Справа № 816/526/16
Суддя: І.Г. Ясиновський
Дата ухвалення: 2016-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2016 року м. ПолтаваСправа № 816/526/16

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Ясиновського І.Г.,

за участю: секретаря судового засідання - Петренко О.В.,

представників позивача - Воронько О.В., Рака В.Ю.,

представника відповідача - Нємченко В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування висновку та вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

15 квітня 2016 року Полтавське комунальне автотранспортне підприємство 1628 (надалі також - позивач) звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (надалі також - відповідач) про визнання протиправними та скасування:

- висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9;

- вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що перед початком ревізії посадовими особами контролюючого органу було надано позивачу направлення та копію рішення суду, яка, на думку позивача, оформлена не у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, пунктів 5.26, 5.27 Національного стандарту України Державної уніфікованої системи документації "Вимоги до оформлювання документів" (ДСТУ 4163-2003), що є порушенням вимог пункту 12 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженому Постановою КМУ від 20.04.2006 № 550. Також позивач зауважив, що в наданих ДФІ висновках на заперечення до акту ревізії не наведено жодних підстав відхилення наданих пояснень по проведеній незалежній оцінці транспортних засобів, а саме: інформації про ринкову вартість майна, закупівлю якого було здійснено у 2015 році. Таким чином, на думку позивача, оскаржені висновки від 28.03.2016 не визначають у повній мірі наведених доводів позивача під час проведення ревізії та складання акту ревізії. Позивач зазначив, що Законом України "Про здійснення державних закупівель" підприємству надано право, а не обов'язок, визнати торги такими, що не відбулися, що, в свою чергу, спростовує висновки акту ревізії.

Представники позивача підтримали позовні вимоги та просили суд їх задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог. В письмових запереченнях відповідач зауважив, що згідно ухвали Октябрського районного суду м. Полтави від 09.02.2016 проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 (далі - КАТП 1628). Відповідач звернув увагу, що позапланову виїзну ревізію у КАТП 1628 проведено у відповідності до переліку поставлених питань до ревізії, затверджених вищевказаною ухвалою суду. Також відповідач зауважив, що у відповідності до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами контролюючий орган, у разі незабезпечення об'єктом контролю усунення виявлених в ході ревізії порушень, насилає об'єкту контролю письмову вимогу щодо усунення таких порушень. Тобто, на думку відповідача, надсилання вимоги, у разі виявлення відповідних порушень, є обов'язком контролюючого органу.

Заслухавши пояснення представників сторін, вивчивши та дослідивши матеріали справи, повно та всебічно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходив з наступного.

Згідно ухвали Октябрського районного суду м. Полтави від 09.02.2016 та на підставі направлення від 12.02.2016 № 120, виданого в.о. начальника Державної фінансової інспекції в Полтавській області, старшим державним фінансовим інспектором Яремчук Н.В. проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Полтавського КАТП 1628 за період з 01.01.2015 по 01.01.2016, якою встановлено ряд порушень, які відображені в акті ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9.

Під час ревізії встановлено порушення законодавства, а саме:

"Полтавським КАТП 1628 здійснено закупівлю за державні кошти у 2015 році по предмету закупівлі код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" з порушенням законодавства. Пропозиції учасників процедури відкритих торгів ПАТ ВО "Автотранспортник" та ТОВ "ТД "Будшляхмаш" , що допущені замовником до оцінки не відповідають вимогам документації конкурсних торгів та умовам документації конкурсних торгів замовника. Комітетом з конкурсних торгів КАТП 1628 не прийнято рішення про відхилення пропозицій даних учасників, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів, чим порушено п. 3 ч. 1 ст. 29 Закону України "Про здійснення державних закупівель".

Вказаним вище порушенням завдано міському бюджету матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 1 816 488,62 гривень".

На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, підпункту 15 пункту 6 Положення про державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 06.08.2014 № 310, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області винесено вимогу про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626, якою до позивача направлено таку вимогу:

- проведено процедуру закупівлі по предмету закупівлі код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" з порушенням п. 3 ч. 1 ст. 29, абз. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України "Про здійснення державних закупівель", а саме: комітетом з конкурсних торгів КАТП 1628 не прийнято рішення про відхилення пропозицій учасників ПАТ ВО "Автотранспортник" та ТОВ "ТД "Будшляхмаш", які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів. Окрім того здійснення оцінки пропозицій учасників, які підлягали відхиленню суперечать вимогам ч. 4 ст. 28 Закону України № 1197. За результатами проведено процедури закупівлі по предмету код 29.10.4 "Автомобілі для перевезення вантажів" у 2015 році між Полтавським КАТП 1628 та ТОВ "ТД "Будшляхмаш" укладено договір про закупівлю товарів за державні кошти від 07.04.2015 № 196/15. Поставка автотранспортних засобів не відповідає п. 2.1 договору від 07.04.2015 № 196/15, чим порушено ст. 526 та 629 ЦК України. Полтавським КАТП придбано за рахунок бюджетних коштів автотранспортні засоби, технічний ста яких не відповідає умовам укладеного договору, чим завдано збитків місцевому бюджету на 1 816 488,62.

Для усунення зазначених порушень Держфінінспеція в Полтавській області вимагала усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Не погодившись з вказаною вимогою від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626 про усунення виявлених порушень позивач оскаржив її до суду.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Надаючи правову оцінку вимозі позивача суд виходив з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.

Частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування (пункт 1 цього Порядку).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

У відповідності до статті 11 Закон № 2939-ХІІ позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, серед іншого, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю. Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Надаючи оцінку вимозі позивача стосовно визнання протиправним та скасування висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9 суд зазначає наступне.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". В свою чергу, процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні").

Відповідно до пунктів 42 та 43 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами у разі підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) керівник об'єкта контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення контролюючого органу акта ревізії повинен подати йому письмові заперечення (зауваження). Якщо протягом цього строку заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то контролюючий орган має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії. Рішення про розгляд заперечень (зауважень), що надійшли з порушенням встановленого строку, приймає керівник контролюючого органу.

Контролюючий орган аналізує правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником контролюючого органу або його заступником.

З наведеного вбачається, що висновок на заперечення до акту ревізії має аналітичний характер та складається з метою надання оцінки обґрунтуванням об'єктів контролю, викладеним у запереченнях на акт ревізії.

Таким чином, письмовий висновок на заперечення до акту ревізії не містить в собі ознак ані нормативного акта, ані акта індивідуальної дії, не є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке б породжувало певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і мало б обов'язковий характер для об'єкту контролю, в даному випадку, позивача, та не змінюють стану його суб'єктивних прав, а отже не є актом індивідуальної дії в розумінні стаття 17 КАС України.

Враховуючи викладене, позовні вимоги про визнання протиправними та скасування висновків ДФІ у Полтавській області від 28.03.2016 на заперечення до Акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9 є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Стосовно вимоги Полтавського КАТП 1628 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626 суд зазначає наступне.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного суд дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії Підприємства.

При цьому оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 15 квітня 2014 року (справа № 21-40а14) та постанові від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14).

Відповідно до частини другої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі правової норми, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, суд зобов'язаний враховувати висновки Верховного Суду України, викладені у рішеннях, прийнятих за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 цього Кодексу.

Частиною першою статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Мотивів для відступлення від вказаної правової позиції Верховного Суду України при розгляді цієї справи, судом не встановлено та сторонами не зазначено.

Згідно із частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Статтею 70 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Виходячи з викладеного, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення вимог Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування висновку від 28.03.2016 на заперечення до акту ревізії від 12.03.2016 № 06-21/9; вимоги про усунення виявлених порушень від 31.03.2016 № 16-06-3-14/1626.

На підставі викладеного, керуючись статтями 7-11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову Полтавського комунального автотранспортного підприємства 1628 до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправними та скасування висновку та вимоги - відмовити.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд.

Повний текст постанови виготовлено 22 червня 2016 року.

Суддя І.Г. Ясиновський