чинності згаданим Законом, ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою не отримала, то , відповідно, до Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 18 лютого 2016 року № 1012 права на отримання земельної ділянки без проведення земельних торгів, вона не має.

Вирішуючи питання щодо правомірності прийнятого рішення, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Як вже зазначалось, до виконання звернуто судове рішення від 05.03.2015 року, яким суд встановив протиправність рішення відповідача щодо відмови позивачу на підставі заяви від 14.11.2014 року та поданого пакету документів, надати дозвіл ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га, що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради, Брусилівського району, Житомирської області.

Задовольнивши позов ОСОБА_3 у повному обсязі, суд мотивувальній частині рішення вказав, що, як вбачається з листа Головного управління Держземагенства у Житомирській області від 28.11.2014 року № 19-6-0.21-6931/2-14 єдиною підставою для відмови позивачу в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою стало те, що земельна ділянка, яку просить надати ОСОБА_3 не є єдиним масивом. Будь-які інші підстави та правові норми для відмови в наданні відповідного дозволу відповідачем не зазначено.

Встановивши в процесі розгляду справи, що бажане місце для отримання земельної ділянки є єдиним масивом, суд ухвалив про протиправність відмови і зобов"язав відповідача переглянути рішення про надання дозволу ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою.

Отже, на момент прийняття рішення відповідачем(28 листопада 2014 року ) за заявою ОСОБА_3 підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою були відсутні і відповідач зобов"язаний був видати наказ про надання ОСОБА_3 дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Відтак, виконуючи рішення суду, відповідачу належало переглянути своє рішення , з урахуванням висновків суду, і, відповідно до чинного законодавства прийняти нове рішення, тобто видати наказ, оскільки в даній справі, згідно висновків суду, якщо підстав для відмови немає, іншого не дано.

Однак, помилково витлумачивши застосований судами у рішеннях термін " розглянути повторно", відповідач переглянув не своє рішення, а пакет поданих документів, застосував чинне на час повторного розгляду законодавство, яке зазнало змін, вказав на додаткові вимоги і повторно відмовив заявниці у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

З цього приводу суд зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8 Конституції України).

Статтею 58 Конституції України визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Офіційне тлумачення положень частини першої статті 58 Конституції України неодноразово було дано Конституційним Судом України в своїх рішеннях "Про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України та статей 24321, 24322, 24352 Цивільного процесуального кодексу України (у справі щодо несумісності депутатського мандата)" від 13.05.97 (справа N 03/29-97), у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 09.02.99 (справа N 1-7/99), у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статті 58 Конституції України, статей 6, 81 Кримінального кодексу України (справа про зворотну дію кримінального закону в часі) від 19.04.2000 (справа N 1-3/2000).

З цих підстав суд вважає, що нові додаткові вимоги та застосування приписів нових норм законодавства, що регулюють відповідні правовідносини, погіршують становище особи, яка з клопотаннями про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою звернулась в листопаді 2014 року. Колегія суддів наголошує, що клопотання має бути розглянуто відповідно до тих норм, що були чинними на дату подання звернення, з урахуванням висновків суду в рішенні, яке виконується.

Статтею 267 КАС України встановлено повноваження адміністративного суду щодо здійснення контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах з метою забезпечення їх повного, правильного і своєчасного виконання. Вказана стаття передбачає дві процесуальні форми контролю адміністративного суду за виконанням судових рішень в адміністративних справах, це судовий контроль за ініціативою суду, що ухвалив відповідне судове рішення та судовий контроль за ініціативою осіб, які беруть участь у справі, чи інших заінтересованих осіб.

За приписами ч. 9. ст. 267 КАС України особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

Відповідно до ч. 10 ст. 267 КАС України у разі наявності підстав для задоволення заяви суд ухвалює одну із постанов, що передбачені частиною другою статті 162 цього Кодексу (визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; зобов'язання відповідача вчинити певні дії; зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій тощо).

Переглядаючи судове рішення колегія суддів приймає до уваги позицію Конституційного суду України, викладену в Рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 в якому Конституційний Суд України дійшов висновку, що механізм ефективного судового захисту обумовлює у необхідних випадках застосування процедури примусового виконання рішень суду. Конституційний Суд України у Рішенні про розгляд судом окремих постанов слідчого та прокурора зауважив, що «правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах» (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини).

У Рішенні від 30 червня 2009 року № 16-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що метою судового контролю є своєчасне забезпечення захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина, та наголосив, що виконання всіма суб'єктами правовідносин приписів, викладених у рішеннях суду, які набрали законної сили, утверджує авторитет держави як правової (абзац перший підпункту 3.2 пункту 3, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини).

Європейський суд з прав людини у рішенні від 7 травня 2002 року у справі «Бурдов проти Росії» визначив, що у контексті статті 6 Конвенції виконання судового рішення, прийнятого будь-яким судом, має розглядатися як складова «судового розгляду». З огляду на це, посилення судового контролю за виконанням судових рішень є заходом для забезпечення конституційного права громадян на судовий захист.

Як зазначив Європейський суд з прав людини у рішенні від 6 вересня 1978 року у справі «Класс та інші проти Німеччини», «із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури».

Відповідно до статті 3 Конституції України, «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави», а статтею 8 Конституції України закріплено що «в Україні визнається і діє принцип верховенство права».

Принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом.

Обмеження дискреційної влади як складова верховенства права і правової держави вимагає, насамперед, щоб діяльність як держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, підпорядковувалася утвердженню і забезпеченню прав і свобод людини.

Логічним і цілком правильним є питання обмеження дискреційних повноважень правом. Саме тому проблема правових меж для дискреційних повноважень є чи не найважливішим елементом принципу верховенства права. Адже питання обмеження свавілля держави щодо реалізації та гарантування прав людини є ключовим елементом цього принципу.

Особливістю дискреційних повноважень, яка випливає із рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 є право адміністративного органу на власний розсуд прийняти одне з кількох можливих рішень, в залежності від певних обставин.

У відповідності до ст.17 закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» « Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію (995_004) та практику Суду як джерело права». Аналогічне положення міститься в ст.8 КАС України.

Наведена далі практика однозначно свідчить про те, що рішення прийняті в рамках дискреційних повноважень, але з порушенням принципів ефективного захисту прав і свобод громадян, були визнані Європейським судом з прав людини порушенням Європейської Конвенції з прав людини і основних свобод, зокрема:

-в рішенні у справі Волохи проти України зазначено:

«Таким чином, Суд доходить висновку, що це втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене "згідно із законом", оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у сфері, про яку йдеться, та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля при застосуванні таких заходів спостереження.

- в рішенні у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» вказується:

«Суд зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень…».

Аналіз обставин справи та норм чинного законодавства, практики Європейського суду з прав людини, дає колегії суддів підстави для висновку про те, що прийняте на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 06 травня 2016 року № 19-6-0.6-6045/2-16 по заяві ОСОБА_3 є протиправним, та таким, що порушує права і інтереси ОСОБА_3

Суд першої інстанції, вирішуючи заяву, наведеного не врахував, що призвело до неправильного вирішення питання.

Суд апеляційної інстанції виправляє помилку шляхом скасування постановленої ухвали з прийняттям нової про задоволення заяви ОСОБА_3, щодо визнання протиправним та скасування прийнятого на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 06 травня 2016 року № 19-6-0.6-6045/2-16.

Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, без його практичного застосування.

Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства

Саме по собі судове рішення про визнання відмови у наданні дозволу протиправною не відновлює порушеного права позивача на прийняття останнім вмотивованого рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Застосовуючи механізм захисту права, порушеного суб"єктом владних повноважень, суд апеляційної інстанції ухвалює про покладення на Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області обов"язку на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2015 року видати наказ про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га, на підставі поданої нею заяви та пакету документів від 13 листопада 2014 року.

Покладення такого обов"язку відповідача не є перебиранням функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов"язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). Саме такою є правова позиція Верховного Суду України, викладена 7 червня 2016 року у справі 820/3507/15.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити, ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від "07" липня 2016 р. скасувати.

Постановити у справі нову ухвалу, якою визнати протиправним та скасувати прийняте на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2015 року у справі № 806/225/15 рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 06.05.2016 року № 19-6-0.6.-6045/2-16, по заяві ОСОБА_3 від 13 листопада 2014 року .

Зобов"язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2015 року у справі № 806/225/15 видати наказ , яким надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення їй в оренду строком на 49 років земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Соболівської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, орієнтованою площею 50,00 га, що знаходиться за межами населених пунктів поруч села Долинівка, Соболівської сільради Брусилівського району Житомирської області.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя К.С. Франовська

судді: Л.О. Зарудяна

Л.В. Кузьменко

Повний текст cудового рішення виготовлено "16" серпня 2016 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: ОСОБА_3 АДРЕСА_1

3- відповідачу/відповідачам: Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області вул.Довженка,45,м.Житомир,10002

4-третій особі: - ,