Справа № 821/299/16
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2016-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 серпня 2016 р.м.ОдесаСправа № 821/299/16

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Циганій С.І.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Вербицької Н.В., Джабурія О.В.,

за участю секретаря Сємак О.В.,

представника позивача Неділька В.Г., представника відповідача Тонкошкурова В.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Херсонської міської ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Унікум ЛТД» до Херсонської міської ради, Міжрегіонального управління Держгеокадастру в м. Херсоні та Автономній Республіці Крим, третя особа товариство з обмеженою відповідальністю Консалтингова фірма «Спектр» про визнання протиправним і скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

24.10.2014р. товариство з обмеженою відповідальністю (надалі - ТОВ) «Унікум ЛТД» звернулось до суду з позовом до Херсонської міської ради, Міжрегіонального управління Держгеокадастру в м. Херсоні та Автономній Республіці Крим, третя особа ТОВ Консалтингова фірма «Спектр» про визнання протиправним рішення Херсонської міської ради від 22.11.2013р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона» та скасування його в частині застосування до ТОВ «Унікум ЛТД»; зобов'язання управління Держкомзему у м. Херсоні Херсонської області утриматись від застосування технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона Херсонської області, розробленої ТОВ Консалтингова фірма «Спектр» у 2010р. до ТОВ «Унікум ЛТД».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказане оскаржуване рішення прийнято протиправно, не ґрунтується на дійсних фактичних обставинах та прийнято у зв'язку з невірним застосуванням норм чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 24.05.2016р. позов задоволений; визнано протиправним та скасовано рішення Херсонської міської ради від 22.11.2013р. №1238 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона» в частині застосування до ТОВ «Унікум ЛТД»; зобов'язано Міжрегіональне управління Держгеокадастру у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим утриматись від застосування технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона Херсонської області, розробленої ТОВ Консалтингова фірма «Спектр» до ТОВ «Унікум ЛТД».

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, Херсонська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та ухвалити нову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість постанови суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що 12.09.2013р. у газеті «Херсонський вісник» № 37 (1203) надруковано повідомлення про оприлюднення регуляторного акту - рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, у газеті «Херсонський вісник» №38 (1204) від 19.09.2013р. надруковано проект рішення «Про затвердження технічної документації».

22.11.2013р. Херсонською міською радою прийнято рішення №1238 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона», згідно з яким затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона встановлено базову вартість 1кв.м. земель міста, у розмірі 213,32грн.; для визначення розміру плати за землю зазначено, що підлягає застосуванню нормативна грошова оцінка земель міста Херсона згідно з чинним законодавством України; зобов'язано суб'єктів господарювання (користувачам або власникам земельних ділянок), незалежно від форм власності та підпорядкування, отримати в управлінні Держземагенства у м. Херсоні Херсонської області витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона для перерахунку розміру плати за землю; при подачі усіх видів звітності зобов'язано застосовувати оновлену нормативну грошову оцінку земельної ділянки; Управлінню Держземагенства у м. Херсоні Херсонської області доручено забезпечити оформлення та видачу витягів із технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона користувачам або власникам земельних ділянок.

Спірне рішення надруковано 23.01.2014р. в газеті «Херсонський вісник» №3 (1221).

Позивач звертався до відповідачів із заявами від 16.05.2014р. №29, від 19.05.2014р. №30, від 08.07.2014р. №41 про надання технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона, згідно з якої змінено оплату за оренду земельної ділянки, витягу з технічної документації щодо грошової оцінки (затвердженої Херсонською міської радою у 2013р.) земельної ділянки за адресою вул. Комкова, 79-А, яка перебуває в оренді ТОВ «Унікум ЛТД», копії межі економіко-планувальної зони товариства і результати по факторної оцінки підприємства /а.с.11-14/, але запитуваних документів товариство так і не отримало.

03.06.2014р. ГУ Держземагенство листом №01-12-1336 повідомило позивача, що Херсонською міською радою прийнято рішення від 22.11.2013р. №1238 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона», згідно якого технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, розроблена ТОВ КФ "Спектр" у 2010р., вступає в дію з 01.01.2015р. Враховуючи викладене станом на 2014р. технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона є нечинною. Послуга щодо надання копії технічної документації про нормативну грошову оцінку земель населених пунктів в переліку платних та безоплатних послуг які надає Управління відсутня. /т.1 а.с.17/

Аналогічною є відповідь надана управлінням листом №28-21-04-3548/2-14 від 15.07. 2014 року. /т.1 а.с.20/

Рішення органу місцевого самоврядування спрямоване на правове регулювання господарських відносин і адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб'єктами господарювання, а тому це рішення є регуляторним актом, стосовно якого Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено чітку процедуру його прийняття, недотримання якої тягне за собою його недійсність.

Відповідно до статей 11, 12 Земельного кодексу України повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

До виключної компетенції місцевих рад у відповідності до пункту 34 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Законом України "Про оцінку земель" визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Порядок проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок закріплений у статті 18 Закону України "Про оцінку земель", якою передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою згідно із Законом України "Про землеустрій" та у відповідності до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до ч.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій (ст.8 вказаного Закону).

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону (ст.9 зазначеного Закону).

12.09.2013р. у газеті «Херсонський вісник» № 37 (1203) надруковано повідомлення про оприлюднення регуляторного акту - рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, у газеті «Херсонський вісник» № 38 (1204) від 19.09.2013р. надруковано проект рішення «Про затвердження технічної документації».

Таким чином, надане передбачене законом право на подання заперечень та зауважень за оскаржуваним рішенням.

Згідно зі ст. 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія). Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).

Відповідно до ст. 34 вказаного закону в редакцій чинній на момент виникнення спірних правовідносин кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта. Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу внесених проектів регуляторних актів встановлюються регламентами відповідних рад. На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. У випадках, визначених частиною другою статті 33 цього Закону, такі висновки готуються на підставі експертного висновку щодо регуляторного впливу. Висновки відповідальної постійної комісії готуються на підставі аналізу регуляторного впливу, яким проект регуляторного акта супроводжувався при його внесенні, лише у разі, якщо експертний висновок щодо регуляторного впливу не був наданий відповідальній постійній комісії протягом строку, встановленого для його підготовки. Це правило не застосовується у випадках, передбачених частиною другою статті 33 цього Закону. Висновки відповідальної постійної комісії передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією. При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Рішенням Херсонської міської ради від 25.11.2010р. №8 затверджено Положення про постійні комісії міської ради VІ скликання, згідно якого утворена постійна комісія з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин (т.1 а.с.148-149). Главою 2.3 регламентовані повноваження постійної комісії з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин.

У 2010р. ТОВ Консалтинговою фірмою «Спектр» на замовлення Херсонської міської ради була розроблена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона. Дана документація отримала позитивний висновок державної експертизи та була затверджена рішенням Херсонської міської ради від 31.03.2011р. №178 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона», згідно якого нормативна грошова оцінка земель міста Херсона застосовувалась з 01.06.2011р.

Відповідно до постанови Суворовського районного суду м. Херсона від 24.01.2012р. по справі № 2-а-6907/11 рішення міської ради від 31.03.2011 № 178 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона» визнано нечинним з причин ненадання Херсонською міською радою доказів наявності аналізу регуляторного впливу щодо оскаржуваного рішенням та факту оприлюднення проекту регуляторного акту. /т.2 а.с.11-13/

19.03.2013р. затверджено доповнення до плану підготовки проектів регуляторних актів виконавчими органами Херсонської міської ради на 2013р., згідно якого заплановано прийняття рішення міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона», виконання доручено Департаменту містобудування та землекористування міської ради, строк виконання другий квартал 2013р. /т.1 а.с.28/

Таким чином, відповідальним за прийняття та розробку зазначеного оскаржуваного акту було визначено Департамент містобудування та землекористування міської ради.

Крім цього, в оголошенні про проект рішення Херсонської міської ради опублікованому 19.09.2013р. та в рішенні Херсонської міської ради №1238 в пункті 8 зазначено, що контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин. /т.1 а.с.61,63/

22.11.2013р. Херсонською міською радою прийнято рішення №1238 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона», згідно якого технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, розроблена ТОВ Консалтингова фірма «Спектр» в 2010р., вступає в дію з 01.01.2015р. (відповідно до п. 271.2 ст. 271 Податкового кодексу України). /т.1 а.с.170/

Матеріалами справи встановлено, що проект рішення Херсонської міської ради щодо грошової оцінки земель був оприлюднений 12.09.2013р. у газеті «Херсонський вісник» № 37 (1203).

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» перегляд регуляторного акта здійснюється: на підставі аналізу звіту про відстеження результативності цього регуляторного акта; за ініціативою регуляторного органу, який прийняв відповідний регуляторний акт; в інших випадках, передбачених Конституцією та іншими законодавчими актами України.

Відповідно до ст. 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу, проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Висновки відповідальної постійної комісії готуються на підставі аналізу регуляторного впливу, яким проект регуляторного акта супроводжувався при його внесенні, лише у разі, якщо експертний висновок щодо регуляторного впливу не був наданий відповідальній постійній комісії протягом строку, встановленого для його підготовки. Це правило не застосовується у випадках, передбачених частиною другою статті 33 цього Закону.

Висновки відповідальної постійної комісії передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією.

При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Статтею 33 Закону встановлено, що у разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект.

Однак відповідач-апелянт у справі з моменту розгляду справи з 2014р. не надав суду докази наявності аналізу регуляторного впливу рішення Херсонської міської ради № 1238 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона».

Внаслідок чого судова колегія приходить до висновку, що рішення Херсонської міської ради №1238 від 22.11.2013р. є прийнятим з порушенням передбаченої законом процедури, тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Разом з цим, слід зазначити, що позовні вимоги стосовно зобов'язання відповідача утриматись від застосування технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона відносно ТОВ «Уніком ЛТД» є безпідставними, оскільки Держземагенство у місті Херсоні із врахуванням судового рішення не має правових підстав пропонувати сплачувати податок за цінами, які вказані у технічній документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, розробленої ТОВ КФ "Спектр" у 2010 року.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, частиною 1 статті 71 КАС України установлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Згідно з п. 2.2 Порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.11.2002 №102/5 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2002 за №915/7203: "нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормоутворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням)".

Рішення Херсонської міської ради №1238 від 22.11.2013р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона» має усі ознаки нормативно-правового акту, прийнятого для багаторазового застосування щодо необмеженого кола осіб, тому позовні вимоги щодо скасування вказаного рішення лише в частині його застосування до ТОВ «Унікум ЛТД» є неналежним засобом захисту, тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню, позовні вимоги ТОВ «Уніком ЛТД» підлягають частковому задоволенню в частині протиправності та скасування рішення Херсонської міської ради №1238 від 22.11.2013р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона».

За таких обставин, колегія суддів вважає, що при вирішенні справи суд першої інстанції помилково застосував норми матеріального права, а тому постанова суду першої інстанції в порядку ст.202 КАС України підлягає скасуванню .

Керуючись ст.ст. 198, 202, 205, 207 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Херсонської міської ради задовольнити частково, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 24 травня 2016 року скасувати.

Прийняти у справі нову постановою, якою визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської міської ради №1238 від 22.11.2013р. «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий: А.В. Крусян

Суддя: Н.В. Вербицька

Суддя: О.В. Джабурія