Справа № 826/25226/15
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2016-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Мацедонська В.Е.
ПОСТАНОВА

Іменем України

02 серпня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» до Міністерства юстиції України, третя особа: Державне підприємство Інформаційний центр «Міністерства юстиції України» про визнання дій неправомірними, зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року у задоволенні позову Громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» до Міністерства юстиції України, третя особа: ДП Інформаційний центр «Міністерства юстиції України» про визнання дій неправомірними, зобов'язання вчинити дії відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів порушення норм матеріального та процесуального права та задовольнити позовні вимоги. Свої вимоги апелянт обґрунтовує відсутністю підстав для відмови в задоволенні запиту ГО «Сила народного контролю - ЧОП» на публічну інформацію від 23 квітня 2015 року.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ГО «Сила народного контролю - ЧОП» та ГО «МУЗа» звернулись до Генерального прокурора України із інформаційним запитом від 23 квітня 2015 року, в якому просили у відповідності до ст.ст.19-20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надати вичерпні відомості (ПІБ, посаду, назву органу місцевого самоврядування, статтю, звільнення з посади, внесення у єдиний реєстр корупціонерів) посадових осіб місцевого самоврядування Закарпатської області, яких протягом 2011-2015 року було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення.

Зазначений запит передано за належністю до Міністерства юстиції України, яке листом від 14 травня 2015 року №ПІ-ЮР-1202/11 повідомило позивача, що надати інформацію у розрізі окремого регіону є неможливим у зв'язку з обмеженими технічними можливостями програмного забезпечення Реєстру, а підготовка інформації про посадових осіб місцевого самоврядування Закарпатської області, яких протягом 2011-2015 року було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення із зазначенням даних про осіб (ПІБ, посада, назва органу місцевого самоврядування, стаття, звільнення з посади, внесення до Реєстру) потребує виконання спеціальних дій, спрямованих на її створення, із застосуванням програмних засобів автоматизованої інформаційної системи Реєстру, та у зв'язку з тим, що запит стосується матеріалів, які не існують і якими Міністерство юстиції не володіє, а задоволення запиту вимагає створення нової інформації шляхом аналітичної роботи та узагальнення, відповідно до ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Міністерство юстиції відмовляє у задоволенні такого запиту.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що оскільки Положенням №39/5 не передбачено включення до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, відомостей щодо регіону діяльності осіб, які вчинили корупційні правопорушення, тобто для надання запитуваної позивачем інформації потребується проведення аналітичної обробки, Міністерством юстиції України правомірно відмовлено у наданні запитуваної у запиті від 23 квітня 2015 року ГО «Сила Народного Контролю - ЧОП» інформації.

Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції, з огляду на таке.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про доступ до публічної інформації», який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

В силу ст.3 вищезазначеного Закону право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Перелік суб'єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації визначено у ст.12 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ними є:

1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону;

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно п.1 ч.1 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Відповідно до ч.4 вказаної статті усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

З визначення, наведеного в ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вбачається, що ознаками публічної інформації є наступні: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання своїх обов'язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень. У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Разом з тим, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Статтею 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Частиною 1 ст.59 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що відомості про осіб, яких притягнуто до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, а також про юридичних осіб, до яких застосовано заходи кримінально-правового характеру у зв'язку з вчиненням корупційного правопорушення, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення, що формується та ведеться Національним агентством.

Разом з тим, відповідно до п.3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №171 «Про затвердження Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, і внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» Міністерству юстиції продовжено здійснення повноважень щодо забезпечення ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, та зобов'язано забезпечити надання інформації з нього згідно з Порядком, затвердженим цією постановою, до початку ведення Національним агентством з питань запобігання корупції Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення.

Наказом Міністерства юстиції України від 11 січня 2012 року №39/5 затверджено Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення, яке визначає порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, а також надання відомостей з нього.

Відповідно до п.п.1.2-1.5 цього Положення Реєстр - це електронна база даних, яка містить відомості про осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Реєстр ведеться з метою: забезпечення єдиного обліку осіб, які вчинили корупційні правопорушення; забезпечення в установленому порядку проведення спеціальної перевірки відомостей про осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; аналізу відомостей про осіб, які вчинили корупційні правопорушення, з метою визначення сфер державної політики та посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, з найбільшими корупційними ризиками; забезпечення проведення звірки переліку осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, які звільнені з посад у зв'язку з притягненням до відповідальності за корупційне правопорушення, з відомостями, що містяться в Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні правопорушення, в порядку, визначеному чинним законодавством.

Держатель Реєстру - Міністерство юстиції України (далі - Держатель).

Держатель розробляє нормативно-правову базу для функціонування Реєстру, затверджує методичні рекомендації щодо його ведення, здійснює безпосередній контроль за її створенням та за дотриманням вимог цього Положення.

Пунктом 1.8 Положення визначено, що реєстраторами Реєстру є: Держатель через Департамент антикорупційного законодавства та законодавства про правосуддя, який вносить або вилучає відомості про особу, яку притягнуто до кримінальної, адміністративної та цивільно-правової відповідальності за корупційне правопорушення; Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, які вносять або вилучають відомості про особу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності за корупційне правопорушення.

З аналізу вищенаведених норм вбачається, що Міністерство юстиції України є розпорядником інформації, що запитувалась позивачем.

Згідно п.2.2 Положення підставою для внесення Реєстратором відомостей про особу, яку притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, є: електронна копія рішення суду, яке набрало законної сили; завірена в установленому порядку паперова копія наказу про накладання або зняття дисциплінарного стягнення.

Пунктом 2.6 цього Положення передбачено, що до Реєстру вносяться такі відомості про особу, яку притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення: прізвище, ім'я, по батькові (за наявності останнього); число, місяць, рік народження; місце народження; паспортні дані (серія та номер паспорта, ким і коли виданий); реєстраційний номер облікової картки платника податків; місце проживання (для іноземців, осіб без громадянства - місце проживання за межами України); сфера діяльності; місце роботи, посада на час вчинення корупційного правопорушення; стаття (частина статті) Кримінального кодексу України або Кодексу України про адміністративні правопорушення, відповідно до якої особу притягнуто до відповідальності; склад корупційного правопорушення; характер корупційного правопорушення, що стало підставою для притягнення до цивільно-правової відповідальності; дата набрання законної сили судовим рішенням про притягнення особи до відповідальності за корупційне правопорушення; дата, номер судового рішення, номер судової справи, найменування суду, який ухвалив (постановив) судове рішення про притягнення особи до відповідальності за корупційне правопорушення; вид покарання (стягнення), суть задоволення позовних вимог; підстава та дата зняття, погашення судимості; реквізити наказу про накладання дисциплінарного стягнення; спосіб вчинення дисциплінарного проступку; вид дисциплінарного стягнення; підстава та дата зняття дисциплінарного стягнення.

Відомості з Реєстру надаються у вигляді витягу з Реєстру та інформаційної довідки (п.3.1 Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення).

Пунктом 3.6 Положення встановлено, що реєстратор відмовляє у наданні витягу з Реєстру в строки, встановлені для надання витягу, у разі відсутності у запитувача підстав в отриманні запитуваної інформації або якщо у запиті про видачу витягу відсутні, неповністю, нечітко або нерозбірливо визначені відомості, передбачені пунктом 3.5 цього розділу.

Таким чином, п.3.6 Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення, передбачено підстави для відмови в наданні саме витягу з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Разом з тим, відмова в задоволенні запиту на інформацію передбачена ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до ч.1 якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Частиною 2 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

В силу вимог ч.4 наведеної статті у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

Таким чином, законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.

У своїй відмові в задоволенні запиту позивача Міністерство юстиції України зазначає, що: надати інформацію у розрізі окремого регіону є неможливим у зв'язку з обмеженими технічними можливостями програмного забезпечення Реєстру, а підготовка інформації про посадових осіб місцевого самоврядування Закарпатської області, яких протягом 2011-2015 року було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення із зазначенням даних про осіб (ПІБ, посада, назва органу місцевого самоврядування, стаття, звільнення з посади, внесення до Реєстру) потребує виконання спеціальних дій, спрямованих на її створення, із застосуванням програмних засобів автоматизованої інформаційної системи Реєстру.

Разом з тим, ч.4 ст.20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

Таким чином, законодавець передбачив можливість необхідності виконання розпорядником інформації спеціальних дій, зокрема щодо пошуку інформації серед значної кількості даних, у зв'язку з чим наявна можливість продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з відповідним обґрунтуванням.

Окрім того, Держатель Реєстру, а саме Міністерство юстиції України, як реєстратор Реєстру вносить до Реєстру відомості про особу, яку притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, зокрема, місце роботи, посада на час вчинення корупційного правопорушення, що передбачає можливість встановлення посадових осіб органів місцевого самоврядування Закарпатської області, яких було притягнуто до адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення.

Згідно ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно п.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним в ч.3 ст.2 КАС України вимогам.

Разом з тим, у відповіді від 14 травня 2015 року №ПІ-ЮР-1202/11 Міністерство юстиції України зазначає, що відповідно до ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в задоволенні запиту ГО «Сила Народного Контролю - ЧОП» на інформацію від 23 квітня 2015 року відмовлено, проте жодним чином не конкретизовано, з якої саме підстави в наданні запитуваної інформації відмовлено та не мотивовано підставу такої відмови, які, в свою чергу, передбачені пунктами 1-4 ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації», яким визначено вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на інформацію, має вищу юридичну силу ніж наказ Міністерства юстиції України від 08 червня 2011 року №1522/5 «Питання виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» в Міністерстві юстиції», не може бути правомірною підставою для такої відмови посилання відповідача на п.1.2 вказаного наказу Міністерства юстиції України, яким передбачено, що Міністерство юстиції не є розпорядником інформації за запитами на інформацію стосовно інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних або яка потребує створення в інший спосіб.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що відмова Міністерства юстиції України від 14 травня 2015 року №ПІ-ЮР-1202/11 в задоволенні запиту позивача від 23 квітня 2015 року прийнята необґрунтовано, без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, за відсутності мотивування підстав для такої відмови, що передбачено ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не відповідає ч.3 ст.2 КАС України та є протиправною.

Оскільки інформаційний запит позивача від 23 квітня 2015 року відповідач у відповідності до норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» не розглянув та правомірного рішення не прийняв, колегія суддів приходить до висновку про необхідність зобов'язання відповідача розглянути запит ГО «Сила Народного Контролю - ЧОП» згідно з вимогами чинного законодавства України про доступ до публічної інформації, а не підміняти орган, на який покладено вирішення цього питання.

Суд не може підміняти орган, на який покладено вирішення питання щодо розгляду інформаційного запиту позивача та втручатися в дискреційні повноваження відповідача, а тому, з метою повного і всебічного захисту прав і законних інтересів позивача, колегія суддів, діючи у відповідності з приписами ст.ст.11, 195 КАС України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог і частково задовольнити адміністративний позов шляхом визнання протиправною відмову Міністерства юстиції України у наданні інформації на запит громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» від 23 квітня 2015 року та необхідності зобов'язання Міністерства юстиції України повторно розглянути запит громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» від 23 квітня 2015 року та надати відповідь згідно вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи, а тому постанова Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» - задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Міністерства юстиції України у наданні інформації на запит громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» від 23 квітня 2015 року.

Зобов'язати Міністерство юстиції України повторно розглянути запит громадської організації «Сила народного контролю - ЧОП» від 23 квітня 2015 року та надати відповідь згідно вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 08 серпня 2016 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді І.О.Лічевецький

В.П.Мельничук

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Мельничук В.П.

Лічевецький І.О.