Справа № 464/5625/15-а, 2а-464/13/16
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2016-07-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 липня 2016 року Справа № 876/2487/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Качмара В.Я.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання Бадівській О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради на постанову Сихівського районного суду м.Львова від 12 лютого 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Львівської міської ради та управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - відділ Держгеокадастру у м.Львові Львівської області, про визнання дій протиправними та зобовязання до вчинення дій,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2015 року позивач звернувся до суду із позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради (далі Виконком, Міськрада відповідно) та управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування Міськради (далі Управління, Департамент відповідно) в якому просив: визнати протиправними дії голови Виконкому ОСОБА_2 і начальника Управління ОСОБА_3, що виявилися у ненаданні позивачу інформації про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову; зобовязати голову Виконкому ОСОБА_2 і начальника Управління ОСОБА_3 надати позивачу протягом пяти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду інформацію про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову.

В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що в червні 2015 року надіслав відповідачам та третій особі запити на отримання публічної інформації, в яких просив надати інформацію про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову. Відповідь отримав лише від третьої особи, якою повідомлено, що у відділі Держземагентства у м.Львові Львівської області (далі Відділ; правонаступник відділ Держгеокадастру у м.Львові Львівської області;) відсутня інформація щодо внесення в державний земельний кадастр відомостей про земельні ділянки комунальної власності не надані у користування. Відповіді від відповідачів не отримав.

Постановою Сихівського районного суду м.Львова від 12 лютого 2016 року у справі №464/5625/15-а позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Виконкому щодо ненадання ОСОБА_1 інформації про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову. Зобовязано Виконком надати позивачу інформацію про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову. В задоволенні решти позову відмовлено. Зобовязано Виконком у двадцятиденний строк з моменту набрання постановою законної сили подати до суду звіт про виконання цього судового рішення, а копію цього звіту направити позивачу.

Постанову оскаржив Виконком, який в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нову, якою у задоволені позову відмовити. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом не враховано те, що відповідні запити на інформацію було скеровано для безпосереднього розгляду до управління архітектури Департаменту (далі Управління-1) та Відділу. Останнім було надано відповідь на звернення. За змістом ч.5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон №3038-VI) запитуваною інформацією володіє центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи, а саме Відділ, яким і надано відповідну відповідь. Відповідачами не приймалося рішення щодо формування містобудівного та державного земельного кадастрів, запитувана інформація не може вважатися створеною, а тому інформаційний запит позивача повинен розглядатися у порядку визначеному Законом України «Про звернення громадян».

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких міркувань.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що саме Виконком є розпорядником запитуваної інформації, яка за своїм правовим статусом є публічною. Відтак, саме даний відповідач повинен мати перелік конкретних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову, який і повинен розглянути запити позивача на отримання публічної інформації. З огляду на наведене, позовні вимоги до Управління не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства. Виконком не довів та не надав суду будь-яких доказів на обґрунтування правомірності своїх дій щодо нерозгляду запиту позивача на публічну інформацію, а тому його дії слід визнати протиправними та зобовязати надати позивачу публічну інформацію, зазначену ним у запиті. Субєктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є розпорядники інформації, а тому слід визнати протиправними та зобовязати до вчинення дій саме Виконком, а не його голову.

Повністю погодитися із такими висновками не можна з огляду на таке.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач 20.06.2015 поштовим звязком звернувся до відповідачів та Відділу із запитом на інформацію, в яких просив надати інформацію про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову (а.с.5-6).

За результатами розгляду запиту, Відділом було надано відповідь від 26.06.2015 (далі Відповідь), в якій повідомлено, що у Відділі відсутня інформація щодо внесення в державний земельний кадастр відомостей про земельні ділянки державної та комунальної власності у межах м.Львова, не наданих у користування, що можуть бути використані, в межах норм безоплатної приватизації для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (а.с.10).

Виконком та Управління відповіді на запити на інформацію позивачу не надіслали.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

У відповідності до ч.2 ст.34 Основного Закону кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі Закон №2939-VI; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (ч.1 ст.2 Закону №2939-VI).

Частиною 1 ст.1 цього ж Закону визначено, що публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Тобто, публічна інформація може бути двох видів: отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Частинами 1 та 2 ст.19 даного Закону передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту (ч.1 ст.20 Закону №2939-VI).

Згідно із п.1 ч.1 ст.13 Закону №2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визначаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації (п.6 ч.1 ст.14 Закону №2939-VI).

Частиною 1 ст.22 Закону №2939-VІ передбачено випадки відмови в задоволенні запиту на інформацію. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч.2 ст.6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст.21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч.5 ст.19 цього Закону.

Для з'ясування того, чи є інформація публічною, суди досліджують підстави одержання чи створення інформації суб'єктами владних повноважень.

Для вирішення цього питання судом слід з'ясовувати підстави отримання чи створення запитуваної інформації та враховувати те, що публічна інформація одержується чи створюється суб'єктами владних повноважень на виконання обов'язків, визначених чинним законодавством.

За приписами ст.33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а не Закону України «Про місцеве самоврядування», як зазначено в рішенні суду першої інстанції, якого не існує) (далі Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів; справляння плати за землю; б) делеговані повноваження: здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

Згідно з ч.5 ст.24 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Системний аналіз наведених вимог законодавства, дає можливість апеляційному суду прийти до таких висновків.

Інформація про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову, є публічною, оскільки відповідно до вимог Закону №3038-VI повинна створюватися в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством. Тому на таку інформацію та на правовідносини, пов'язані з її поширенням, оприлюдненням, наданням тощо, поширюються норми вказаного Закону.

Субєкт владних повноважень - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (Виконком), до моменту внесення інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (м.Львів) земель комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, до містобудівного та державного земельного кадастрів, повинен вжити заходів по створенню такої інформації та зобовязаний надавати таку інформацію письмово за запитами на інформацію фізичних та юридичних осіб, оскільки такий обовязок на нього покладено чинним законодавством абзацом 2 ч.5 ст.24 Закону №3038-VI.

Тут же, треба погодитися із висновком суду першої інстанції про те, що саме Виконком є розпорядником запитуваної інформації та повинен мати (створити) перелік конкретних земельних ділянок на території м.Львова, що можуть бути використані під забудову.

Покликання Виконкому на те, що відповідні запити на інформацію було скеровано для безпосереднього розгляду до Управління-1 та Відділу і останнім було надано Відповідь, є надумані та безпідставні, позаяк із змісту цієї Відповіді чітко вбачається, що Відділ надав відповідь саме на запит на інформацію, який надійшов до нього безпосередньо від позивача.

Відповідно до ст.1 Закону №280/97-ВР виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами, а за ч.1 ст.11 цього ж Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Немає доказів, що розпорядником запитуваної позивачем інформації був інший створений та уповноважений Міськрадою виконавчий орган Міськради, зокрема Управління чи Управління-1.

Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Однак, суд першої інстанції правильно по суті вирішивши справу, помилково застосував норми матеріального та процесуального права, що є підставою для зміни ухваленого судового рішення.

Відповідно до частин 1, 2 ст.55 Конституції України рішення, прийняті субєктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду.

За ч.1 ст.6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Як протиправну бездіяльність субєкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обовязкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції субєкта владних повноважень, були обєктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обовязкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обовязковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно зясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Відповідно до частин 1, 2 ст.23 Закону №2939-VІ рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити:

1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;

2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;

3) ненадання відповіді на запит на інформацію;

4) надання недостовірної або неповної інформації;

5) несвоєчасне надання інформації;

6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до ст.15 цього Закону;

7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Виходячи зі змісту ч.2 ст.22, п.1 ч.2 ст.23 цього ж Закону відмова в задоволенні запиту на інформацію, як раз і полягає у відмові в наданні запитуваної інформації.

Вищий адміністративний суд України в абзаці 1 п.10, абзаці 1 пп.10.3 п.10 постанови Пленуму від 20.05.2013 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» роз'яснив, що резолютивна частина рішення є завершальною і відображає результат вирішення справи адміністративної юрисдикції, а тому повинна містити чіткі та вичерпні висновки щодо всіх вимог, які були предметом позову, апеляційної чи касаційної скарги.

У разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право.

Належні способи захисту це способи, які прямо передбачені законом або спеціальною нормою, аналіз якої уможливлює обрати такий спосіб захисту, який дає змогу забезпечити виконання її приписів.

Таким чином, обраний судом вказаний спосіб захисту (визнання протиправними дій) не узгоджується із приписами статей 105 та 162 КАС та ч.2 ст.23 Закону №2939-VІ, якими передбачені безпосередні способи захисту, за допомогою яких особа, а відповідно і суд, може захищати своє порушене, невизнане або оспорюване право чи охоронюваний законом інтерес, позаяк, як було встановлено, Виконком, не надавши відповіді на запит на інформацію, допустив протиправну бездіяльність.

В іншій частині щодо відмови у задоволенні позову до Управління, рішення суду першої інстанції фактично не оскаржується, тому суд апеляційної інстанції не має права робити правові висновки щодо цієї частини судового рішення. Крім того, рішення суду першої інстанції в частині, що не оскаржена особою, яка подала апеляційну скаргу, не може бути скасовано або змінено апеляційним судом.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 201, 205, 207, 254 КАС, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Сихівського районного суду м.Львова від 12 лютого 2016 року змінити, виклавши абзац другий резолютивної частини постанови в такій редакції:

«Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 на запит на інформацію від 20 червня 2016 року письмової інформації про всі земельні ділянки комунальної форми власності у межах окремих районів м.Львова, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову».

В решті постанову Сихівського районного суду м.Львова від 12 лютого 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя В.В. Ніколін

Повний текст виготовлений 11 липня 2016 року.