Справа № 813/764/16
Суддя: Ланкевич Андрій Зіновійович
Дата ухвалення: 2016-06-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 червня 2016 року справа № 813/764/16

Львівський окружний адміністративний суд,

у складі:

головуючого-судді Ланкевича А.З.,

секретар судового засідання Бравчук Д.Є.,

за участі представників:

позивача ОСОБА_1,

відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Голови постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку ОСОБА_4, про скасування рішення, -

в с т а н о в и в :

Позивач звернувся з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Львівської обласної ради №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради».

Посилається на те, що відповідач, приймаючи зазначене рішення, вийшов за межі наданих йому законом повноважень, зокрема, допустив грубі порушення вимог Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ОСОБА_5 Львівської обласної ради, затвердженого рішенням №15 від 04.01.2011 року. Протиправність рішення обґрунтовує тим, що обласним радам не надано повноважень щодо затвердження керівного складу постійних комісій заступників голів та секретарів, без відповідних рішень постійних комісій ради. Натомість, відповідачем безпідставно ухвалено оскаржуване рішення №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради», у звязку із чим, вважає його протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав повністю з обґрунтувань, викладених у позовній заяві, а тому просить позов задовольнити.

Відповідачем подано письмове заперечення проти позову, в якому просить в позові відмовити, посилається на те, що постійні комісії ради обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Крім того, Законом України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що у складі постійної комісії є такі структурні одиниці, як заступник голови постійної комісії та секретар постійної комісії. Однак, як в законодавстві України, так і у внутрішніх нормативних актах Львівської обласної ради, відсутня вичерпна регламентація порядку обрання цих осіб. А тому, з метою недопущення зриву роботи постійних комісій обласної ради у разі неможливості виконання головою комісії своїх обовязків, Львівська обласна рада VIІ-го скликання, приймаючи спірне рішення №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради», обрала також заступників голів та секретарів постійних комісій обласної ради. До того ж, звернув увагу, що аналогічним способом діяла і Львівська обласна рада V-го демократичного скликання, яка на І сесії своїм рішенням №11 від 12.05.2006 року «Про затвердження складу постійних комісій обласної ради» обрала голів постійних комісій, заступників голів та секретарів постійних комісій. У підсумку, додав, що із позовної заяви ОСОБА_3 не вбачається яким чином прийняття відповідачем оскаржуваного рішення порушує або може порушити права позивача, як депутата обласної ради чи громадянина. З огляду на викладене, вважає даний позов безпідставним та необґрунтованим.

В судовому засіданні представник відповідача проти позову заперечив з підстав, викладених у письмовому запереченні проти позову, та просить відмовити в його задоволенні.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Голова постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку ОСОБА_4, явку уповноваженого представника в судове засідання не забезпечив, надіслав до суду письмові пояснення, в яких просить розглядати даний позов без його участі, вважає такий безпідставним та таким, що не підлягає до задоволення. Вказав, що чинним законодавством України не встановлено жодних обмежень щодо визначення кількісного та персонального складу постійних комісій, що, на його думку, свідчить про можливість обласної ради самостійно формувати структуру постійних комісій. У звязку із цим, вважає, що прийняття відповідачем рішення №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради» повністю відповідає вимогам чинного законодавства України та не порушує прав третіх осіб.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши подані документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.

Судом встановлено, що 19.11.2015 року Львівською обласною радою І сесії VІI-го скликання прийнято рішення №7 «Про обрання постійних комісій обласної ради». Цим рішенням вирішено обрати постійні комісії Львівської обласної ради у складі: голови комісії, заступника голови комісії, секретаря комісії та її членів.

04.12.2015 року позивач звернувся із депутатським зверненням до голови Львівської обласної ради, в якому просив вжити заходів, спрямованих на усунення порушень та приведення у відповідність до чинного законодавства України оскаржуваного в цьому позові рішення.

За наслідками розгляду вищевказаного депутатського звернення, 28.12.2015 року відповідачем надано письмову відповідь, зі змісту якої слідує, що, приймаючи спірне рішення, Львівська обласна рада діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законом та ОСОБА_5 Львівської обласної ради.

З мотивувальної частини рішення видно, що при його прийнятті відповідач керувався пунктом 2 частини 1 статті 43, статтею 47 та пунктом 4 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Позивач вважає вказане рішення протиправним та таким, що ухвалене із грубим порушенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ОСОБА_5 Львівської обласної ради VІ-го скликання, у звязку із чим звернувся до суду з даним позовом про його скасування.

При вирішенні спору суд враховує наступне.

Згідно зі статтею 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення які є обовязковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР (із змінами та доповненнями).

Відповідно до частини 1 статті 5 цього ж Закону, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Згідно з частиною 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

За змістом частини 1 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими Законами, які не повинні суперечити положенням цього ж Закону. Конституція України визначає, що предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання місцевого значення. Перелік таких питань визначено, серед іншого, у статті 43 вищевказаного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з пунктом 4 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Голова районної, обласної, районної у місті ради вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради.

В той же час, порядок утворення і обрання постійних комісій ради, їх склад, а також що ж саме включає в себе поняття «обрання», передбачено статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частин 1, 2 вищенаведеної статті, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

Згідно з частиною 8 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Таким чином, у складі постійних комісій ради, окрім голови та членів комісії, є ще такі структурні одиниці, як заступник голови комісії та секретар комісії.

Частиною 15 статті 47 вищенаведеного Закону визначено, що перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

Так, на реалізацію принципу офіційного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, суд витребував у відповідача ОСОБА_5 Львівської обласної ради, Положення про постійні комісії Львівської обласної ради, а також Протокол №1 І-го пленарного засідання І-ї сесії Львівської обласної ради VIІ-го скликання від 19.11.2015 року.

Як пояснив у судовому засіданні представник відповідача, станом на момент прийняття спірного рішення, діяв ОСОБА_5 Львівської обласної ради VI-го скликання, затверджений рішенням №15 від 04.01.2011 року (далі ОСОБА_5), а тому, приймаючи рішення №7 від 19.11.2015 року, відповідач керувався саме ним.

Відповідно до статей 121, 122 цього ж ОСОБА_5, повноваження постійних комісій ради визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положенням про постійні комісії, яке затверджується радою.

Рада створює і обирає постійні комісії в складі голови та членів комісії. Кількісний склад кожної комісії визначається радою. Депутат може бути членом лише однієї постійної комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані голова, перший заступник, заступник голови ради та керуючий справами обласної ради. Про створення постійних комісій та обрання постійних комісій у складі голови та її членів рада ухвалює відповідні рішення.

Згадані положення кореспондуються з положеннями, які містяться в Положенні про постійні комісії Львівської обласної ради, а саме, пункті 1.4. розділу 1, згідно з яким постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісій вирішуються відповідною комісією.

Зі змісту наведених норм, якими регулюється діяльність постійних комісій Львівської обласної ради, слідує, що питання обрання і призначення заступника голови комісії та секретаря комісії належить виключно до відання самої ж комісії. Рада обирає лише голову та членів комісії, про що ухвалює відповідне рішення.

Як видно з протоколу №1 І-го пленарного засідання І-ї сесії Львівської обласної ради VIІ-го скликання від 19.11.2015 року, відповідачем вирішено створити 12 постійних комісій Львівської обласної ради VIІ-го скликання та проголосувати за проект рішення в частині: назва постійної комісії, голова постійної комісії, заступник голови постійної комісії, секретар та склад постійної комісії. Вказана пропозиція знайшла своє підтримання та, в подальшому, оформлена оскаржуваним рішенням №7 від 19.11.2015 року.

В той же час, у главі 1 та 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як і в розділі XI Конституції України, визначено вичерпний перелік повноважень органів місцевого самоврядування, серед яких не передбачено повноважень обласної ради щодо питання обрання і призначення заступника голови постійної комісії ради та секретаря комісії. Не передбачено таких повноважень і у ОСОБА_5 Львівської обласної ради.

У відповідності до статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

А оскільки вирішення спірного питання належить лише до відання відповідної постійної комісії ради, відтак, Львівська обласна рада без належних на те правових підстав та всупереч вищенаведеним положенням вирішила питання, які не віднесені законом до її компетенції.

Судом критично оцінюються покликання представника відповідача та третьої особи на те, що аналогічним способом діяли і Львівська обласна рада V-го та VI-го скликання, і інші обласні ради в Україні, так як такі не ґрунтуються на нормах закону, а аналогії дій чинним законодавством не передбачено.

Суд не приймає, у звязку з їх безпідставністю, посилання представника відповідача на те, що у спірних правовідносинах не порушені права позивача, враховуючи, що кожен громадянин України, в силу норм Конституції та чинного законодавства України, має право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. При цьому, відповідно до положень статті 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. А тому, суд приходить до висновку, що прийняття Львівською обласною радою оскаржуваного рішення без дотримання встановленого законом порядку його прийняття впливає на порушення (обмеження) прав позивача, як депутата Львівської обласної ради VII-го скликання.

Водночас, суд звертає увагу, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, системний аналіз наведених норм та змісту спірного рішення дає підстави для висновку, що питання обрання заступників голів та секретарів постійних комісій ради не належить до повноважень відповідача. У звязку із цим, приймаючи рішення №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради», Львівська обласна рада перевищила надані їй повноваження, порушивши при цьому норми Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно статті 86 цього ж Кодексу оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

На підставі досліджених в судовому засіданні доказів та встановлених на їх підставі обставин справи, суд прийшов до переконання про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та скасування рішення відповідача №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради» в частині обрання заступників голів та секретарів постійних комісій ради. У задоволені інших позовних вимог слід відмовити.

У відповідності до частини 3 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.

Керуючись ст.ст.7-14, 69-71, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

п о с т а н о в и в :

позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Львівської обласної ради №7 від 19.11.2015 року «Про обрання постійних комісій обласної ради» в частині обрання заступників голів та секретарів постійних комісій ради.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної ради на користь ОСОБА_3 судовий збір в сумі 276 (двісті сімдесят шість) гривень 00 копійок.

Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження. Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова не набрала законної сили.

Апеляційна скарга на постанову подається протягом десяти днів з дня отримання копії повного тексту постанови до Львівського апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.

Суддя Ланкевич А.З.

Оригінал повного тексту постанови складено в одному примірнику 10.06.2016 року.