Справа № 826/6522/15
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2016-07-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/6522/15 Головуючий у 1-й інстанції: Кузьменко В.А.
Суддя-доповідач: Губська О.А.
ПОСТАНОВА

Іменем України

07 липня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Губської О.А.

суддів: Парінова А.Б., Беспалова О.О.

за участю: секретаря судового засідання Сергієнко Т.О.,

представника позивача Приходька А.С.,

представника відповідача і третьої особи Білецької В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дім на Пушкінській" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дім на Пушкінській" до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 1 квітня 2015 року №191/П.

Обґрунтовуючи вимоги, позивач вказав на недотримання відповідачем вимог щодо форми та порядку прийняття названого припису.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

На вказане судове рішення позивачем подано апеляційну скаргу, у якій він просить скасувати дану постанову та прийняти нову, якою задовольнити його позовні вимоги, при цьому вказує на порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити, у свою чергу, представник відповідача та третьої особи просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити оскаржуване судове рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції виходить із таких фактичних обставин.

З матеріалі справи вбачається, що 1 квітня 2015 року відповідачем було здійснено огляд належних позивачеві будинків №№35-А, Б; 37-А, Б на вул. Пушкінській у Шевченківському районі міста Києва, які в комплексі являють собою "Міську садибу Міхельсона" (далі за текстом - Садиба).

Зазначена Садиба наказом Міністерства культури і туризму України від 07.09.2006 №747/0/16-06 занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як пам'ятка архітектури місцевого значення, охоронний номер №231, яка розташована у Центральному історичному ареалі міста.

Судом встановлено, що 16.10.2010 позивачем укладено з Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації охоронні договори №№2538, 2539, 2540, 2541, предметом охорони яких є зазначені будинки - частини садиби. Відповідно до умов цих договорів позивач як власник садиби несе відповідальність за рухоме майно (садибу), що належить до об'єкта культурної спадщини (п. 5). Відповідно до пункту 5.3 охоронних договорів позивач зобов'язаний утримувати садибу в належному санітарному, протипожежному і технічному стані. Мати у будинках належне обладнання згідно з вимогами органів протипожежної, санітарної, екологічної охорони та інших уповноважених органів. Пунктом 5.10 охоронних договорі позивач зобов'язаний своєчасно проводити поточний та капітальний ремонти об'єкта культурної спадщини та роботи по впорядкуванню території будинків. Виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, передбачені у пункті 13 охоронних договорів, у разі потреби - в терміни, визначені окремими розпорядженнями відповідача. Згідно з п. 5.11 охоронних договорів позивач зобов'язаний проводити реставраційні, ремонтні та інші роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом відповідача. Копії матеріалів про проведення обміру та дослідження об'єктів культурної спадщини, а також науково-проектну документацію безоплатно передавати відповідачу в 10-денний термін після її затвердження.

За результатами огляду садиби відповідачем складено акт візуального обстеження пам'ятки архітектури місцевого значення «Міська садиба Міхельсона» по вул. Пушкінська, 35-37 у Шевченківському районі міста Києва від 01.04.2015.

Згідно із висновком зазначеного акта, умови охоронних договорів в частині збереження об'єктів культурної спадщини власником не виконуються, що призводить до погіршення стану пам'яток архітектури.

Такий висновок мотивований тим, що як було встановлено під час огляду, садиба не має ознак використання і перебуває у незадовільному аварійному стані. Будинки та їх приміщення знаходяться в занедбаному стані. У деяких приміщеннях будинків відсутня підлога та перекриття. Наявні пошкодження архітектурних елементів, карнизів, балконів, сходів. В деяких віконних отворах вибиті шибки. Виявлені вертикальні та горизонтальні тріщини на фасадах будинків. Ознак робіт по збереженню садиби та створенню власником належних умов для її використання не виявлено. Прибудинкова територія перебуває у незадовільному стані і потребує проведення робіт з благоустрою.

У зв'язку із цим, відповідачем було винесено припис від 01.04.2015 №191/П, у якому зафіксовано, що позивач не виконує вимоги охоронних договорів в частині утримання пам'яток у належному санітарному, протипожежному і технічному стані (порушення пункту 5.3 охоронних договорів), своєчасно проводити поточний і капітальний ремонт вказаних об'єктів культурної спадщини і роботи по впорядкуванню їх території, проведення реставраційних робіт, в терміни, які визначені в охоронних договорах (порушення пунктів 11, 13 охоронних договорів), чим порушено частину першу статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

З метою усунення встановлених порушень відповідач у зазначеному приписі вимагав від позивача: 1. Надати на розгляд проектну документацію з консервації зазначених об'єктів для погодження в установленому порядку відповідно до чинного законодавства. 2. Отримати дозвіл на виконання робіт з консервації. 3. Привести зазначені об'єкти культурної спадщини до належного стану.

02.04.2015 припис було надіслано позивачеві рекомендованим листом, який отримано останнім 06.04.2015.

Вважаючи даний припис відповідача незаконним, позивач звернувся до суду із позовом.

Відмовляючи у задоволенні вимог ТОВ «Дім на Пушкінській», суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що припис було винесено контролюючим суб'єктом у відповідності до вимог чинного законодавства, водночас позивачем, не спростовано порушень, які встановлені у спірному приписі.

Перевіривши правову оцінку обставин справи, повноту їх встановлення та правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, з урахуванням доводів апеляційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів дійшла висновку про таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно із ч. 6 ст. 3 названого Закону рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

При цьому відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Відповідно до ст. 9 зазначеного Закону право безумовного доступу до об'єктів культурної спадщини з метою їхнього обстеження, ознайомлення зі станом зберігання, характером та способом використання, ведення реставраційних робіт, одержання відповідних даних, наукового вивчення мають особи, уповноважені на це органами охорони культурної спадщини.

Власник об'єкта культурної спадщини або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, виконавець реставраційних робіт зобов'язані допускати уповноважених органами охорони культурної спадщини осіб для виконання ними своїх обов'язків до об'єктів культурної спадщини та на їхню територію.

Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 28 вересня 2005 року №1805 було затверджено Положення про Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі за текстом - Положення), яке було чинним на час прийняття Управлінням оскаржуваного припису.

Згідно із п. 1 та 2 зазначеного Положення Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (КМДА), підпорядковується голові Київської міської державної адміністрації, підзвітне та підконтрольне Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Управління є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації).

Відповідно до п. 7.14, 7.16 та 7.33 Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань:

видає розпорядження та приписи щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках, їх територіях і в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини";

укладає охоронні договори на пам'ятки та здійснює контроль за їх виконанням.

видає розпорядження та приписи юридичним і фізичним особам, які завдали шкоди пам'яткам, їх територіям (у тому числі незаконним будівництвом), щодо відновлення пам'яток та їх територій, а якщо відновлення неможливе, - щодо відшкодування завданих збитків відповідно до закону.

Згідно із п. 8.2 Положення Управління має право перевіряти дотримання правил та режиму збереження, утримання, використання, дослідження, консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування.

Відповідно до п. 9 Положення накази, розпорядження, дозволи, приписи, постанови Управління, прийняті в межах його компетенції, є обов'язковими для виконання на території міста Києва юридичними та фізичними особами.

Аналіз наведених положень дозволяє зробити висновок, що органи охорони культурної спадщини є контролюючими органами і уповноважені здійснювати контроль за дотриманням суб'єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема шляхом проведення перевірок та оглядів.

Однак, судова колегія акцентує увагу на тому, що при здійсненні такого контролю вони мають дотримуватися вимог чинного законодавства, яким регламентовано порядок здійснення перевірок, і застосування до суб'єкта господарювання, який допустив порушення вимог законодавства в сфері охорони культурної спадщини, таких заходів реагування, як внесення на його адресу припису про усунення таких порушень, може здійснюватися не на підставі результатів огляду місцевості (будь-яких інших об'єктів), а виключно за результатами перевірки суб'єкта господарювання, оскільки лише в межах перевірки суб'єкта господарювання, наявності або відсутності у нього відповідних документів, можливо зробити висновок про наявність або відсутність порушень вимог законодавства з боку суб'єкта господарювання, діяльність якого перевірялася.

Така позиція відповідає усталеній практиці розгляду подібних спорів Вищим адміністративним судом України (ухвала від 12 травня 2016 року у справі К/800/32136/15).

Спеціальним законом, який регулює відносини у цій сфері, є Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Статтею 2 цього Закону його дію поширено саме на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Згідно з ч. 5 ст. 7 цього Закону перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Відповідно до ч. 11 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання.

У свою чергу, суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею (абз. 3 ч. 5 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності")

Згідно із ч. 8 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Поряд із цим, за змістом ч. 7 цієї статті припис виноситься органом державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства.

Отже, оскільки припис є юридично значимим та обов'язковим до виконання рішенням і чинним законодавством передбачено відповідальність за його невиконання, то його винесенню має передувати проведення заходу державного нагляду (контролю), а саме перевірки, із дотриманням визначених законом вимог щодо порядку його призначення, проведення та оформлення результатів.

З матеріалів справи колегією суддів установлено, що наказ про проведення заходу контролюючим суб'єктом не приймався, посвідчення не видавалися, позивач не був повідомлений про здійснення заходу державного нагляду (контролю), що фактично позбавило його можливості бути присутнім під час його здійснення, та, як наслідок, реалізувати передбачене законом право недопуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення такого заходу (у разі наявності підстав для цього), а також право давати пояснення та зауваження в ході його проведення.

Крім того, колегія суддів враховує те, що згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 76-VIII) перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Обмеження проведення перевірок контролюючими органами, як такі, що регламентовані Законом, мають обов'язковий характер для призначення і здійснення будь-яких перевірок, за винятком перевірок, зазначених у цьому пункті.

Відповідач не заперечує тієї обставини, що дозволу Кабінету Міністрів України для проведення заходу державного нагляду (контролю) з питань дотримання вимог законодавства позивачем, він не отримував, поряд із цим, суб'єктом господарювання також заявка з цього приводу контролюючому органові не подавалася.

Наразі відповідач вказує на те, що ним було проведено огляд, а не перевірку, а тому положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не підлягають застосуванню до спірних відносин, проте, на думку колегії суддів, таке розуміння, не відповідає меті здійснення наглядового (контрольного) заходу та змісту прав підконтрольного суб'єкта, оскільки фактично позбавляє його можливості оскарження рішення щодо призначення заходу державного нагляду (контролю) та дій щодо його проведення, оскільки, з наведеного відповідачем тлумачення положень чинного законодавства, випливає, що у контролюючого органу відсутні будь-які обов'язки у відношенні підконтрольного суб'єкта щодо призначення та проведення зазначеного заходу, натомість наявне безспірне право приймати за його результатами обов'язкові до виконання рішення,

Поряд із цим, Верховний Суд України у своїх рішеннях сформулював правову позицію, згідно із якою невиконання суб'єктом владних повноважень вимог законодавства, яким урегульовано порядок призначення та проведення відповідних заходів, зокрема перевірки, призводить до визнання такої перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої (постанова від 27.01.2015 у справі 21-425а14).

Переглядаючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів установила, що захід зі здійснення державного контролю, було проведено відповідачем без дотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", положень пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 28 грудня 2014 року від № 76-VІІІ "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України" та пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами", тобто без дозволу (видання Кабінетом Міністрів України відповідного розпорядження) на проведення такої перевірки.

Є необґрунтованим посилання Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), з якими погодився суд першої інстанції, у частині того, що до правовідносин, які виникли між сторонами, не можуть бути застосовані норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки лише за результатами перевірки суб'єкт владних повноважень міг прийняти оскаржуване рішення.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що підставою для винесення оскаржуваного припису слугував висновок контролюючого органу у акті візуального обстеження від 01.04.2015, згідно з яким, позивачем не виконуються умови охоронних договорів в частині збереження об'єктів культурної спадщини, що призводить до погіршення стану пам'яток архітектури.

Відповідно до частин 1 та 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» у разі, коли пам'ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов'язані привести цю пам'ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

Якщо власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, самостійно не здійснюють заходів, передбачених у частині першій цієї статті, то відповідний орган охорони культурної спадщини може зобов'язати їх здійснити ці заходи, видавши відповідне розпорядження.

Всупереч наведеній нормі, відповідачем було винесено припис, а не розпорядження.

Водночас, з аналізу частин 1 та 2 статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» слідує, що приписи органів охорони культурної спадщини приймаються з метою заборони діяльності юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Крім того, підпунктом 4 пункту 12 Положення про Управління охорони культурної спадщини №1805 визначено, що приписи видає начальник Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Оскаржуваний припис не відповідає зазначеним вимогам, оскільки виданий не начальником Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а іншою посадовою особою, у зв'язку з чим він не може бути визнаний правомірним.

Зважаючи на викладені обставини та норми права, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення вимог позивача та скасування припису відповідача від 1 квітня 2015 року №191/П, оскільки його було прийнято із недотриманням вимог чинного законодавства зокрема щодо порядку призначення та проведення контролюючим органом заходу, за наслідками якого такий припис міг бути прийнятий.

Отже, за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції судова колегія вважає, що доводи апеляційної скарги позивача знайшли своє підтвердження, оскаржувана постанова ухвалена за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи та із порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому наявні підстави для задоволення апеляційної скарги позивача.

Відповідно до п. 1 та 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є зокрема неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи та із порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи то колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова - скасуванню.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В И В

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дім на Пушкінській" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дім на Пушкінській" до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування припису - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Дім на Пушкінській" задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 1 квітня 2015 року №191/П.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання постанови в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддяО.А. Губська

СуддяА.Б. Парінов

СуддяО.О. Беспалов

Повний текст ухвали виготовлено 11 липня 2016 року

Головуючий суддя Губська О.А.

Судді: Парінов А.Б.

Беспалов О.О.