Справа № 826/2940/15
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2016-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 червня 2016 року № 826/2940/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Шулежка В.П., судді Іщука І.О., судді Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій, визнання нечинною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Відкрите акціонерне товариство «Аерофлот - російські авіалінії» (далі - позивач, ВАТ «Аерофлот») до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, Державіаслужба), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило визнати протиправними дії відповідача щодо складення протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 14.01.2015 № 2199; визнати нечинною та скасувати постанову відповідача від 23.01.2015 № 2199 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали, просили задовольнити позов у повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні позовні вимоги не визнав та просив відмовити у задоволенні позову повністю.

Крім того, під час судового розгляду допитано в якості свідка з попередженням про кримінальну відповідальність за порушення ст.ст. 384, 385 КК України державного інспектора Державіаслужби Кареліна Вадима Олександровича.

В судовому засіданні судом ухвалено розглядати справу в порядку письмового провадження на підставі ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, 14.01.2015 державним інспектором Державіаслужби Кареліним В.О. у присутності уповноважених представників позивача, проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру № 120427.

За результатами перевірки встановлено, що повітряне судно позивача, яке виконувало рейс AFL 1827, здійснило політ з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору, чим порушено ст. 30 Повітряного кодексу України (далі - ПК України), пункти 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» (далі - Положення № 401), що і було зафіксовано шляхом складення вказаного протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації.

З огляду на встановлені у вказаному протоколі порушення, на підставі абзацу 4 п. 1 ч. 1 ст. 127, статей 127-130 ПК України, Державіаслужба в особі її голови винесла постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 23.01.2015 № 2199, якою на ВАТ «Аерофлот-російські авіалінії» накладено штраф у розмірі 136000,00 грн.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо складення протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 14.01.2015 № 2199, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 ПК України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки відповідно до частини шостої цієї статті мають право: складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення і застосовувати фінансові санкції.

Процедуру розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті визначено у Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26.12.2011 № 637 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2012 за № 73/20386 (далі - Порядок № 637).

Згідно з п. 1.2 Порядку № 637 дія цього Порядку поширюється на суб'єктів авіаційної діяльності (далі - Суб'єкт) у разі здійснення ними правопорушення у галузі цивільної авіації та фізичних осіб у разі здійснення ними адміністративного правопорушення на повітряному транспорті.

Відповідно до п. 2.1 Порядку № 637 підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1. Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.

Пунктами 2.2 та 2.3 Порядку № 637 передбачено, що протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням.

Аналіз наведених правових норм Порядку № 637 дає підстави для висновку, що інспектори з авіаційного нагляду в силу займаної посади мають повноваження на проведення перевірок.

При цьому, відповідне повноваження не обмежено кваліфікацією посад державних інспекторів, а тому посилання позивача на наявність у державного інспектора Державіаслужби Кареліна В.О. кваліфікації з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією за висновком колегії суддів не позбавляє його повноважень на проведення перевірки та оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Крім того, на підтвердження правомірності дій інспектора щодо перевірки допущення позивачем порушень правил використання повітряного простору відповідачем надано наказ Державіаслужби від 30.12.2014 № 806 «Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору», яким відповідач уповноважив державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією, в тому числі ОСОБА_1, здійснити перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, чим, фактично, делегував свої функції на складання протоколу відповідним інспекторам, що прямо передбачено наведеними вище положеннями Порядку № 637.

Допитаний в якості свідка державний інспектор Карелін В.О., пояснив, що є державним інспектором з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією Державіаслужби. Ним складено та підписано спірний протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації від 19.01.2015 на підставі телеграм Украероцентру. Також пояснив, що право на складення протоколів надано йому, в тому числі наказом Державіаслужби від 30.12.2014 № 806 «Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору.

Так само колегія суддів не приймає до уваги посилання представників позивача, як на обґрунтування протиправності дій щодо складання протоколу, на ту обставину, що протокол не заповнений розбірливим почерком, а надрукований, оскільки закріплення у п. 2.1 Порядку № 637 обов'язку по заповненню протоколу розбірливим почерком українською мовою покликаний гарантувати суб'єкту правопорушення його право ознайомитись з протоколом та надати щодо викладених в ньому фактів свої пояснення та зауваження.

Заповнення протоколу машинописним способом в жодному разі не позбавило представників позивача прав, закріплених у Порядку № 637.

Пунктами 2.5 - 2.8 Порядку № 637 закріплено, що протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації, підписується посадовою особою, що склала протокол, та керівником або уповноваженим представником Суб'єкта. У разі наявності свідків протокол підписується також і цими особами. Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і подавати клопотання. У разі якщо правопорушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, у протоколі про це робиться відповідна відмітка. Протокол складається у двох примірниках. Перший примірник протоколу вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику Суб'єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою. Другий примірник протоколу надсилається до Державіаслужби України.

У повній відповідності до наведених положень, протокол № 2199 наданий повноважним представникам позивача для ознайомлення, підписання та надання письмових пояснень і зауважень.

Щодо тверджень позивача про те, що інспектор не здійснив самостійне заповнення реквізитів протоколу, а лише завдяки працівникам юридичного відділу відповідача частково переніс інформацію телеграм до завчасно підготовленого названими працівниками протоколу, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що підписання протоколу посадовою особою відповідача, яка його склала, свідчить про взяття на себе зазначеною особою відповідальності за його складання. Використання такою особою під час складання протоколу будь-якої допоміжної інформації, у тому числі, наданої працівниками юридичного відділу Державіаслужби, Порядком № 637 не заборонено, а не наведення представниками позивача доводів щодо порушення прав позивача такими діями інспектора дає підстави колегії суддів не приймати такі твердження до уваги.

Додатково колегія суддів звертає увагу на те, що у письмових зауваженнях до протоколу № 2199 представники позивача зазначили про ненадання їм інспектором пояснень про те, яке саме правопорушення було вчинено з боку ВАТ «Аерофлот», в той же час, під час розгляду справи в суді, відповідачем надано та судом залучено до матеріалів справи телеграму Украероцентру, яка зазначена у названому протоколі та містить виклад суті порушення правил використання повітряного простору України.

Аргументи позивача, що телеграма Украероцентру не містить вказівку на її направлення саме відповідачу колегія суддів до уваги не приймає, оскільки відповідачем під час розгляду справи надано копію телеграми, зазначеної у протоколі № 2199, в адресному рядку якої зазначено AFTN адресу Центральної диспетчерської служби Державіаслужби - UKKACGXX.

Поряд з цим, колегія суддів вважає помилковим твердження позивача про складення протоколу № 2199 саме на підставі телеграми, яка була адресована Украероруху, оскільки така телеграма є ідентичною з телеграмою, адресованою Центральній диспетчерській службі Державіаслужби за виключенням адресного рядка.

Водночас, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пунктом 1 ч. 2 статті 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні статті 17 КАС України, а є лише підставою для подальшого вирішення питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності за правопорушення у галузі цивільної авіації згідно з вимогами ПК України та у спосіб, визначений Порядком № 637.

Так, відповідно до п. 3.1 названого Порядку розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Державіаслужба України, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).

З наведеної норми вбачається, що за результатами розгляду протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації відповідач, як суб'єкт владних повноважень, може прийняти два рішення у вигляді постанов: про накладення штрафу або про закриття провадження у справі.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

В силу положень п. 3.1 Порядку № 637 прийняття рішення за результатами розгляду протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації покладається на Державіаслужбу.

За таких обставин колегія суддів, дотримуючись принципів законності, поділу влади, а також компетенції, визначеної Конституцією та законами України, не має права перебирати на себе повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації щодо вирішення питання про прийняття рішення за результатами розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що на час вирішення даної справи перевірку обставин, встановлення яких стало підставою для складення протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації, вже проведено, а за її наслідками, відповідно, складено зазначений протокол та винесено постанову про накладення штрафу за порушення у галузі цивільної авіації.

Відповідно, в даному випадку Державіаслужбою фактично реалізована її компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки. А тому, як дії відповідача з проведення такої перевірки так і сам протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, вичерпали свою правову дію і не є такими, що порушують права позивача, а отже, їх оскарження за висновком колегії суддів не сприяє відновленню можливих порушених прав ВАТ «Аерофлот». Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016 у справі № К/800/32574/15, від 15.03.2016 у справі № К/800/30305/15.

За таких обставин, колегія суддів не вбачає підстав для визнання протиправними дій відповідача щодо складення протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 14.01.2015 № 2199.

Разом з тим, досліджуючи правомірність прийняття оскаржуваної постанови відповідача від 23.01.2015 № 2199, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно з ч. 1 ст. 129 ПК України підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол.

Статтею 128 ПК України встановлено, що справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова. Від імені уповноваженого органу з питань цивільної авіації розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації. Державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації мають право накладати стягнення у розмірі до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Штраф може бути накладено на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. У разі вчинення юридичними особами - суб'єктами авіаційної діяльності двох або більше правопорушень штрафи накладаються за кожне вчинене правопорушення окремо.

Аналогічні строки накладення на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності штрафу передбачено і в п. 3.5 Порядку № 637.

З системного аналізу викладених норм видно, що у наведених нормах фактично містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що штраф не може бути накладено після спливу трьох років з дня вчинення відповідного порушення юридичною особою - суб'єктом авіаційної діяльності, зокрема, порушення порядку використання повітряного простору.

Другий обмежувальний строк, встановлений у таких нормах, полягає у тому, що штраф не може бути накладено пізніше шести місяців з дня виявлення уповноваженим органом з питань цивільної авіації відповідного порушення. Таким чином, другий обмежувальний строк при накладенні штрафу за порушення норм, зокрема, порядку використання повітряного простору полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення юридичною особою - суб'єктом авіаційної діяльності порушення відповідних норм уповноважений орган з питань цивільної авіації, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених ч. 3 ст. 128 ПК України та п. 3.5 Порядку № 637. Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеними нормами строків застосування штрафу виключає застосування таких санкцій.

Отже, за результатами аналізу норм ПК України та Порядку № 637 колегія суддів приходить до висновку, що лише дотримання порядку та строків накладення штрафів за правопорушення в галузі цивільної авіації може бути належною підставою для винесення уповноваженим органом з питань цивільної авіації рішення про накладення штрафу.

В свою чергу, невиконання вимог ч. 3 ст. 128 ПК України та п. 3.5 Порядку № 637 призводить до визнання рішення про накладення штрафу безпідставним та до його скасування.

Водночас, згідно з п. 121 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401, інформація про факти порушення порядку використання повітряного простору невідкладно доводиться до відома Державіаслужби, Украероцентру, командного центру Повітряних Сил Збройних Сил, штабу Антитерористичного центру при СБУ та відповідних органів ОПР.

Як вбачається з матеріалів справи, телеграма Украероцентру № 120427 складена 12.07.2014 та, відповідно, в силу вимог п. 121 зазначеного Положення, що не заперечувалось представником відповідача, доведена до відома Державіаслужби в той же день, тобто відповідач встановив факт вчинення правопорушення з боку позивача 12.07.2014, у зв'язку з чим початком відліку строку накладення уповноваженим органом з питань цивільної авіації штрафу на позивача є 13.07.2014.

Таким чином, шестимісячний строк для накладення уповноваженим органом з питань цивільної авіації штрафу на позивача закінчився 12.01.2015.

Отже, Державіаслужбою при прийнятті спірної постанови не дотримано вимог, встановлених ч. 3 ст. 128 ПК України та п. 3.5 Порядку № 637 щодо граничних строків накладення штрафу на позивача.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає постанову відповідача від 23.01.2015 № 2199 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації протиправною та такою, що підлягає скасуванню.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч наведеним вимогам відповідач як суб'єкт владних повноважень не надав суду достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і не довів правомірності винесення ним спірного рішення.

Дослідивши обставини справи, проаналізувавши вищезазначені правові норми, суд приходить до висновку, що вимоги позивача є обґрунтованими і підлягають задоволенню частково.

Водночас, зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, передбачений ч. 4 ст. 11 КАС України, зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

За таких умов, з метою повного захисту прав та інтересів позивача, суд вважає за необхідне захистити порушені права позивача шляхом визнання протиправною та скасування постанови Державіаслужби від 23.01.2015 № 2199 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

З огляду на викладене, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються на користь позивача згідно з ч. 3 ст. 94 КАС України пропорційно до задоволених вимог.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати постанову Державної авіаційної служби України від 23.01.2015 № 2199 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

Присудити на користь Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» за рахунок бюджетних асигнувань Державної авіаційної служби України () понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 272,00 грн. (двісті сімдесят дві гривні 00 коп.).

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Суддя І.О. Іщук

Суддя І.М. Погрібніченко