Справа № 823/730/16
Суддя: А.В. Каліновська
Дата ухвалення: 2016-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 серпня 2016 року справа № 823/730/16

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Каліновської А.В.,

при секретарі - Поштаренку О.І.,

за участю:

представників позивача - Семенової Н.О.,Суботіного Г.Г.,

представників відповідача - Коваля І.І., Славіч О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом національного історико-культурного заповідника «Чигирин» до державної фінансової інспекції в Черкаській області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся в Черкаський окружний адміністративний суд з вищезазначеним адміністративним позовом, в якому просить:

- визнати протиправними дії державної фінансової інспекції в Черкаській області щодо проведення у період з 29.03.2016 по 18.04.2016 перевірки закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів за період з 01.01.2016 по 29.03.2016;

- визнати протиправною та скасувати вимогу державної фінансової інспекції в Черкаській області «Про усунення порушень законодавства» від 26.05.2016 №23-31/18-2950.

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що посадовими особами державної фінансової інспекції в Черкаській області у період з 29.03.2016 по 18.04.2016 проведено перевірку закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), здійсненої Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів за період з 01.01.2016 по 29.03.2016. Позивач вважає, що дії відповідача щодо проведення вказаної перевірки є протиправними, а прийнята за її наслідками вимога від 26.05.2016 №23-31/18-2950 підлягає скасуванню, у зв'язку з тим, що підставою для проведення перевірки слугувало звернення управління Національної поліції охорони в Черкаській області від 17.03.2016, однак вказане звернення адресовано відповідачу з порушенням Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, оскільки управління Національної поліції охорони в Черкаській області на час вказаного звернення є учасником конкурсних торгів на закупівлю послуг у сфері громадського порядку та громадської безпеки, а тому повинно оскаржувати результати державних закупівель в іншому порядку. Крім того, оскаржувана вимога, якою зобов'язано позивача розглянути питання про притягнення працівників установи, якими допущені порушення, до встановленої законом відповідальності - підлягає скасуванню також з підстав того, що постановами Чигиринського районного суду Черкаської області у справах №708/704/16-п, №708/708/16-п, №708/709/16-п, №708/710/16-п, №708/711/16-п, №708/712/16-п провадження про адміністративні правопорушення відносно працівників позивача були закриті за відсутністю в їх діях складу адміністративного правопорушення. Також, оскаржувана вимога не має конкретних приписів та механізму їх виконання. Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримали в повному обсязі з підстав, зазначених вище.

Представники відповідача в судовому засіданні позов не визнали, проти його задоволення заперечували в повному обсязі та надали суду письмі заперечення, згідно який відповідачем зазначено, що рішення про проведення у позивача перевірки процедури закупівлі прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства України, а незгода позивача із діями управління Національної поліції охорони в Черкаській області не може слугувати підставою для визнання протиправними дій саме відповідача щодо проведення відповідної перевірки. Оскільки на думку представників відповідачів, інспекцією правомірно проведено перевірку та встановлено порушення позивачем порядку проведення конкурсних торгів на закупівлю послуг у сфері громадського порядку та громадської безпеки, тому оскаржувана вимога від 26.05.2016 №23-31/18-2950 є правомірною та скасуванню не підлягає. Представники відповідача також зазначили, що предметом розгляду вказаної справи є правомірність дій державної фінансової інспекції в Черкаській області щодо проведення перевірки закупівлі та прийнята за її результатами вимога, однак Чигиринським районним судом Черкаської області у справах №708/704/16-п, №708/708/16-п, №708/709/16-п, №708/710/16-п, №708/711/16-п, №708/712/16-п розглядались лише факти притягнення працівників позивача до адміністративної відповідальність за порушення законодавства про здійснення державних закупівель, тому вказані рішення суду не можуть братись до уваги адміністративним судом при розгляду даної справи.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд прийшов до висновку, що позов підлягає до задоволення, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що державною фінансовою інспекцією в Луганській області відповідно до пункту 4 Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, п. 5 розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 №148-р, на підставі направлень на проведення перевірки - проведено перевірку закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів за період з 01.01.2016 по 18.04.2016. За результатами ревізії складений акт перевірки №31-14/02 від 25.04.2016.

Національний історико-культурний заповідник «Чигирин» при розгляді вищевказаного акту перевірки не погодившись з їх висновками та твердженнями, відображеними в ньому, направило відповідачу заперечення №184 від 27.04.2016, на які відповідачем прийнято висновок на заперечення від 23.05.2016 №23-31/18-2866ю

За наслідками поведеної перевірки відповідачем сформовано та направлено позивачу письмову вимогу «Про усунення порушень законодавства» від 26.05.2016 №23-31/18-2950.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, зі змінами та доповненнями (далі - Закон №2939).

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 2939, орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Статтею 5 Закону № 2939 визначено, що перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях державних закупівель. Результати перевірки державних закупівель викладаються в акті. Контроль за дотриманням законодавства щодо закупівель здійснюється яку порядку проведення перевірки державних закупівель, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до абз. 2 п. 4 Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі - Порядок №631), перевірки державних закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника контролюючого органу або його заступника за наявності однієї з таких підстав: виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення об'єктом контролю законодавства у сфері державних закупівель, що надішли до контролюючого органу, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель»), якщо об'єкт контролю не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит контролюючого органу протягом трьох робочих днів з дня його надходження.

Посилання позивача на ту обставину, що у відповідача не було підстав для проведення перевірки позивача з огляду на те, що управління Національної поліції охорони в Черкаській області є учасником торгів і має оскаржувати результати державних торгів в іншому порядку - не береться судом до уваги, оскільки на час звернення управління Національної поліції охорони в Черкаській області не була учасником торгів, що підтверджується протоколом розкриття пропозицій конкурсних торгів №8/16. Крім того, підставою для перевірки також було звернення управління захисту економіки в Черкаській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 18.03.2016 №1879/122/23/01/65-2016 щодо можливого порушення позивачем законодавства під час проведення тендерної процедури з послуг охорони.

Як встановлено судом, заступник начальника відділу моніторингу та перевірок державних закупівель Славіч О.І. звернулась із службовою запискою від 21.03.2016 до заступника начальника Держфінінспекції у Черкаській області Мельника С.І. з пропозицією провести перевірку закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів.

Вказана пропозиція була погоджена заступником начальника Держфінінспекції у Черкаській області Мельником С.І., про що свідчить його резолюція від 28.03.2016 на службовій записці від 21.03.2016.

Однак, всупереч п. 4 Порядку №631 перевірка позивача щодо державних закупівель проводилась за відсутності письмовим рішенням керівника державної фінансової інспекції в Черкаській області або його заступника, оскільки вказана перевірка позивача здійснена лише за резолюцією заступника начальника Держфінінспекції у Черкаській області Мельника С.І. від 28.03.2016 на службовій записці від 21.03.2016.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» № 719-VII від 16.01.2014 (далі - Закон № 719-VII) доповнено статтею 31 (згідно із Законом України від 31.07.2014 № 1622-VII), якою встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

На виконання наведеної статті, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 13 серпня 2014 року № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», якою затверджено перелік державних інспекцій, яким надаватиметься дозвіл Кабінетом Міністрів України на проведення перевірок, до яких належить і Державна служба України з питань праці.

Пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28.12.2014 (далі - Закон № 76-VIII) установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

З аналізу наведених норм вбачається, що Законами № 719-VII обмежено перевірки підприємств контролюючими органами, перелік яких затверджений Переліком № 408, протягом включно серпня 2014 - червня 2015 року, при цьому зауважено, що ці обмеження не стосуються Державної фіскальної служби України, мораторій на перевірки якої було введено Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71-VIII від 28.12.2014 (далі - Закон № 71-VIII).

Так, за змістом абз. 1 п. 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Слід наголосити, що застосовуючи словосполучення «контролюючі органи» у наведеному абзаці пункту Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, законодавець не конкретизує на які саме контролюючі органи розповсюджуються встановлені обмеження, тому, з огляду на вказане, слід зробити висновок, що вимоги п. 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII стосуються всіх без виключення контролюючих органів, а не лише Державної фіскальної служби України та її територіальних органів.

Законом № 71-VIII, дійсно, вносяться зміни лише до податкового законодавства, разом з тим, він не містить положень про те, що поняття «контролюючі органи», що вживаються у тексті цього Закону, необхідно розуміти у визначенні п. 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України.

Отже, наведене поняття слід застосовувати у розумінні п. 1 Указу Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» від 23.07.1998 № 817/98 (далі - Указ № 817/98), відповідно до якого контролюючі органи - органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.

Пункт 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII не є зміною чи доповненням до Податкового кодексу України та застосоване у ньому поняття «контролюючі органи» стосується усіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності згідно із Законом України від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 року № 310 (далі - Положення № 310), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 3 цього Положення № 310 визначено, що основними завданнями Держфінінспекції є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначеній сфері.

З аналізу наведених норм вбачається, що відповідач (Державна фінансова інспекція в Черкаській області) є контролюючим органом у розумінні п. 1 Указу № 817/98, а тому на його перевірки розповсюджуються обмеження щодо здійснення перевірок у 2016 році, встановлені п. 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII.

Суд звертає увагу, що постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» затверджено перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців, до яких, зокрема належить Держфінінспекція.

Таким чином, відповідач належить до контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ, організацій виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених п. 3 Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28.12.2014.

Слід наголосити, що доказів, які б свідчили про надання дозволу Кабінетом Міністрів України на проведення перевірки Національного історико-культурного заповідника «Чигирин», звернення вказаної установи із заявкою щодо її перевірки чи відповідне рішення суду - матеріали адміністративної справи не містять.

Відтак, зважаючи на встановлені судом обставини, з урахуванням положень діючого законодавства України, якими встановлено заборону на проведення перевірок, суд дійшов висновку, що дії відповідача щодо проведення у період з 29.03.2016 по 18.04.2016 перевірки закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів за період з 01.01.2016 по 29.03.2016 є протиправними, а відтак прийнята за її наслідками вимога «Про усунення порушень законодавства» від 26.05.2016 №23-31/18-2950 підлягає скасуванню.

Крім того, суд звертає увагу, що оскаржувана вимога «Про усунення порушень законодавства» від 26.05.2016 №23-31/18-2950 не має конкретних приписів та механізмів її виконання, оскільки у вказаній вимозі не зазначено суті щодо укладення порушень законодавства, котре унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку її виконання.

Слід зазначити, що за наслідками перевірки закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів, державною фінансовою інспекцією в Черкаській області відносно членів комітету з конкурсних торгів позивача складені протоколи про адміністративне правопорушення, які були направлені до Чигиринського районного суду Черкаської області для вирішення питання щодо притягнення вказаних осіб до адміністративної відповідальності.

Постановами Чигиринського районного суду Черкаської області у справах №708/704/16-п, №708/708/16-п, №708/709/16-п, №708/710/16-п, №708/711/16-п, №708/712/16-п провадження про адміністративні правопорушення відносно працівників позивача були закриті за відсутністю в їх діях складу адміністративного правопорушення.

Частиною 4 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що вирок суду у кримінальному провадженні або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов'язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

Отже, враховуючи сукупність встановлених вище обставин справи, суд приходить про задоволення адміністративного позову в повному обсязі.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 72 цього Кодексу.

У адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України).

Виходячи зі змісту наведеної норми, саме на суб'єктів владних повноважень покладається обов'язок надати достатні докази на обґрунтування зроблених ним висновків чи прийнятих ним рішень.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

В пункті 42 рішення «Бендерський проти України» від 15.11.2007 року Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (рішення «Руїз Торійа проти Іспанії» від 09.12.1994 року). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії», № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення «Артіко проти Італії» від 13.05.1980 року).

Частиною 1 ст. 94 КАС України визначено, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст.ст. 14, 86, 94, 159-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправними дії державної фінансової інспекції в Черкаській області щодо проведення у період з 29.03.2016 по 18.04.2016 перевірки закупівлі «Послуги у сфері громадського порядку та громадської безпеки» (оголошення про проведення закупівлі №042048 у ВДЗ №30 (15.02.2016) від 15.02.2016), проведеної Національним історико-культурним заповідником «Чигирин» у формі відкритих торгів за період з 01.01.2016 по 29.03.2016.

Визнати протиправною та скасувати вимогу державної фінансової інспекції в Черкаській області «Про усунення порушень законодавства» від 26.05.2016 №23-31/18-2950.

Стягнути з державної фінансової інспекції в Черкаській областіна користь національного історико-культурного заповідника «Чигирин» сплачений судовий збір в розмірі 4134 (чотири тисячі сто тридцять чотири) грн.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя А.В. Каліновська

Повний текст постанови виготовлено 09.08.2016.