Справа № 522/3665/16-а
Суддя: Стас Л.В.
Дата ухвалення: 2016-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 липня 2016 р. Справа № 522/3665/16-а

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Кравчук Т.С.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Стас Л.В.

суддів - Турецької І.О., Градовського Ю.М.

за участю секретаря -Худика С.А.

за участю представника позивача - Бороган В.В.

за участю представника апелянта -Дорогіна К.Ю., Цокура В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 13 травня 2016 року по справі за позовом Спільного підприємства « Літучий Голландець» до Виконавчого комітету Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

Спільне підприємство «Літучий Голландець» (далі - Позивач, Підприємство), звернувся з позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 25 лютого 2016 року «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Одарія, 3, наданих управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 16 липня 2015 року для реконструкції радіоринку».

В обґрунтування позову зазначив, що чинне законодавство України, зокрема Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст», не передбачає можливості скасування (анулювання, відкликання) містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, що Підприємство використовую земельну ділянку за цільовим призначенням.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 13 травня 2016 року - позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №42 від 25.02.2016 року «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Одарія, 3, наданих управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 16 липня 2015 року для реконструкції радіоринку».

В апеляційній скарзі, виконавчий комітет Одеської міської ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить постанову суду від 13 травня 2016 року -скасувати, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Задовольняючи адміністративний позов спільного підприємства «Літучий Голландець», суд першої інстанції помилково дійшов висновку щодо відповідності цільового призначення спірної земельної ділянки, визначеного у наданих містобудівних умовах та обмеженнях, вимогам чинного законодавства, зазначивши при цьому, що Генеральним планом м. Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради

від 25 березня 2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси», цільове призначення спірної земельної ділянки визначено саме як територію громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування.

Однак з таким висновком суду першої інстанції погодитись неможливо з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що СП «Літучий Голландець» орендує у Одеської міської ради земельну ділянку площею 5316,73 кв.м. за адресою м. Одеса, вул. Одарія, 3 та здійснює за вказаною адресою підприємницьку діяльність з організації ринку промтоварів. Земельна ділянка, розташована за вищевказаною адресою, знаходиться у користуванні Підприємства на підставі договору на право тимчасового користування землею на умовах оренди, укладеного між Одеською міською радою та Підприємством 18 квітня 2001 року.

Відповідно до угоди від 10 серпня 2001 року спірну земельну ділянку надано позивачу на строк до 04 липня 2016 року.

Пунктом 1.2 Договору визначено, що земельну ділянку надано Підприємству для експлуатації лоткового ринку промтоварів.

17 липня 2015 року управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради (надалі - Управління) за результатами розгляду заяви Підприємства останньому видано містобудівні умови та обмеження забудови спірної земельної ділянки. Відповідно до пункту 7 розділу «Загальні дані» цільове призначення земельної ділянки визначено як «територію громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування».

В обгрунтування визначення саме такого цільового призначення спірної земельної ділянки, пунктом 8 вказаного розділу здійснено посилання на Генеральний план м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-VI, яким і встановлено саме таке цільове призначення території, до складу якої входить спірна земельна ділянка.

25 лютого 2016 року виконавчим комітетом ОМР, відповідно до статей 31, 52, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109, враховуючи невідповідність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Одарія, 3, наданих управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 16 липня 2015 року для реконструкції радіоринку, вимогам законодавства України, прийнято рішення №42 «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Одарія, 3, наданих управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 16 липня 2015 року для реконструкції радіоринку».

Правомірність прийняття даного рішення і є предметом розгляду у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» правовідносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, Законами України "Про Генеральну схему планування території України", «Про основи містобудування», «Про архітектурну діяльність», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», «Про землеустрій», іншими нормативно-правовими актами.

Під містобудівними умовами та обмеження забудови земельної ділянки розуміється документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» обумовлено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури, які при їх наданні повинні пересвідчитися у відповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. У разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, приймається рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень.

Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (затв. наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011р. N109) обумовлено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються :

засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою;

ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі);

викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності);

черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру);

фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);

містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

При цьому, підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень також визначено невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною 1 статті 19 ЗК України регламентовано вичерпний перелік категорій земель за їх основним цільовим призначенням відповідно до наступного переліку:

- землі сільськогосподарського призначення;

- землі житлової та громадської забудови;

- землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

- землі оздоровчого призначення;

- землі рекреаційного призначення;

- землі історико-культурного призначення;

- землі лісогосподарського призначення;

- землі водного фонду;

- землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

З наведених матеріально-правових норм вбачається, що визначення категорії цільового призначення земельних ділянок усіх форм власності на території України здійснюється виключно у вищезазначених формах.

Однак, зі змісту виданих позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки вбачається визначення Управлінням цільового призначення земельної ділянки у вигляді території громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування, тобто, з недотриманням приписів статті 19 ЗК України, якою визначено вичерпний перелік категорій цільового призначення земель.

У відповідності до ст. 39 ЗК України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови.

В той час, генеральний план населеного пункту, згідно ст. ст. 1, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Також, ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням.

Крім того, як передбаченоп. п. 1.1, 1.2. Наказу Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України «Державні будівельні норми: склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів» від 25 вересня 1997 року за № 164, міські і селищні ради, їх виконавчі органи, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації забезпечують розробку та затвердження генеральних планів населених пунктів і керуються ними при - здійсненні функціонального розподілу земель і визначенні цільового призначення земельних ділянок.

Отже, з наведених вище актів законодавства України чітко випливає, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється у відповідності до генерального плану міста та іншої містобудівної документації, яка є підставою для визначення цільового призначення земельної ділянки та їх функціонального розподілу.

Виключно генеральний план міста, який має спеціально встановлену ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» процедуру його розроблення та затвердження міською радою, яка включає відповідні пропозиції громадськості щодо використання території міста та погодження його з цілою низкою державних інституцій, є підставою для встановлення цільового та функціонального призначення земельних ділянок житлової та громадської забудови і гарантує подальше неухильне дотримання генерального плану під час використання території міською радою, в тому числі на випадок відведення нової земельної ділянки у власність чи користування фізичним або ж юридичним особам для потреб міста.

Одеська міська рада 25.03.2015р. на пленарному засіданні сесії прийняла рішення за № 6489-V «Про затвердження Генерального плану м. Одеси».

Склад та зміст Генерального плану населених пунктів встановлено положеннями Державних будівельних норм України Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст Генеральних планів населених пунктів».

Пунктом 4.3 ДБН встановлено, що Генеральний план визначає основні принципи і напрямки планувальної організації та функціонального призначення території, формування системи громадського обслуговування населення, організації вулично-дорожньої та транспортної мережі, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту території та населення від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони навколишнього природного середовища, охорони та збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища історичних населених пунктів, а також послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території.

Системний аналіз вищенаведених матеріально-правових норм дозволяє дійти обґрунтованого висновку стосовно відсутності визначення у чинному Генеральному плані м. Одеси цільового призначення земель міста, що, у свою чергу, свідчить про безпідставність обґрунтування судом першої інстанції власних висновків на підставі твердження стосовно визначення чинним Генеральним планом м. Одеси саме цільового призначення спірної земельної ділянки у вигляді території громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування.

Відсутність у Генеральному плані м. Одеси визначення цільового призначення земель міста підтверджується також змістом статті 20 Земельного кодексу України, якою регламентовано особливості встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок.

Так, частиною першою наведеної статті визначено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Частиною 2 наведеної статті передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування

в Україні» виконавчими органами рад є органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з підпунктами 8, 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: координація на відповідній території діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Положеннями частини першої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Отже, виконавчий комітет міської ради здійснює безпосередні повноваження щодо вирішення питань місцевого значення, зокрема, щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень.

Відповідно до частини третьої статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

Як вбачається з матеріалів справи, містобудівні умови та обмеження від 16.07. 2015 р. затверджено начальником управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, тобто керівником структурного підрозділу Виконавчого комітету Одеської міської ради.

Згідно з частиною другою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради: 1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; 2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; 3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.

Пунктом 2 статті 19 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11 листопада 2015 року № 1-VII, встановлено, що відділи, управління, департаменти та інші виконавчі органи ради є підзвітними та підконтрольними раді, та підпорядковані її виконавчому комітету та міському голові.

Зважаючи на викладені положення норм права та установлені обставини справи, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги щодо наявності у відповідача повноважень скасувати Містобудівні умови та обмеження від 16.07.2015р.

На думку колегії суддів, заслуговує уваги також посилання представника апелянта на наявність у Виконкому додаткових правових підстав для прийняття спірного рішення, наявність яких вбачається у такому.

Відповідно до пункту десятого містобудівних умов та обмежень забудови спірної земельної ділянки загальна площа капітально забудови до проведення позивачем запланованої реконструкції становить 169,6 кв.м.

Однак, після проведення запланованої реконструкції площа капітальної забудови земельної ділянки визначено у 382,8 кв.м. Тобто, результатом проведення позивачем реконструкції є, зокрема, збільшення загальної площі забудови земельної ділянки об'єктами нерухомого майна більш ніж на 200 кв.м.

Одночасно з цим, пунктом 4.1 договору оренди землі від 18 квітня 2001 року, на підставі якого позивач користується спірною земельною ділянкою, встановлено заборону спільному підприємству «Літучий Голландець» на будівництво інших об'єктів на земельній ділянці.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що вищезазначеною реконструкцією радіоринку порушуються істотні умови договору оренди землі від 18 квітня 2001 року, що свідчить про наявність у Виконавчого комітету додаткових підстав для скасування вищезазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з метою унеможливлення порушення майнових прав територіальної громади м. Одеси.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Таким чином, Виконавчий комітет Одеської міської ради прийняв оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Обов'язок судів щодо перевірки правомірності прийнятих суб'єктом владних повноважень рішень на предмет їх відповідності вказаним вимогам випливає з положень частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи, зробив висновки, які не відповідають матеріалам справи, та прийняв постанову з порушенням норм матеріального та процесуального права, яка підлягає скасуванню.

Керуючись ч. 1 ст. 195, п.3 ч. 1 ст. 198, п.4ст. 202,ч. 2 ст. 205, ст.254 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради -задовольнити.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 13 травня 2016 року по справі за позовом Спільного підприємства « Літучий Голландець» до Виконавчого комітету Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Спільного підприємства

« Літучий Голландець» - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно, однак може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів з моменту виготовлення її в повному обсязі.

Головуючий :

Судді :