Справа № 703/914/16-а
Суддя: Федотов І.В.
Дата ухвалення: 2016-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 703/914/16-а Головуючий у 1-й інстанції: Чебану М.М.
Суддя-доповідач: Федотов І.В.
ПОСТАНОВА

Іменем України

01 серпня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Ісаєнко Ю.А. та Оксененка О.М.,

за участю секретаря Полякової А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні, в приміщенні суду, апеляційну скаргу Смілянської міської ради Черкаської області на постанову Кам'янського районного суду Черкаської області від 23 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2.) звернувся до суду з позовом до Смілянської міської ради Черкаської області (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення Смілянської міської ради Черкаської області VII скликання від 1 березня 2016 року № 13-1/VII «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2.»; поновлення на посаді міського голови м. Сміла Черкаської області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Постановою Кам'янського районного суду Черкаської області від 23 червня 2016 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської міської ради Черкаської області VII скликання від 1 березня 2016 року № 13-1/VII «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2.». Поновлено ОСОБА_2 на посаді міського голови м. Сміла Черкаської області та стягнуто з Смілянської міської ради Черкаської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, у зв'язку із порушенням судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представників, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно з п.3 ч.1 ст.198, ч.1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, зокрема, є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Рішенням Смілянської міської ради XIII сесії VII скликання № 13-1/VІІ від 01.03.2016 року «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2.» були достроково припинені повноваження позивача.

З преамбули вказаного рішення вбачається, що підставою дострокового припинення повноважень міського голови є те, що останній не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, порушує Конституцію України.

При винесенні рішення №13-1/VII від 01.03.2016р. відповідач керувався п.16 ч.1 ст. 26, ст. 42, ч.2,3 та 11 ст.79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Підставою для прийняття зазначеного рішення послугувало звернення 27 депутатів Смілянської міської ради VII скликання від 01.03.2016 року, що відображено у протоколі №13 від 01.03.2016 року( а.с. 21-24 т.1- звернення; а.с.31-43 т. 1-протокол).

Зі змісту звернення депутатів Смілянської міської ради, поданому в порядку вимог ст.ст. 11,19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вбачається, що міський голова ОСОБА_2 не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та порушує закони України.

У зверненні депутати зазначають, що міський голова ОСОБА_2 не організовує належним чином роботу Смілянської міської ради; одноосібно приймає рішення та ставить раду перед фактом необхідності їх затвердження; неодноразово висловлював недовіру як мешканцям м. Сміла так і іншим депутатам; призначав на посади радників та заступників міського голови з кола осіб, які жодним чином не пов'язані з містом Сміла. Неодноразово припускав перевищення наданих йому повноважень (надав необмежені повноваження радникам міського голови, які незаконно втручаються у роботу підрозділів виконкому міської ради, роботу комунальних підприємств, безпідставно вимагають документи, незаконно приймають участь у проведенні перевірок, тощо); не звітував перед міською радою про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності; припускався звинувачення депутатів через засоби масової інформації у вчиненні корупційних діянь; безпідставно витрачав бюджетні кошти на проведення аудиторської перевірки підприємств комунальної форми власності; створював корупційні схеми по відмиванню бюджетних коштів через третіх осіб з метою отримання неправомірної вигоди в завуальованій формі.

Також у зверненні депутати вимагають, щоб міський голова ОСОБА_2 прозвітував перед радою з приводу факту погрози вбивством із застосуванням зброї з боку його помічників на адресу голови та заступника «Громадської ради» при ВК Смілянської міської ради ОСОБА_5. та ОСОБА_4 за нагадування голові про необхідність звітування за 100 днів роботи, що мав місце у приміщенні ресторану «Сміла» 25.02.2016 року близько 12.00 (т.1 а.с.21-24).

Зазначені у зверненні депутатів Смілянської міської ради обставини підтверджуються наступними доказаними.

12.11.2015 року ОСОБА_2 був обраний на посаду міського голови (а.с.25 т.1).

Розпорядженням виконавчого комітету Смілянської міської ради від 26.11.2015 року, тобто через 2 тижні після обрання на посаду, за підписом ОСОБА_2 затверджено Положення про позаштатних радників Смілянського міського голови. Згідно положення радники голови не є посадовими, службовими особами органу місцевого самоврядування, їх добір здійснюється особисто міським головою, підпорядкування відбувається особисто міському голові. Зазначеним радникам надається повноваження щодо прийняття участі в організації і проведенні нарад, колегій, семінарів, конференцій, засідань ради; отримання у встановленому порядку від структурних підрозділів виконавчих органів міської ради, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій тощо, інформації та матеріалів; відвідування підприємств, установ, організацій різних форм власності в ході виконання поставлених завдань; бути присутніми на засіданнях та брати участь у роботі колегіальних органів міської ради, на яких присутній міський голова, виконувати інші доручення міського голови (а.с. 159-161 т.1)

Так, 26.02.2016 року за зверненням ОСОБА_5 відкрито кримінальне провадження за підозрою у погрозі їй фізичною розправою у приміщенні ресторану Сміла 25.02.2016 року близько 12.00 (а.с.167 т.1).

04.02.2016 року за підписом Смілянського міського голови ОСОБА_2 було прийнято розпорядження № 22 р про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності Смілянського комунального підприємства «Комунальник», відповідно до якого до складу перевіряючих включено радників міського голови (а.с. 176 т. 1).

Після цього, 25.02.2016 року за підписом Смілянського міського голови ОСОБА_2 було прийнято розпорядження № 45 про продовження термінів перевірки фінансово-господарської діяльності Смілянського комунального підприємства «Комунальник», відповідно до якого додатково залучено до складу перевіряючих включено голову господарюючого суб'єкта - ТОВ «Аудиторської фірми «Харків»( а.с. 174 т.1).

29 лютого 2016 року під час засідання комісії міської ради з питань місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики, законності, правопорядку та боротьби з організованою злочинністю, запобіганню корупції було обговорене питання про неналежну організацію Смілянським головою ОСОБА_2 роботи Смілянської міської ради, прийняття ним рішень одноосібно, та вирішення всіх питань через своїх радників; надходження на рахунок підприємства одного із радників голови певної суми коштів, які депутати розцінили як завуальований хабар, підписання розпорядження про проведення аудиторської перевірки аудиторською фірмою, у той час як у штаті виконкому є відділ внутрішнього аудиту. Депутати вважають, що за наявності у комунального підприємства заборгованості із заробітної плати за два місяці, витрачання 180000 гривень на аудит є недоцільним. У зв'язку із цим комісія запропонувала внести зазначене звернення на розгляд чергового пленарного засідання міської ради 01.03.2016 року (а.с.177 т. 1).

Частинами 2, 3 ст.79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що повноваження міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Таким чином, дослідивши зазначені докази, колегія судів приходить до висновку, що депутати Смілянської міської мали достатні підстави для звернення про дострокове припинення повноважень Смілянського міського відповідно до частини 3 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Тому колегія суддів вважає таким, що не відповідає фактичним обставинам справи висновок суду першої інстанції, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем необґрунтовано, за відсутністю законних підстав, з порушенням Законів, за недоведеності обставин, у яких Смілянська міська рада звинувачувала міського голову.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 26.03.2002 року № 6-рп/2002 зазначено, що місцеві ради не є органами державної влади, а є представницькими органами місцевого самоврядування, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Відповідно до статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно статті 25 зазначеного закону, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Системний аналіз вказаних правових норм свідчить, що повноваження міського голови, відповідно до ч. 3 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть бути припинені за рішенням відповідної ради (не менш як 2/3 від загального складу депутатів ради).

Також колегія суддів не може погодитись із висновками суду першої інстанції щодо порушення порядку при прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень Смілянського міського голови.

Порядок діяльності Смілянської міської ради Черкаської області, порядок та спосіб прийняття нею рішень встановлений регламентом роботи Смілянської міської ради (далі - Регламент), затвердженим рішенням сесії міської ради від 17.11.2015 № 2-1 /VII.

Частина 1 статті 2 Регламенту передбачає, що регламентом встановлюється порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, проведення засідань, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних та інших комісій ради, порядок формування виконавчих органів ради, здійснення депутатської діяльності, обрання та затвердження посадових осіб та інші процедури, які випливають із повноважень ради, встановлених Конституцією та законами України.

Колегію суддів встановлено, що 01.03.2016 року відбулось чергове пленарне засідання сесії Смілянської міської ради, на якому були присутні 31 з 36 депутатів.

Згідно до частини 1 ст. 50 Регламенту пленарне засідання є правоспроможним за умови участі у ньому більше половини від загального складу ради; тобто,колегія суддів констатує, що кворум мав місце.

Відповідно до статті 51 Регламенту депутатський запит - це заявлена попередньо або на пленарному засіданні ради і підтримана радою вимога депутата, зокрема, до міського голови, вирішити питання, дати офіційне роз'яснення або викласти позицію з питань, що мають суспільне значення і належать до відання ради. Запит підлягає включенню у порядок денний пленарного засідання ради.

Як встановлено колегією суддів, під час пленарного засідання 27 депутатів Смілянської міської ради звернулись до голови Смілянської міської ради в порядку вимог ст.ст. 11,19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», ст. 79 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з вимогою включити в повістку дня даного пленарного засідання першочерговий звіт міського голови по викладеним в зверненні питанням; вирішити питання про дострокове припинення повноважень Смілянського міського голови ОСОБА_2 шляхом таємного голосування.

Зі змісту частини 6 статті 14 Регламенту роботи Смілянської міської рада більшістю голосів може зажадати позачергового звіту міського голови, якщо за це проголосувало понад половина від складу ради і від попереднього звіту пройшло не менше, як три місяці.

Проте, як свідчать матеріали справи, голова міської ради під час пленарного засідання відмовився включити у порядок денний вказане звернення, ставити на голосування порушені у ньому питання та залишив сесію.

Статтею 55 Регламенту передбачено, що відкриває, веде і закриває пленарні засідання ради міський голова.

За відсутності міського голови або у випадках, передбачених цим регламентом, обов»язки головуючого виконує секретар ради, голова постійної комісії ради з питань регламенту, коли сесія скликана цією комісією або одноразово обраний депутатами головуючий на засіданні у інших випадках, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та цим регламентом.

На час доповіді, співдоповіді або виступу у дебатах головуючого на засіданні, а також під час розгляду питання персонально щодо головуючого на засіданні, ведення засідання доручається іншій особі.

Колегією суддів встановлено, що у зв'язку з тим, що міський голова залишив сесійну залу, відповідно до вимог Регламенту обрано головуючим на засіданні - ОСОБА_6

Зі змісту стенографічного звіту 13 сесії 8 скликання Смілянської міської ради колегією суддів встановлено, що на вказаній сесії було прийнято рішення про: включення в порядок денний звернення депутатів Смілянської міської ради; обрання лічильної комісії для проведення таємного голосування по достроковому припиненню повноважень Смілянського міського голови; затвердження зразка бюлетеню для таємного голосування, також ухвалили затвердити скриньку для таємного голосування. Крім того, оскільки печатка міської ради була забрана керуючим справами виконавчого комітету, який самовільно залишив сесійну залу, Комісія вирішила провести таємне голосування бюлетенями затвердженого зразка, підписаними членами лічильної комісії без печатки.

За результатами голосування Смілянська міська рада прийняла рішення: звільнити з посади міського голови ОСОБА_2 з 1 березня 2016 року у зв'язку із достроковим припиненням його повноважень; з 1 березня 2016 року; повноваження міського голови здійснювати секретарю міської ради ОСОБА_7; контроль за виконанням рішення покласти на секретаря міської ради ОСОБА_8 та постійну депутатську комісію міської ради з питань місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики, законності, правопорядку та боротьби з організованою злочинністю, запобіганню корупції.

Відповідно до протоколу лічильної комісії №4 від 01.03.2016 року за припинення повноважень сільського голови Смілянської міської ради проголосувало 28 депутатів, проти - 3, утримались -0, невикористаних бюлетенів -5.

Таким чином, із аналізу наведеного вбачається, що депутатами Смілянської міської ради була дотримана процедура проведення засідання міської ради та прийняття спірного рішення.

Встановивши обставини справи, колегія суддів не погоджується із висновками суду першої інстанції щодо порушення під час проведення пленарного засідання регламенту з огляду на наступне.

В обґрунтування своєї позиції суд першої інстанції зазначає, що головуючий Цибко О.О. закрив засідання сесії міської ради, у зв'язку із чим всі дії депутатів у подальшому по проведенню пленарного засідання, є незаконними.

Зазначений висновок суперечить положенням статті 38 Регламенту, відповідно до якої сесія не може бути закрита, якщо рада не визначилась з усіх питань порядку денного.

Колегія вважає помилковими висновки суду щодо правомірного закриття сесії Смілянським міським головою ОСОБА_2

Частиною 4 ст. 87 Регламенту дійсно передбачено право головуючого на засіданні закрити засідання або оголосити перерву у разі грубого порушення дисципліни або перешкод у проведенні засідання.

Дослідивши стенографічний звіт даної сесії (а.с. 217 т.1) колегією суддів встановлено, що на момент, коли головуючий оголосив із залу сесію закритою без обґрунтування причин її закриття, будь-які перешкоди для її подальшого проведення були відсутні.

Колегія суддів зауважує, що одразу після цього, згідно стенографічного звіту, виступив депутат Смілянської селищної ради ОСОБА_9, який запропонував обрати головуючим на даному пленарному засіданні найстаршого за віком депутата, відповідно до Регламенту, яким є ОСОБА_6, оскільки міський голова покинув сесію і не бажає її вести ( а.с.217-218 т.1).

Доцільність, необхідність та можливість ведення пленарного засідання саме в цей день підтверджується тим, що окрім вирішення питання щодо дострокового припинення повноважень міського голови ОСОБА_2, рада розглянула коло не менш важливих питань, зокрема: «Про доповнення до рішення сесії від 29.12.2015 року № 8-30 УII «Про надання пільг інвалідам по зору 1 та 2 групи в платі за комунальні послуги», «Про створення відділу державної реєстрації»; «Про внесення змін до Програми профілактики злочинності в м. Сміла на 2016 - 2020 рр.», « Про внесення змін до рішення міської ради від 30.12.1.2015 року», «Про міський бюджет на 2016 рік», тощо, що підтверджується стенографічним звітом та протоколом пленарного засідання.

Також колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції щодо неможливості переходу депутатів до таємного голосування з питання дострокового припинення повноважень міського голови без заслуховування звіту міського голови.

Як свідчать матеріали справи, Смілянський міський голова ОСОБА_2 1.03.2016 року відмовився звітувати перед радою по порушеним у зверненні депутатів питанням та залишив сесійну залу.

За таких обставин, відсутність звіту головуючого не може бути перешкодою для розгляду питання про дострокове припинення повноважень Смілянського міського голови ОСОБА_2 шляхом таємного голосування.

Відповідно до ст.. 75 Регламенту:

1 Таємне голосування проводить за рішенням ради та у випадках, передбачених законом та регламентом.

2. Якщо обрано спосіб таємного голосування за допомогою бюлетенів, то радою повинна бути створена лічильна комісія, яка встановлює і доводить до відома депутатів:

а) час і місце проведення голосування;

б) порядок заповнення бюлетеня;

в) порядок організації голосування.

3. Бюлетені для таємного голосування з питань, що поставлені на голосування, виготовлення апаратом ради за формою, запропонованою лічильної комісією і затвердженою процедурним рішенням ради.

4. Перед початком таємного голосування лічильна комісія:

А) отримує від апарату ради складений за алфавітним порядком список усіх депутатів та бюлетені для таємного голосування;

Б) опломбовує скриньку для таємного голосування і забезпечує всі умови для повного дотримання таємниці голосування;

В) завіряє бюлетень особистими підписами та печаткою міської ради, бюлетені - по кількості обраних депутатів.

5. На підставі посвідчення депутата ради члени лічильної комісії видають кожному депутатові один бюлетень, за отримання якого депутат розписується. Депутат заповнює бюлетень в окремо відведеному приміщенні чи частині приміщення; умови голосування повинні забезпечувати закритість процесу заповнення бюлетеня. Заповнені бюлетені опускаються у скриньку для таємного голосування.

6. Після закінчення голосування лічильна комісія відкриває скриньку для таємного голосування і здійснює підрахунок голосів. При підрахунку голосів і встановленні результатів виборів можуть бути присутні лише члени лічильної комісії.

7. Про результати таємного голосування лічильна комісія складає протокол, який підписують усі члени лічильної комісії. Голова комісії або уповноважений та те член комісії оголошує результати голосування.

Колегія суддів вважає, що відповідач дотримався передбаченої Регламентом процедури таємного голосування, а перебування лічильної комісії під час підрахунку голосів у окремому приміщенні не вимагається. Підрахунок голосів саме лічильною комісією не заперечується сторонами та підтверджується стенографічним звітом(а.с.228- обрання лічильної комісії; затвердження зразка бюлетенів для таємного голосування; про обстеження скриньки для таємного голосування; а.с. 229 - рішення щодо проведення таємного голосування за бюлетенями встановленого зразка, скріпленими підписами лічильної комісії за відсутності печатки; а.с.230 - протокол лічильної комісії про результати таємного голосування; а.с. 231-рішення за результатами таємного голосування про звільнення ОСОБА_2 з посади міського голови у зв»язку із припиненням його повноважень).

Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення Смілянської міської ради Черкаської області VII скликання від 1 березня 2016 року № 13-1/VII «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_2.», прийняте із дотриманням процедури та в межах повноважень, наданих відповідачу Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», тому будь-які підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.

Відповідно до положень статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір; при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу

Враховуючи наведене, встановивши факт відсутності неправомірності дій відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення, не підлягають також задоволенню вимоги позивача про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

З цих це підстав, відповідно до ст. 94 КАС України не підлягають відшкодуванню витрати на правову допомогу.

З огляду на це, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції були неповно та неправильно встановлені обставини справи, порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Отже, судова колегія вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, постанову Кам'янського районного суду Черкаської області від 23 червня 2016 року скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 160, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Смілянської міської ради Черкаської області задовольнити.

Постанову Кам'янського районного суду Черкаської області від 23 червня 2016 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 04.08.2016 року

Головуючий суддя Федотов І.В.

Судді: Ісаєнко Ю.А.

Оксененко О.М.