Справа № 815/1515/16
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2016-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 липня 2016 р.м.ОдесаСправа № 815/1515/16

Категорія: 2.2 Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю. В.
Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- ОСОБА_1

при секретарі - Філімович І.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправним ненадання достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року, зобовязання у встановлений законом строк, протягом пяти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_3 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просить суд визнати протиправним ненадання ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року, зобовязати Головне територіальне управління юстиції в Одеській області у встановлений законом строк, протягом пяти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідач Головне територіальне управління юстиції в Одеській області, за результатами розгляду Запиту на інформацію від 25.01.2015 року, ОСОБА_3 у порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», надав не точну та неповну інформацію.

Відповідач Головне територіальне управління юстиції в Одеській області з позовними вимогами не погоджується, та вважає їх необґрунтованими з підстав, викладених у письмових запереченнях на адміністративний позов (вхід.№8568/16 від 04.04.2016 року), наголошуючи, зокрема, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції в своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, яке затверджене Наказом Міністерства юстиції України 23 жовтня 2011 року №1707/5, зі змістом якого можливо ознайомитись за наступним посиланням: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0760-1.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_3 до ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправним ненадання достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року, зобовязання у встановлений законом строк, протягом пяти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року задоволено повністю. Визнано протиправним не надання ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року. Зобовязано Головне територіальне управління юстиції в Одеській області у встановлений законом строк, протягом пяти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року.

Головне територіальне управління юстиції в Одеській області звернулося до суду з апеляційною скаргою на вказану постанову, просить її скасувати та ухвалити нову постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Колегією суддів встановлено, що позивач ОСОБА_3, через свого повноважного представника ОСОБА_4, 25.01.2016 року звернувся до ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області із Запитом на інформацію, у якому відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», виклав прохання надати йому належним чином засвідчену копію посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.

За результатами розгляду вищезазначеного звернення від 25.01.2016 року, ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області на імя ОСОБА_4 (представник ОСОБА_3), надіслано ОСОБА_2 «Щодо надання інформації» від 28.01.2016 року №1448/03-38, за підписом начальника Управління ОСОБА_5, у якому зазначено, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції в своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, яке затверджене Наказом Міністерства юстиції України 23 жовтня 2011 року №1707/5, зі змістом якого можливо ознайомитись за наступним посиланням: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0760-1.

Не погодившись із зазначеним ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області від 28.01.2016 року №1448/03-38, позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним ненадання ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року, зобовязання ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області у встановлений законом строк, протягом пяти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016 року.

З'ясувавши обставини справи, дослідивши докази на їх підтвердження, суд першої інстанції дійшов до висновку щодо задоволення адміністративного позову повністю.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що позивач ОСОБА_3, через свого повноважного представника ОСОБА_4, 25.01.2016 року звернувся до ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області із Запитом на інформацію, у якому відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», виклав прохання надати йому належним чином засвідчену копію посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.

На думку суду першої інстанції, відповідачем ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області Запит на інформацію від 25.01.2016 року ОСОБА_3 розглянуто з порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», адже чіткої, повної, та конкретної відповіді на поставлене у Запиті питання надано не було, а тому, як вважає суд першої інстанції, позовні вимоги ОСОБА_3 є правомірними, та такими, що повністю ґрунтуються на положеннях чинного законодавства України та підлягають задоволенню повністю.

Однак, колегія суддів не погоджується з вищевикладеними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до вимог ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій, чи бездіяльності субєктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед Законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з вимогами ч.2 ст.2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність субєктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначено Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011року №2939-VI (зі змінами та доповненнями), відповідно до ст.1 якого публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно до вимог ч.1 ст.2 означеного Закону, його метою є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Відповідно до вимог ст.3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Вимогами ст.4 вказаного Закону передбачено, що доступ до публічної інформації здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Відповідно до вимог ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформацію» доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно до вимог ст.12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Вимогами ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформацію» передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Повноваження ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області визначено Положенням про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року № 1707/5 (далі - Положення).

Відповідно до підпункту 4.6 пункту 4 Положення Головне територіальне управління юстиції відповідно до покладених на нього завдань забезпечує доступ до публічної інформації.

25.01.2016 року до ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області (далі - управління юстиції) надійшов запит на інформацію ОСОБА_6 щодо надання засвідченої у встановленому порядку копії посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.

За результатами розгляду запиту листом управління юстиції від 28.01.2016 року № 1448/03-38 повідомлено запитувача, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції в своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції (далі - Положення).

ОСОБА_6, не погоджуючись з наданою відповіддю, вказує, що відповідачем не надано позивачу через його представника запитуваної публічної інформації.

При цьому, представник позивача, посилаючись на статтю 29 Кодексу законів про працю України, стверджує про наявність посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції та цим обґрунтовує позовні вимоги про визнання протиправної відмови у наданні копії посадової інструкції та зобов'язання надати копію посадової інструкції.

Вимогами ст.29 Кодексу законів про працю України передбачено загальний обов'язок до початку роботи за укладеним трудовим договором власника або уповноваженого ним органу роз'яснити працівникові його права і обов'язки, проте не зазначено, що права та обов'язки працівника мають бути визначені виключно у посадові інструкції.

Крім того, обов'язковість наявності посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції не випливає зі змісту пунктів Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року № 1707/5, на які посилається представник позивача у адміністративному позові.

В позовній заяві ОСОБА_3 вказує на пункт 10 Положення.

Так, згідно до вимог п.10.8 Положення начальник Одеського міського управління юстиції затверджує положення про структурні підрозділи і посадові інструкції апарату Одеського міського управління юстиції.

Колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги стосовно того, що вказана норма не стосується затвердження посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції, оскільки очевидним є, що обов'язки працівника мають бути визначені органом (посадовою особою) уповноваженою на призначення (звільнення) працівника з посади.

Згідно з пунктом 9 Положення начальники управлінь юстиції призначаються на посади за погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад Міністром юстиції України за поданням начальника головного територіального управління юстиції.

Права та обов'язки начальників управлінь юстиції визначено пунктом 10 Положення.

У зв'язку з зазначеним, листом управління юстиції в Одеській області повідомлено ОСОБА_6 про те, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції у своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5, та наведено посилання для ознайомлення з Положенням.

Отже, копію посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції не надано у зв'язку з її відсутністю.

Колегія суддів вважає, що посилання представника позивача на частину 2 статті 22 Закону «Про доступ до публічної інформації» щодо відповіді розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана із загальнодоступних джерел є безпідставною. Позивачем не запитувалось у управління юстиції Положення, а адресу посилання на електронний ресурс наведено управлінням юстиції додатково з метою інформування ОСОБА_6

Як вбачається з адміністративного позову, який містить численні посилання на Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5, позивач мав можливість та ознайомився з Положенням.

Крім того, відповідно до пункту 2.1 Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затверджений наказом Національного агентства України з питань державної служби від 13.09.2011 року № 11 Довідник має сприяти правильному вирішенню питань перерозподілу праці поміж державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, що до них ставляться. Довідник служить основою при: розробці посадових інструкцій головних спеціалістів, провідних спеціалістів, спеціалістів тощо, які закріплюють їх обов'язки, права і відповідальність; розробці положень про структурні підрозділи у частині, що стосується прав та обов'язків їх керівників; підборі та розстановці кадрів, здійсненні контролю за правильністю їх використання у відповідності зі спеціальністю та кваліфікацією; конкурсному підборі та атестації державних службовців; формуванні дієвого кадрового резерву; організації стажування в державних органах влади, розробці та вдосконаленні програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до змісту їх професійної діяльності.

Згідно з Рекомендаціями щодо підготовки посадових інструкцій державних службовців посадова інструкція розробляється керівниками структурних підрозділів (начальником управління, начальником самостійного відділу, начальником відділу, завідувачем самостійного сектору, завідувачем сектору тощо) на посаду кожного працівника департаменту, управління, відділу, сектору на основі вимог Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, Додатка 1 до нього, положення про відповідний структурний підрозділ та затверджується заступником керівника органу виконавчої влади. У посадовій інструкції мають бути чітко окреслені місце та роль державного службовця в діяльності підрозділу, межі його повноважень та відповідальності.

Таким чином, Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців також не передбачає складання посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.

Отже, у розпорядженні управління юстиції відсутній запитуваний позивачем документ посадова інструкція начальника Одеського міського управління юстиції.

Згідно листа в.о. начальника управління кадрової роботи та державної служби ОСОБА_2 територіального управлінням юстиції в Одеській області, зазначено, що начальник Одеського міського управління юстиції в Одеській області під час виконання своїх посадових обов'язків, керується Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5. Тому на вищевказану посаду посадова інструкція не розроблена (а.с. 59).

Таким чином, з урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що ОСОБА_2 територіальним управлінням юстиції в Одеській області не надано чіткої, повної та конкретної відповіді на поставлене у Запиті ОСОБА_6 питання. Оскільки, позивача повідомлено, що начальник Одеського міського управління юстиції в своїй роботі керується Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року № 1707/5, і запитувана позивачем посадова інструкція взагалі не існує.

Отже, колегія суддів вважає, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню в частині зобовязання Головне територіальне управління юстиції в Одеській області надати ОСОБА_3 відповідь на запит про інформацію від 25.01.2016 року щодо наявності запитуваної інструкції.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення та надання відповідних доказів покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов'язок відсутній, якщо відповідач визнає позов.

Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалене судове рішення на підставі вимог ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення позову частково.

Керуючись ст.ст. 195; 196; 198; 202; 205; 207; 254 КАС України, суд апеляційної інстанції,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 територіального управління юстиції в Одеській області задовольнити частково, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2016 року скасувати, ухвалити у справі нову постанову, якою задовольнити частково адміністративний позов ОСОБА_3.

Зобовязати Головне територіальне управління юстиції в Одеській області надати ОСОБА_3 відповідь на запит про інформацію від 25.01.2016 року щодо наявності запитуваної інструкції.

В решті позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів.

Повний текст судового рішення виготовлений 11.07.2016 року.

Головуючий: О.В.Джабурія

Суддя: Н.В.Вербицька

Суддя: А.В.Крусян