Справа № 815/235/14
Суддя: Єрьомін А.В.
Дата ухвалення: 2016-07-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 липня 2016 року м. Київ К/800/14907/15

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Єрьоміна А.В.(головуючий);
Розваляєвої Т.С., Цуркана М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області, Одеської обласної державної адміністрації, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - відділ Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області, про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов'язання вчинити певні дії, що переглядається за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року, -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2012 року ОСОБА_4 (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області, Одеської обласної державної адміністрації, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - відділ Держземагенства у Білгород-Дністровському районі Одеської області, в якому просив:

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області стосовно грубого порушення строку розгляду звернення громадян, а саме його звернення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа якої складає 6,0 га., для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагентства у Білгород-Дністровському районі незаконними та такими, що грубо порушують вимоги п. 7 статті 118 Земельного кодексу України;

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області відносно порушення власних і делегованих меж повноважень наданих головам місцевих державних адміністрацій, закріплених у статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" щодо надання йому відмови у задоволенні його законних вимог відповідно до звернення від 30 листопада 2012 року у формі звичайного листа незаконними;

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області через відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідно до його звернення від 30 листопада 2012 року стосовно відведення у оренду земельної ділянки для сінокосіння за межами населеного пункту на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, тільки на підставі плануємого використання зазначеної земельної ділянки у рекреаційних цілях Шабівською сільською радою без надання правовстановлюючих документів погоджених належним чином та зареєстрованих у державному кадастрі, незаконними та такими, що грубо порушують вимоги статей 58, 60, 61, 62, 125, 126 Земельного кодексу України;

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області незаконними та такими, що грубо порушують вимоги п. 2 статті 3, статті 6, п. 1 статті 8, п. 2 статті 22, статті 55 Конституції України, а саме: прав та свобод людини - головного обов'язку держави, грубого порушення повноважень та меж встановлених Конституцією України, грубого порушення норм права прямої дії та принципу верховенства права; визнання дій та бездіяльності посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області відносно порушення обов'язків місцевих державних адміністрації, а саме не виконання вимог Конституції та законів України, законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян незаконними та такими, що грубо порушують вимоги частини першої, частини другої статті 119 Конституції України, вимоги статті 3 Закону України "Про місцеві державні адміністрації";

- визнати дії та бездіяльність посадових осіб Одеської обласної державної адміністрації відносно порушення власних і делегованих меж повноважень наданих головам місцевих державних адміністрацій, закріплених у статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" щодо надання йому відмови, у задоволенні його законних вимог відповідно до звернення від 30 травня 2013 року у формі звичайного листа незаконними;

- зобов'язати Одеську обласну державну адміністрацію надати ОСОБА_4 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа якої складає 6,0 га., для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагентства у Білгород-Дністровському районі.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що 30 листопада 2012 року ним до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації було подано звернення стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа 6,0 га для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держкомзему у Білгород-Дністровському районі Одеської області.

Листом від 21 грудня 2012 року №Г-1705/7473 відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Вказана відмова на думку позивача є протиправною, оскільки в порушення статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" була оформлена у вигляді звичайного листа, а не у формі розпорядження.

Позивач вважає безпідставними викладені у листі посилання на те, що земельна ділянка, надання дозволу на розробку проекту землеустрою якої просив позивач, у знаходиться у прибережно-захисній смузі Будацького (Шаболацького) лиману й відноситься до земель водного фонду, а також відповідно до Генерального плану сіл Шабо, Біленьке та селища Прибережне зазначену земельну ділянку передбачено використовувати у рекреаційних цілях, оскільки проект землеустрою щодо встановлення прибережно-захисної смуги уздовж Будацького (Шаболацького) лиману не розроблявся та не погоджувався, відомості щодо наявності державного акту або іншого право установчого документу на вказану земельну ділянку територіальними громадами сіл Шабо, Біленьке та селища Прибережне не надані.

На думку позивача, така відмова є незаконною та необґрунтованою.

Крім того, 30 травня 2013 року до Одеської обласної державної адміністрації на підставі довіреності від імені та в інтересах позивача було подано аналогічне звернення з вимогою надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, яке було повернуто позивачу на доопрацювання листом від 15 липня 2013 року.

Позивач вважає вказану відмову незаконною, оскільки її також оформлено у вигляді звичайного листа, що є порушенням статей 3, 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", тощо.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2014 року адміністративний позов задоволено частково.

Дії та бездіяльність посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області стосовно грубого порушення строку розгляду звернення громадян, а саме звернення ОСОБА_4 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа якої складає 6,0 га., для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагентства у Білгород-Дністровському районі - визнано незаконними та такими, що грубо порушують вимоги п. 7 статті 118 Земельного кодексу України.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року апеляційна скарга Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області задоволена, апеляційна скарга ОСОБА_4 залишена без задоволення.

Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2014 року скасована, прийнята нова постанова, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, позивач просить оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нове судове рішення про задоволення адміністративного позову в повному обсязі.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Сторони належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, в судове засідання не прибули, причин неявки суду не повідомили, а тому справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, суд вважає, що скарга задоволенню не підлягає.

Як встановлено судом, 30 листопада 2012 року представник за довіреністю від імені та в інтересах ОСОБА_4 звернувся до Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області із заявою про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа 6,0 га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану.

До вказаної заяви були надані наступні документи: ксерокопія паспорту та ідентифікаційного коду, викопіювання із кадастрового плану надане Держземагентством із земельних ресурсів Білгород-Дністровського району Одеської області та копію довіреності на підтвердження повноважень представника.

Вказане звернення було розглянуто та листом від 21 грудня 2012 року №Г-1705/7473 на адресу позивача було надіслано відповідь.

30 травня 2013 року представником за довіреністю від імені та в інтересах позивача на адресу голови Одеської обласної державної адміністрації надіслано заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа якої складає 6,0 га, для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Дежкомзему у Білгород-Дністровському районі Одеської області з додатками: копією довіреності, копією паспорту та коду та копію викопіювання із кадастрового плану.

За результатами розгляду вказаного звернення, Одеською обласною державною адміністрацією на адресу представника позивача 27 червня 2013 року надіслано лист №Н-2781-вз/п-07, яким повідомлено про повернення наданих матеріалів для доопрацювання.

Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Порядок передачі земельних ділянок в оренду визначений статтею 124 Земельного кодексу України, згідно з якою передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Згідно із частиною першою статті 123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).

Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як встановлено судом, на звернення представника позивача відповідачами були надані відповіді у вигляді листів, що на думку представника позивача є порушенням приписів статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Відповідно до статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", актами місцевих державних адміністрацій є розпорядження.

Земельним законодавством не передбачено прийняття рішення (розпорядження, наказу) щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Рішення у формі розпорядження, наказів, приймаються на переконання суду, у разі позитивного вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Щодо відмов у прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду, суд першої інстанції правильно вважає їх правомірними та обґрунтованими, виходячи з наступного.

Згідно листа Одеської обласної державної адміністрації від 27 червня 2013 року №Н-2781-вз/п-07, заяву представника позивача від 30 травня 2013 року було повернуто на доопрацювання на підставі висновку Головного управління Держземагентства в Одеській області від 21 червня 2013 року №7-71303/327.

Як встановлено судом та вбачається з висновку від 21 червня 2013 року №7-71303/327 "щодо розгляду листа", за інформацією Відділу Держземагентства у Білгород-Дністровському районі Одеської області, земельна ділянка, яка планується до передачі в оренду відводиться за рахунок відкрити земель без рослинного покрову або з незначним рослинним покровом та знаходиться у 100 метровій смузі вздовж Шаболацького лиману. Вказаним висновком зазначено, що вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності за окремими проектами землеустрою встановлюються прибережні захисні смуги на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Відповідно до статті 60 Земельного кодексу України та статті 88 Водного кодексу України, уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Згідно з положеннями статті 58 Земельного кодексу України, до земель водного фонду належать землі, зайняті, в тому числі і прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії, у відповідності до вимог статті 20 Земельного кодексу України, здійснюється на підставі рішень органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених ст. 122 вказаного Кодексу.

З урахуванням вказаних норм чинного законодавства, що регулює земельні відносини, враховуючи відсутність будь-якої інформації щодо наявності рішень органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про віднесення земель до тієї чи іншої категорії, у висновку від 21 червня 2013 року Головне управління Держземагентства в Одеській області вказало про неможливість визначити компетенцію органів державної влади щодо розпорядження вищенаведеною (спірною) земельною ділянкою та запропоновано в першу чергу вирішити питання щодо встановлення водоохоронної зони і прибережної захисної смуги вздовж Шаболацького лиману, після чого вирішувати питання щодо оренди земельної ділянки із земель водного фонду або земель сільськогосподарського призначення з урахуванням вимог статей 22, 34, 59, 122-124, 134 Земельного кодексу України.

Суд першої інстанції з урахуванням викладеного дійшов обґрунтованого висновку про те, що відповідачем правомірно було повернуто надані документи із заявою представника позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтованою площею 6,0 га для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагентства у Білгород-Дністровському районі Одеської області на доопрацювання, оскільки згідно викопіювання вказана земельна ділянка знаходиться у межах двох кілометрової зони прибережно-захисної смуги та відноситься до земель водного фонду, питання відведення якої встановлено приписами статті 59 Земельного кодексу України.

Відповідно до статті 59 Земельного кодексу України, громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватись на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення в берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об'єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об'єктів портової інфраструктури та інших об'єктів водного транспорту.

Частиною першою статті 134 Земельного кодексу України передбачено проведення земельних торгів у разі передання їх або прав на них, тощо.

Частиною третьою вказаної статті передбачено, що земельні торги не проводяться при надання (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статями 34, 36, 121 Земельного кодексу України, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу, тобто торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, городництва тощо. Статті 34, 36 Земельного кодексу України регулюють питання надання земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 134 Земельного кодексу України не визначено можливості передачі земельної ділянки в оренду без проведення аукціону у випадках передбачених статтею 59 цього Кодексу.

На підставі викладеного, Вищий адміністративний суд України вважає. що суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо правомірності надання позивачу відмови у надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення запитуваної земельної ділянки, оскільки, як встановлено судом, вказана земельна ділянка в силу приписів статті 60 Земельного кодексу України та статті 88 Водного кодексу України відноситься до земель водного фонду, а саме - земель прибережно-захисної смуги, а відтак порядок передання у власність або прав на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис) передбачає проведення аукціону (земельних торгів).

Доводи позивача щодо відсутності розробленого та погодженого проекту землеустрою щодо встановлення прибережно-захисної смуги уздовж Шаболацького лиману та відсутності державного акта або іншого правоустановчого документу на вказану земельну ділянку не можуть бути належним доказом обґрунтування правової позиції позивача щодо не віднесення вказаної земельної ділянки до земель водного фонду, оскільки відсутність такої документації не може бути взято до уваги при прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення запитуваної земельної ділянки. Оскільки в силу приписів Закону, вказана земельна ділянка знаходиться у двохкілометровій зоні прибережно-захисної смуги, а відтак без розроблення проекту землеустрою щодо встановлення прибережно-захисної смуги, земельна ділянка не може бути передана у оренду без проведення земельних торгів.

Як встановлено судом та вбачається з відповіді Відділу Держземагентства у Білгород-Дністровському районі Одеської області від 5 вересня 2014 року №03-01-14/2851, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки для сінокосіння на території Шабівської сільської ради (за межами населеного пункту) Білгород-Дністровського району Одеської області був виготовлений у листопаді 2012 року. У грудні 2012 року був затверджений Генеральний план с. Шабо, с. Біленьке та селища Прибережне (з розвитком рекреаційної зони), до якого увійшла запитувана позивачем земельна ділянка, як територія рекреаційних установ. На час розгляду справи судом першої інстанції розроблявся проект землеустрою щодо встановлення меж с. Шабо, с. Біленьке та селища Прибережне. У зв'язку із вказаним, подальше відведення цієї земельної ділянки для сінокосіння на землях рекреаційного призначення в межах с. Біленьке є неможливим та протирічить нормам чинного законодавства.

Щодо позовних вимог про визнання неправомірними дій Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області щодо грубого порушення строку розгляду заяви позивача, суд правильно вважає їх доведеними, оскільки відповідачем не спростовано твердження позивача стосовно неотримання до подання адміністративного позову офіційної відповіді на запит від 30 листопада 2012 року.

З урахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_4 підлягають задоволенню лише в частині визнання незаконними та такими, що грубо порушують вимоги п. 7 статті 118 Земельного кодексу України дій та бездіяльності посадових осіб Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області стосовно грубого порушення строку розгляду звернення громадян, а саме звернення ОСОБА_4 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном 49 років, орієнтована площа якої складає 6,0 га., для сінокосіння, яка знаходиться на території Шабівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області за межами населеного пункту згідно викопіювання із кадастрового плану погодженого відділом Держземагентства у Білгород-Дністровському районі.

З викладеного вбачається, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні адміністративного позову та помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2015 року скасувати, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2014 залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді :