Справа № 217/726/13-а(2-а/217/2/2014)
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2016-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" червня 2016 р. м. Київ К/800/36493/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю: третьої особи та представника позивача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою ОСОБА_3

на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року

у справі № 217/726/13-а (2-а/217/2/2014)

за позовом ОСОБА_3

до Авдіївської міської ради Донецької області,

третя особа: ОСОБА_2,

про скасування рішення,

встановив:

ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Авдіївської міської ради Донецької області, в якому просила скасувати рішення Авдіївської міської ради № 6/22-621 від 03 травня 2012 року «Про збереження проїзду до жилих будинків АДРЕСА_1»; зобов'язати відповідача винести рішення, яким заборонити проїзд до жилих будинків АДРЕСА_1.

Постановою Авдіївського міського суду Донецької області від 18 квітня 2014 року позов задоволено частково, скасовано спірне рішення, зобов'язано відповідача вчинити дії щодо розгляду питання проїзду до жилих будинків. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, та просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судом апеляційної інстанції не встановлено ряд обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, не досліджено відповідних доказів. Так судом не встановлено належність земельної ділянки, на який розміщений спірний проїзд, Авдіївській міській раді, не досліджено питання його відповідності ДБН. Також вказує, що спірним рішенням порушуються права і свободи позивача та створюється загроза його життю і здоров'ю. Крім того, вказує, що Генеральним планом населеного пункту не передбачено влаштування спірного проїзду, що проходить біля будинку позивача.

В судовому засіданні третя особа та одночасно представник позивача касаційну скаргу підтримав, просив суд задовольнити її з підстав, викладених в ній.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, зокрема, що ОСОБА_4 є власником житлового будинку АДРЕСА_2 на підставі договору дарування, укладеного 22 листопада 1979 року між ОСОБА_4 та ОСОБА_5

Рішенням Авдіївської міської ради № 59 від 28 березня 1990 року позивачу дозволено виконати прибудову до будинку розміром 2,5 x 9,6 м з переплануванням всередині вказаного житлового будинку.

04 березня 2009 року виїзною комісією виконкому Авдіївської міської ради за зверненням ОСОБА_6 проведено в присутності заявника обстеження проїзду між будівлями № 111 та 105, який веде до будинків № 107, 107а, 109, про що складений акт, яким встановлено, що проїзд є ґрунтовою дорогою шириною 4 м 95 см та проходить понад земельних ділянок будівель АДРЕСА_1 На момент дослідження наявності слідів автомобілів встановлено не було. При огляді житлового будинку № 111 встановлено, що будинок та господарські будівлі розташовані на лінії проїзду, що порушує вимоги пункту 3.30 ДБН 360-92** «Планування та забудова міських та сільських поселень» (будівля надвірних господарських будівель по лінії забудови вулиці та проїздів забороняється). На стіні житлового будинку встановлено наявність тріщин невеликого розміру. В акті визначено, що розглянутий варіант розташування проїзду між будинками АДРЕСА_1 є технічно неможливим, оскільки між будинками № 101а та № 103а знаходиться яр глибиною 2,5-3 м, в який стікаються ґрунтові води. За результатами проведеного обстеження комісія дійшла висновку про те, що згідно з пунктом 7.27 таблиці 7.1 ДБП 360-92** «Планування та забудова міських та сільських поселень», ширина полоси руху проїзду повинна бути в межах 3,0-3,5 м, ширина тротуару - 0,75 м, відповідно ширина проїзду в даному випадку може коливатись в межах 4,5-5,0 м, що відповідає ширині проїзду між житловими будинками № 105 та № 111. У випадку закриття зазначеного проїзду доступ до житлових будинків № 107, № 107а, № 109 є неможливим.

За заявою позивача про роз'яснення змісту наведеного акту відповідачем направлений лист від 29 січня 2010 року про те, що будівля АДРЕСА_1, розташована з порушенням вимог пункту 3.30 ДБН 360-92** на лінії проїзду в умовах існуючої забудови.

22 березня 2009 року мешканці будинку АДРЕСА_3 ОСОБА_11 та будинку АДРЕСА_4 ОСОБА_7 звернулись до Авдіївського виконавчого комітету з заявами про влаштування нової дороги для проїзду автомобілів та спецтранспорту до їх будинків.

22 квітня 2009 року Авдіївським міським головою направлений лист № вх. 01-24/162 про те, що проїзди та прибудинкові дороги, крім існуючих по АДРЕСА_2 в даному районі не передбачені згідно з коригуваннями до Генерального плану м. Авдіївка, затвердженого рішенням міської ради № 4/11-304 від 25 вересня 2003 року. Також, вказаним листом повідомлено заявників, що для можливого розташування дороги до житлових будинків АДРЕСА_1 направлено запит про надання інформації щодо приватизації земельних ділянок, які межують з дорогою по варіанту, запропонованому ОСОБА_6, який проживає в АДРЕСА_1

30 квітня 2009 року відділом Держкомзему у м. Авдіївка наданий начальнику відділу архітектури та градобудівництва Авдіївської міської ради лист № 95-02/1 з інформацію про те, що земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1 приватизовані. Відомості про приватизацію земельних ділянок за адресами: АДРЕСА_5 відсутні.

22 червня 2009 року позивач звернувся до КП БТІ Ясинуватської міськради з заявою про перенесення межі земельної ділянки на 1 метр від будинку та господарських будівель, оскільки зазначені будівлі знаходяться на одній лінії. Листом КП БТІ Ясинуватської міськради № 01-11/1669 від 07 липня 2009 року позивача повідомлено, що в компетенцію КП БТІ Ясинуватської міськради не входить встановлення та перенесення меж земельної ділянки та роз'яснено, що для вирішення питання перенесення меж земельної ділянки позивачу слід звернутися до відділу архітектури м. Авдіївки та відділ земельних ресурсів м. Авдіївки.

28 лютого 2012 року КП БТІ Ясинуватської міськради були направлені начальнику відділу архітектури та градобудівництва Авдіївської міської ради листи № 01-11/253, № 01-11/254 щодо дати будівлі будинків № 107 - до 1917 року, № 107а - 1960 року, № 109 - 1937 року, № 111 - до 1917 року з доданням копій генплану та квартальної зйомки.

29 лютого 2012 року мешканці будинків, розташованих по АДРЕСА_3 - ОСОБА_8, № 107а - ОСОБА_9, № 109 - ОСОБА_7 звернулися до міського голови м. Авдіївка з заявою про те, що ОСОБА_6 самовільно перекрив дорогу, яка є єдиною для під'їзду автомобілів, в тому числі швидкої, пожежної тощо до їх будинків, у зв'язку з чим заявники просили дослідити вказане питання та відсипати таку дорогу граносевом.

01 березня 2012 року виїзною комісією Авдіївської міської ради, за участі помічника прокурора Багликової Т. А. та ОСОБА_12., за його зверненням та вимогою прокуратури м. Авдіївка, згідно з розпорядженням міського голови м. Авдіївка № 66 від 29 лютого 2012 року, здійснений огляд та заміри проїзду між будинками АДРЕСА_2, про що складений акт від 01 березня 2012 року. Згідно з зазначеним актом проїзд проходить між земельними ділянками АДРЕСА_1 до будинків № 107, 107 та 109. Ширина проїзду складає орієнтовно 5 м (між будівлями ділянок № 105 та № 111), зазначений проїзд є історично складеним в умовах складеної забудови згідно з матеріалів КП БТІ Ясинуватської міськради, в тому числі згідно з квартальною зйомкою БТІ 1960 року. За наданими відомостями відділу Держкомзему м. Авдіївки земельні ділянки № 105, № 107, № 111 є приватизованими. У випадку перекриття вказаного проїзду, доступ до житлових будинків № 105, № 107, № 107а буде неможливим. За інформацією КП БТІ Ясинуватської міськради будинки № 107 та № 111 збудовані до 1917 року, № 107а - у 1960 році, № 109 - у 1937 році. Питання щодо можливості перенесення дороги може бути розглянуто після виконання проектно-вишукувальних робіт ліцензованими організаціями та отримання необхідних висновків відповідних служб згідно з діючим законодавством. При зовнішньому огляді житлового будинку № 111 з боку проїзду на стіні будинку встановлено наявність тріщин. Причини та характер утворення можливо встановити після проведення будівельно-технічної експертизи ліцензованими організаціями.

Листом № 227 від 27 квітня 2012 року ПРАТ «Науково-дослідний проектний територіальний інститут «Донбасцивільпроект» ім. М. О. Травкіна» повідомлено начальника відділу архітектури та градобудівництва ради про те, що згідно з розробленим інститутом Генеральним планом м. Авдіївка, категорія тупикової ґрунтової дороги (яка відсипана пічним шлаком), розташованої між житловими будинками АДРЕСА_2, яка веде до житлових будинків № 107, № 107а, № 109 не встановлювалась. Даний тупиковий проїзд не відноситься до категорії магістральних вулиць та доріг та є місцевим проїздом (п. 7.26 дод. 7.1 ДБН 360-92**).

Спірним Рішенням Авдіївської міської ради № 6/22-621 від 03 травня 2012 року «Про збереження проїзду до жилих будинків АДРЕСА_1», прийнятим за результатами розгляду колективного звернення мешканців житлових будинків АДРЕСА_1 ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_7, вирішено зберегти існуючий проїзд до житлових будинків № 107, № 107а, № 109, який проходить між житловими будинками № 105 та АДРЕСА_2.

Підставою для прийняття вказаного рішення відповідачем зазначено: достатня ширина дороги місцевого призначення та її відповідність будівельним нормам, відомості квартальної зйомки від 25 липня 1960 року, листи КП БТІ Ясинуватської міськради від 28 лютого 2012 року № 01-11/254, № 01-11/253, а також, врахована неможливість встановлення іншого місця розташування дороги без порушення прав громадян - мешканців жилих будинків № 107, № 107а, АДРЕСА_4.

22 травня 2012 року відповідачем надано до Донецької об'єднаної державної інспекції лист № вх. 01-19/0813 про те, що тупиковий проїзд місцевого значення між будинками № 105, № 111 до будинків АДРЕСА_1 не рахується в комунальній власності Авдіївської міської ради та відповідно бюджетні кошти на капітальні та поточні ремонти не витрачались.

12 червня 2012 року комісією у складі головних державних інспекторів відділу державного контролю у сфері житлово-комунального господарства Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецької області, заступника голови Авдіївської міської ради, інженера ТС КП «СЕЗ», з залученням заступника начальника служби організації дорожнього руху - начальника відділу експлуатації КП «Шляхове ремонтно-будівельне управління» в присутності мешканки будинку № 107 ОСОБА_10 проведено обстеження провулку місцевого значення, розташованого між будинками № 105 та № 111, про що складений акт. Зазначеним актом встановлено, що провулок місцевого значення є заїздом до будинків АДРЕСА_1 до вказаних будинків, складає приблизно 100-150 м., власники яких мають 2 легкових автомобіля. Також, цей проїзд служить для під'їзду автомобілів швидкої допомоги, протипожежної охорони, інших під'їздів до будинків немає. У період з 10 год. 00 хв. до 11 год. 00 хв. зафіксовано інтенсивність руху - 0 одиниць/година. Зв'язку між рухом транспорту по провулку та незадовільним станом будинку ОСОБА_6 не виявлено. Відстань між будинками № 105, № 111 складає 5 м.

Як встановлено судами, неодноразово проводились будівельно-технічні експертизи, якими встановлено, що вплив ґрунтового проїзду є однією з можливих технічних причин незадовільного стану будівлі АДРЕСА_1, але не єдиною, з урахуванням року побудови та термінів експлуатації будівлі, матеріалів з яких вона побудована тощо, при цьому процентне відношення впливу розташування дороги поряд з будівлею експерти визначити не мали можливості, так само, як чітко визначити не можливо реальні причини незадовільного технічного стану будівлі позивача.

Не погодившись з рішенням відповідача № 6/22-621 від 03 травня 2012 року та вважаючи його незаконним, позивач звернулась до суду з даним позовом про скасування вказаного рішення та зобов'язання його вчинити дії.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушені вимоги Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», «Про благоустрій населених пунктів», не виконаний генеральний або детальний план щодо проїзду між будинками № 105 та АДРЕСА_2, що свідчить про те, що рішення відповідача про збереження проїзду, який відсутній у відповідній містобудівній документації, є суперечливим та передчасним. Крім того, суд першої інстанції послався на недотримання радою при прийнятті спірного рішення її регламенту.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем дотримано регламент при прийнятті спірного рішення. Також послався на справу 2а/0570/11353/2012, рішеннями в якій підтверджено законність дій відповідача у сфері містобудування при наданні дозволу на використання ґрунтової дороги, що розташована між будинками АДРЕСА_1. Крім того, вказав, що відповідачем дотримано Генеральний план м. Авдіївка.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з положеннями ч.ч. 1 та 2 ст. 17 вказаного закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (ч. 6 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Ч.ч. 1 та 2 ст. 18 зазначеного закону передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Також ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Детальний план території визначає: зокрема, принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; черговість та обсяги інженерної підготовки території; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

Зі змісту наведених норм слідує висновок, що вказана містобудівна документація (Генеральний план населеного пункту, план зонування території, детальний план території) є основою для здійснення містобудівної діяльності, в тому числі і для створення вулиць, проїздів, шляхів тощо.

Вирішуючи даний спір, судами не перевірено та не встановлено чи передбачено містобудівною документацією м. Авдіївка наявність проїзду між будинками АДРЕСА_1 При цьому, суд касаційної інстанції зазначає, що наявне в матеріалах справи викопіювання з Генерального плану м. Авдіївка (а.с. 130) не дозволяє зробити висновки щодо наявності/відсутності вказаного проїзду, що в свою чергу унеможливлює перевірку протилежних висновків судів першої та апеляційної інстанцій з приводу вказаного питання.

Крім того, відповідно до п. а) ч. 1 ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад.

Судами не встановлено чи належить земельна ділянка, на якій розміщений спірний проїзд, територіальній громаді міста Авдіївка, а відтак чи мала повноваження Авдіївська міська рада розпоряджатись вказаною земельною ділянкою, зберігаючи спірний проїзд.

Також ч. 1 ст. 16 Закону України «Про основи містобудування» будівельні норми, державні стандарти, норми і правила встановлюють комплекс якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують розробку і реалізацію містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов і спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини.

Відповідно до преамбули ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» ці норми обов'язкові для органів державного управління, місцевого і регіонального самоуправління підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування, громадських об'єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських поселень.

Судом першої інстанції зазначено про невідповідність спірного проїзду вимогам вказаних ДБН, однак не зазначено в чому саме полягає така невідповідність. Суд апеляційної інстанції взагалі не дав оцінку наведеній обставині.

Отже, судами не встановлено всіх обставин, які мають значення правильного вирішення справи.

Порушення норм процесуального права, допущені судами, унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірному рішенню, діям відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судом порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Авдіївського міського суду Донецької області від 18 квітня 2014 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: