Справа № П/811/952/15
Суддя: Мойсюк М.І.
Дата ухвалення: 2016-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" липня 2016 р. м. Київ К/800/40978/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого -Мойсюка М.І.,
суддів:Іваненко Я.Л.,Малиніна В.В.,

при секретарі - Буденку В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Генеральної прокуратури України, прокуратури Черкаської області про визнання незаконними дій, скасування рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку і моральної шкоди, за касаційними скаргами Генеральної прокуратури України, прокуратури Черкаської області на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, -

у с т а н о в и л а :

У вересні 2014 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ), прокуратури Черкаської області (далі - Прокуратура) у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати незаконними дії Прокуратури щодо надання необ'єктивної оцінки роботи позивача за результатами перевірки згідно доповідної записки від 29 квітня 2014 року, що викладено в підпункті 1,2 рішення колегії прокуратури Черкаської області від 22 травня 2014 року; щодо направлення 13 серпня 2014 року необ'єктивної інформації Генеральному прокурору України щодо оцінки роботи ОСОБА_4 та висновків про необхідність застосування заходів дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення без урахування результатів попередньої роботи і направлення подання про звільнення його з посади від 13 серпня 2014 року; визнати незаконним та скасувати наказ ГПУ від 30 серпня 2014 року № 79к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» (далі - спірний наказ); поновити ОСОБА_4 на посаді прокурора Черкаського району Черкаської області з 30 серпня 2014 року; стягнути з Прокуратури заробітну плату за час вимушеного прогулу, а також стягнути з відповідачів 10000 гривень моральної шкоди.

В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що відповідачі, видаючи спірний наказ про звільнення його з посади діяли з порушенням вимог законодавства, яким врегульовано спірні правовідносини і його прав, а тому ОСОБА_4 просив про задоволення позову.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано спірний наказ, поновлено позивача на посаді та стягнуто з Прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 1 вересня 2014 року по 16 квітня 2015 року в розмірі 51128 гривень і 1000 гривень моральної шкоди з ГПУ, в решті позову відмовлено.

У касаційних скаргах відповідачі, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просять ухвалені ними судові рішення скасувати та відмовити в позові у повному обсязі.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи колегія суддів, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку про наявність підстав для їх часткового задоволення з огляду на таке.

Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд виходив з того, що відповідачі, звільняючи позивача з посади діяли всупереч вимог законодавства, з порушенням прав ОСОБА_4, що, в свою чергу, є підставою для стягнення з ГПУ на його користь моральної шкоди.

Проте, до такого висновку суди дійшли в порушення норм матеріального і процесуального права, з огляду на наступне.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Так, судами встановлено, що позивач проходив службу на посаді прокурора Черкаського району Черкаської області.

У період з 14 по 25 квітня 2014 року на виконання розпорядження прокурора Черкаської області від 9 квітня 2014 року № 12, із змінами, внесеними розпорядженням від 16 квітня 2014 року № 16, у прокуратурі Черкаського району проведено комплексну перевірку стану виконання вимог Конституції України, Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (чинного на час виникнення спірних правовідносин у редакції цього періоду, далі - Закон № 1789-XII), наказів Генерального прокурора України.

За результатами проведення згаданої перевірки, відображеними у доповідній записці від 29 квітня 2014 року, виявлено, що стан організаційної роботи у прокуратурі Черкаського району неповною мірою відповідає вимогам конституції України, Закону № 1789-XII, наказам ГПУ.

Однією з причин такого стану роботи, згідно висновків наведеної доповідної записки, є заорганізованість, зайве паперотворення та формалізм у повсякденній діяльності при послабленні реального контролю з боку керівника прокуратури району, недостатній вплив з його боку на діяльність підлеглих працівників щодо виконання ними своїх службових обов'язків.

Також, у зазначеній доповідній записці запропоновано обговорити результати перевірки на колегії прокуратури Черкаської області за участю працівників прокуратури Черкаського району, членів групи, яка здійснювала таку перевірку. З метою усунення виявлених прокуратурою області недоліків і підвищення ефективності прокурорсько-слідчої діяльності рекомендувати прокурору Черкаського району невідкладно розробити комплекс відповідних дієвих заходів, спрямованих на усунення виявлених недоліків і прорахунків. Про вжиті заходи та їх результати інформувати прокуратуру області до 1 липня 2014 року. Про результати перевірки доповісти прокурору Черкаської області.

За результатами обговорення вищевказаної інформації на розширеному засіданні колегії прокуратури Черкаської області прийнято рішення від 22 травня 2014 року, яким колегія вирішила, зокрема, що прокуратурою Черкаського району не забезпечено повною мірою належне виконання функцій і завдань, покладених Конституцією України, Законом № 1789-XII та наказами ГПУ. Ужиті керівництвом прокуратури району заходи не відповідають вимогам сьогодення та не є адекватними стану законності на території району.

Цим же рішенням колегії прокуратури Черкаської області вирішено за неналежне виконання службових обов'язків, вимог Закону № 1789-XII та галузевих наказів ГПУ, суттєві недоліки в організації діяльності вимогливого контролю за роботою підлеглих, факти викривлення статистичної звітності вважати за доцільне притягнути прокурора Черкаського району ОСОБА_4 та його заступника до дисциплінарної відповідальності.

Окрім цього, у відповідності до статті 23 Закону України від 21 січня 1994 року № 3855-XII «Про державну таємницю» (далі - Закон № 3855-XII), а також на підставі розпорядження Служби безпеки України від 28 серпня 2014 року № 165д позивачу скасовано допуск до державної таємниці.

На підставі викладеного, а також статей 15, пункту 6 частини 2 статті 46-2, статті 48 Закону № 1789-XII, частини 1 статті 8, пункту 5 статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-XII (далі - Дисциплінарний статут) Генеральним прокурором України винесено спірний наказ, яким звільнено позивача з займаної ним посади за неналежне виконання службових обов'язків та у зв'язку з виявленою невідповідністю його займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок скасування допуску до державної таємниці, що передбачено пунктом 2 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю України.

Тобто, фактично, позивача звільнено з двох самостійних підстав, передбачених нормами спеціального і загального законодавства.

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі колегія суддів зазначає наступне.

Розглядаючи спори щодо звільнення осіб з публічної служби, пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

У відповідності до частини 1 статті 46-2 Закону № 1789-XII прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю. Військовослужбовці військових прокуратур можуть бути звільнені з військової служби відповідно до законодавства, що регулює порядок її проходження.

Водночас, пунктом 6 цієї ж статті Закону передбачено, що прокурори і слідчі підлягають звільненню з органів прокуратури, у тому числі з позбавленням класного чину, також у випадках притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України.

Статтею 8 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

В свою чергу, за приписами статті 2 цього ж Статуту працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.

Згідно з статтею 9 Дисциплінарного статуту дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Одночасно, накладаючи дисциплінарне стягнення має бути враховано приписи частини 1 статті 11 Дисциплінарного статуту, відповідно до якої дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Як правильно встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, підставами для накладення на позивача дисциплінарного стягнення послужили висновки доповідної записки, затвердженої 29 квітня 2014 року прокурором Черкаської області, а також рішення колегії прокуратури Черкаської області від 22 травня 2014 року, при цьому службової перевірки стосовно ОСОБА_4 з приводу виявлених порушень не проводилось.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій, надаючи правову оцінку законності звільнення позивача з посади з підстав, передбачених нормами спеціального законодавства, зокрема, Дисциплінарним статутом і Законом № 1789-XII виходили із критеріїв перевірки, які зазвичай ставляться при звільненні працівника згідно статей 40, 41 Кодексу законів про працю України, які є загальними нормами у спірних правовідносинах і підлягають субсидіарному застосуванню поряд з нормами спеціальних законів.

Натомість, порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових і інших установ прокуратури, які мають класні чини встановлює Дисциплінарний статут (стаття 3 Статуту).

Таким чином, суди попередніх інстанцій повинні були надати оцінку спірним діям Прокуратури і наказу ГПУ з огляду на дотримання ними вимог правових норм спеціального законодавства, які підлягають пріоритетному застосуванню і врегульовують спірні правовідносини.

Що ж стосується висновків судів стосовно незаконності звільнення позивача з підстав, передбачених частиною 2 статті 40 Кодексу законів про працю України, колегія суддів зазначає наступне.

За приписами наведеної норми права трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню даної роботи, а так само в разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці.

Частиною 2 цієї ж статті передбачено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Тобто, за правилами названої норми Кодексу законів про працю України звільнення працівника з визначених у ній підстав, зокрема і в разі скасування допуску до державної таємниці можливо, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці і його неможливо перевести за згодою на іншу роботу.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу скасовано допуск до державної таємниці на підставі статті 23 Закону № 3855-XII і розпорядження Служби безпеки України від 28 серпня 2014 року № 165д.

При цьому, на момент видачі спірного наказу в Прокуратурі були наявні вакантні посади, які не вимагали доступу до державної таємниці але не були запропоновані ОСОБА_4, а тому його звільнення з посади з цих підстав не можна визнати законним.

Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що підстави для звільнення з посади в органах прокуратури, передбачені Дисциплінарним статутом і Законом № 1789-XII, які є спеціальними, а також загальні підстави для звільнення, встановлені частиною 2 статті 40 Кодексу законів про працю України є самостійними і незалежними, можуть бути застосовані окремо, при цьому юридичні наслідки звільнення є однаковими.

За наведених обставин, суди, розглядаючи спір по суті позовних вимог, повинні врахувати вищезазначені вимоги законодавства і обставини справи, зокрема і те, що звільнення позивача відбулось за наявності декількох незалежних і самостійних підстав, встановити наявність чи відсутність можливості поновлення позивача на посаді з наданням належної правової оцінки кожній з них окремо і спірному наказу в цілому.

Окрім цього, решта позовних вимог є похідними від вищевказаних, а тому судам при новому розгляді справи необхідно здійснити їх розгляд з урахуванням висновків щодо обґрунтованості наведеної частини позову.

Ураховуючи наведене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд, оскільки, згідно з положеннями частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За приписами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційні скарги Генеральної прокуратури України, прокуратури Черкаської області задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий: М.І. Мойсюк

Судді: Я.Л. Іваненко

В.В. Малинін