Справа № 809/2184/15
Суддя: Яворський Іван Олександрович
Дата ухвалення: 2016-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2016 року Справа № 876/2619/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді-доповідача Яворського І.О.,

суддів: Носа С.П., Онишкевича Т.В.

секретаря судового засідання Сідельник Г.М.

з участю осіб:

позивача по справі: ОСОБА_2

відповідача 1 по справі: представників Волосович С.К., Рибянова В.С.

відповідача 2 по справі: представника Цахнюк Н.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної міграційної служби України на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в справі за позовом ОСОБА_2 до Державної міграційної служби України, Управління Державної міграційної служби в Івано-Франківській області про визнання незаконним наказу №365-к від 20.05.2015 року, поновлення на державній службі,

У С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_2 звернувся з позовом в суд до Державної міграційної служби України, Управління Державної міграційної служби в Івано-Франківській області та просив визнати незаконним та скасувати наказ Державної міграційної служби України №365-к від 20.05.2015 року; поновити ОСОБА_2 на державній службі на посаді завідувача Богородчанського районного сектору Управління Державної міграційної служби в Івано-Франківській області з 20.05.2015 року.

В обґрунтування своїх вимог позивач вказує на те, що комісія протиправно прийшла до висновку про те, що закордонні паспорти видані громадянам на підставі ксерокопій, а не оригіналів, а запити щодо громадян за попереднім місцем проживання не надсилались, як того вимагає п.13 наказу МВС України від 21.12.2004 року №1603, оскільки громадяни проживали на території Богородчанського району більше шести місяців. Зазначив, що оскаржуваний наказ є протиправним, невмотивованим, незазначеним в чому полягає вчинений ним проступок, а також чому саме такий вид дисциплінарного впливу до нього застосовано.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 було залишено без задоволення, а вказану вище постанову суду першої інстанції без змін.

Вказані вище судові рішення були оскаржені позивачем до Вищого адміністративного суду України, який ухвалою від 19 січня 2016 року їх скасував, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

В судовому рішенні суд касаційної зазначив, що звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Така позиція підтверджується численними рішеннями Верховного Суду України на що суди попередніх інстанцій не звернули уваги.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в справі №809/2184/15 адміністративний позов було задоволено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням Державною міграційною службою України подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в справі №809/2184/15 та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт зазначає, що за наслідками порушення вимог закону було здійснено службову перевірку, а на даний час здійснюється досудове розслідування кримінального провадження № 0000080 за ознаками вчинення кримінальних правопорушень (злочинів) передбачених ч.2 ст.332 та ч.1 ст.358 КК України. Згідно із матеріалами проведених службових розслідувань було встановлено, що внаслідок неналежного виконання службових обов'язків позивачем безпідставно оформлено та видано невстановленим особам 22 (двадцять два) паспорти громадянина України для виїзду за кордон, чим не забезпечено виконання покладених на сектор завдань, порушено інтереси держави у сфері громадянства. Матеріали службового розслідування надані суду для ознайомлення, позивачем грубо порушено присягу державного службовця, а тому йому законно вибрано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. При цьому колегія суддів виходить з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач перебував на державній службі, прийняв присягу, займав посаду завідувача Богородчанського районного сектору Управління Державної міграційної служби в Івано-Франківській області з 2012 року.

Згідно наказу Державної міграційної служби України №365-к від 20.05.2015 року позивачу припинено державну службу за порушення присяги, передбаченої ст.17 Закону України «Про державну службу», відповідно до п.6 ч.1 ст.30 даного Закону.

Підставою для винесення наказу стали результати службових розслідувань, проведених по розслідуванню факту незаконного оформлення та видачі паспортів громадянам України для виїзду за кордон у Богородчанському районному секторі УДМС України в Івано-Франківській області.

В провадженні ОВС 1-го відділення слідчого відділу Управління СБУ у Львівській області перебувають матеріали досудового розслідування № 0000080 від 02 серпня 2014 року, за ознаками вчинення кримінальних правопорушень (злочинів), передбачених ч.2 ст.332 та ч. ст.358 КК України, та 03.03.2015 року на підставі ухвали було вилучено ряд документів.

У зв'язку з цим, 05.03.2015 року наказом №37-к УДМС України в Івано-Франківській області було створено комісію з проведення службового розслідування по факту незаконного оформлення та видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон у Богородчанському районному секторі УДМС України в Івано-Франківській області.

12.03.2015 року від завідувача Богородчанського РС УДМС в області ОСОБА_2 було відібрано пояснення.

За результатами проведення службового розслідування від 05.05.2015 року комісією було надано окремі пропозиції, серед яких: за неналежне виконання службових обов'язків старшого інспектора Богородчанського РС УДМС в Івано-Франківській області ОСОБА_7 та завідувача Богородчанського РС УДМС в Івано-Франківській області ОСОБА_2 притягнути до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани за неналежне виконання службових обов'язків. Окрім цього, відділ з питань громадянства, реєстрації та роботи з громадянами з тимчасово окупованої території України УДМС України в Івано-Франківській області зобов'язано вжити заходів у відповідності до вимог чинного законодавства України щодо анулювання паспортів громадянина України для виїзду за кордон на прізвища: ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14

06 травня 2015 року начальником УДМС України в Івано-Франківській області на ім'я Голови Державної міграційної служби України було надіслано подання щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Водночас, 15.05.2015 року до керівника УДМС України в області надійшла доповідна записка від першого заступника начальника УДМС України в області ОСОБА_15, щодо необхідності проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 у зв'язку з виявленням аналогічних фактів порушень в Богородчанському РС УДМС в області під час оформлення та видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон іншим громадянам: ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, які були встановлені актом службового розслідування від 05.05.2015 року, та вчинені внаслідок існування схожих фактичних підстав і можуть бути наслідком невідповідності займаній посаді за моральними та діловими якостями державного службовця, як суб'єкта зі спеціальним статусом, ураховуючи результати службового розслідування, проведеного на виконання наказів УДМС в Івано-Франківській області від 05.03.2015 року № 37-к «Про проведення службового розслідування» та від 27.03.2015 року № 60-к «Про внесення змін до наказу УДМС в Івано-Франківській від 05.03.2015 року № 37-к» за матеріалами досудового розслідування № 0000080 від 02.08.2014 року за ознаками вчинення кримінальних правопорушень (злочинів), передбачених частиною другою статті 332, частиною першою статті 358 Кримінального кодексу України, наказом УДМС в Івано-Франківській області від 15.05.2015 року № 27.

На підставі цього наказу було створено комісію для проведення службового розслідування за вищенаведеними фактами.

19.05.2015 року за наслідками службового розслідування складено акт, згідно якого встановлено порушення у сфері законодавства, позивачем порушено вимоги присяги державного службовця та винесено пропозицію ініціювати припинення державної служби ОСОБА_2

В ході службових розслідувань та на підставі відібраних письмових пояснень було встановлено, що рішення про оформлення та видачу паспортів громадянина України для виїзду за кордон ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30 прийняті з грубим порушенням пунктів 10-12 Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.12.2004 року № 1603.

Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» № 3723-XII (далі - Закон № 3723-XII) передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону № 3723-XII: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

У пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення, можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок неможна кваліфікувати як порушення Присяги.

Аналогічна правова позиція вже була висловлена Верховним Судом України у постанові від 21 травня 2013 року (№ 21-403а12).

З наведеного вище слідує, що звільнення за порушення присяги та звільнення за порушення службової дисципліни не містить чітких меж їх характеристики, ці межі є досить оціночними, так як містять схожі підстави для їх застосування.

Оцінюючи обставини справи на предмет їх відповідності підставам для звільнення з державної служби за порушення присяги, суд апеляційної інстанції виходить з такого.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 р. (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р. № 380, яка була чинна на момент прийняття рішення про оформлення та видачу вищевказаних паспортів громадян України для виїзду за кордон), затверджено Правила оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення.

Відповідно до пункту 13 Правил підставою для оформлення паспорта/проїзного документа чи обґрунтованої відмови у його видачі є рішення, прийняте начальником (або його заступником) відповідного територіального органу або підрозділу, посадовою особою дипломатичного представництва чи консульської установи України в порядку, встановленому відповідно МВС і МЗС.

Згідно підпункту 6 пункту 22 Правил громадянину може бути тимчасово відмовлено у видачі паспорта/проїзного документа у разі, коли: він свідомо сповістив про себе неправдиві відомості, - до з'ясування причин і наслідків подання неправдивих відомостей.

Порядок провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.12.2004 року № 1603, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.01.2005 за № 68/10348.

Відповідно до п. 5 Порядку при прийнятті заяви-анкети працівники територіальних

органів і територіальних підрозділів перевіряють повноту поданих документів,правильність заповнення заяви-анкети, звіряють зазначені в ній відомості з даними паспорта громадянина України, скріплюють печаткою територіального органу чи територіального підрозділу фотокартку заявника на заяві-анкеті (печатка не повинна закривати елементи обличчя і проставляється в нижньому правому чи лівому куті фотокартки). При цьому особлива увага звертається на належність паспорта даній особі, для чого вміщена в ньому фотокартка ототожнюється із зовнішністю його пред'явника та фотокарткою на заяві-анкеті. Установлюється, чи є паспорт дійсним, тобто виданим відповідним органом, наявність у ньому необхідних підписів, відбитків печаток та інших реквізитів, своєчасність вклеювання фотокартки з досягненням 25- чи 45-річного віку. Перевіряється, чи немає в паспорті слідів виправлень, витравлювання, підроблення відбитків печаток, штампів, інших записів, переклеювання фотокарток, заміни внутрішніх аркушів (номер та серія на всіх аркушах паспорта повинні збігатися).

Згідно із пунктом 10 Порядку територіальні органи та територіальні підрозділи, що прийняли заяву-анкету про оформлення паспорта/проїзного документа, вживають заходів до з'ясування наявності чи відсутності в осіб, старших 14 років, підстав для тимчасової відмови у видачі паспорта/проїзного документа, перелічених у пункті 22 Правил. З цією метою працівники відповідного територіального підрозділу у міських без районного поділу, районних та районних у містах відділах (управліннях) органів внутрішніх справ за обліком служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що включає також облік адресно-довідкового бюро (групи) цього підрозділу, протягом п'яти робочих днів здійснюють перевірку наявності чи відсутності: діючих неврегульованих аліментних, договірних чи інших невиконаних зобов'язань заявника (підпункт 2 пункту 22), ухиляння заявника від виконання зобов'язань, покладених на нього судовим рішенням (підпункт 5 пункту 22), подання на заявника цивільного позову до суду (підпункт 8 пункту 22). Про результати перевірки на зворотному боці заяви-анкети проставляється штамп (додаток 6) і робиться відповідний запис, що скріплюється підписом працівника, який проводив перевірку.

Позивач в судовому засіданні звертав увагу, що згідно вказаного вище пункту вправі перевіряти та звертатись до адресно-довідкового бюро лише щодо дотримання підпунктів 2, 5, 8 пункту 22 Порядку.

Однак на думку суду, це не означає, що особа, яка приймає рішення про оформлення та видачу паспорта не зобов'язана виконувати вимоги п. 5 Порядку та звертатись в тому числі і до адресно-довідкового бюро з метою з'ясування належності паспорта громадянина України, особі, яка його подає, так як пункт 5 вказує, що особлива увага звертається на належність паспорта даній особі.

Службовим розслідуванням встановлено, що згідно даних ГУДМС у Львівській області, копії паспортів громадянина України, які знаходяться при матеріалах справи на оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30 не відповідають заявам (Ф-№1) на видачу паспорта громадянина України.

Аналогічні порушення законодавства встановлено за результатами службового розслідування, проведеного на виконання наказів УДМС в Івано-Франківській області від 05.03.2015 року № 37-к «Про проведення службового розслідування» та від 27.03.2015 року № 60-к «Про внесення змін до наказу УДМС в Івано-Франківській області від 05.03.2015 року № 37-к» за матеріалами досудового розслідування № 0000080 від 02.08.2014 року за ознаками вчинення кримінальних правопорушень (злочинів), передбачених частиною другою статті 332, частиною першою статті 358 Кримінального кодексу України, під час оформлення та видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон громадянам ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_10

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції, позивач погодився з виявленими порушеннями, однак наголошував на тому, що він не зобов'язаний був перевіряти належність паспорта громадянина України особі, яка його подала, це не входить в коло його функцій.

Водночас, відповідно до Положення про Богородчанський районний сектор УДМС в Івано-Франківській області, затвердженого наказом УДМС в Івано-Франківській області від 05.12.2011 року № 11-к, Богородчанський районний сектор УДМС в Івано-Франківській області є структурним підрозділом УДМС в Івано-Франківській області та йому підпорядковується (пункт 1).

Відповідно до пункту 2 Положення у своїй діяльності сектор керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, спільними наказами МВС та ДМС, наказами ДМС, Положенням про УДМС в Івано-Франківській області, цим Положеннями та іншими нормативними актами.

Реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів є основним завданням сектору (пункт 3 Положення).

Виходячи з основних завдань сектор здійснює оформлення і видачу громадянам України, які постійно проживають в Україні, документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство, затримує видачу та вилучає ці документи у передбачених законодавством випадках (абзац 7 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 8 Положення завідувач сектору здійснює керівництво діяльністю сектором, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності; організовує та забезпечує виконання сектором актів законодавства, наказів УДМС в Івано-Франківській області, доручень керівництва Управління (абзаци 1 - 3).

Таким чином, позивачем по-суті не те, що було неналежним чином виконано, а було проігноровано норми п.5 та п.10 Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 21.12.2004 року № 1603, зокрема та в цілому актів, які регулюють діяльність сектору.

В суду апеляційної інстанції є всі підстави стверджувати, що ОСОБА_2 порушено присягу державного службовця, через своє неналежне відношення до державної служби, поверхневе виконання службових обов'язків, що не свідчить про повне усвідомлення ним високої відповідальності як особи, яка є державним службовцем і яка покликана здійснювати функції держави у визначеній сфері і сумлінне виконання ним своїх обов'язків.

Таким чином апеляційна скарга підлягає до задоволення, а постанова суду першої інстанції скасуванню.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.195, ст.196, п.3 ч.1 ст.198, ст.202, ч.2 ст.205, ст.207, ст.254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної міграційної служби України задовольнити, постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 березня 2016 року в справі №809/2184/15 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання постановою законної сили, а у разі складення постанови в повному обсязі, відповідно до ч.3 ст. 160 КАС України - з дня складення постанови в повному обсязі.

Головуючий суддя-доповідач І.О. Яворський

Судді С.П. Нос

Т.В. Онишкевич

Повний текст виготовлено 13.06.2016 року