Справа № 826/11915/15
Суддя: Федорчук А.Б.
Дата ухвалення: 2016-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

11 липня 2016 року № 826/11915/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Федорчука А.Б., суддів: Кобилянського К.М., Мазур А.С., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом Всеукраїнської громадської організації "Незалежна асоціація

телерадіомовників",

Національної спілки журналістів України,

Товариства з обмеженою відповідальністю "Персей ТВ"

до Кабінету Міністрів України

третя особа Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку

підприємництва,

Міністерство інформаційної політики України

про визнання протиправними дій та нечинною постанову КМУ

від 14.01.2015 року №2

На підставі ч. 6 ст. 128 КАС України, Суд розглядає справу у письмовому провадженні.

ВСТАНОВИВ:

Всеукраїнська громадська організація "Незалежна асоціація телерадіомовників", Національна спілка журналістів України, ТОВ "Персей ТВ" (надалі - позивачі) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач) треті особи: Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (надалі - третя особа 1), Міністерство інформаційної політики України (надалі - третя особа 2) про визнання протиправними дії Кабінету Міністрів України по прийняттю Постанови від 14 січня 2015 р. № 2 без оприлюднення її проекту; визнати протиправною та нечинною з 22 січня 2015 року Постанову Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що спірний регуляторний акт прийнятий з порушенням вимог Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) та Закону України «Про доступ до публічної інформації».

В судовому засіданні представники позивачів позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили їх задовольнити.

Представник відповідача проти позовних вимог заперечував в повному обсязі. В обґрунтування заперечень відповідач зазначає, що проект оскаржуваної постанови не потребував громадського обговорення та проведення консультацій з громадськістю, як це передбачено нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та § 42 «Громадське обговорення» Регламенту Кабінету Міністрів України.

Представник третьої особи 1 надав суду письмові пояснення, в яких зазначає, що відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» утворення, серед іншого, міністерств та затвердження про них положень є виключним повноваженням Кабінету Міністрів України, постанови Кабінету Міністрів України, якими утворюються міністерства та затверджується про них положення (в тому числі і самі положення про міністерства) не можуть вважатися регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Представник третьої особи 1 в судове засідання не з'явився, хоча був належним чином повідомлений про розгляд справи.

Представник третьої особи 2 надав суду письмові пояснення в яких зазначає, що положення Постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 не регулюють господарські відносини, а також не містять сукупності усіх ознак, необхідних для визначення акту у якості регуляторного.

В судовому засіданні представник третьої особи 2 проти позовних вимог заперечував в повному обсязі та просив в позові відмовити.

Враховуючи, що в судове засідання не прибув представник третьої особи 1, судом було прийнято рішення про розгляд справи в письмовому провадженні на підставі частини шостої статті 128 КАС України.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва зазначає наступне.

Судом встановлено, що 14 січня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України» (надалі - Постанова), якою: утворено Міністерство інформаційної політики України; 2) затверджено Положення про Міністерство інформаційної політики України; внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 р. № 85 "Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів" і від 10 вересня 2014 р. № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади"; доручено Міністерству інформаційної політики разом з Фондом державного майна внести в установленому порядку Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо розміщення Міністерства.

Постанова № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України» 22 січня 2015 року була опублікована в газеті «Урядовий кур'єр» та набула чинності 22.01.2015 р.

Позивачі зазначають, що зауваження та пропозиції до Кабінету Міністрів України позивачами не подавалися, оскільки відповідач не оприлюднив проект Постанови та її складової частини - Положення про Міністерство інформаційної політики України, а тому Позивачі звернулися до суду з відповідним позовом.

Повно та всебічно дослідивши наявні матеріали справи, а також норми чинного законодавства, суд прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Згідно з статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основні засади утворення та організації діяльності органів виконавчої влади врегульовані Законом України «Про центральні органи виконавчої влади».

Відповідно до статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Члени Кабінету Міністрів України можуть вносити Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади.

Згідно зі статтею 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 р. № 1074.

Відповідно до пункту 3 зазначеного Порядку пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить: у разі утворення органу виконавчої влади - обґрунтування щодо основних завдань та функцій такого органу, відповідні фінансово-економічні розрахунки з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з його функціонуванням; у разі реорганізації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо неможливості або недоцільності виконання відповідних завдань та функцій таким органом, визначення шляху реорганізації (злиття, приєднання, поділ, перетворення), а також відповідні фінансово-економічні розрахунки; у разі ліквідації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Суд звертає увагу на той факт, що ні в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади», ні в Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінетом Міністрів України від 20.10.2011 р. № 1074, не встановлена вимога щодо попереднього публічного громадського обговорення пропозиції щодо утворення міністерства (завдання, функції, шляхи діяльності новоутвореного органу виконавчої влади), яка вноситься Прем'єр-міністрові України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України» утворено Міністерство інформаційної політики України та затверджено Положенням.

Статтею 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до статті 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Таким чином, регуляторна політика у сфері господарської діяльності переслідує такі завдання: вдосконалення правового регулювання господарських відносин; вдосконалення адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

Прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 жодним чином не спрямовувалося на реалізацію вищезазначених завдань.

Згідно зі статтею 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторним актом є: нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Норми постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 не регулюють господарські відносини.

Суд звертає увагу, що позивачами не доведено, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України застосовується до позивачів та не доведено, що останні є суб'єктом правовідносин на яких буде поширюватися дія оскаржуваної постанови.

Зважаючи на вимоги статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України» не є регуляторним актом.

Враховуючи вищенаведене, Суд звертає увагу, що Положення про Міністерство інформаційної політики України не є регуляторним актом, а є актом індивідуальної дії.

Судом встановлено, що Міністерством інформаційної політики України проведено ряд публічних заходів з метою відкритого громадського та експертного обговорення проекту Положення про Міністерство інформаційної політики України, що підтверджується матеріалами справи. Зокрема, Положення про Міністерство інформаційної політики України обговорено на круглому столі в «Українському кризовому медіа-центрі» 3 грудня 2014 р., засіданні Комітету Верховної Ради з питань свободи та інформаційної політики 10 грудня 2014 р., а також опубліковане на сторінках інтернет-видання «Українська правда» (http://www.pravda.com.ua/articles/2014/12/3/7046325/), порталу «Телекритика» (http://www.telekritika.ua/kontekst/2014-12-03/101132, http://www.telekritika.ua/pravo/2014-12-10/101404), інформаційного порталу «Інтереси» (http://www.interesu.info/?action=news_inf&id=34975).

Суд приходить до висновку, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України» прийнята з дотриманням вимог законодавства, а також без порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а отже, позовні вимоги позивачів є необґрунтованими.

Крім того, відповідно до положень частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У пункті 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" Вищий адміністративний суд України вказав, що судам слід мати на увазі, що за правилами частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

Таким чином, у даному випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до позивача норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, тобто Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість оскарження нормативно-правового акта не лише під час безпосереднього його застосування, але й на майбутнє - щоб запобігти такому застосуванню.

Зі змісту оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України вбачається, що її норми застосовуються до органів влади - Міністерства інформаційної політики України та Фонду державного майна України. У той же час, норми оскаржуваної постанови не застосовуються безпосередньо до суб'єктів господарювання, а тому не можуть порушувати їх права та інтереси і не призводять до виникнення у останніх будь-яких прав та обов'язків.

Згідно з частиною 1 статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Однак жодна з позовних заяв не містить чіткого обґрунтування позиції, яким чином постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2, може вплинути на права та обов'язки позивачів.

Доказами в адміністративному судочинстві, за визначенням частини першої статті 69 КАС України, є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

У відповідності до частин першої та четвертої статті 70 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Судом встановлено правомірність прийняття відповідачем оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 2 з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов Всеукраїнської громадської організації "Незалежна асоціація телерадіомовників", Національної спілки журналістів України, ТОВ "Персей ТВ" не підлягає задоволенню.

Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи вищенаведене, Суд прийшов до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 69, 70 71, 128, 158-163, 167 КАС України, Окружний адміністративний суд м. Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова набирає законної сили після закінчення строку для її апеляційного оскарження. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя А.Б. Федорчук

Судді К.М. Кобилянський

А.С. Мазур