Справа № 751/3381/16-а
Суддя: Межевич М.В.
Дата ухвалення: 2016-06-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 751/3381/16-а Головуючий у 1-й інстанції: Косач І.А.
Суддя-доповідач: Межевич М.В.
У Х В А Л А

Іменем України

29 червня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Межевича М.В., суддів Земляної Г.В. та Сорочка Є.О., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Новозаводського районного суду м. Чернігова від 19 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Постановою Новозаводського районного суду м. Чернігова від 19 травня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити, оскільки вважає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та необ'єктивним, судом неповно з'ясовано всі обставини, що мають значення для вирішення справи, порушенні норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи, апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28.12.2015 № 2/VII-9 «Про структуру виконавчих органів міської ради» вирішено затвердити структуру виконавчих органів міської ради та встановити граничну чисельність працівників виконавчих органів міської ради, що фінансуються з міського бюджету у кількості 297 осіб (а.с.70-74).

Листом Чернігівської міської ради від 31.12.2015 за № 3-24/1381 «Про зміну структури та заплановане вивільнення працівників у зв'язку із скороченням чисельності», який було направлено керівникам виконавчих органів міської ради зі статусом юридичної особи, доведено до відома та для виконання рішення Чернігівської міської ради від 28.12.2015 № 2/VІІ-9 «Про структуру виконавчих органів міської ради», а також розпорядження міського голови від 29 грудня 2015 року № 340-р «Про граничну чисельність виконавчих органів міської ради та інші заходи щодо виконання рішення міської ради від 28.12.2015 № 2/VІІ-9 «Про структуру виконавчих органів міської ради» (а.с.79-80).

25.01.2016 начальником Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради Калюжним С.С. було направлено лист на ім'я міського голови Атрошенка В.А., в якому зазначалось про те, що на виконання листа від 31.12.2015 року № 3-24/1381 надає наступні письмові пропозиції, зокрема, утворити Відділ землеустрою та містобудівного кадастру до складу якого будуть входити 5 осіб, з яких посаду головного спеціаліста відділу землеустрою та містобудівного кадастру управління архітектури та містобудування міської ради запропонувати ОСОБА_2 (а.с.86-87).

29.01.2016 начальником Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради Калюжним С.С., за погодженням з першим заступником міського голови Шостак М.О. та заступника начальника фінансового управління міської ради Лисенко ЛЮ., та за підписом міського голови Атрошенка В.А., була визначена структура Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, згідно якої відділ містобудівного кадастру було реорганізовано, а саме його об'єднано з відділом землеустрою у Відділ землеустрою та містобудівного кадастру; вказана структура затверджена міським головою В.А. Атрошенко 29.01.2016 (а.с.89).

01.02.2016 розпорядженням міського голови від 01.02.2016 № 34-р «Про структуру виконавчих органів міської ради та внесення змін до штатних розписів» (далі - розпорядження № 34-р) з 15 квітня 2016 року (п. 13) у зв'язку із затвердженням структури управління архітектури та містобудування міської ради вирішено внести зміни до штатного розпису цього управління, а саме: вивести відділ з питань землеустрою та геодезії, відділ містобудівного кадастру та ввести відділ землеустрою та містобудівного кадастру, а також скоротити відповідні посади.

Пунктом 13.4.1 вказаного розпорядження визначено ознайомити з цим розпорядженням, попередити про майбутнє вивільнення з роботи у зв'язку із скороченням чисельності і штату та з метою працевлаштування запропонувати відповідно: ОСОБА_2, начальнику відділу містобудівного кадастру управління архітектури та містобудування міської ради, - новоутворену рівнозначну посаду головного спеціаліста відділу землеустрою та містобудівного кадастру управління архітектури та містобудування міської ради ( в порядку переведення).

Відповідно до пункту 13.4.2 даного розпорядження, у разі відмови від запропонованої посади - повідомляти інші вакантні та тимчасово вакантні посади посадових осіб місцевого самоврядування, наявні у виконавчих органах міської ради.

Згідно з пунктом 13.4.3 розпорядження, у разі відмови від усіх запропонованих посад - здійснити роботу по вивільненню працівників відповідно до пункту 1 статті 40 та з урахуванням статі 44 КЗпП України (а.с.9-10).

Позивач, не погоджуючись із структурою Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради та п. 13 розпорядження Чернігівської міської ради від 01.02.2016 № 34-р про структуру виконавчих органів міської ради та внесення змін до штатних розписів, звернулась до суду з позовом про їх скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив відсутності факту порушення прав позивачки з боку відповідачів та того, що оскаржувані акти, ухвалені Чернігівською міською радою прийняті з додержанням вимог закону, відповідно до визначеної законодавством процедури та в межах встановленої компетенції.

Вирішуючи спір, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон № 3038-VI) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, у тому числі, органами місцевого самоврядування.

Згідно з ч. 2 ст. 22 Закону № 3038-VI, містобудівний кадастр ведеться уповноваженими органами містобудування та архітектури, які можуть утворювати для цього служби містобудівного кадастру. Наведена норма кореспондується з п. 8 Положення про містобудівний кадастр, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 559 (далі - Положення № 559).

Таким чином, утворення служби містобудівного кадастру є виключно правом органу містобудування та архітектури, а не його обов'язком.

Відповідно до п. 1 Положення № 559 це Типове положення є основою для розроблення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування нормативно-правового акта, яким встановлюються загальні принципи утворення та затверджується положення про Службу містобудівного кадастру на державному рівні, рівні Автономної Республіки Крим та обласному рівні, рівні обласних центрів та міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, мм. Києва та Севастополя.

З наведеного вбачається, що Типове положення є виключно основою для розробки відповідного положення у випадку створення Служби містобудівного кадастру.

Отже, посилання позивача на те, що без створення Служби містобудівного кадастру, відповідач-2 не вправі вести містобудівний кадастр і бути уповноваженим органом містобудування та архітектури є необґрунтованим.

Крім того, 31.03.2016 рішенням Чернігівської міської ради було затверджено Положення про управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, відповідно до якого одним із завдань Управління є організація робіт, пов'язаних із створенням і веденням містобудівного кадастру міста (п.2.1.6); крім того функціями Управління є: організація створення і ведення містобудівного кадастру міста, забезпечення проведення містобудівного моніторингу об'єктів із залученням науково-дослідних і проектних організацій та виконавчих зйомок для збудованих будинків, споруд та інженерних комунікацій (п. 2.2.23), створення і ведення архіву затвердженої містобудівної документації та матеріалів містобудівного кадастру (п. 2.2.24) (а.с.94-101).

Апеляційний суд також звертає увагу на те, що оскаржувані рішення не є нормативно-правовими актами до оскарження яких має застосовуватись спеціальна процедура, визначена ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України № 2747-IV від 06.07.2005 (далі - КАС).

Вищий адміністративний суд України в інформаційному листі від 01.06.2010 № 781/11/13-10 «Щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ» зазначив, що індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Таким чином, оскаржувані рішення є індивідуальними актами, до яких застосовується загальна процедура оскарження, з огляду на що, посилання позивача в апеляційній скарзі на порушення судом першої інстанції ст. 171 КАС відхиляються.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання.

Відповідно до п. 6 ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету.

Окрім того, варто звернути увагу на те, що зміни, внесені підпунктами 2, 3 пункту 89 розділу II Закону України від 28.12.2007 № 107-VI (щодо затвердження Кабінетом Міністрів України типових штатів органів місцевого самоврядування), визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) та втратили чинність, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 № 10-рп/2008.

Таким чином, зміна структури виконавчих органів ради та загальної чисельності апарату ради можлива виключно на пленарних засіданнях цієї ради.

Так, рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2015 року № 2/VII-9 (а.с. 70-75) затверджено структуру (п. 1) та граничну чисельність працівників органів виконавчих органів міської ради (п. 13).

Підпунктами 14.2, 14.3 пункту 14 вказаного рішення міському голові доручено: здійснити заходи щодо приведення існуючої структури виконавчих органів міської ради, затвердженої рішенням міської ради від 31 січня 2011 року «Про структуру виконавчих органів міської ради» (п'ята сесія шостого скликання) із змінами та доповненнями до нього, у відповідність до цього рішення; у зв'язку із змінами в організації праці та скороченням штату працівників (43 одиниці) виконати розподіл граничної чисельності працівників виконавчих органів міської ради у межах встановленої загальної граничної чисельності (297 одиниць) та забезпечити скорочення штату працівників відповідно до вимог діючого трудового законодавства.

На виконання наведеного, міським головою видано розпорядження від 29.12.2015 № 310-р «Про граничну чисельність виконавчих органів міської ради та інші заходи щодо виконання рішення міської ради від 28.12.2015 № 2/VII-9 «Про структуру виконавчих органів міської ради», яким затверджено граничну чисельність працівників окремих виконавчих органів міської ради у межах встановленої загальної граничної чисельності (297 одиниць) з 15 квітня 2016 року, зокрема управління архітектури та містобудування у кількості 19 штатних одиниць (а.с. 75-78).

Пунктом 3 вказаного розпорядження керівникам виконавчих органів міської ради (зі статусом юридичної особи) було доручено випрацювати структуру виконавчого органу міської ради, з урахуванням його основних завдань і функцій, рішення міської ради від 28 грудня 2015 року № 2/VII-9 «Про структуру виконавчих органів міської ради» та цього розпорядження, та надати не пізніше 28 січня 2016 року до відділу кадрової роботи міської ради для затвердження міським головою структуру виконавчого органу.

Крім того, листом від 31.12.2016 № 3-24/1381 керівникам виконавчих органів міської ради зі статусом юридичної особи повідомлено про необхідність надати не пізніше 28 січня 2016 року для затвердження міським головою структури виконавчого органу міської ради та письмові пропозиції щодо кандидатів на заплановане вивільнення, із зазначенням прізвища, імені, по батькові та посади такого працівника (а.с. 79-80).

Так, листом від 25.01.2016 № 01-08/136 управління архітектури та містобудування міської ради надало відповідні пропозиції з проханням погодити структуру управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, зокрема було запропоновано скоротити відділ містобудівного кадастру та відділ з питань землеустрою і утворити відділ землеустрою та містобудівного кадастру.

З урахуванням викладених пропозицій, 29 січня 2016 року міським головою була затверджена структура управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради в новій редакції, що вступає в силу з 15 квітня 2016 року (а.с. 13), а розпорядженням міського голови від 1 лютого 2016 року № 34-р «Про структуру виконавчих органів міської ради та внесення змін до штатних розписів» з 15 квітня 2016 року у зв'язку із затвердженням структури управління архітектури та містобудування міської ради вирішено внести зміни до штатного розпису цього управління, а саме: вивести відділ з питань землеустрою та геодезії, відділ містобудівного кадастру та ввести відділ землеустрою та містобудівного кадастру, а також скоротити відповідні посади (п. 13; а.с. 9-10).

З наведеного вище вбачається, що при прийнятті оскаржуваних рішень, відповідач діяв у межах наданих йому повноважень та на виконання рішень ради.

Закон № 280/97-ВР не містить положень, які б забороняли міському голові та виконання рішення ради затверджувати структуру та чисельність окремого виконавчого органу цієї ради.

При цьому, варто зауважити, що до оскаржуваних рішень п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР не застосовується, так як цими рішеннями відповідач не затверджував ні структуру виконавчих органів ради в цілому, , ні визначав загальну чисельність працівників апарату ради, так як у даному випадку затверджено структуру окремого виконавчого органу - управління архітектури та містобудування та вжито дії щодо приведення штатного розпису цього органу у відповідність затвердженій структурі.

За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав на задоволення позову.

Відхиляються посилання в апеляційній скарзі на те, що відповідачем протиправно прийнято рішення на підставі листа управління архітектури та містобудування. Апеляційний суд звертає увагу на те, що вказаний лист має рекомендаційний характер, а особа, якій він адресований має право вибору застосування викладених у такому листі пропозицій. Адміністративний суд не вправі втручатися у вільний розсуд відповідача та оцінювати доцільність погодження пропозиції управління архітектури та містобудування, що викладена у цьому листі.

Варто також зазначити, що вказаним листом начальник управління архітектури та містобудування не приймав жодних рішень щодо зміни, впровадження чи скасування Конституції України, Законів України або нормативно-правових актів, з огляду на що відхиляються доводи апеляційної скарги у цій частині.

Відповідно до ч. 1 ст. 200 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції відповідно до норм матеріального права, при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у справі, підтвердженими доказами, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції підстав для його скасування не вбачає.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 197, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Новозаводського районного суду м. Чернігова від 19 травня 2016 року - без змін.

Рішення апеляційної інстанції набирає законної сили через п'ять днів після направлення його копії особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржене безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя М.В. Межевич

Суддя Г.В. Земляна

Суддя Є.О. Сорочко

Головуючий суддя Межевич М.В.

Судді: Земляна Г.В.

Сорочко Є.О.