Справа № 819/1952/14-а
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2016-07-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 липня 2016 року Справа № 876/10430/14

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Качмара В.Я.,

участю секретаря Гользбергер А.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Тернопільської обласної ради на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.10.2014 року у справі за позовом керівників (директори) загальноосвітніх навчальних закладів ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 до Тернопільської обласної ради за участю третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації про скасування рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області», -

ВСТАНОВИЛА :

Керівники (директори) загальноосвітніх навчальних закладів ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 09.09.2014року звернулись з адміністративним позовом до Тернопільської обласної ради за участю третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача: керівників (директори) позашкільних навчальних закладів ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 про скасування рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області».

В обґрунтування позовних вимог покликаються на те, що рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737«Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» затверджено Положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 1.

Позивач вважає, що вказані норми рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 є протиправними і не можуть стосуватися призначення та звільнення керівників загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, методичних установ на умовах контракту, які є об'єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ міст Тернопільської області так як суперечать нормам спеціального законодавства про освіту, зокрема, Закону України «Про позашкільну освіту»,Закону України «Про загальну середню освіту».

Вважають, що норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», хоч і надають право Тернопільській обласні раді вирішувати питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, призначати і звільняти керівників, проте вони є загальними, а норми законодавства про освіту є спеціальними, а відтак підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Оскаржуваною постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.10.2014 року - позов задоволено частково.

У поданій апеляційній скарзі відповідач просить зазначену постанову скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі, покликаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Вимоги за апеляційною скаргою обґрунтовує, тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення Тернопільська обласна рада керувалася Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». В судовому засіданні ствердив, що правовий статус органів місцевого самоврядування визначається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який і є спеціальним законом щодо повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування та є пріоритетним для застосування у спірних правовідносинах. Таким чином, відповідач вважає, що затверджене Положення є правомірним, а Тернопільська обласна рада наділена повноваженнями щодо запровадження контрактної форми трудового договору з керівниками об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Тернопільської області .

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що подана скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Задовольняючи частково позов суд першої інстанції виходив з того, що рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") від 9 липня 1998 року справа №17/81-97 визначено, що контрактна форма укладання трудового договору може застосовуватися лише, якщо це передбачається законами України або чинними міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Контрактна форма трудового договору не може впроваджуватись нормативними актами центральних і місцевих органів виконавчої влади, актами органів місцевого самоврядування, а також колективними договорами і угодами та іншими локальними нормативними актами.

За сукупністю наведених обставин, враховуючи вказані нормативні акти, суд констатує, що до правовідносин з приводу призначення та звільнення керівників комунальних загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів та методичних установ які є об'єктами спільної власності територіальних громад сул, селищ міст Тернопільської області необхідно застосовувати положення спеціалізованих законів: Закону України «Про загальну середню освіту», Закону України «Про позашкільну освіту», до яких не було внесено змін щодо призначення керівників на умовах контракту.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, не відповідають нормам матеріального права.

Рішенням п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільська обласна рада № 1737 від 15.08.2014 року «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» затверджено 1.1 Положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 1. 1.2. Типову форму контракту з керівником підприємства спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 2. 1.3. Типову форму контракту з керівником установи (закладу) охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 3. 1.4. Типову форму контракту з керівником бюджетної установи (закладу), організації спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 4.

В Положенні про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області зазначено: «П.1.2. положення визначає порядок призначення на посади та звільнення з посад, основні вимоги до контрактів при прийнятті (найманні) на роботу або в інших випадках, передбачених чинним законодавством, Тернопільською обласною радою керівників підприємств, установ, організацій, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області». «П.2.2. Ініціатива щодо призначення (звільнення) кандидатур на (з) посади керівників підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області належить голові Тернопільської обласної ради. Пропозиції з означеного питання також можуть вноситися Тернопільською обласною державною адміністрацією, постійними комісіями Тернопільської обласної ради».

Додатком до положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області затверджений перелік постійних комісій Тернопільської обласної ради, які попередньо розглядають кандидатури керівників підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області.

Статтею 1 Закону України «Про загальну середню освіту» визначено, що законодавство України про загальну середню освіту базується на Конституції України і складається з Закону України «Про освіту», цього Закону, інших нормативно-правових актів та міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно статті 1 Закону України «Про освіту» - законодавство України про освіту базується на Конституції України і складається з цього Закону, інших актів законодавства України.

Водночас, частиною першою та частиною четвертою статті 20 Закону України «Про освіту» передбачено, навчальний заклад очолює його керівник (завідуючий, директор, ректор, президент тощо). Керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, відповідними обласними,міськими, районними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Частиною 3 статтею 37 Закону України «Про загальну середню освіту» встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи державної влади та органи місцевого самоврядування в галузі загальної середньої освіти в межах їх компетенції здійснюють добір, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників, у тому числі керівних кадрів, державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.

Відповідно до частини 2 статті 26 Закону України «Про загальну середню освіту» призначення на посаду та звільнення з посади керівника державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює відповідний орган управління освітою.

З огляду на викладене, якщо Законом України «Про загальну середню освіту» прямо не передбачено право органів місцевого самоврядування погоджувати кандидатури для призначення керівних кадрів комунальних загальноосвітніх навчальних закладів, то Законом України «Про освіту» прямо йдеться про попереднє погодження призначення керівників навчальних закладів, що є комунальною власністю з органами місцевого самоврядування.

Водночас, статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до статті 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Таким законом є Закон України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно преамбули Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

На підставі вимог статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» підприємства, установи, організації, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад є підпорядкованими, підзвітними та підконтрольними органам місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 142 Конституції України, частини третьої статті 16, пунктів 20 і 31 частини першої статті 43, статті 60, пункту 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей належить рухоме і нерухоме майно; районні та обласні ради здійснюють, зокрема, управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей, правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права такої власності; призначення і звільнення їх керівників.

Частиною першою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами України, які не повинні суперечити положенням цього Закону.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключних повноважень районних і обласних рад віднесено питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей; призначення і звільнення керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей, які перебувають в управлінні районних і обласних рад. Вказана норма не містить жодних застережень чи винятків щодо призначення і звільнення керівників певних галузей, зокрема - освіти.

Водночас, вимоги законодавства про освіту щодо порядку призначення керівників комунальних закладів освіти враховано у Законі України «Про місцеве самоврядування», але тільки на рівні сільських, селищних, міських рад.

Так, Законом України від 22 червня 2000 року № 1841-Ш внесено зміни до пункту 10 частини третьої (в даний час - частина четверта) статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, згідно із згаданим пунктом 10 сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників підприємств, установ, організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.

Проте, жодних змін чи винятків стосовно встановленого у пункті 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей, які перебувають в управлінні районних і обласних рад, до цього часу законами України не внесено.

На вказаних підставах Тернопільська обласна рада вважає, що в силу згаданої вимоги частини першої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавство про освіту не повинно суперечити положенням пункту 20 частини першої статті 43 цього Закону.

Крім того, у статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено вичерпний перелік повноважень, які делегуються районними і обласними радами відповідно районними і обласними державним адміністраціям. Проте, даним переліком не передбачено делегування районним і обласним державним адміністраціям такого положення районних та обласних рад як управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів та областей; призначення і звільнення керівників цих об'єктів.

Таким чином, наведені обґрунтування дають підстави стверджувати про те, що районні та обласні ради наділені спеціальним законом (який є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні») виключними повноваженнями щодо призначення на посади та звільнення з посад усіх, без винятку, керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст районів і областей, які перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Водночас, звертаємо увагу суду на зареєстрований за № 2528 від 13.03.2013 року проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо призначення керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів, яким передбачені зміни до Закону України «Про освіту» та Закону України «Про загальну середню освіту».

Відповідно до зазначених змін, керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю (крім вищих навчальних закладів) призначаються та звільняються органами місцевого самоврядування за поданням органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою.

«Призначення на посаду та звільнення з посади керівника комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює відповідний орган місцевого самоврядування за поданням органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою», - йдеться у документі.

При цьому, призначення на посаду та звільнення з посади заступників керівника та інших педагогічних працівників комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснюється відповідним органом місцевого самоврядування за поданням керівника загальноосвітнього навчального закладу.

З огляду на викладене, слід розуміти, що метою і завданнями прийняття цього акту є вироблення у Законі України «Про загальну середню освіту» та у Законі України «Про освіту» єдиного механізму призначення на посаду чи звільнення з посади керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.

Оскільки, чинне законодавство пропонує два способи призначення на посаду чи звільнення з посади керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів, а саме: пленарним засіданням районної чи обласної ради (п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; ч. З ст. 37 Закону України «Про загальну середню освіту»); відповідними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 20 Закону України «Про освіту»; ч. 2 ст. 26 Закону України «Про загальну середню освіту».

До вказаного законопроекту Головне науково-експерте управління Апарату Верховної Ради України надало висновок до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо призначення керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів» (реєстр. № 2528 від 13.03.2013 р.). За результатами розгляду якого, вважало: що одночасне існування суперечливих та взаємовиключаючих норм суперечить не тільки логіці, а й принципу правової визначеності закону, що в цілому є порушенням принципу верховенства права. Тому такі недоліки законодавчого регулювання, безумовно, потребують усунення.

Водночас, Головне науково-експерте управління Апарату Верховної Ради України в цілому не заперечує проти віднесення питання про призначення керівників комунальних навчальних закладів до компетенції органів місцевого самоврядування, адже це узгоджується з їх правовим статусом самостійних органів публічної влади, наділених власною компетенцією у сфері управління суспільними справами. Тим більше, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяє органи місцевого самоврядування низкою повноважень у сфері освіти. Зокрема, у статті 32 цього Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено управління закладами освіти, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; створення при загальноосвітніх навчальних закладах фонду загальнообов'язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету; забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти; створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів; сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій; організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти тощо. Водночас до делегованих повноважень закон відносить забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою; забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти, розвитку і вдосконалення мережі освітніх закладів усіх форм власності, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо вдосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів; забезпечення школярів, які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти тощо.

Тому повноваження призначати та звільняти керівників відповідних закладів у контексті зазначених повноважень органів місцевого самоврядування виглядає цілком виправданим. Разом з тим, на думку Головного науково-експертого управління Апарату Верховної Ради України, запропонований порядок призначення вказаних осіб (за поданням «органів управління освітою») насправді не забезпечує самостійного, на підставі власного волевиявлення вирішення органами місцевого самоврядування вказаних питань, адже жодного призначення чи звільнення не зможе відбутися без відповідного подання органу виконавчої влади.

Отже, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з урахуванням вимог статті 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», рішенням Тернопільської обласної ради від 15 березня 2014 року № 1632 «Про план діяльності Тернопільської обласної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік» затверджено план діяльності Тернопільської обласної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік.

Пунктом 5 зазначеного рішення включено проект рішення Тернопільської обласної ради «Про затвердження положення про призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ, організацій об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» та наведено обґрунтування необхідності прийняття такого регуляторного акт, а саме: «Відсутність законодавчо-врегульованого порядку прийняття на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ, організацій об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області та необхідність встановлення дієвого механізму, який би регулював порядок призначення на посади та звільнення з посад таких керівників. Прийняття даного регуляторного акта забезпечить досягнення встановлених цілей шляхом створення чіткого механізму та процедури порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області відповідно до чинного законодавства. Запровадження зазначеного регуляторного акта забезпечить високу вірогідність досягнення поставлених цілей».

Суд першої інстанції зазначає, що департамент освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації є органом управління освітою, однак не враховує:

департамент освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом Тернопільської обласної державної адміністрації,

на третьому пленарному засіданні п'ятдесятої сесії Тернопільської обласної ради 21 серпня 2014 року були присутні (підтверджується витягом з протоколу, що знаходиться в матеріалах справи) та брали участь у голосуванні з питання «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області»: Бицюра Леонід Олексійович - депутат Тернопільської обласної ради, заступник голови Тернопільської обласної державної адміністрації, який відповідно до розпорядження голови Тернопільської обласної державної адміністрації від 14 квітня 2014 року № 121-од, згідно розподілу обов'язків між головою, першим заступником, заступниками голови та керівником апарату обласної державної адміністрації, вирішує питання, реалізації повноважень облдержадміністрації в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури та спорту, материнства і дитинства, сім'ї, дітей та молоді,

міжнаціональних відносин, міграції, релігій. Координує роботу закладів науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури та спорту, що належать до сфери управління облдержадміністрації. Забезпечує взаємодію обласної державної адміністрації з обласною радою з питань, віднесених до повноважень облдермсадміністрації. Координує та контролює діяльність таких структурних підрозділів облдержадміністрації: департаменту освіти і науки;

Чашка Марія Теодорівна - депутат Тернопільської обласної ради, керівник апарату Тернопільської обласної державної адміністрації, яка забезпечує контроль за виконанням департаментами, управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами облдержадміністрації Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, розпоряджень і доручень голови обласної державної адміністрації. Організовує, за дорученням голови облдержадміністрації, підготовку пропозицій щодо призначення на посади та звільнення з посад в установленому порядку керівників структурних підрозділів облдержадміністрації, райдержадміністрацій та їх заступників, погодження призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Наведене підтверджує те, що прийняте рішення Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» узгоджене між Тернопільською обласною державною адміністрацією та Тернопільською обласною радою.

Крім того, колегія суддів зазначає, що розглядувані правовідносини регламентуються приписами ст.142 Конституції України, ст.ст.43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Зокрема, відповідно до ст.142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно із п.20 ч.1 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради здійснюється вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників; а п.27 ч.1 ст.43 цього Закону передбачено прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноваження районних, обласних рад.

Також ч.4 ст.60 цього Закону встановлено, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Виходячи із системного аналізу наведених норм слідує, що до виключної компетенції органу місцевого самоврядування належить вирішення питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачена можливість делегування окремих повноваження районних, обласних рад, в тому числі щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

При цьому, наведений Закон не заперечує, а прямо передбачає можливість залишити за органом місцевого самоврядування певні функції (повноваження), в тому числі щодо призначення та звільнення керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Підтвердженням такого висновку є норми Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Так, приписами п.7 ч.1 ст.2 цього Закону передбачено, що місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно з ч.2 ст.15 наведеного Закону у разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.

Місцева державна адміністрація здійснює управління майном інших суб'єктів права власності в разі передачі його в установленому порядку (п.2 ч.1 ст.19 цього Закону).

Також ст.34 цього Закону встановлено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними, районними радами. Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

При цьому, виключним правом органу місцевого самоврядування є вирішення питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників; функції призначення і звільнення вказаних керівників можуть належати обласній державній адміністрації лише у випадку делегування цих повноважень обласною радою на пленарному засіданні.

Статтею 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено вирішення головою районної, обласної, районної у місті ради інших питань, доручених йому радою.

Додатково колегія суддів враховує, що підчас прийняття спірного рішення відповідачем враховані приписи ч.4 ст.20 Закону України "Про освіту", згідно якої керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються Міністерством освіти Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Із урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення Тернопільської обласної ради № 1737 від 21.08.2014р. відповідають вимогам закону, прийняті відповідачем в порядку і спосіб, що передбачені чинним законодавством та в межах компетенції Тернопільської обласної ради. А тому висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального та процесуального права.

На підставі наведеного колегія судів прийшла до висновку, що судом першої інстанції, при винесені оскаржуваної постанови не вірно дано правову оцінку обставинам справі та ухвалено судове рішення без додержанням норм матеріального і процесуального права, що згідно ст. 202 КАС України є підставою для задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду першої інстанції.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Тернопільської обласної ради - задовольнити.

постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.10.2014 року у справі № 819/1952/14-а - скасувати та прийняти нову, якою в позові - відмовити.

Постанова може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду у порядку адміністративного судочинства протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий В.В. Ніколін

Судді О.М. Гінда

В.Я. Качмар