Справа № 826/7077/16
Суддя: Кобилянський К.М.
Дата ухвалення: 2016-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 липня 2016 року 08:38 № 826/7077/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кобилянського К.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
до третя особа без самостійних вимог на предмет спору1) Київської міської ради 2) Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Постійна комісія Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування
провизнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Київської міської ради (далі - КМР), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), третя особа - Постійна комісія Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування (далі - Постійна комісія), в якій просить суд:

- зобов'язати КМР виключити з порядку денного пленарного засідання І сесії Київради VIII скликання проект рішення «Про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1» та повернути документацію замовнику розробки цього детального плану території - Департаменту для його належного розроблення та погодження, в т.ч. з урахуванням громадських інтересів;

- зобов'язати КМР не враховувати «Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах АДРЕСА_1» від 03.03.2015, як документ, що засвідчує проведення громадських слухань вказаного ДПТ;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту щодо неналежного контролю за розроблюваною за його замовленням містобудівною документацією - детальним планом території в межах АДРЕСА_1, що призвело до створення та використання розробниками ДПТ сфальсифікованих документів, а також недотримання інших імперативно визначених процедур розроблення та затвердження такої містобудівної документації.

Позовні вимоги обґрунтовані поданням проекту рішення «Про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1» на пленарне засідання сесії КМР з порушенням чинного законодавства України.

В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали.

Представник відповідача та третьої особи проти позовних вимог заперечував з підстав дотримання вимог Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні на пленарних засіданнях КМР 02.07.2015 та 14.04.2016 та просив відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Не зважаючи на належне повідомлення про час та місце розгляду справи, Департамент явку своїх представників у судове засідання не забезпечив, з урахуванням чого адміністративна справа відповідно ч.ч. 4, 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) розглядається у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням I сесії КМР VIII скликання від 14.04.2016 № 318/318 «Про порядок денний пленарного засідання I сесії Київської міської ради VIII скликання 14.04.2016» вирішено внести до порядку денного пленарного засідання I сесії VIII скликання 14.04.2016 такі питання, зокрема, питання під номером 34: про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1 (далі - Проект).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається, зокрема, на не проведення КМР громадських слухань стосовно Проекту.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст. 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.ч. 1, 2, 6, 7 та 11 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються. Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Аналогічні положення містяться, зокрема, в п.п. 2, 7 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок № 555).

При цьому, згідно з п. 6 Порядку № 555 підставою для подання пропозицій до проектів містобудівної документації відповідному органу місцевого самоврядування є повідомлення про початок процедури їх розгляду.

З матеріалів справи видно, що в газеті «Хрещатик» від 16.01.2015 за № 5 розміщено оголошення про громадські слухання Проекту, у зв'язку з чим процедура розгляду та врахування пропозицій громадськості до Проекту триватиме з 21.01.2015 до 20.02.2015. Аналогічне повідомлення розміщено і на сайті Департаменту, що підтверджується наявною в матеріалах справи роздруківкою з такого сайту.

Також з матеріалів справи вбачається, що до Проекту додано «Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах АДРЕСА_1, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації» від 03.03.2015 (далі - Протокол від 03.03.2015), з якого вбачається, що у такій нараді приймали участь, в тому числі представники громади, які внесли відповідні зауваження та пропозиції.

Суд не може прийняти до уваги посилання позивача, як на підставу для зобов'язання КМР не враховувати Протокол від 03.03.2015, як документ, що засвідчує проведення громадських слухань, на наявність у позивача «Протокол громадських слухань проекту Детального плану території в межах АДРЕСА_1, розробленого на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації», оскільки з такого протоколу вбачається, що він не має обов'язкових реквізитів, зокрема, підписів відповідальних осіб, печаток, отже не є належним та допустимим доказом у розумінні КАС України.

При цьому, суд погоджується з твердженням представника КМР, що доводи та аргументи позивача щодо фальсифікації Протоколу від 03.03.2015, побудовані на припущеннях, з огляду на що також не можуть бути прийняті судом до уваги.

Відповідно до ч.ч. 1, 9-12 ст. 28 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 12.11.2014 № 351/351, кожне питання порядку денного обговорюється на пленарному засіданні Київради. Рішення Київради з питання порядку денного може бути прийняте без обговорення, якщо жоден з депутатів не заперечує проти цього. Голосування проекту рішення Київради на пленарному засіданні включає в себе: 1) прийняття проекту рішення в цілому у разі відсутності зауважень, пропозицій та поправок, крім редакційних правок; 2) прийняття проекту рішення за основу для голосування зауважень, пропозицій та поправок, внесених депутатами на пленарному засіданні Київради під час обговорення проекту рішення; 3) голосування і прийняття або відхилення зауважень, пропозицій та поправок, внесених депутатами на пленарному засіданні Київради під час обговорення проекту рішення; 4) прийняття проекту рішення в цілому з урахування прийнятих зауважень, пропозицій та поправок; 5) схвалення основних положень проекту рішення Київради і прийняття його за основу (перше читання) для направлення на доопрацювання до постійної комісії і підготовки проекту рішення до другого читання; 6) відхилення проекту рішення. Після закінчення обговорення, якщо депутатами не внесені зауваження, пропозиції та поправки, крім редакційних правок, проект рішення Київради ставиться на голосування для прийняття в цілому. В іншому разі проект рішення Київради приймається за основу для голосування і прийняття або відхилення пропозицій, зауважень, поправок. Усі пропозиції, зауваження, поправки, що надійшли від депутатів Київради під час обговорення, ставляться на голосування в порядку надходження. Проект рішення може бути прийнятий в цілому лише після голосування всіх зауважень, пропозицій і поправок, внесених депутатами на пленарному засіданні Київради під час обговорення проекту рішення. Головуючий може об'єднувати для голосування подібні за змістом пропозиції, зауваження, поправки. Головуючий не ставить на голосування пропозиції, зауваження, поправки, які є альтернативою (взаємно виключаються) вже підтриманих пропозицій, зауважень, поправок. У разі, якщо для врахування зауважень, пропозицій і поправок, внесених депутатами на пленарному засіданні Київради під час обговорення, проект рішення потребує доопрацювання, останній може бути прийнятий за основу (перше читання) і направлений до постійної комісії для підготовки до другого читання.

В той же час, згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

При цьому, з огляду на положення ст. 2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які Конституцією України віднесені до компетенції цього органу державної влади. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Вищого адміністративного суду України 21.10.2010 № П-278/10.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

З огляду на зазначене, виконання повноважень, які покладені на КМР, в тому числі щодо розгляду (зокрема, відхилення або виключення) проекту рішення КМР на пленарному засіданні, за своєю правовою природою, є її виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями), тобто втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Крім того, судом також враховується, що будь-яких доказів на підтвердження протиправності та/або скасування рішення КМР від 14.04.2016 № 318/318, на підставі якого Проект внесено до порядку денного пленарного засідання I сесії VIII скликання, позивачем суду не надано.

Разом з тим, відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Звідси, поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище. Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015 у справі № 800/206/15. Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 21.01.2016 у справі № К/800/38720/15.

Відповідно до ч. 1 ст. 2, п.п. 6, 8 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 6 КАС України предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси юридичних осіб, тобто суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 26.03.2013 у справі № 21-438а12.

Згідно з ч. 2 ст. 2442 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Разом з тим, самі по собі включення до порядку денного пленарного засідання І сесії КМР VIII скликання проекту рішення «Про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1», вирішення питання щодо врахування Протоколу від 03.03.2015, а також діяльність Департаменту щодо контролю за розроблюваною за його замовленням містобудівною документацією не порушують права позивача.

Крім того, судом також враховується, що позивачем до позовної заяви не надано доказів на підтвердження того, що позивач є особою, яка мала право подавати відповідні пропозиції та/або зауваження до Проекту, а також доказів подачі позивачем таких пропозицій та/або зауважень.

За таких умов, суд приходить до висновку, що відповідачі у рамках публічно-правових відносин з позивачем не порушували його права.

Враховуючи викладене у сукупності, у суду відсутні належні правові підстави для зобов'язання КМР виключити з порядку денного пленарного засідання І сесії Київради VIII скликання проект рішення «Про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1» та повернути документацію замовнику розробки цього детального плану території - Департаменту для його належного розроблення та погодження, в т.ч. з урахуванням громадських інтересів, а також для зобов'язання КМР не враховувати «Протокол наради щодо розгляду пропозицій та зауважень членів громади до проекту Детального плану території в межах АДРЕСА_1» від 03.03.2015, як документ, що засвідчує проведення громадських слухань вказаного ДПТ.

Зважаючи на наведене, а також приймаючи до уваги те, що позивач обґрунтовує протиправну бездіяльність Департаменту створенням та використанням сфальсифікованих документів, а також недотриманням інших імперативно визначених процедур розроблення та затвердження такої містобудівної документації, проте, по-перше, як вже зазначено, аргументи позивача щодо фальсифікації побудовані на припущеннях, по-друге, позивачем не вказано недотримання яких саме інших імперативно визначених процедур розроблення та затвердження містобудівної документації не дотримано Департаментом, суд приходить до висновку, що позовні вимоги в частині до Департаменту задоволенню не підлягають.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Позивач достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, суду не надав.

Натомість відповідачі довели суду відсутність протиправних дій зі свого боку.

За таких обставин позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Враховуючи положення ст. 94 КАС України, судовий збір сплачений позивачем відшкодуванню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 2, 7, 69-71, 94, 160-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в строк і порядку, передбачені ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя К.М. Кобилянський