Справа № 826/9194/15
Суддя: Пасічник С.С.
Дата ухвалення: 2016-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" червня 2016 р. м. Київ К/800/44062/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Іваненко Я.Л.,

Швеця В.В.,

за участю секретаря Лопушенко О.В.,

за участю: позивача ОСОБА_4, представника відповідача Куценко А.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Державної казначейської служби України в Київській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А :

В травні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної казначейської служби України в Київській області про визнання протиправною бездіяльності, що полягає в ненаданні відповіді на адвокатський запит позивача від 29.01.2015р. №64 у строк, встановлений ст.24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»; визнання протиправною бездіяльності, що полягає в ненаданні відповіді на адвокатський запит від 29.01.2015р. №64; зобов'язання відповідача у відповідь на адвокатський запит позивача від 29.01.2015р. №64 надати інформацію про розпорядження бюджетними коштами, розпорядником яких є ГУ Міндоходів у Київській області (Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області) за період з 01.11.2014р. по дату надання відповіді, зокрема, про умови отримання цих коштів (призначення платежів), прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримували ці кошти, а також інформацію про щоденний залишок коштів на рахунках ГУ Міндоходів у Київській області (Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2015р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2015р., в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просив рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідач в запереченнях на касаційну скаргу просив залишити останню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки вони, на його думку, ухвалені відповідно до норм чинного законодавства й на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи.

Відповідно до ч.2 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012р. №5076-VI (далі - Закон №5076), відповідно п.1 ч.1 ст.20 якого під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

Як передбачено ч.1 та ч.2 ст.24 Закону №5076, адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об'єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов'язані не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011р. №2939-VI (далі - Закон №2939).

Так, статтею ст.1 Закону №2939 закріплено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Отже, за змістом наведеної статті публічній інформації притаманні наступні ознаки:

1) це готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;

2) це заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

Таким чином, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

За змістом п.1 ч.1 ст.3 Закону №2939 право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Згідно з п.2 ч.1 ст.5 Закону №2939 доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (ч.5 ст.6 Закону №2939).

Відповідно до ч.1 та ч.4 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

За змістом ч.1 та ч.2 ст.19 Закону №2939 запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Судами встановлено, що позивач здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю від 19.04.2013р. НОМЕР_1 та відповідно до витягу з договору про надання правової допомоги від 23.06.2014р. №23 і ордера від 16.07.2014р. серії НОМЕР_2 представляв інтереси, здійснював захист та надавав інші види правової допомоги громадянину ОСОБА_6.

29.01.2015р. позивач звернувся до Головного управління Державної казначейської служби України в Київській області з адвокатським запитом за вих.№64, в якому просив надати інформацію про розпорядження бюджетними коштами, розпорядником яких є ГУ Міндоходів у Київській області (Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області) за період з 01.11.2014р. по дату надання відповіді, зокрема, про умови отримання цих коштів (призначення платежів), прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримували ці кошти, а також інформацію про щоденний залишок коштів на рахунках ГУ Міндоходів у Київській області (Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області).

Зазначений запит відповідач отримав 02.02.2015р., а листом №15-04/41-820 від 09.02.2015р. - відмовив позивачу у наданні запитуваної інформації, зазначивши, що відповідно до укладеного ним з ГУ Міндоходів у Київській області (ГУ Державної фіскальної служби у Київській області), як клієнтом, договору про розрахунково-касове обслуговування воно зобов'язано гарантувати таємницю інформації за рахунками клієнта, а тому розпорядником запитуваної інформації є Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області, до якого відповідач і запропонував позивачеві звернутись з подібним запитом.

Не погодившись з наданою відповіддю, ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом у даній справі.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій, проаналізувавши обставини справи в сукупності з нормами ст.ст.2,22 Бюджетного кодексу України, п.3 та п.4 Положення про головні управління Державної казначейської служби України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2012р. №1280, взявши до уваги наведені відповідачем в запереченнях на позов умови п.2.3.10 договору про розрахунково-касове обслуговування від 05.01.2015р. №15-27/140 та додаток №1 (Зразок договору про здійснення розрахунково-касового обслуговування) до п.1.8 Порядку відкриття та закриття рахунків у національній валюті в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 22.06.2012р. №758 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.07.2012р. за №1206/21518, прийшли до висновку, що за запитуваною позивачем інформацією розпорядником бюджетних коштів, а отже й розпорядником інформації є Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області (Головне управління Міндоходів у Київській області), а тому Головне управління Державної казначейської служби України в Київській області правомірно відмовило йому у наданні такої інформації; крім того, зазначили, що відповідь на запит позивача була надана відповідачем у встановлений ст.24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» п'ятиденний строк.

Колегія ж суддів Вищого адміністративного суду України вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на наступне.

Відповідно до ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом п.3 ч.1 ст.163 КАС України у мотивувальній частині зазначаються обставини, встановлені судом із посиланням на докази, мотиви неврахування окремих доказів, а також мотиви, з яких суд виходив при ухваленні рішення, і положення закону, якими він керувався.

В мотивувальній частині рішення наводяться дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінка всіх доказів, з яких виходив суд при вирішенні спору; визнаючи одні і відхиляючи інші докази, суд повинен це обґрунтувати.

Згідно з ч.1 ст.138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Мотивувальна частина кожного рішення повинна мати також посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права і у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права й обов'язки сторін у спірних правовідносинах, на відповідні статті КАС України та інші норми процесуального права, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов'язки сторін; в мотивувальній частині рішення можуть також використовуватися посилання на рішення Конституційного Суду України, відповідні рішення Верховного Суду України (стаття 244-2 КАС України), а також посилання на рішення Європейського суду з прав людини; проте саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією (п.9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 "Про судове рішення в адміністративній справі").

Також в пункті 42 рішення "Бендерський проти України" від 15.11.2007р. Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення "Руїз Торійа проти Іспанії" від 09.12.1994р.). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення "Артіко проти Італії" від 13.05.1980р.). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (cf. "Дюлоранс проти Франції", п.34553/97, п.33, від 21.03.2000р.; "Донадзе проти Грузії", n 74644/01, пп.32 et 35, від 07.03.2006р.).

Крім того, Європейський суд з прав людини у п.23 та п.25 Рішення "Проніна проти України" від 18.07.2006р. вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

Проте, зазначаючи в своїх рішеннях, що розпорядником бюджетних коштів, а отже й запитуваної позивачем інформації є саме Головне управління Державної фіскальної служби у Київській області (Головне управління Міндоходів у Київській області), суди не навели мотивів з посиланням на законодавчі норми, за яких би вони прийшли до висновку, що, у даному випадку, Головне управління Державної казначейської служби України в Київській області не є суб'єктом, що володіє такою інформацією та обмежений в її наданні, як і не надали у цьому контексті оцінки доводам позивача та наявним в матеріалах справи відповідям Головного управління Державної казначейської служби України в Київській області від 11.12.2014р. та від 12.01.2015р. на адвокатський запит ОСОБА_4 від 02.12.2014р. та його звернення від 10.12.2014р., а отже прийшли до передчасних висновків по суті спору.

Крім того, укладений між Головним управлінням Державної казначейської служби України в Київській області та Головним управлінням Міндоходів у Київській області (ГУ Державної фіскальної служби у Київській області) договір про розрахунково-касове обслуговування, на який, як на підставу відмови в наданні запитуваної позивачем інформації, посилався відповідач в наданій позивачеві відповіді, судами не витребовувався та відповідно не досліджувався; цитування ж ними змісту наведеного відповідачем в запереченнях на позовну заяву п.2.3.10 договору про розрахунково-касове обслуговування від 05.01.2015р. №15-27/140 не узгоджується з приписами ч.4 ст.70 КАС України, відповідно до якої обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору, та ч.1 ст.86 КАС України, згідно з якою суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Водночас, зазначаючи в рішеннях, що відповідь на запит позивача від 29.01.2015р., отриманий відповідачем 02.02.2015р., датована останнім 09.02.2015р., тобто надана у встановлений ст.24 Закону №5076 п'ятиденний строк, а також, що запитувана позивачем інформація є публічною, суди, разом з тим, не дослідили питання своєчасності надання цієї відповіді в розумінні приписів ст.20 Закону №2939, як і не надали оцінки посиланням ОСОБА_4, наведеним останнім в позовній заяві та в подальшому - в апеляційній скарзі, що відповідно до штемпеля відділення поштового зв'язку на конверті лист відповідача №15-04/41-820 від 09.02.2015р. був надісланий на його адресу лише 11.02.2015р.

Виходячи з наведеного, суди, не з'ясувавши усіх обставин справи, що мають суттєве значення для її правильного вирішення, й не надавши цим обставинам належної правової оцінки, дійшли передчасних висновків, які стали підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.

За правилами частини 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити усі обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись ст.ст.210, 220, 221, 223, 227, 230, 231 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Судді: Пасічник С.С.

Іваненко Я.Л.

Швець В.В.