Справа № 825/1009/16
Суддя: Соломко І.І.
Дата ухвалення: 2016-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 червня 2016 року м.Чернігів Справа № 825/1009/16

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Пархомчука Д.А.,

представника позивача Ковальчука О.О.,

представників відповідача Гурського М.М.,

Кожемяки Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинтепломережі" до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги

В С Т А Н О В И В:

В провадженні Чернігівського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинтепломережі" до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції ДФІ в Чернігівській області від 29.10.2015 № 1-18/1497.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що порушень законодавства у сфері господарювання, про які вказується в акті ревізії Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції №1-24/14 від 15.10.2015, не вчиняв, тому висновки органу державного фінансового контролю, на думку позивача, є помилковими. Крім того звертає увагу на те, що ним не оспорюється правильність обчислення збитків, а фактично оспорюється неправомірне зазначення в оскаржуваній вимозі допущені порушення.

Представник позивача у судовому засіданні позов підтримав у повному обсязі, просив його задовольнити та врахувати висновки судово-економічної експертизи.

Відповідач позов не визнав. В письмових запереченнях (т.1а.с.243-247) зазначив, що ревізія ТОВ "Ніжинтепломережі" проведена працівниками Ніжинської ОДФІ в Чернігівській області цілком об'єктивно, висновки Ніжинської ОДФІ, викладені в акті ревізії №1-24/14 від 15.10.2015 ґрунтуються на вимогах чинного законодавства України, а відтак відповідач діяв на підставі, в межах, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також просив врахувати правову позицію Верховного Суду України у справі №21-93а14 від 21.05.2014 щодо неможливості вирішення питання наявності збитків у спорі за позовом підконтрольної установи до Інспекції про скасування вимоги.

У судовому засіданні представники відповідача підтримали доводи, викладені у запереченнях на позов, просили суд ухвалити рішення про відмову у задоволенні заявлених вимог.

Суд, вивчивши доводи позову та заперечень проти позову, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.

Встановлено, що відповідно до п. 2.1.4.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Чернігівській області на III квартал 2015 року, на підставі направлень, виданих в.о. начальника Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції в Чернігівській області №63 від 03.08.2015, №72 від 07.09.2015, №73 від 07.09.2015, №74 від 07.09.2015, посадовими особами відповідача проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТОВ "Ніжинтепломережі", у тому числі з питань використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, за період з 01.01.2014 по 31.07.2015, результати якої відображені в акті від 15.10.2015 № 1-24/14 (т.1, а.с.62-68).

У ході ревізії стану використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування було встановлено завищення розміру фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, надання послуг з централізованого постачання гарячої води, а, отже, і різниці в тарифах, на суму 2647313,16 грн., а саме:

- втрати тепла в теплових мережах, що включені до фактичної собівартості, завищено на суму 1774226,63 грн., чим порушено умови пунктів 3.1.1, 3.1.8 Норм та вказівок по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні (КТМ 204 України 244-94), затвердженого наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству від 14.12.1993, пунктів 6.3.64, 7.7.23 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України №71 від 14.02.2007, пункту 6 Порядку та умов надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2014 №30 (далі - Порядок №30);

- адміністративні витрати, що віднесено до фактичної собівартості, завищено на суму 216958,00 грн., чим порушено умови пункту 6 Порядку №30, пункту 19 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №869 від 01.06.2011 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" (далі - Порядок №869);

- фінансові витрати, що віднесено до фактичної собівартості, завищено на суму 656128,53 грн., чим порушено умови пункту 6 Порядку №30, пунктів 22, 64 Порядку №869.

Внаслідок зазначеного порушення, завдано матеріальної шкоди (збитків) бюджету на загальну суму 2647313,16 грн.

Усунути ці порушення Ніжинська ОДФІ вимагає у вимозі від 29.10.2015 № 1-18/1497 (т.1 а.с.38-40) наступним чином: "усунути виявлені порушення законодавства, в установленому законодавством порядку", тобто, не вказує конкретного способу усунення порушення, а відносить вибір такого способу на розсуд підконтрольної установи з одним лише обмеженням - він повинен бути передбачений діючим законодавством.

У зв'язку з цим суд також звертає увагу на те, що в оскарженій вимозі констатуються факти допущення позивачем декількох порушень, однак усунути їх вимагається одним загальним способом, а саме "в установленому законодавством порядку".

Вирішуючи даний спір, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

В силу положень частини першої статті 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), положення якого спрямовані на законодавчу деталізацію правовідносин з приводу реалізації органами державного фінансового контролю владних управлінських функцій контролю у спосіб проведення інспекцій також зазначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно із пунктом 7 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органам державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Статтею 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що службові особи органу державного фінансового контролю є представниками органів виконавчої влади. Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Відповідно до пункту 46 Порядку № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Аналізуючи положення наведених норм законодавства, суд доходить висновку, що прийняття вимоги органом Державної фінансової інспекції є засобом реагування на виявлені суб'єктом контролю порушення; вимога є актом індивідуальної дії та має містити в собі конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта, застосовується вона одноразово і після її виконання вичерпує свою дію.

Таким чином, письмова вимога органу державного фінансового контролю за своєю правовою суттю є рішенням суб'єкта владних повноважень, породжує для зобов'язаної особи правові наслідки у вигляді необхідності вчинення певних дій, а відтак з огляду на приписи статті 8 та 19 Конституції України, має, по-перше, містити чітке викладення суті владного припису щодо усунення порушення законодавства, котре унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку виконання висунутої органом управління вимоги та яке повинно відповідати передбаченим законом способам захисту порушених інтересів держави, а по-друге, допускати реальну можливість виконання владного припису.

Вимога Ніжинської ОДФІ від 29.10.2015 № 1-18/1497 не відповідає вказаним критеріям в повному обсязі, оскільки у ній не вказано жодної визначеної законодавством мети та способу усунення виявлених ревізією порушень. Натомість на позивача покладено неконкретизований обов'язок вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання. Більше того, позивача цією вимогою попереджено про настання негативних наслідків у разі невиконання такого обов'язку.

Суд зазначає, що у судовому засіданні представники відповідача не змогли пояснити, у який саме спосіб позивач повинен усунути виявлені під час ревізії порушення.

Враховуючи викладене, суд вважає, що наведені недоліки в реалізації суб'єктом владних повноважень управлінської функції у спірних правовідносинах є суттєвими, не можуть бути усунуті судом при вирішенні адміністративного спору з огляду на положення статті 6, 8 та 19 Конституції України, а відтак є окремими, самостійними і достатніми підставами для висновку про протиправність оскаржуваної вимоги.

Відповідно до положень статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку оскаржуваному рішенню суд також керується частиною третьою статті 2 КАС України, згідно з якою у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підсумовуючи викладене, а також враховуючи установлену невідповідність оскаржуваної вимоги в цілому критеріям законності, які висуваються законодавством до рішення суб'єкта владних повноважень, через відсутність чіткого викладення суті владного припису, мети та способу усунення виявлених ревізією порушень та покладення на позивача загального неконкретизованого обов'язку вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання, суд вважає позовні вимоги позивача щодо протиправності вимоги обґрунтованими.

При цьому суд звертає увагу на те, що хоча оскаржувана вимога і містить висновки про збитки та їх розмір, проте в даному конкретному випадку суд позбавлений можливості врахувати правову позицію Верховного Суду України щодо застосування норм Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", яка викладена, зокрема, у постановах від 15.04.2014 у справах № 21-40а14, №21-63а14, від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 20.05.2014 у справі № 21-93а14 та інших і полягає у тому, що у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а пред'явлені Інспекцією вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення не породжують безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як чітко видно зі змісту вимоги Ніжинської ОДФІ від 29.10.2015 № 1-18/1497, відповідач безпосередньо та однозначно не вимагає усунути виявлені порушення саме шляхом відшкодування (стягнення) збитків, а лише вказує, що порушення повинні бути усунуті "у встановленому законодавством порядку".

У зв'язку з цим суд не може беззаперечно оцінити вказану вимогу як таку, що вказує на необхідність відшкодування позивачем збитків, а тому не може прийти до висновку, що вона необов'язкова для виконання позивачем і не створює для нього правових наслідків, що мало б наслідком відмову у задоволенні адміністративного позову.

Щодо порушень вказаних в оскаржуваній вимозі, суд зазначає таке.

Позивач здійснив розрахунок заборгованості з різниці в тарифах на транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води за 2013 рік та 9 місяців 2014 року у відповідності до вимог Порядку № 30.

Так, згідно пункту 5 Порядку № 30 обсяг заборгованості визначається надавачами послуг на підставі таких підтвердних документів:

1) розрахунок фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії населенню, послуг з централізованого водопостачання та водовідведення, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг, скріпленим печаткою;

2) копія рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про затвердження тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії населенню, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення;

3) звіт про витрати на виробництво та фінансові показники діяльності підприємств, засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг, скріпленим печаткою, зокрема:

з надання послуг з теплопостачання (за формою № 1С-теплопостачання);

з надання послуг з водопостачання та водовідведення (за формою № 1С-водопостачання, водовідведення);

4) звіт про постачання теплової енергії (за формою № 1-теп), звітний кошторис витрат на виробництво теплової енергії (за формою № 23-енерго), довідка про корисний відпуск теплової енергії і розрахунки за неї (за формою № 32-енерго) або звіт про роботу водопроводу (за формою № 1-водопровід) та/або звіт про роботу каналізації (за формою № 1-каналізація);

5) звіт про виконання інвестиційної програми (за формою № 2-інвестиції);

6) довідка про повернення щомісяця основної суми кредиту та інших витрат, передбачених графіком повернення кредиту згідно з кредитним договором, кошти якого залучалися для виконання інвестиційних програм.

Документи, що зазначені в пункті 5 Порядку та умов № 30 (крім пп.2) складаються на підставі даних бухгалтерського обліку, як це визначено Законом України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні". Зокрема, розрахунок фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії населенню складається на підставі відомостей бухгалтерського обліку, за виключенням амортизаційних відрахувань, які включаються в собівартість на підставі даних податкового обліку.

При цьому умови Порядку № 30 не встановлюють будь-яких обмежень щодо включення до фактичних витрат з надання послуг транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води втрат енергоносіїв в мережах. Також такого обмеження не містить і Закон України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" № 996-XIV від 16.07.1999.

Крім того, відповідач посилається на порушення позивачем пунктів 3.1.1, 3.1.8 Норм та вказівок по нормуванню витрат теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні КТМ 204 України 244-94, затверджених Держжитлокомунгоспом України від 14.12.1993 (надалі - Норми та вказівки КТМ 204), та пунктів 6.3.64, 7.7.23 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України №71 від 14.02.2007, виходячи з такого.

Відповідно до статті 1 Указу №493/92 від 03.10.1992 Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" нормативно-правові акти, які видаються органами виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

У абзаці 2 пункту 15 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №731 від 28.12.1992, нормативно-правові акти, які не пройшли державну реєстрацію, вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

Зазначені вище накази Держжитлокомунгоспу та Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики не пройшли державну реєстрацію, відтак не можуть бути застосовані у спірних правовідносинах.

Згідно з пунктом 6.3.64 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України №71 від 14.02.2007 випробування з визначення теплових і гідравлічних втрат у теплових мережах здійснюються з періодичністю один раз на 5 років за програмою, затвердженою технічним керівником організації, що експлуатує теплову мережу, і погодженою технічним керівником ДТ.

Випробування на розрахункову температуру теплоносія, а також з визначення теплових і гідравлічних втрат здійснюються спеціалізованою організацією.

Випробування на визначення теплових втрат здійснюється згідно з РД 34.09.255.

Відповідно до пункту 7.7.23 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України №71 від 14.02.2007 до включення системи опалення в експлуатацію після ремонту, модернізації чи монтажу, а також не менше ніж один раз на 5 років здійснюється її теплове випробування на рівномірність прогрівання опалювальних приладів та визначення фактичних теплових втрат. У процесі теплових випробувань потрібно виконати налагодження і регулювання системи. Випробування здійснюються спеціалізованою організацією. Результати випробувань оформляють актом.

Температура теплоносія під час теплового випробування повинна відповідати зовнішнім температурам згідно з температурним графіком.

Положення цих Правила поширюються на суб'єктів відносин у сфері теплопостачання (в тому числі, які мають власні джерела теплопостачання), що займаються виробництвом, передачею та постачанням теплової енергії, або є споживачами теплової енергії незалежно від їхньої відомчої належності та форм власності, що є складовою частиною системи заходів щодо організації виробництва, перетворення, постачання та споживання теплової енергії (пункт 1.2 Правил).

Ці Правила також призначено для організацій незалежно від їхньої відомчої належності та форм власності, що здійснюють проектування, підготовку кадрів для теплових господарств, монтаж, налагодження, обслуговування і ремонт теплових установок і мереж, а також для здійснення функцій державного енергетичного нагляду за технічним станом і організацією експлуатації теплових установок і мереж та режимами споживання теплової енергії.

Відповідно до пункту 4 Наказу Міністерства палива та енергетики України від 14.02.2007 № 71 "Про затвердження Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж" систематичний контроль за дотриманням вимог Правил покладено на Головного державного інспектора України з енергетичного нагляду і аж ніяк не посадових осіб органів Державної фінансової інспекції України.

Таким чином, вказуючи на порушення позивачем приписів пунктів 6.3.64 та 7.7.23 Правил технічної експлуатації теплових установок і мереж, затверджених наказом Міністерства палива та енергетики України №71 від 14.02.2007, відповідачем не враховано, що зазначені вище Правила не встановлюють будь-яких норм щодо тепловтрат у теплових мережах суб'єктів, які здійснюють діяльність з централізованого опалення.

Натомість, постановою Кабінету Міністрів України від 15.07.1997 № 786 "Про порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві" затверджено Загальне положення про порядок нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві.

Пунктом 2 Загального Положення зазначено, покласти відповідальність за розроблення методик нормування, а також за розроблення і затвердження типових норм питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві: регіональних (для підприємств усіх форм власності, що не належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади) - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації.

Згідно із пунктом 1 Загального положення нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві України здійснюється з метою раціонального використання та економії паливно-енергетичних ресурсів і є основою для застосування економічних санкцій за їх нераціональне використання та запровадження економічних механізмів стимулювання енергозбереження.

Нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів не передбачає втручання держави у господарську діяльність підприємств, пов'язану з обмеженням обсягів споживання паливно-енергетичних ресурсів або обсягів виробленої продукції.

Відповідно до пункту 3 Загального положення норми витрат паливно-енергетичних ресурсів повинні встановлюватися з урахуванням особливостей конкретного виробництва, як правило, на рівні підприємства, установи, організації. Диференціація норм за конкретними технологіями чи видами споживання здійснюється підприємством самостійно на основі міжгалузевих та галузевих методик.

А відповідно до пункту 17 Загальних положень міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації забезпечують методичне керівництво нормуванням у галузях (регіонах), здійснюють погодження методик нормування та норм витрат паливно-енергетичних ресурсів, розроблених для потреб підприємства, галузі, регіону.

На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 15.07.1997 № 786 позивачем було самостійно розраховано норми витрат на підставі Регіональної методики нормування питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів у суспільному виробництві про що було зазначено в таблиці Д32 "Загальновиробничі норми питомих витрат палива, теплової та електричної енергії на відповідний рік", та відповідно до приписів пункту 17 Загальних положень вказані норми було погоджено заступником голови облдержадміністрації.

Відповідно Загальновиробничі норми витрат палива, теплової та електричної енергії на 2014 рік, що затверджені директором Товариства та погоджені заступником голови облдержадміністрації, згідно яких втрати тепла в теплових мережах у 2013 році складають 18,31%, у 2014 році - 18,4%, були перенесені до витрат, згідно Звітів форми 1-теп за 2013 та 2014 роки.

Таким чином, позивачем доведено правильність віднесення до фактичних витрат загальновиробничих норм витрат палива, теплової та електричної енергії, які приймали участь у розрахунку з різниці в тарифах.

Відповідно до пункту 22 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 до фінансових витрат включаються витрати на сплату відсотків за користування отриманими кредитами та інші витрати, пов'язані із запозиченнями, для провадження ліцензованої діяльності. Фінансові витрати включаються до розрахунку повної собівартості лише за кредитними договорами, запозичення за якими та умови яких узгоджено з уповноваженими органами.

Згідно з пунктом 64 вказаного Порядку до фінансових витрат включаються витрати на сплату відсотків за користування отриманими кредитами та інші витрати, пов'язані із запозиченнями, для цілей інвестиційної (пов'язаної з основною) діяльності. Фінансові витрати включаються до розрахунку повної собівартості лише за кредитними договорами, запозичення за якими та умови яких узгоджено з уповноваженими органами.

Разом з тим, Порядок № 30, згідно з яким визначається обсяг заборгованості з різниці в тарифах та порядок надання субвенції з державного бюджету на її погашення у 2014 році, до 27.11.2014 не містив жодних посилань на Порядок № 869.

Відповідно до пунктів 1,2 Порядку № 869 цей Порядок визначає механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільними) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, надання послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води.

Цей Порядок застосовується під час установлення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та органами місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій, а також для суб'єктів господарювання на суміжних ринках, зазначених у пункті 1 цього Порядку, та поширюється на таких суб'єктів під час розрахунку зазначених тарифів.

З акту ревізії, а саме пункт 3 (стор. 6 Акту ревізії) вбачається, що "…Вибірковим інспектуванням питання відповідності застосування тарифів затвердженим тарифам, проведеним за перший квартал 2013 року, перший - третій квартали 2014 року, порушень не встановлено".

Постановою Кабінету Міністрів України від 5.11. 2014 № 638 "Про внесення змін до Порядку та умов надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування" пункт 6 Порядку № 30 було доповнено абзацом такого змісту: "Обсяг фактичних витрат на послуги для населення з постачання теплової енергії, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 01.06 2011 № 869 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги" (Офіційний вісник України, 2011 р., № 62, ст. 2472).".

Вказані зміни набрали чинності з 27.11.2014 (опубліковано в Урядовий кур'єр, 2014, 11, 27.11.2014 № 221).

Відповідач також в Акті ревізії (стор. 13) вказує, що "...Згідно облікових даних, у жовтні-грудні 2013 року підприємством було нараховано та сплачено відсотки за вище вказаним договором у сумі 301527,78 грн., у січні-вересні 2014 року - у сумі 540025,77 грн.", тобто, до набрання законної сили змін до Порядку № 30 щодо застосування при розрахунку різниці в тарифах норм Порядку № 869.

Враховуючи те, що порядок врахування адміністративних витрат при розрахунку з різниці в тарифах було врегульовано лише з 27.11.2014, шляхом внесення змін до Порядку № 30 щодо застосування при визначенні розміру різниці в тарифах приписів Порядку № 869, а адміністративні витрати з 2014 рік позивачем були сформовані та нараховані до набрання законної сили вказаних змін, то висновки відповідача щодо порушень пункту 6 Порядку № 30 та пунктів 22, 64 Порядку № 869, є безпідставними.

Крім того, згідно з висновком експерта Чернігівського відділення Київського науково-дослідного інституту судових експертиз № 4003/4004/15-24 від 20.03.2016 за результатами проведеної експертизи встановлено, що в межах наданих на дослідження документів документально та нормативно не підтверджується висновок акту ревізії від 15.10.2015 Ніжинської ОДФІ за №1-24/14 щодо завищення ТОВ "Ніжинтепломережі" розміру фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, надання послуг з централізованого постачання гарячої води, і як наслідок різниці в тарифах на загальну суму 2 647 313,16 грн., в тому числі за рахунок:

- витрат тепла в теплових мережах, що включені до фактичної собівартості в розмірі 1 774 226,63 грн.;

- завищення адміністративних витрат, що віднесено до фактичної собівартості, в розмірі 216 958,00 грн.;

- завищення фінансових витрат, що віднесені до фактичної собівартості в розмірі 656 128,53 грн.

Документально та нормативно підтверджується сума різниці в тарифах, розрахована відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 29.01.2014 №30 за 2013 рік та 9 місяців 2014 року в розмірі 23 031 402 грн., що перевищує фактично відшкодовану з держаного бюджету різницю в тарифах на "+" 6 270 грн. (том 1, а.с. 138-241).

Відповідно до частини першої статті 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Частиною першою статті 81 КАС України передбачено, що для з'ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо, суд може призначити експертизу.

Згідно з частиною п'ятою статті 82 КАС України висновок експерта для суду не є обов'язковим, однак незгода суду з ним повинна бути вмотивована в постанові або ухвалі.

Як вже зазначалося, призначення судово-економічної експертизи обумовлювалося необхідністю використання економічних знань для з'ясування істотних для справи обставин, оскільки без таких знань було неможливо перевірити окремі висновки акту ревізії.

З огляду на викладене, суд приходить до переконання про необґрунтованість і безпідставність висновків Ніжинської ДФІ щодо завищення ТОВ "Ніжинтепломережі" розміру фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, надання послуг з централізованого постачання гарячої води. Тому оскаржувана вимога Ніжиснької ОДФІ "Щодо усунення порушень законодавства" від 29.10.2015 № 1-18/1497 є протиправною і підлягає скасуванню.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Враховуючи, що вимога містить зобов'язання щодо усунення виявлених ДФІ порушень, спірна вимога породжує безпосередньо права та обов'язки для позивача, з'ясувавши обставини спірних правовідносин та перевіривши їх добутими доказами, суд доходить висновку, що в ході розгляду справи суб'єкт владних повноважень за правилами частини другої статті 71 КАС України не довів правомірності та обґрунтованості мотивів, покладених в основу спірного рішення, зміст складеного органом державного фінансового контролю акту ревізії не містить достатніх обґрунтувань, які б вказували на вчинення позивачем діянь, віднесених законодавцем до правопорушень.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У відповідності до частини першої статті 13 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. При цьому суд зазначає, що результат дій суб'єкта владних повноважень відображається у рішенні. При оскарженні відповідного рішення, суд перевіряє правомірність дій щодо його прийняття і, у випадку встановлення протиправності в таких діях, скасовує рішення.

Таким чином, позиція відповідача, що вимога ДФІ не може бути предметом оскарження, на переконання суду, фактично означає неможливість реалізації особами права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Конституції України. Згідно зі статтею 64 Основного Закону України право на судовий захист не може бути обмежене.

Враховуючи вищезазначене, суд доходить висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог та необхідності їх задоволення.

Відповідно до частини першої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст. ст. 11, 71, 72, 86, 94, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Ніжинської об'єднаної державної фінансової інспекції ДФІ в Чернігівській області від 29.10.2015 № 1-18/1497.

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції в Чернігівській області судові витрати в розмірі 1378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн. 00 коп. на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Ніжинтепломережі" ().

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя підпис І.І. Соломко

З оригіналом згідно

Постанова суду від 24.06.2016 не набрала законної сили.

Суддя І.І. Соломко