Справа № 606/2381/15а
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2016-06-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2016 року Справа № 876/630/16
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії :

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Большакової О.О., Глушка І.В.,

за участі секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області, третя особа Теребовлянська міська рада Тернопільської області, про визнання протиправними дій, визнання незаконними і скасування рішень,

встановив:

У листопаді 2015 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області, в якому просив: 1) визнати протиправними дії Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області, пов'язані з розглядом пропозиції Підгайчицького сільського голови, Теребовлянської міської ради щодо об'єднання територіальних громад Підгайчицької сільської ради і Теребовлянської міської ради в Теребовлянську територіальну громаду з центром у місті Теребовля; 2) визнати незаконним і скасувати рішення Підгайчицької сільської ради №593 від 09 липня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи», та рішення Підгайчицької сільської ради № 596 від 28 липня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Ухвалою Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 17.12.2015 року залучено до розгляду справи третьою особою Теребовлянську міську раду Тернопільської області.

Постановою Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23.12.2015 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

З цією постановою суду не погодився позивач ОСОБА_1 і оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що постанова суду першої інстанції винесена з порушенням норм матеріального і процесуального права, при неповному з'ясуванні обставин справи, а тому підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що суд першої інстанції безпідставно не прийняв визнання позову відповідачем Підгайчицькою сільською радою і безпідставно залучив до справи третьою особою на стороні відповідача Теребовлянську міську раду. Не було враховано судом доводів позивача про те, що оскаржені рішення Підгайчицької сільської ради прийняті з порушенням Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а саме в частині невиконання вимог про обов'язковість громадського обговорення питання щодо добровільного об'єднання територіальних громад Підгайчицької сільської ради і Теребовлянської міської ради в одну територіальну об'єднану громаду, без врахування інтересів територіальних громад сіл Малів, Семенів, Зеленче, Підгора, Підгайчики. Вказує апелянт, що внаслідок об'єднання територіальних громад жителі населених пунктів Підгайчицької сільської ради, в тому числі позивач, були позбавлені конституційного права обирати очільника своєї сільської ради та безпосередньо вирішувати в подальшому проблеми своїх населених пунктів.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати постанову суду першої інстанції від 23.12.2015 року та постановити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі та з'явились в засідання суду апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи, обговоривши підстави і межі апеляційної скарги, вважає, що таку апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Так, судом встановлено і підтверджено матеріалами справи, що відповідно до адміністративного-територіального устрою Підгайчицька сільська рада Теребовлянського району Тернопільської області станом на липень 2015 року включала 5 населених пунктів, а саме, села: Зеленче, Підгора, Семенів, Малів, Підгайчики, загальною кількістю жителів - 2291. Суміжними територіальними громадами Підгайчицької сільської ради були: Долинська, Довгенська, Могильницька, Острівецька, Плебанівська сільські ради та Теребовлянська міська рада (а.с. 132).

Оскарженим рішенням сесії Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області № 593 від 09.07.2015 року надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Зеленче, Підгора, Семенів, Малів, Підгайчики Підгайчицької сільської ради в Теребовлянську територіальну громаду з центром у місті Теребовля. Цим же Рішенням делеговано сільського голову ОСОБА_4 до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (а.с. 8).

Це Рішення прийнято сесією шляхом голосування, за результатами розгляду ініціативи (пропозиції) Підгайчицького сільського голови (у формі розпорядження № 7 від 24.06.2015 р.) щодо об'єднання та пропозиції Теребовлянської міської ради (у формі листа №228/2.19 від 08.07.2015 р.) щодо об'єднання, за результатами громадських обговорень, відповідно до ч.2 ст.6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 116, 130, 133, 140-151).

15 липня 2015 року сесією Підгайчицької сільської ради було прийняте рішення № 594 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Цим Рішенням схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» підготовлений спільною робочою групою, а також доручено сільському голові ОСОБА_4 подати проект до Тернопільської обласної адміністрації для надання висновку щодо відповідності проекту Конституції та законам України (а.с. 45, 134-148).

З врахуванням вказаного вище рішення № 594 від 15.07.2015 року Підгайчицькою сільською радою на цій же сесії було прийнято рішення № 595 від 15.07.2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Цим Рішенням вирішено об'єднатися з територіальними громадами м.Теребовля, с.Боричівка, с.Папірня, с.Великий Говилів, с.Малий Говилів, с.Вербівці, с.Довге, с.Деренівка, с.Долина, с.Слобідка, с.Кобиловолоки, с.Млиниська, с.Кровинка, с.Лошнів, с.Ласківці, с.Мшанець, с.Нова Могильниця, с.Стара Могильниця, с.Острівець, с.Гумниська, с.Застіноче, с.Плебанівка, с.Залав'є, с.Романівка, с.Сущин, с.Остальці в Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром в м. Теребовля. Цим Рішенням також: - доручено сільському голові ОСОБА_4 звернутися до Тернопільської обласної ради з клопотанням про утворення Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром в м. Теребовля; - повноваження сільського голови визначено припинити з моменту набрання повноважень новообраного органу місцевого самоврядування Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром у місті Теребовля; - правонаступником активів і пасивів (зобов'язань) Підгайчицької сільської ради визначено Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром у місті Теребовля, утворену внаслідок добровільного об'єднання (а.с. 139).

Розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації № 425-од від 20.07.2015 року «Про об'єднання територіальних громад», затверджено висновок Тернопільської ОДА про відповідність Конституції та Законам України проекту рішення Теребовлянської міської ради, Вербовецької, Довгенської, Долинської, Кровинківської, Ласковецької, Лошнівської, Мшанецької, Могильницької, Острівецької, Плебанівської, Підгайчицької, Романівської, Сущинської сільських рад «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 35, 36).

Оскарженим рішенням сесії Підгайчицької сільської ради № 596 від 28.07.2015 року вирішено територіальним громадам сіл Малів, Семенів, Зеленче, Підгора, Підгайчики Підгайчицької сільської ради об'єднатися з територіальними громадами міста Теребовля, с.Боричівка, с.Вербівці, с.Довге, с.Деренівка, с.Долина, с.Слобідка, с.Кровинка, с.Лошнів, с.Ласківці, с.Мшанець, с.Нова Могильниця, с.Стара Могильниця, с.Острівець, с.Гумниська, с.Застіноче, с.Плебанівка, с.Залав'є, с.Романівка, с.Сущин, с.Остальці в Теребовлянську територіальну громаду з центром в м. Теребовля. Цим же рішенням також: - доручено Теребовлянському міському голові звернутися до Тернопільської обласної ради з клопотанням про утворення Теребовлянської територіальної громади з центром в м. Теребовля; - повноваження Підгайчицького сільського голови припинити з моменту набрання повноважень новообраного органу місцевого самоврядування Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром у місті Теребовля; - правонаступником активів і пасивів (зобов'язань) Підгайчицької сільської ради визначити Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром у місті Теребовля, утворену внаслідок добровільного об'єднання (а.с. 7, 152-159).

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржені позивачем ОСОБА_1 дії і рішення відповідача Підгайчицької сільської ради відповідають вимогам Конституції і законів України, прийняті у визначений законодавством спосіб і в межах повноважень сільської ради. Такі рішення не порушують прав та інтересів позивача.

Суд апеляційної інстанції частково погоджується із такими висновками суду першої інстанції, з врахуванням наступного.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» з врахуванням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Статтями 2, 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (в редакції на час розглядуваних правовідносин) передбачено, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: - конституційності та законності; - добровільності; - економічної ефективності; - державної підтримки; - повсюдності місцевого самоврядування; - прозорості та відкритості; - відповідальності. Суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст.5 цього Закону, ініціатором добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст може бути сільський, селищний, міський голова. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно статей 6, 7 вказаного Закону, у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Таким чином, наведеними вище правовими нормами передбачено, що пропозиція сільського голови щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинна в подальшому супроводжуватись громадським обговоренням впродовж 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Лише після завершення громадського обговорення така пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

У подальшому протягом 60 днів повинно здійснюватись обов'язкове громадське обговорення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Лише за результатами таких громадських обговорень питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад виноситься на розгляд сільських, селищних, міських рад. Це питання розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що оскаржене рішення сесії Підгайчицької сільської ради № 593 від 09.07.2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» було прийнято без 30-ти денного громадського обговорення пропозиції Підгайчицького сільського голови (розпорядження сільського голови № 7 від 24.06.2015 р.) щодо об'єднання.

Цей факт визнається і особами, які беруть участь в адміністративній справі.

Також матеріалами адміністративної справи підтверджується, що оскаржене рішення сесії Підгайчицької сільської ради № 596 від 28.07.2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад» було прийнято без 60-ти денного обов'язкового громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад, та було прийнято за відсутності результатів таких громадських обговорень.

Цей факт також визнається особами, які беруть участь в адміністративній справі.

З врахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції не погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що вказані вище рішення Підгайчицької сільської ради є правомірними і були прийняті у визначений законодавством спосіб.

Однак, суд апеляційної інстанції одночасно враховує, що відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Статтею 3 КАС України визначено, що справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Із змісту наведених правових норм видно, що при розгляді адміністративної справи обов'язковою повинна бути наявність публічно-правового спору між конкретним позивачем та конкретним відповідачем, з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів такого позивача від порушень з боку такого відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій.

Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що позивач ОСОБА_1 народився в с.Тютьків Теребовлянського району Тернопільської області. Із 13.06.2015 року зареєстроване місце проживання позивача - м. Теребовля, вул. Вавілова,4а.

В матеріалах справи немає доказів того, що постійним місцем проживання позивача є с.Підгайчики Теребовлянського району чи інше місце на території Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області.

Тобто, станом на час прийняття Підгайчицькою сільською радою оскаржених рішень №593 від 09.07.2015 року та № 596 від 28.07.2015 року, чи на час вчинення дій Підгайчицькою сільською радою щодо об'єднання територіальних громад, позивач ОСОБА_1 не являвся членом територіальної громади сіл Підгайчики, Малів, Семенів, Зеленче, Підгора Підгайчицької сільської ради.

При цьому, суд апеляційної інстанції враховує, що відповідно до ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції на час розглядуваних правовідносин), територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; адміністративно-територіальна одиниця - це область, район, місто, район у місті, селище, село.

Статтями 2, 3 цього Закону передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Згідно статей 6, 10 цього Закону, територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Сільська, селищна, міська рада є органами місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що оскаржені позивачем ОСОБА_1 дії та рішення відповідача Підгайчицької сільської ради не порушують прав, свобод чи законних інтересів позивача, як жителя іншої адміністративно-територіальної одиниці.

Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначає, що позивач ОСОБА_1 будучи депутатом Підгайчицької сільської ради станом на липень 2015 року, реалізував свою позицію щодо питання про об'єднання територіальних громад, шляхом участі (чи ігнорування) в роботі відповідної сесії Підгайчицької сільської ради, під час якої були прийняті спірні рішення №593 від 09.07.2015 року та № 596 від 28.07.2015 року.

З врахуванням наведеного вище, відсутні підстави для задоволення позовних вимог ОСОБА_1.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст.52 КАС України, заміна неналежної сторони (позивача чи відповідача) в адміністративному судочинстві є можливою лише в суді першої інстанції.

Суд апеляційної інстанції також враховує, що відповідно до ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», повноваження органів місцевого самоврядування, сільського, селищного, міського голови територіальних громад, що об'єдналися, припиняються з моменту набуття повноважень новообраними органами місцевого самоврядування, сільським, селищним, міським головою територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об'єднання. Органи місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади є правонаступниками активів і пасивів (зобов'язань) органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об'єдналися.

Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що 25 жовтня 2015 року місцеві вибори проводились до Теребовлянської міської ради як органу місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади в яку входять жителі сіл Підгайчики, Малів, Семенів, Зеленче, Підгора Теребовлянського району.

Перша сесія Теребовлянської міської ради відбулась 09.12.2015 року, згідно розпорядження голови Теребовлянської міської виборчої комісії від 12.11.2015 року.

Рішенням № 5 від 09.12.2015 року сесії Теребовлянської міської ради обов'язки старости сіл Підгайчики, Малів, Семенів, Зеленче, Підгора Теребовлянського району покладено на ОСОБА_4, а рішенням № 9 від 22.12.2015 року цієї ж сесії затверджено Положення про старост сіл Підгайчики, Малів, Семенів, Зеленче, Підгора Теребовлянської міської ради об'єднаної територіальної громади.

В такій ситуації суд першої інстанції правомірно, згідно вимог ч.4 ст.112 КАС України, не прийняв визнання адміністративного відповідачем Підгайчицькою сільською радою, що викладене в письмовій заяві № 282 від 01.12.2015 року за підписом Підгайчицького сільського голови ОСОБА_4.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції зроблено правильні висновки про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, а часткові порушення норм матеріального права не призвели до неправильного вирішення справи, і тому відсутні підстави для скасування постанови суду від 23.12.2015 року.

Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд

ухвалив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області про визнання протиправними дій, визнання незаконними і скасування рішень - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

На ухвалу протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: В.В. Гуляк

Судді: О.О. Большакова

І.В. Глушко

Повний текст ухвали виготовлено та підписано 24.06.2016 року.