Справа № 807/42/15
Суддя: Гуляк Василь Васильович
Дата ухвалення: 2016-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2016 року Справа № 876/748/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії :

головуючого судді: Гуляка В.В.

суддів: Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М.

за участі секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2015 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним і скасування розпорядження, визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення оперативної наради,

встановив:

У січні 2015 року позивач ОСОБА_1 звернулась в суд із адміністративним позовом до відповідача Прокуратури Закарпатської області, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просила: 1) визнати протиправним та скасувати розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області № 78 від 10 грудня 2014 року; 2) визнати протиправними дії прокуратури Закарпатської області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року; 3) визнати протиправним та скасувати пункт 4 Рішення оперативної наради № 47 у виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області від 24.12.2014 року в частині притягнення прокурора прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України.

Відповідач Прокуратура Закарпатської області позову не визнав, у суді першої інстанції подав заперечення, просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2015 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

З цією постановою суду не погодилась позивач і оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що постанова суду першої інстанції винесена з порушенням норм матеріального і процесуального права, при неповному з'ясуванні обставин справи, а тому підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що рапорт від 08.12.2014 року виконувача обов'язків прокурора міста Ужгорода - Берегівського міжрайонного прокурора ОСОБА_3 не містив належної мотивації щодо підстав проведення перевірки, особливо посилань на порушення наказу Генерального прокурора України №4/1гн від 03.12.2012 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність». Крім цього, розпорядженням №78 перевірка додержання вимог цього наказу не визначалась, але, з невстановлених судом причин, представниками апарату прокуратури області її було проведено самостійно та без затвердженого плану перевірки. У порушення п.9.2 Регламенту прокуратури Закарпатської області, затвердженого наказом прокурора Закарпатської області №14 від 14.05.2012 року, у вказаному розпорядженні призначено проведення перевірок, які ОСОБА_3 не ініціювались. Вказує, що висновки, зроблені на констатації порушень в діяльності прокуратури міста Ужгорода у вказаному рапорті виключно на статистичних даних, вирваних із контексту предмету дослідження, та без вивчення матеріалів, на яких вона грунтувалась, є необ'єктивними. Також зазначає, що рішення оперативних нарад є обов'язковими до виконання усіма прокурорами відповідно до п.9 Регламенту та пунктів 11.3, 12, 18.6 і 20 наказу Генерального прокурора України №1-гн від 26.12.2011 «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України». Перевірка працівниками прокуратури області була проведена упереджено. Також вказує апелянт, що суд першої інстанції не витребував у відповідача необхідних додаткових доказів, порушив принцип верховенства права.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати постанову суду першої інстанції від 25 грудня 2015 року та постановити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Відповідач подав заперечення на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

Судом апеляційної інстанції двічі, а саме 30.03.2016 р. і 18.05.2016 р. відкладав апеляційний розгляд справи у зв'язку із заявленими письмовими клопотаннями позивача ОСОБА_1.

На судове засідання 15.06.2016 року позивач знову подала письмове клопотання про відкладення розгляду справи на інший термін, з тих самих підстав, тобто у зв'язку із виконанням обов'язків щодо захисту державної безпеки за межами Львівської області та систематичною зайнятістю представника позивача в іншому судовому засіданні.

Суд апеляційної інстанції за результатами вивчення заявленного клопотання позивача про відкладення розгляду справи прийшов до висновку про можливість апеляційного розгляду справи у відсутності позивача, оскільки позивач була належним чином повідомлена про дату, час і місце апеляційного розгляду справи, позивачем не надано суду доказів про об'єктивну неможливість прибуття в судове засідання, і така неявка носить систематичний характер.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши підстави і межі апеляційної скарги, вважає, що таку апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Так, судом встановлено і підтверджено матеріалами справи, що наказом в.о. прокурора Закарпатської області Балити Р. №271 від 03.12.2014 року на час тимчасової непрацездатності прокурора м. Ужгорода Гаврилюка В.О. виконання обов'язків прокурора міста Ужгорода із 04.12.2014 року було покладено на Берегівського міжрайонного прокурора ОСОБА_3. (а.с.154 Т.1).

Наказом Генерального прокурора України №75вк від 04.12.2014 року на час відпустки в.о. прокурора Закарпатської області Балити Р.І. з 10.12.2014 року по 12.12.2014 року, виконання обов'язків прокурора Закарпатської області було покладено на заступника прокурора Закарпатської області Русняка П.М. (а.с.155 Т.1).

08.12.2014 року в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_3 було подано рапорт до в.о. прокурора Закарпатської області Балиті Р.І., в якому вказано, що опрацювавши статистичну інформацію, вивчивши стан наглядової роботи ним виявлено ряд грубих порушень галузевих наказів Генерального прокурора України, кримінально-процесуального та іншого законодавства. З урахуванням викладеного та з метою встановлення реального стану наглядової роботи просить вирішити питання щодо організації проведення у прокуратурі м. Ужгорода перевірки силами апарату прокуратури області дотримання галузевих наказів Генерального прокурора України №№ 1, 2, 4, 6, 10, 15гн та прийняття за її наслідками відповідних рішень (а.с. 8, 190 Т.1).

Матеріалами справи також підтверджується, що 10.12.2014 року в.о. прокурора Закарпатської області Русняк П.М. прийнято розпорядження № 78, яким з метою забезпечення належної організації перевірки фактів, викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_3 від 08.12.2014 року вирішено відрядити до прокуратури м. Ужгорода працівників апарату області в кількості 9 чол.. Перевірку провести з 15 по 18 грудня 2014 року і доповісти виконувачу обов'язків прокурора області у строк до 23 грудня 2014 року (а.с. 11, 193 Т.1).

Цього ж дня, 10.12.2014 року прокурор м. Ужгорода Гаврилюк В.О. направив листа до в.о. прокурора Закарпатської області Русняка П.М. про відкликання вказаного вище рапорту в.о. прокурора м. Ужгород ОСОБА_3 від 08.12.2014 року (а.с.194 Т.1).

На підставі вказаного вище Розпорядження №78 від 10.12.2014 року, згідно затверджених планів перевірки, працівниками прокуратури Закарпатської області було проведено перевірку в прокуратурі міста Ужгорода щодо фактів викладених в рапорті від 08.12.2014 року.

За результатами такої перевірки складено доповідну записку від 22.12.2014 року «Про результати перевірки фактів викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгород ОСОБА_3 яка була обговорена на оперативній нараді 24.12.2014 року з участю в.о. прокурора Закарпатської області Балити Р.І. (а.с. 20-79, 15-19, 195-203 Т.1).

Як видно з протоколу №47 вказаної оперативної наради від 24.12.2014 року, оперативна нарада, зокрема, вирішила: п.1 - визнати, що факти, викладені в рапорті в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_3 знайшли своє підтвердження; п.4 - за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України, старшого прокурора прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 притягнути до дисциплінарної відповідальності.

Суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, з врахуванням наступного.

Відповідно до п.4.5 наказу Генерального прокурора України №1гн від 26.12.2011 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України», на апарати прокуратур обласного рівня покладено загальне керівництво підпорядкованими прокуратурами та контроль за їх діяльністю.

Пунктом 7 цього Наказу передбачено, що організація, засади і порядок роботи Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня та прокуратур міст із районним поділом визначається регламентами.

Регламент прокуратури Закарпатської області затверджений наказом прокурора Закарпатської області 14.05.2012 року № 14, в якому, зокрема, зазначено, що керівництво прокуратурою області та підпорядкованими прокуратурами здійснює прокурор області (а.с. 44 Т.1).

У відповідності до пунктів 9.2, 9.3 Регламенту, позапланові виїзди з метою проведення перевірок у підпорядкованих прокуратурах чи на об'єктах, що їм піднаглядні, можуть здійснюватись тільки за погодженням прокурора області на підставі мотивованого рапорту заступника прокурора області або начальника самостійного структурного підрозділу, який закріплений за прокурором області. Ці рапорти попередньо візуються начальником організаційно-контрольного відділу. За наявності на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалів резолюції прокурора області про проведення такої перевірки, виїзд у відрядження здійснюється на підставі рапорту начальника структурного підрозділу, завізованого в організаційно-контрольному відділі і погодженого з відповідним заступником прокурора області.

Крім того, відповідно до п. 15.1 вказаного вище наказу Генерального прокурора України, не передбачені планами роботи галузеві перевірки здійснюються за рішенням першого керівника прокуратури.

Пунктом 9.2.6. Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України №3 від 15.01.2013 року передбачено, що управлінські рішення керівника прокуратури у межах їхньої компетенції з питань організації роботи, відряджень і т.д. оформляються актом управління - Розпорядженням.

Згідно пунктів 8.2 та 8.3 вказаної Інструкції з діловодства, управлінська діяльність прокуратур здійснюється шляхом видання організаційно-розпорядчих документів (накази, розпорядження, вказівки, положення, рішення тощо). Підставою для прийняття організаційно-розпорядчих документів є здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання прокуратурою покладених на неї завдань і функцій.

З урахуванням вищенаведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позапланові виїзні перевірки здійснюються за розпорядженням прокурора області.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, рапорт в.о. прокурора м. Ужгорода ОСОБА_3 про перевірку надійшов в прокуратуру області 08.12.2014 року.

Розпорядження в.о. прокурора області Русняка П.М. №78 від 10.12.2014 року винесено з метою забезпечення належної організації перевірки фактів, викладених в рапорті від 08.12.2014 року. Таке Розпорядження не суперечить наказу Генерального прокурора України та Регламенту прокуратури області і винесено на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством. Це Розпорядження не порушує прав, свобод чи законних інтересів позивача як працівника прокуратури м. Ужгорода.

Тому, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про безпідставність позовної вимоги про визнання протиправним і скасувати вказаного Розпорядження.

Відносно позовної вимоги про визнання протиправними дій прокуратури Закарпатської області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року, то суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Розглядувана перевірка була проведена уповноваженими працівниками прокуратури Закарпатської області, у визначений строк, на підставі вказаного вище Розпорядження №78 від 10.12.2014 року, згідно затверджених планів перевірки від 12.12.2014 року (а.с. 13, 205-223 Т.1).

За результатами такої перевірки складено доповідну записку від 22.12.2014 року, яка була обговорена на оперативній нараді 24.12.2014 року.

В матеріалах справи немає і позивачем не надано доказів того, що в процесі проведення перевірки працівниками прокуратури Закарпатської області чи в інший спосіб було порушено права чи законні інтереси позивача як працівника прокуратури м. Ужгорода.

Тому, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про безпідставність позовної вимоги про визнання протиправними дій прокуратури Закарпатської області щодо проведення перевірки.

Відносно позовної вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 4 Рішення оперативної наради № 47 від 24.12.2014 року в частині притягнення прокурора прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, то судом першої інстанції вірно враховано, що відповідно до п.6.1 Регламенту, обговорення результатів перевірок проводяться на оперативних нарадах і у разі прийняття рішень та визначення конкретних заходів, результати такої оформляються протоколом.

Як вище зазначалось, на оперативній нараді 24.12.2014 року було прийнято рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків (пункт 4 протоколу №47).

Вірним є висновок суду першої інстанції про те, що оскаржений пункт 4 рішення оперативної наради носить виключно рекомендаційний характер і не є обов'язковим до виконання. Рішення оперативної наради не є окремою дією, а лише викладається у виді заходів, які необхідно вжити для усунення виявлених недоліків в організації діяльності прокуратур. Одночасно рішенням оперативної наради визначено форму реалізації цих заходів. Висновки, які містяться у протоколі чи доповідній записці, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність наказів чи інших актів індивідуальної дії відносно позивача, в основу яких покладені вказані висновки. Такі висновки являються суб'єктивною думкою відповідних працівників прокуратури, самостійно не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача. Доповідна записка та протокол оперативної наради є документами, на підставі яких приймається відповідне рішення (наказ) органу, а тому їх оцінка (в тому числі й оцінка дій службових осіб прокуратури щодо складання таких, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом лише при вирішенні спору щодо оскарження рішення (наказу), прийнятого на підставі таких доповідних записок та протоколу.

Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що позивача ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді догани не оскарженим пунктом 4 рішення оперативної наради від 24.12.2014 року, а наказом в.о. прокурора Закарпатської області від 29.12.2014 року за №1137к, з врахуванням результатів заслуховування 24.12.2014 року на оперативній нараді (а.с. 165, 180 Т.2).

Законність вказаного наказу №1137к від 29.12.2014 року та об'єктивність висновків перевірки, які були розглянуті на оперативній нараді 24.12.2014 року, являються предметом дослідження суду в справі №807/166/15 (а.с. 190 Т.2).

Тому, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про безпідставність позовної вимоги про визнання протиправним та скасування пункту 4 Рішення оперативної наради № 47 від 24.12.2014 року в частині щодо позивача.

З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об'єктивно встановлено обставини справи, висновки суду відповідають обставинам справи, постанова суду від 25.12.2015 р. винесена з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для її скасування.

Керуючись ст.ст. 41 ч.1, 160 ч.3, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд

ухвалив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 грудня 2015 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним і скасування розпорядження, визнання протиправними дій, визнання протиправним і скасування рішення оперативної наради - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

На ухвалу протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: В.В. Гуляк

Судді: Р.Й. Коваль

Н.М. Судова-Хомюк

Повний текст ухвали виготовлено та підписано 17.06.2016 року.