Справа № 826/27004/15
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2016-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

12 липня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича, першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича, третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2015 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича (далі - Відповідач-1, Генеральний прокурор), першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича (далі - Відповідач-2, Перший заступник Генерального прокурора) про:

- визнання протиправною бездіяльності Відповідача-1, що виразилася у неподанні Міністерству юстиції України для державної реєстрації наказу Генерального прокурора «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 року №159 і не поданні для опублікування цього наказу в офіційних друкованих виданнях, та зобов'язання останнього вчинити відповідні дії;

- встановлення відсутності у Першого заступника Генерального прокурора компетенції (повноважень) на підписання у період з 26.10.2015 року по 03.12.2015 року протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах;

- визнання протиправними дій Відповідача-2 з підписання у період з 26.10.2015 року по 03.12.2015 року протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах та зобов'язання останнього відкликати з департаменту кадрової роботи Генеральної прокуратури України рекомендації на призначення керівників місцевих прокуратур на підставі цих протоколів.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.12.2015 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Міністерство юстиції України (далі - Третя особа, Мін'юст України).

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.03.2016 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки наказ Генерального прокурора від 21.09.2015 року №159 не є нормативно-правовим актом, а є актом індивідуальної дії, останній не повинен проходити державну реєстрацію, передбачену для нормативних актів. Крім того, суд зазначив, що спори щодо встановлення відсутності компетенції допускаються виключно між суб'єктами владних повноважень, до яких Позивач не належить.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити повністю позовні вимоги. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Наголошує на безпідставності висновків Окружного адміністративного суду м. Києва щодо неможливості віднесення наказу Генерального прокурора «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 року №159 до нормативних актів, оскільки останній має міжвідомчий характер, а також містить загальнообов'язкові правила поведінки.

У судовому засіданні представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав з підстав, викладених в останній.

Представники Відповідачів та Третьої особи наполягали на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, виходячи з наступного.

На виконання вимог п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру», пункту 4.1 Порядку проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 20.07.2015 року №98, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31.07.2015 року за №929/27374, з метою проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах Генеральним прокурором України прийнято наказ від 21.08.2015 року №159 «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» (далі - Наказ №159).

Відповідно до п. 1 Наказу №159 утворено у Дніпропетровському, Київському, Львівському, Одеському та Харківському регіональних центрах конкурсні комісії з проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах.

Пунктами 2.1 - 2.5 вказаного Наказу визначено персональний склад членів вказаних комісій.

Згідно п. 4 Наказу №159 конкурсні комісії є повноважними за умови входження до їх складу не менше п'яти осіб. У разі не визначення Верховною Радою України в установленому порядку жодної особи комісія вважається повноважною за умови входження до її складу чотирьох осіб.

Крім того, приписано ознайомити з наведеним наказом першого заступника та заступників Генерального прокурора України, заступника Генерального прокурора України - Головного військового прокурора, керівників самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, членів конкурсної комісії, надіслати керівникам регіональних прокуратур та виконувачу обов'язків ректора Національної академії прокуратури України.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень п. 1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 року №493, п. п. 4, 5 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, прийшов до висновку, що Наказ №159 не є нормативно-правовим актом у розумінні положень чинного законодавства, а відтак не підлягає державної адміністрації, а у Відповідача-2 відсутні правові підстави для відкликання рекомендацій. Крім того, суд зазначив, що позовні вимоги про встановлення відсутності компетенції можуть бути заявлені виключно суб'єктом владних повноважень.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на наступне.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» (далі - Закон).

Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону Генеральний прокурор України видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

Накази Генерального прокурора України нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Накази Генерального прокурора України, що є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів публікуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Усі накази Генерального прокурора України оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України з додержанням вимог режиму таємності.

Накази Генерального прокурора України, що є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

Накази Генерального прокурора України або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Тобто, з метою встановлення необхідності державної реєстрації Наказу №159 та відповідно включення його до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів слід, насамперед, встановити належність такого акту до нормативно-правових.

Згідно п. 1 Указу Президента України від 03.10.1992 року №493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Пунктом 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі - Положення №731) визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до п. 3 Положення №731 на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Згідно п. 4 вказаного Положення державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Водночас, в силу п. 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Як вірно зазначив суд першої інстанції, згідно з абз. 5-6 п. 1 Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України №791/11/13-10 від 01.06.2010 року нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Для віднесення акту до категорії нормативно-правових необхідно співпадання водночас сукупності ознак, таких як: поширення на всю територію України, вміст норм права, неодноразове застосування, поширення дії акту на невизначене коло осіб.

Згідно позиції Конституційного Суду України, викладеної в абз. 4 п. 1 мотивувальної частини рішення від 23.06.1997 року №2-зп, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Крім того, у п. 5 рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 року №9-рп/2008 визначено, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Відтак, враховуючи, що Наказ №159 встановлює територіальну належність конкурсних комісій, персоніфікований склад їх членів, є актом одноразового застосування, оскільки вичерпує свою дію створенням та формуванням таких комісій, носить виключно відомчий характер, а також стосується чітко визначеного переліку осіб, про які вказано в абз. 3 п. 4 останнього, судова колегія повністю погоджується з висновком суду першої інстанції про належність його до акту індивідуальної дії, а відтак відсутність у Відповідача-1 обов'язку подавати такий акт до Мін'юсту України для державної реєстрації.

З урахуванням наведеного Окружний адміністративний суд м. Києва обґрунтовано зазначив про безпідставність позовних вимог до Першого заступника Генерального прокурора, оскільки, як вбачається зі змісту п. 2.2 Наказу №159, останній є членом Київської конкурсної комісії та був в якості голови засідання комісії підписувати протоколи її засідань із відповідними рекомендаціями.

Посилання Апелянта на те, що наведеним Наказом №159 визначено правила прийому документів комісіями за територіальним принципом, що свідчить про встановлення загальнообов'язкового правила поведінки, судовою колегією оцінюється критично, оскільки порядок, зокрема, прийому документів регламентований затвердженим наказом Генерального прокурора від 20.07.2015 року №98 та зареєстрованим в Мін'юсті України 31.07.2015 року за №928/27373 Порядком проведення тестування для зайняття посади прокурора місцевої прокуратури. При цьому застережень щодо територіальної приналежності особи до певної комісії наведений Порядок не містить.

Твердження ОСОБА_2 про недотримання підрозділами Генеральної прокуратури України вимог затвердженого наказом Генерального прокурора України від 13.10.2015 року №265 Положення про порядок підготовки та подання на державну реєстрацію нормативно-правових актів Генеральної прокуратури України (далі - Положення №265) судова колегія вважає помилковим з огляду на таке.

Як було встановлено раніше, оскаржуваний Наказ №159 прийнято 21.08.2015 року, тобто раніше затвердження Відповідачем-1 Положення №265, що унеможливлює поширення ретроспективної дії останнього на Наказ №159. Крім того, як вже було зазначено, згадуваний Наказ не містить у собі норм та приписів, наявність яких у розумінні Положення №731 є обов'язковою підставою для державної реєстрації нормативно-правового акту.

Крім іншого, посилання Апелянта на невиконання працівниками Генеральної прокуратури України вимог п. 3.1 Положення №265 суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованим, оскільки вказаним пунктом приписано, що нормативно-правовий акт подається на державну реєстрацію головним розробником упродовж п'яти робочих днів після прийняття. За наявності сумніву щодо відповідності актів вимогам, необхідним для державної реєстрації, вони у встановленому порядку подаються на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, яким приймається остаточне рішення щодо необхідності їх державної реєстрації.

Тобто, обов'язковою передумовою для подання нормативно-правового акту Генеральної прокуратури України на державну реєстрацію є, окрім підстав, визначених у Положенні №731 та Положенні №265, наявність сумніву щодо відповідності актів вимогам, необхідним для державної реєстрації, вони у встановленому порядку подаються на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, яким приймається остаточне рішення щодо необхідності їх державної реєстрації.

Відтак, враховуючи, що у ході розгляду справи судова колегія дійшла висновку про відсутність у Наказі №159 положень, наявність яких передбачає обов'язкову державну реєстрацію нормативно-правового акту, про що вірно зазначив суд першої інстанції, у Відповідача-1 об'єктивно могло не бути сумнівів щодо відповідності акта вимогам, необхідним для державної реєстрації, у зв'язку з чим останнім не вчинювалися дії з направлення останнього до Міністерства юстиції України.

Крім того, як вірно зазначив суд першої інстанції, відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Відтак, законодавцем обмежено суб'єктами владних повноважень перелік осіб, які мають право на звернення до суду, зокрема, з вимогами про встановлення компетенції, у зв'язку з чим Окружний адміністративний суд м. Києва вірно зазначив про обрання Позивачем невірного способу захисту прав шляхом подання саме такого позову.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Згідно ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції погодилась, оскільки вони знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 165, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича, першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича, третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Кузьменко В. В.

Шурко О.І.