Справа № 814/2919/13-а
Суддя: Яковлєв О.В.
Дата ухвалення: 2016-07-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 липня 2016 р.м.ОдесаСправа № 814/2919/13-а

Категорія: 9.5 Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н. В.

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Яковлєва О.В.,

суддів - Бойка А.В., Танасогло Т.М.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року, у справі за позовом Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправними дії, визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

Управлінням з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради подано до суду позов, у якому заявлено вимоги Державній фінансовій інспекції в Миколаївській області, а саме: визнання протиправними дій під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності управління; визнання протиправним та скасування акту планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності управління № 14-24/14 від 10 квітня 2013 року; визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень від 29 травня 2013 року.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про скасування акту планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності управління № 14-24/14 від 10 квітня 2013 року.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року відмовлено у задоволенні решти позовних вимог.

Не погоджуючись з ухваленою у справі постановою, позивачем подано апеляційну скаргу, з якої вбачається, що рішення у справі прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржувану постанову суду та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності позивача з порушенням десятиденного строку надання повідомлення про початок ревізії, а також з порушенням вимоги про заборону проводити планові ревізії частіше ніж раз на рік.

При цьому, апелянтом зазначено, що висунуті йому вимоги щодо зобов'язання проведення претензійно-позовної роботи, внесення змін до договорів оренди, а також стягнення будь-яких сум за укладеними договорами є протиправними та такими що суперечать нормам чинного законодавства.

В свою чергу, Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області подано заперечення на вказану апеляційну скаргу, з яких вбачається, що планова ревізія позивача проведена з дотриманням норм чинного законодавства та відповідних порядків.

Також, інспекцією зазначено, що заявлені позивачем вимоги про скасування акту ревізії та вимоги про усунення порушень не впливають на його права, а тому не підлягають визнанню протиправними в порядку адміністративного судочинства.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення - скасуванню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради за період з 01 січня 2010 року по 31 січня 2013 року, за результатом якої складено акт від 10 квітня 2013 року № 14-24/14.

На підставі вказаного акту ревізії Державною фінансовою інспекцією в Миколаївській області 29 травня 2013 року пред'явлено позивачу вимогу про усунення виявлених порушень законодавства № 14-08-14-14/3346, якою вимагається:

1) опрацювати матеріали ревізії та притягнути до матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;

2) стягнути суму недоотриманих доходів з надання в оренду майна територіальної громади міста в сумі 120,11 тис. грн., зокрема шляхом проведення претензійно-позовної роботи;

3) звернутися до органів прокуратури з метою проведення перевірки КП "СКП "Гуртожиток" у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів;

4) внести зміни до договору оренди в частині підвищення розміру орендної ставки, приведення у відповідність орендованих площ;

5) стягнути суму недоотриманих доходів у сумі 48,53 тис. грн.; повернути нежитлове приміщення, яке використовується без правовстановлюючих документів, або оформити на них відповідні договори оренди;

6) стягнути пеню в сумі 60,48 тис. грн. з покупців об'єктів за невиконання умов договорів купівлі-продажу;

7) стягнути неустойку в сумі 676,09 тис. грн. з покупців об'єктів за невиконання умов договорів купівлі-продажу;

8) звернутися до суду про визнання недійсними договорів купівлі-продажу об'єктів приватизації.

Не погоджуючись з діями контролюючого органу щодо проведення вказаної ревізії, акту ревізії, та пред'явленої вимоги про необхідність усунення порушень законодавства, Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради звернулося до суду з даним адміністративним позовом.

За наслідком встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок, що про наявність завданих об'єкту контролю збитків може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, так як такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, а тому у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

З такими висновками частково не погоджується судова колегія з огляду на наступне.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Відповідно до положень ст. 1 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно ст. 2 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 , встановлено, що інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пп. 4 п. 4 вказаного положення, інспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно п. 6 вказаного положення, інспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Інспекція має право звернутися до суду.

Судовою колегією встановлено, що предметом спору у даній справі є перевірка правомірності дій органу державного фінансового контролю під час здійснення планової ревізії позивача, а також правомірності пред'явленої вимоги позивачу щодо усунення допущених ним порушень законодавства.

В даному випадку, позивачем зазначається про протиправність дій посадових осіб контролюючого органу щодо проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської його діяльності з порушенням десятиденного строку надання повідомлення про початок ревізії, а також з порушенням вимоги про заборону проводити планові ревізії частіше ніж раз на рік.

Проте, оскаржуваним рішенням суду першої інстанції не надано правової оцінки діям органу державного фінансового контролю під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, внаслідок чого зроблено передчасний висновок про відмову у задоволенні вказаної позовної вимоги.

Так, позивачем зазначено, що контролюючим органом порушено десятиденний строк направлення повідомлення про початок ревізії, так як таке повідомлення отримано позивачем за 6 днів до початку перевірки.

При цьому, абз. 3 ст. 11 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", зазначено, що право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

В свою чергу, з матеріалів справи вбачається відсутність належних доказів, що підтверджують вказане порушення контролюючого органу, а тому колегією зроблено висновок про необґрунтованість вказаних посилань.

В частині визнання протиправними дій контролюючого органу щодо порушення вимоги про заборону проводити планові ревізії частіше ніж раз на рік, колегія суддів зазначає наступне.

Так, абз. 2 ст. 11 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

В даному випадку, ревізію позивача у 2012 році проведено з 21 лютого 2012 року по 13 квітня 2012 року, в свою чергу, ревізію позивача у 2013 році проведено з 21 січня 2013 року по 03 квітня 2013 року, тобто у різних календарних роках, а тому колегія суддів не приймає дане посилання позивача.

При цьому, колегія зазначає, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

В свою чергу, дії посадових осіб контролюючого органу щодо проведення ревізії, висновки якої викладені в акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача, так як дії щодо викладення в акті ревізії будь-яких висновків контролюючим органом не суперечить чинному законодавству.

Більш того, колегія суддів вважає, що так як позивачем допущено контролюючий орган до ревізії, при цьому визначені позивачем суб'єктивні порушення, що вчинені контролюючим органом під час проведення ревізії, є такими, що жодним чином не нівелюють виявленні під час ревізії численні порушення норм законодавства, а тому, колегією суддів зроблено висновок щодо відмови у задоволенні заявленої позивачем вимоги про визнання протиправними дій органу фінансового контролю під час проведення ревізії.

В частині правомірності пред'явленої вимоги органу державного фінансового контролю позивачу щодо усунення порушень законодавства колегія суддів зазначає наступне.

З вищевикладених норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Так, при виявленні збитків, завданих об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

В даному випадку, вимоги, що стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, а тому збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Тому, колегія суддів вважає, що так як пункти 2, 5, 6, 7 пред'явленої вимоги вказують на стягнення збитків, а отже, мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Проте, судом першої інстанції безпідставно не встановлено, що оскаржувані пункти 1, 3, 4, 8 вимоги не вказують на стягнення збитків, а тому це не виключає права підконтрольної установи на їх перевірку в судовому порядку.

При цьому, як вже зазначалося колегією суддів, відповідач наділений правом пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Так, проведеною ревізією виявлено численні порушення законодавства у діяльності позивача, а тому пунктом 1 оскаржуваної вимоги вимагається від останнього опрацювати матеріали ревізії на виробничій нараді та притягнути до відповідальності винних у допущенних порушеннях осіб.

При цьому, пунктом 3 оскаржуваної вимоги вимагається від позивача звернутись до органів прокуратури з метою проведення перевірки «СКП «Гуртожиток» в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Колегія суддів вважає, що так як контролюючим органом виявлено певні порушення, то у нього наявні підстави для пред'явлення вказаних пунктів з метою недопущення аналогічних порушень у майбутньому та усуненням уже вчинених порушень, а тому вищевикладені пункти оскаржуваної вимоги є обґрунтованими та не виходять за межі повноважень контролюючого органу.

Щодо перевірки правомірності пред'явлення пункту 4 оскаржуваної вимоги, яким вимагається від позивача внести зміни до договору оренди в частині підвищення орендної ставки, або розірвати договір у судовому порядку, пункту 8 оскаржуваної вимоги, яким вимагається від позивача звернутись до суду з позовом про визнання недійсними договорів купівлі-продажу об'єктів приватизації, колегія зазначає наступне.

Так, відповідно до п. 8 ст. 10 ЗУ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів.

Тому, колегія суддів приходить до висновку про наявність у контролюючого органу порушувати питання про визнання недійсними укладених договорів перед позивачем, а як наслідок про обґрунтованість та правомірність вищевказаних пунктів пред'явлених вимоги.

Враховуючи вищевикладене судова колегія вважає, що суд першої інстанції допустив порушення норм матеріального і процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 185, 195, 197, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2013 року - скасувати та прийняти у справі нову постанову, якою у задоволенні позову Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради - відмовити.

Судові витрати, а саме сплачений судовий збір за подання адміністративного позову та апеляційної скарги покласти на Управління з використання та розвитку комунальної власності Миколаївської міської ради.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через 5 днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий: О.В. Яковлєв

Судді: А.В. Бойко

Т.М. Танасогло