Справа № 826/11726/15
Суддя: Пасічник С.С.
Дата ухвалення: 2016-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" червня 2016 р. м. Київ К/800/45103/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Іваненко Я.Л.,

Швеця В.В.,

за участю секретаря Лопушенко О.В.,

за участю: позивача ОСОБА_4 та представника відповідача Танчика А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,

В С Т А Н О В И Л А :

В червні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, в якому просив визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України №820 о/с від 05.05.2015р., поновити його на посаді в органах внутрішніх справ та стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду у розмірі 11628,00 грн.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.08.2015р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2015р., позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України №820 о/с від 05.05.2015р., поновлено ОСОБА_4 на рівнозначній посаді в Департаменті протидії злочинності у сфері економіки Міністерства внутрішніх справ України; в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів в частині задоволення позовних вимог, Міністерство внутрішніх справ України звернулось до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просило рішення судів у вказаній частині скасувати та прийняти в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Позивач в письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які він просив залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Відповідно до ч.2 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Порядок проходження публічної служби в ОВС регулюється Законом України «Про міліцію» від 20.12.1990р. №565-XII (далі - Закон №565), Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Законом України від 22.02.2006р. №3460-IV (далі - Дисциплінарний статут), і Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991р. №114 (далі - Положення №114).

Відповідно до ст.18 Закону №565 порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затверджуваним Кабінетом Міністрів України.

За змістом п.8 Положення №114 дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема, у зв'язку із скороченням штатів - у разі відсутності можливості використання на службі.

Пунктом 62 Положення №114 передбачено, що звільнення осіб рядового і начальницького складу зі служби провадиться: а) у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік), якщо звільнені особи не досягли граничного віку, встановленого Законом України "Про військовий обов'язок і військову службу" для перебування в запасі осіб, які мають військові звання і за станом здоров'я придатні до військової служби; б) у відставку, якщо звільнені особи досягли граничного віку, встановленого Законом України "Про військовий обов'язок і військову службу" для перебування в запасі осіб, які мають відповідні військові звання або визнані військово-лікарськими комісіями непридатними за станом здоров'я до військової служби (із зняттям з військового обліку).

Відповідно до п.п.«г» п.64 Положення №114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

Водночас, згідно з п.42 Положення №114 переміщення по службі осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу провадиться: а) на вищі посади - в порядку просування по службі; б) на рівнозначні посади - у разі службової необхідності, проведення планової заміни в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення в результаті аварії на Чорнобильській АЕС, а також для доцільнішого використання з урахуванням їх ділових і особистих якостей, стану здоров'я, віку та підготовки за новою спеціальністю; в) у зв'язку з початком навчання у закладах Міністерства внутрішніх справ - при звільненні зі штатної посади, а також у разі призначення на посаду після закінчення навчання; г) на нижчі посади - за підставами, передбаченими пунктом 45 цього Положення.

Рішення про переміщення по службі осіб середнього, старшого або вищого начальницького складу приймається відповідним начальником з урахуванням думки їх прямих начальників і колективу працівників.

Пунктом 45 Положення №114 передбачено, що переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу з вищих посад на нижчі провадиться: а) при скороченні штатів; б) за станом здоров'я згідно з висновком військово-лікарської комісії; в) за особистим проханням; г) за службовою невідповідністю, виходячи з професійних моральних і особистих якостей; д) у порядку дисциплінарного стягнення відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ або за клопотанням товариського суду честі середнього і старшого начальницького складу. У наказах по особовому складу про переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу на нижчі посади зазначаються підстави переміщення, передбачені цим пунктом.

Переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу на нижчі посади при скороченні штатів і за станом здоров'я провадиться прямими начальниками в межах наданих їм прав за умови, якщо немає можливості для призначення на рівнозначну посаду.

За змістом п.п.«в» та п.п.«г» п.40 Положення №114 призначення на посади рядового і начальницького складу провадиться відповідними начальниками згідно з номенклатурою посад, що визначається Міністром внутрішніх справ відповідно до його компетенції. При цьому враховується таке: при здійсненні організаційно-штатних заходів особи начальницького складу можуть зараховуватися в розпорядження органу внутрішніх справ на строк не більше 15 діб. У виняткових випадках, пов'язаних з особливими обставинами, перебування в розпорядженні органу внутрішніх справ понад 15 діб, але не більше двох місяців, допускається з дозволу Міністра внутрішніх справ. До цього строку не зараховуються періоди перебування в установлених цим Положенням відпустках (крім відпусток по вагітності, родах і догляду за дитиною), на лікуванні (обстеженні) у лікувальних закладах; переміщення по службі осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу має здійснюватися, як правило, без зарахування їх у розпорядження відповідного органу внутрішніх справ; призначення на посади осіб, які перебувають у розпорядженні відповідного органу, провадиться в найкоротший строк, але не пізніше двох місяців із дня звільнення їх з посади.

Отже, виходячи зі змісту наведених норм, звільнення зі служби в запас через скорочення штатів може мати місце при відсутності можливості подальшого використання такої особи на службі.

Судами встановлено, що з 22.07.2014р. ОСОБА_4 обіймав посаду заступника начальника відділу боротьби зі злочинами у сфері земельних відносин, приватизації, на фондовому ринку та протидії незаконному поглинанню підприємств оперативно-аналітичного управління боротьби зі злочинами в базових галузях та сферах економіки Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України.

Наказами Міністерства внутрішніх справ України №231 від 04.03.2015р. «Про реорганізацію Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС» та №234 від 05.03.2015р. «Про організаційно-штатні зміни в апараті МВС» у структурі кримінальної міліції апарату Міністерства внутрішніх справ реорганізовано Департамент державної служби боротьби з економічною злочинністю в Департамент протидії злочинності у сфері економіки, а також затверджено Перелік змін у штатах МВС, згідно з яким скорочено всі посади Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України і введено посади у новоствореному Департаменті протидії злочинності у сфері економіки, внаслідок чого було скорочено 10 посад (скорочено 145, введено в дію 135).

12.03.2015р. ОСОБА_4 під розписку було попереджено про наступне вивільнення, проте, будь-яких посад для переведення йому запропоновано не було.

Відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України №820 о/с від 05.05.2015р. підполковника міліції ОСОБА_4 звільнено з посади заступника начальника відділу боротьби зі злочинами у сфері земельних відносин, приватизації, на фондовому ринку та протидії незаконному поглинанню підприємств оперативно-аналітичного управління боротьби зі злочинами в базових галузях та сферах економіки Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю у запас Збройних Сил України з 12.05.2015р. відповідно до п.п.«г» п.64 (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991р. №114 (далі - Положення №114).

Не погоджуючись з вказаним наказом, ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом про його скасування та поновлення на службі в органах внутрішніх справ (далі - ОВС).

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем при звільненні позивача не було дотримано встановленої законодавством процедури, оскільки не запропоновано жодної посади для переведення з метою подальшого використання на службі, а також не враховано його передбаченого п.13 ч.1 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» переважного права на залишення на службі.

Колегія ж суддів Вищого адміністративного суду України вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на наступне.

Відповідно до ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом п.3 ч.1 ст.163 КАС України у мотивувальній частині зазначаються обставини, встановлені судом із посиланням на докази, мотиви неврахування окремих доказів, а також мотиви, з яких суд виходив при ухваленні рішення, і положення закону, якими він керувався.

В мотивувальній частині рішення наводяться дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінка всіх доказів, з яких виходив суд при вирішенні спору; визнаючи одні і відхиляючи інші докази, суд повинен це обґрунтувати.

Згідно з ч.1 ст.138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Мотивувальна частина кожного рішення повинна мати також посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права і у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права й обов'язки сторін у спірних правовідносинах, на відповідні статті КАС України та інші норми процесуального права, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов'язки сторін; в мотивувальній частині рішення можуть також використовуватися посилання на рішення Конституційного Суду України, відповідні рішення Верховного Суду України (стаття 244-2 КАС України), а також посилання на рішення Європейського суду з прав людини; проте саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією (п.9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 "Про судове рішення в адміністративній справі").

Також в пункті 42 рішення "Бендерський проти України" від 15.11.2007р. Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення "Руїз Торійа проти Іспанії" від 09.12.1994р.). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення "Артіко проти Італії" від 13.05.1980р.). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (cf. "Дюлоранс проти Франції", п.34553/97, п.33, від 21.03.2000р.; "Донадзе проти Грузії", n 74644/01, пп.32 et 35, від 07.03.2006р.).

Крім того, Європейський суд з прав людини у п.23 та п.25 Рішення "Проніна проти України" від 18.07.2006р. вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

Проте, зазначаючи в рішеннях, що Міністерством внутрішніх справ України не було запропоновано позивачу жодної посади в новоутвореному Департаменті протидії злочинності у сфері економіки, чим порушено встановлену законодавством процедуру звільнення особи з ОВС за скороченням штатів, суди, разом з тим, як не навели норм права, на підставі яких дійшли такого висновку, так і не надали оцінки посиланням відповідача, наведеним останнім як в запереченнях на позовну заяву, так і в подальшому в апеляційній скарзі, на відсутність у нього можливості подальшого використання ОСОБА_4 на службі.

Також, встановивши, що позивач відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1, виданого 11.02.2015р., має статус учасника бойових дій та зважаючи на приписи п.13 ч.1 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», відповідно до якого учасникам бойових дій надається, зокрема, переважне право на залишення на роботі при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці та на працевлаштування у разі ліквідації підприємства, установи, організації, суди прийшли до висновку про наявність у нього переважного права на залишення на службі при скороченні штатів, як такого, однак, при цьому не врахували, наступне.

Верховний Суд України, аналізуючи положення статей 3 Кодексу законів про працю України та 18 Закону України «Про міліцію», вказав, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі (постанова від 17.02.2015р. у справі №21-8а15).

Отже, з огляду на неврегулювання питання переважного права на залишення на службі при звільненні за скороченням штатів спеціальним законодавством (Законом №565, Положенням №114) при вирішенні вказаного питання підлягають застосуванню приписи Кодексу законів про працю України, зокрема, його ст.42, яка передбачає, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці, а при рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається, крім іншого, учасникам бойових дій, інвалідам війни та особам, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Таким чином питання наявності у позивача переважного (перед іншими особами, які також підлягали звільненню в зв'язку зі скороченням штатів) права на залишення на службі має досліджуватись і встановлюватись шляхом порівняння їх кваліфікацій і продуктивності праці й лише у випадку, якщо ці показники у позивача та будь-якої іншої особи є однаковими, має враховуватись його статус учасника бойових дій.

Крім того, при розгляді справи й прийнятті рішень судами не було враховано приписи п.48 Положення №114, згідно з яким атестація осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу проводиться на кожній із займаних посад через чотири роки, а також при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу посаду і звільненні з органів внутрішніх справ, якщо переміщення по службі або звільнення провадиться по закінченні року з дня останньої атестації, а у виняткових випадках незалежно від цього строку, та відповідно не надано оцінки спірним правовідносинам в контексті наведеного законодавчого припису.

Водночас, поновлюючи ОСОБА_4 на посаді, суд першої інстанції, керуючись ст.162 КАС України, дійшов помилкового висновку про необхідність такого поновлення на рівнозначній посаді в новоутвореному Департаменті протидії злочинності у сфері економіки Міністерства внутрішніх справ України, оскільки згідно з п.24 Положення №114 у разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов'язків, але не більш як за один рік, тобто, працівник поновлюється на тій же посаді, з якої відбувалось таке звільнення (за обставин даної справи - заступника начальника відділу боротьби зі злочинами у сфері земельних відносин, приватизації, на фондовому ринку та протидії незаконному поглинанню підприємств оперативно-аналітичного управління боротьби зі злочинами в базових галузях та сферах економіки Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України), й вказана помилка судом апеляційної інстанції виправлена не була.

Виходячи з наведеного, суди, не з'ясувавши усіх обставин справи, що мають суттєве значення для її правильного вирішення, й не надавши цим обставинам належної правової оцінки, дійшли передчасних висновків, які стали підставою для часткового задоволення позовних вимог.

За правилами частини 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити усі обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись ст.ст.210, 220, 221, 223, 227, 230, 231 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2015 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і оскарженню не підлягає.

Судді: Пасічник С.С.

Іваненко Я.Л.

Швець В.В.