Справа № 461/14210/14-а,2-а/461/38/16
Суддя: Курилець Андрій Романович
Дата ухвалення: 2016-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2016 року Справа № 876/3849/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Кушнерика М.П., Мікули О.І.,

з участю секретаря Кіри Н.В.,

позивача ОСОБА_1,

представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідача ОСОБА_3,

представника відповідача ОСОБА_4,

розглянувши в відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Галицького районного суду м. Львова від 11 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради, Львівської міської ради про визнання нечинним наказу, поновлення на роботі, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу,-

в с т а н о в и в:

У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся із позовом до Львівської міської ради (далі відповідач 1), в якому просив визнати нечинним (протиправним) наказ Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради від 14 жовтня 2014 року № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.»; поновити позивача на посаді начальника відділу укладення договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради та стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

15 січня 2015 року позивач подав адміністративний позов із змінами та доповненнями, в якому просить визнати дії Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради (далі відповідач 2) під час видання ним наказу від 14 жовтня 2014 року № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.» незаконними. Визнати протиправними дії відповідача 1 в частині здійснення неналежного контролю за керівництвом відповідача 2, що призвело до створення незаконного наказу. Визнати протиправними дії відповідача 1 в частині здійснення неналежного контролю за організацією і проведенням правової роботи Юридичного управління виконавчого комітету ЛМР, спрямованої на правильне застосування, неухильне додержання та запобігання невиконання вимог актів законодавства, що призвело до створення незаконного наказу. Визнати нечинним (протиправним) наказ відповідача 2 від 14 жовтня 2014 року № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.». Поновити позивача на посаді начальника відділу укладення договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради та стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

У лютому 2015 року позивачем подано позов до Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради (далі відповідач 2) про визнання протиправними дій відповідача 2 під час видання наказу від 14 жовтня 2014 року № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.»; визнання протиправним наказу від 14 жовтня 2014 року № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.»; поновлення позивача на посаді начальника відділу укладення договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради; стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Ухвалою від 31 березня 2016 року справу № 461/1942/15-а за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання нечинним наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та справу № 461/14210/14-а за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання нечинним наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу обєднано в одне провадження та присвоєно справі № 461/14210/14-а.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 11 травня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідністю висновків суду обставинам справи, просить оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову про задоволення позову.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що акт про порушення трудової дисципліни позивачем сфальсифікований і не міг бути належним доказом; посилання на Закон України «Про державну службу» незаконне; посилання на те, що позивач дізнався про звільнення 14.10.2014 року не підтверджується жодними доказами, оскільки з 14.10.2014 року він перебував на лікарняному. Таким чином підстав для винесення оскаржуваного наказу не було, а тому звільнення позивача з роботи відбулось з порушенням чинного законодавства.

Позивач та його представник в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримали, просять постанову Галицького районного суду м.Львова від 11 травня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

Представники Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради та Львівської міської ради в судовому засіданні апеляційну скаргу заперечили, просять постанову Галицького районного суду м.Львова від 11 травня 2016 року залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступного.

Як встановлено судом, позивач з грудня 2002 року працював в Управлінні природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради і на час звільнення числився на посаді начальника відділу укладання договорів оренди та сервітутного землекористування, та відповідно до ст. 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III (далі Закон № 2493) був посадовою особою місцевого самоврядування.

09.09.2014 року було складено Акт про порушення трудової дисципліни позивачем та відібрано пояснення працівників щодо цього інциденту, в яких всі вказують на факт бійки між позивачем та іншим працівником ОСОБА_5 (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 149-155). В судовому засіданні представник Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування зазначив, що дата наказу є помилковою, а правильна дата 09.10.2014 року.

14.10.2014 року начальник Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради видав наказ № 126-к «Про звільнення з роботи ОСОБА_1І.» за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 11) .

15.10.2014 року позивачу було надіслано листа про можливість отримання трудової книжки з додатком до нього копією наказу про звільнення (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 62).

16.10.2014 року дружина позивача звернулась із заявою до начальника управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин про видачу їй копію наказу № 126-к від 14.10.2014 року для ознайомлення у звязку з хворобою її чоловіка (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 60).

З матеріалів справи не вбачається, що позивач повідомляв роботодавця про те, що знаходиться на лікарняному, більше того, 14.10.2014 року від був на роботі, що підтверджується даними реєстрації в системі контролю «Золоті Ворота» та Актом засідання комісії з питань визначення та погашення боргу перед бюджетом з плати за землю у м. Львові, де стоїть підпис позивача (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 64-65). Таким чином, твердження позивача про неможливість ознайомитись з наказом про звільнення спростовуються наведеним вище.

Стаття 7 Закону № 2493 встановлює, що правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Таким чином, під час вирішення спорів щодо звільнення посадових осіб місцевого самоврядування пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

Спеціальним законом, що підлягає застосуванню при вирішення спірних правовідносин є Закон № 2493. Він передбачає можливість поширення на службові відносини трудового законодавства.

У зв'язку з цим, необхідно виходити з того, що підстави припинення служби у такому випадку діляться на загальні, передбачені Кодексом законів про працю України, та спеціальні, передбачені відповідними спеціальними законами України.

Згідно зі ст. 20 Закону № 2493 крім загальних підстав, передбачених КЗпП України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі, зокрема, порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону.

Аналіз наведеного дає підстави дійти висновку, що звільнення на підставі ст. 20 Закону № 2493 не можна вважати дисциплінарним стягненням, оскільки в цих випадках обовязком керівника перед державою є беззаперечне звільнення службовця. Тобто за своєю суттю це не є звільнення у розумінні ст. 147 КЗпП України, а самостійна підстава припинення публічної служби, передбачена Законом № 2493. Зокрема, звільнення за вказаною нормою не вимагає дотримання порядку й строків, передбачених у разі застосування до службовця дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення, позаяк припинення служби не можна кваліфікувати як звільнення з ініціативи адміністрації.

На противагу зазначеному, застосування звільнення як одного з видів дисциплінарних стягнень передбачає дотримання вимог ст.ст. 148-149 КЗпП України щодо порядку застосування дисциплінарних стягнень. Таким чином, при звільненні особи з публічної служби за загальними підставами, передбаченими КЗпП України, на цю особу поширюються гарантії, передбачені КЗпП, якщо інше прямо не передбачене спеціальним законом (цієї позиції дотримується Верховний Суд України, висловленій в ухвалі від 24.02.2005 року справа № 6-11750во04).

Колегія суддів зазначає, що припинення служби у зв'язку із порушенням Присяги не є дисциплінарним стягненням, а є додатковою підставою, визначеною Законом № 2493 для припинення служби в органах місцевого самоврядування. Слід зазначити, що припинення служби відбувається у формі звільнення.

Таким чином заперечення позивача щодо наявності обмежень щодо неможливості звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності на правовідносини між сторонами не поширюються, а тому не беруться судом до уваги.

Відповідно до Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2493 дія Закону України "Про державну службу" поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

Враховуючи вищевикладене, твердження позивача про незаконне застосування судом першої інстанції норм Закону України «Про державну службу» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) є помилковим, оскільки положення вказаного Закону можуть застосовуватись щодо посадових осіб у тій частині, які не урегульовані спеціальними законами.

Щодо самостійної підстави для звільнення позивача порушення Присяги, колегія суддів зазначає наступне.

Як зазначено в мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України (справа від 11.03.2011 № 2-рп/2011), Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця. Вона є особистою обіцянкою про вірність служби народові України.

У ст. 11 Закону № 2493 наведено текст Присяги службовця такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки».

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Під порушенням Присяги слід розуміти несумлінне виконання своїх службових обов'язків, допущення дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця, не дотримання Конституції та законів України, порушення прав, свобод і законних інтересів громадян.

З огляду на викладене, порушення Присяги може бути кваліфіковано лише як недотримання Конституції України та законів України і несумлінне виконання своїх обов'язків.

Обовязками, несумлінне виконання яких є порушенням Присяги, є обовязки, які зазначені в Законі № 2493, тобто основні (загальні) обовязки службовців.

Відповідно до ст. 4 Закону № 2493 служба в органах місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на таких основних принципах служіння територіальній громаді; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків.

Основними обов'язками посадових осіб місцевого самоврядування є: додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування; постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації; шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування; недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Колегія суддів зазначає, що сутичка в приміщенні міської ради на очах у відвідувачів та працівників апарату є проступком, який підриває довіру до позивача як носія влади, суперечить покладеним на нього обовязкам та унеможливлює подальше їх виконання.

Відповідно до Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затв. постановою КМУ від 13.06.2000 № 950 стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування, тобто це право, а не обовязок керівника органу призначити таке.

Крім того, відповідно до ст. 9 Закону № 2493 посадова особа місцевого самоврядування має право, зокрема, вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри щодо неї. Позивач таким правом не скористався.

Колегія суддів звертає увагу на те, що він не розслідує бійку, що сталась в приміщенні міської ради між її працівниками та завдані один одному тілесні ушкодження це повноваження правоохоронних органів. Суд лише зазначає, що згідно показів свідків та акту порушення трудової дисципліни така мала місце, що вже само собою є підставою для застосування стягнення, передбаченого законодавством.

Колегія суддів, враховуючи позитивну характеристику позивача, наказ про застосування заходу дисциплінарного впливу, а саме затримання призначення на вищу посаду на 2 місяці (Т.1, справа № 461/14210/14-а, а.с. 206-207), а також те, що позивач був начальником відділу та мав показувати приклад для підлеглих та співробітників, погоджується з висновками суду першої інстанції, що дії відповідача по видачі оскаржуваного наказу правомірні та співрозмірні з вчиненою дискредитацією органу, в якому позивач працював.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.

Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст. 195,200,205,206,254 КАС України, суд, -

у х в а л и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду м. Львова від 11 травня 2016 року у справі № 461/14210/14-а без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий А.Р.Курилець

Судді М.П.Кушнерик

ОСОБА_6

Повний текст ухвали виготовлений 13 липня 2016 року.