Справа № 800/265/16
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2016-06-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 червня 2016 року м. Київ справа № 800/265/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Горбатюка С.А., Сороки М.О., Стрелець Т.Г., Чумаченко Т.А.,

секретаря судового засідання: Гулової О.І.,

за участю представника позивача: ОСОБА_1,

представників відповідача: ОСОБА_2, ОСОБА_3,

третіх осіб на стороні позивача: ОСОБА_4, ОСОБА_5,

ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11,

третьої особи на стороні відповідача: ОСОБА_12,

представника третьої особи на стороні відповідача: ОСОБА_13,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_14 до Верховної Ради України, за участі третіх осіб на стороні позивача: депутатів Коцюбинської селищної ради Київської області ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_15, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_16, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, третьої особи на стороні відповідача - ОСОБА_12 про визнання постанови незаконною та її скасування,

в с т а н о в и в :

У квітні 2016 року ОСОБА_14 звернувся до суду з позовом до Верховної Ради України про визнання незаконною і скасування Постанови Верховної Ради України від 14 квітня 2016 року № 1108-VIII «Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і Закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське, та призначення позачергових виборів» (далі - Постанова від 14 квітня 2016 року).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що жодним нормативним актом не наділено Верховну Раду України повноваженнями про дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування. Позивач звертає увагу, що за приписами частини другої статті 78 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) за наявності відповідних підстав повноваження селищної ради можуть бути припинені достроково лише за рішенням місцевого референдуму. Також вказав, що підстав, передбачених частиною четвертою статті 78 Закону № 280/97-ВР щодо призначення Верховною Радою України позачергових виборів селищної ради не було.

У зв'язку з цим, на думку позивача, Верховна Рада України незаконно припинила повноваження Коцюбинської селищної ради та призначила позачергові вибори, чим позбавила територіальну громаду селища Коцюбинське можливості самостійно вирішувати питання, що належать до відання місцевого самоврядування.

Порушення своїх прав та інтересів ОСОБА_14 також вбачає в тому, що він є мешканцем селища Коцюбинське, належить до територіальної громади цього населеного пункту, відповідно має право брати участь у вирішенні питань місцевого значення як безпосередньо, через місцевий референдум, так і через органи місцевого самоврядування. Дострокове припинення повноважень представницького органу селища Коцюбинське зачіпає права та інтереси як територіальної громади загалом, так і кожного мешканця зокрема, в тому числі й позивача на участь у місцевому самоврядуванні як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Просив задовольнити позов.

У судовому засіданні представник позивача ОСОБА_1 підтримав позов.

Представники відповідача позов не визнали.

Представник позивача в судовому засіданні пояснив, що підтримує позов з викладених у позовній заяві підстав.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 в судовому засіданні позовні вимоги підтримали, просили позов задовольнити.

У судовому засіданні представники відповідача просили відмовити у задоволенні позову та пояснили, що Верховна Рада України прийняла Постанову від 14 квітня 2016 року з підстав та в порядку, передбаченими Конституцією та законами України.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача ОСОБА_12 та її представник ОСОБА_13 у судовому засіданні пояснили, що у задоволенні позову слід відмовити, оскільки без проведення дострокових виборів до Коцюбинської селищної ради подальше виконання цим представницьким органом своїх повноважень буде неможливим.

Позов підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив, що 25 жовтня 2015 року на чергових місцевих виборах було обрано Коцюбинську селищну раду Київської області у складі 26 депутатів та селищного голову ОСОБА_12

12 квітня 2016 року група народних депутатів України внесла на розгляд Верховної Ради України проект постанови «Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське, та призначення позачергових виборів» (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2016 року).

Згідно з пунктом 1 Пояснювальної записки до цього проекту Постанови необхідність його прийняття мотивовано тим, що 8 квітня 2016 року на засіданні Коцюбинської селищної ради виник конфлікт, внаслідок якого пленарне засідання ради було перенесено селищним головою на іншу дату; незважаючи на це, депутати ради продовжили засідання та в умовах гострого конфлікту, який супроводжувався застосуванням фізичної сили з різних сторін, проголосували за недовіру селищному голові; подальші події мають ознаки численних порушень закону.

Крім того, як зазначено в Пояснювальній записці, Коцюбинський селищний голова ОСОБА_12 раніше вже зверталася до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (заяви від 12 січня 2016 року та 25 лютого 2016 року) щодо систематичних порушень депутатами Коцюбинської селищної ради Регламенту ради, умисного систематичного зриву пленарних засідань, перешкоджанні у веденні засідань ради, невиконання депутатами обов'язків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». У результаті громада селища фактично має паралізований і бездіяльний орган місцевого самоврядування - Коцюбинську селищну раду, який неспроможний ані вирішити, ані розглянути питання, необхідні для нормального функціонування громади.

Ситуацію, яка склалася в селищі Коцюбинське, за змістом Пояснювальної записки до проекту оскарженої Постанови, охарактеризовано як силове захоплення влади, що загрожує місцевому самоврядуванню і державі в цілому та ставить під сумнів реформу правоохоронних органів, підриває довіру суспільства до порядку забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян від злочинних посягань.

На думку авторів проекту Постанови, інструментом стабілізації ситуації у селищі Коцюбинському має стати рішення Верховної Ради України щодо політико-правової відповідальності Коцюбинської селищної ради за дії, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади цього селища, з відповідним достроковим припиненням її повноважень та призначенням позачергових виборів.

З огляду на такі мотиви та з посиланням на положення пункту 30 статті 85 Конституції України, частини третьої статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування у своєму висновку від 14 квітня 2016 року до проекту Постанови (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2014 року) рекомендував Верховній Раді України відповідно до пункту 1 частини першої, частини другої статті 114 Регламенту Верховної Ради України прийняти згаданий проект Постанови за наслідками розгляду в першому читанні за основу та в цілому.

14 квітня 2016 року проект Постанови (реєстраційний № 4383) включено до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання і того ж дня Постанову було прийнято.

Згідно з Постановою Верховна Рада України, відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, частин першої, четвертої та шостої статті 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» достроково припинила повноваження Коцюбинської селищної ради Київської області у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське (пункт 1 Постанови), та призначила позачергові вибори Коцюбинської селищної ради на останню неділю дев'яностоденного строку з дня набрання чинності цією Постановою (пункт 2 Постанови) (а. с. 15).

Постанова набрала чинності з 23 квітня 2016 року у зв'язку з її опублікуванням у газеті «Голос України» (а. с. 16).

За загальним правилом під час розгляду адміністративних спорів адміністративний суд повинен перевірити оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень на відповідність критеріям, перелік яких визначений у частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, суд перевіряє, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) (пункти 1-3 частини третьої статті 2 КАС України).

Як встановив суд, оскаржуваною Постановою від 14 березня 2016 року відповідач достроково припинив повноваження Коцюбинської селищної ради і призначив позачергові вибори.

З приводу наявності у відповідача повноважень щодо прийняття такого рішення та, відповідно, наявності для цього законних підстав, то суд виходив із такого.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Верховної Ради України, яка, за змістом статті 75 Конституції України, є єдиним органом законодавчої влади в Україні, визначені Конституцією України.

Відповідно до пункту 30 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, за змістом частини першої статті 140 Конституції України, є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Частиною третьою цієї статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини першої статті 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Розділ XI «Місцеве самоврядування» Конституції України містить основні засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту. Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, згідно зі статтею 146 Конституції України, визначаються законом.

Таким є згаданий Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», у якому й передбачено підстави для дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування.

Зокрема, відповідно до частини першої статті 78 цього Закону повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених Законом України «Про військово-цивільні адміністрації».

У контексті спірних правовідносин, зважаючи на те, що в смт Коцюбинське не створюється військово-цивільна адміністрація, увагу слід приділити тільки двом першим підставам для дострокового припинення повноважень місцевих рад.

Частиною другою статті 78 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми.

Відповідно до частини четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВР за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

За змістом частин шостої та сьомої статті 78 Закону № 280/97-ВР у разі дострокового припинення повноважень ради позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідної ради. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається законом про вибори.

Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, щодо якої місцевим референдумом прийнято рішення про дострокове припинення повноважень, а також місцева рада, щодо якої Верховна Рада України прийняла рішення про призначення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.

На підставі наведених законодавчих норм можна дійти висновку, що єдиним суб'єктом прямого прийняття рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради шляхом місцевого референдуму є відповідна територіальна громада. У такому разі позачергові вибори місцевої ради призначаються Верховною Радою України відповідно до частини п'ятої статті 78 Закону № 280/97-ВР.

Повноваження Верховної Ради України, як неодноразово наголошував Конституційний Суд України (зокрема, рішення від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009), встановлені лише Конституцією України. Тим самим, виходячи зі змісту частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, Верховна Рада України не може здійснювати повноважень, прямо не передбачених Конституцією України.

Конституція України, зокрема ті її положення, які містяться у статті 85, не відносить до відання Верховної Ради України прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування, а лише призначення до них чергових і позачергових виборів.

Зі змісту частини сьомої статті 78 Закону № 280/97-ВР також випливає, що Верховна Рада України призначає позачергові вибори місцевої ради без прийняття рішення про дострокове припинення її повноважень.

З цього приводу Конституційний Суд України у Рішенні від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000, серед іншого, зазначив, що «приймаючи рішення про призначення позачергових виборів до відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови, Верховна Рада України не виходить за межі своїх повноважень, передбачених пунктом 30 статті 85 Конституції України. Цим рішенням Верховна Рада України не припиняє достроково повноваження зазначених органів місцевого самоврядування та його посадових осіб, оскільки відповідно до Закону (частина шоста статті 78, частина сьома статті 79) вони продовжують діяти до обрання нового складу відповідної ради та нового сільського, селищного, міського голови. Тільки через волевиявлення виборців, а не за рішенням Верховної Ради України припиняються повноваження відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови».

З урахуванням наведеного Суд дійшов висновку, що жодним нормативно-правовим актом не наділено Верховну Раду України повноваженнями щодо припинення повноважень селищної ради, а тому Постанову від 14 березня 2016 року в частині дострокового припинення повноважень Коцюбинської селищної ради (пункт 1 оскаржуваної Постанови) Верховна Рада України прийняла поза межами своїх повноважень, визначених Конституцією України, а також з порушенням положень статті 78 Закону № 280/97-ВР, тобто незаконно.

Стосовно позачергових виборів до Коцюбинської селищної ради, які відповідно до пункту 2 оскаржуваної Постанови призначено на останню неділю дев'яностоденного строку з дня набрання чинності цією Постановою, то діючи в межах своїх повноважень Верховна Рада України повинна також дотримуватися встановлених законами України підстав для прийняття такого рішення, а також порядку його розгляду і прийняття.

Зі змісту частини четвертої статті 78 Закону №280/97-ВР випливає, що за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради.

Синтаксичний аналіз змісту вказаної норми дає підстави для висновку про те, що ця норма становить одне речення, яке за будовою складається з однієї частини. Цією нормою визначено єдиний юридичний перелік складових, за наявності яких Верховна Рада України може призначити вибори ради.

Так, позачергові вибори, зокрема, селищної ради можуть бути призначені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» (пункти 1 - 3 частини першої статті 78 Закону №280/97-ВР).

Тобто обов'язковою підставою є один із зазначених випадків.

Ці підстави повинні бути підтверджені рішенням суду про визнання актів ради незаконними та висновком відповідного комітету Верховної Ради України.

Залишаючи поза увагою випадки, передбачені Законом України «Про військово-цивільні адміністрації», зі змісту пунктів 1 і 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР можна дійти висновку, що передумовою для прийняття Верховною Радою України рішення про дострокові вибори до місцевої ради є прийняття такою радою протиправного рішення (пункт 1 частини першої статті 78 Закону) та/або бездіяльність ради (пункт 2 частини першої статті 78 Закону).

Водночас слід зазначити, що підставою є не тільки прийняття радою рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, а й встановлення обставин того, що рада ігнорувала при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом.

У судовому засіданні судом встановив, що такі обставини відсутні й відповідачем не наведені та не доведені. Також суд встановив, що рішень суду про визнання актів Коцюбинської селищної ради незаконними, які набрали законної сили, на час прийняття оскаржуваної Постанови від 14 квітня 2016 року не було і ці обставини документально не підтверджені.

Стосовно висновку комітету, про який йдеться у статті 78 Закону № 280/97-ВР, то у контексті спірних відносин за своїм змістом цей термін відрізняється від висновку комітету до проекту акта Верховної Ради України, необхідність підготовки якого передбачена статтею 111 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент).

Відповідно до статті 111 Регламенту щодо кожного проекту акта, який виноситься на розгляд Верховної Ради України, головний комітет ухвалює висновок, який має містити пропозицію про прийняття одного з рішень, передбачених статтею 114, та обґрунтування такої пропозиції.

Системний порівняльний аналіз диспозиції частини першої статті 111 Регламенту та частини четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВР дає підстави зробити висновок, що у цих нормах мова йде про різні за змістом висновки:

стаття 111 Регламенту вимагає висновку щодо проекту акта Верховної Ради України та обґрунтування пропозиції про прийняття, відхилення акта або його доопрацювання;

частина четверта статті 78 Закону № 280/97-ВР передбачає висновок комітету щодо наявності чи відсутності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї ж статті. Тобто Закон № 280/97-ВР вимагає не окремого документа під назвою «Висновок комітету». Незалежно від зовнішньої форми сутність цього висновку може бути викладена у будь-якому документі, які супроводжують проект постанови про призначення позачергових виборів. Важливим є те, щоб комітет з'ясував і вивчив наявність підстав для призначення позачергових виборів, у тому числі їх доказову складову, і свої міркування та висновки з цього приводу висловив у супровідному документі до проекту відповідної постанови.

Зі змісту Пояснювальної записки до проекту Постанови, яку Верховна Рада України прийняла 14 квітня 2016 року, підставою для внесення пропозиції щодо призначення позачергових виборів до Коцюбинської селищної ради стали не протиправні рішення цієї ради чи бездіяльність, визнані судовим рішенням незаконними, а «певні дії різних осіб, частина яких не має відношення до Коцюбинської селищної ради, які мають ознаки протиправних» (а. с. 22-27, 135-139).

З цього приводу, як зазначено у тій же Пояснювальній записці, прокуратура Київської області 9 квітня 2016 року внесла до ЄРДР відомості про кримінальні правопорушення за фактом захоплення адміністративної будівлі Коцюбинської селищної ради та за фактом підроблення печатки Коцюбинської селищної ради секретарем Коцюбинської селищної ради ОСОБА_4

Автори законопроекту прямо вказують, що метою такого рішення Верховної Ради України є «політико-правова відповідальність Коцюбинської селищної ради», яка не передбачена жодним законодавчим актом України.

За наведених обставин суд доходить до висновку, що оскаржувану Постанову від 14 квітня 2016 року в частині призначення позачергових виборів прийнято виключно з міркувань політичної доцільності і за відсутності передбачених статтею 78 Закону № 280/97-ВР підстав, оскільки правопорушення, про які зазначено вище, не є належним підтвердженням протиправності рішень ради та/або її протиправної бездіяльності. Крім того, відповідачем не доведено, що сесії селищної ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

Отже, приймаючи в цій частині Постанову від 14 квітня 2016 року, Верховна Рада України діяла з порушенням вимог частин першої та четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВР, оскільки для прийняття такого рішення не було підстав.

Стосовно перевірки правомірності порядку розгляду та прийняття оскаржуваної Постанови, то при вирішенні цього питання суд керувався таким.

Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок діяльності Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Регламент Верховної Ради України затверджено Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України». Отже, Регламент має юридичну силу Закону України, що відповідає положенню пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України.

Регламент визначає порядок, послідовність і строки вчинення дій Верховною Радою України та її органами (комітетами) при розгляді та прийнятті актів Верховної Ради України.

Відповідно до пункту 2 частини шостої статті 89 Регламенту проект постанови про призначення позачергових виборів місцевої ради необхідно відносити до «проектів постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради», тобто кваліфікувати як «проект іншого акта».

Відповідно до частини першої статті 93 Регламенту кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України <...> в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта <...>.

Згідно з частиною третьою статті 93 Регламенту головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради.

Головним комітетом щодо проекту оскаржуваної Постанови є Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (далі - Комітет).

Суд встановив, що протягом 12-14 квітня 2016 року відбулося два засідання Комітету. У порядку денному засідання Комітету, яке відбулося 13 квітня 2016 року, проект оскаржуваної Постанови (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2016 року) відсутній, відтак це питання не розглядалося (а. с. 230-232).

Уже на засіданні Комітету, яке відбулося 14 квітня 2016 року, проект Постанови був предметом обговорення, за наслідками якого прийнято рішення про рекомендацію прийняти зазначену Постанову в першому читанні і в цілому. У той же час рішення «про включення до порядку денного сесії» на засіданні Комітету не приймалось ( а. с. 233-234).

Беручи до уваги наведені обставини, суд дійшов висновку, що Комітет попередньо не розглядав проекту оскаржуваної Постанови (реєстраційний № 4383 від 12 квітня 2016 року) і висновку щодо доцільності його включення до порядку денного сесії також не приймав.

Відповідно до частини першої статті 96 Регламенту на пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради.

Щодо порядку включення законопроектів до порядку денного сесії, то відповідно до частини другої статті 96 Регламенту питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), висновків інших комітетів.

Згідно з частиною третьою статті 96 Регламенту якщо головний комітет у визначений цим Регламентом строк (згідно з частиною третьою статті 93 цього Регламенту - тридцятиденний строк) не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

Частиною четвертою статті 96 Регламенту передбачено, що за процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради.

Проект оскаржуваної Постанови Верховної Ради України за реєстраційним № 4383 від 12 квітня 2016 року включено до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 3 лютого 2016 року № 974-VIII, на підставі Постанови «Про внесення зміни до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання від 14 квітня 2016 року № 1107-VIII (далі - Постанова №1107-VIII).

Суд встановив, що Верховна Рада України не надавала доручення стосовно підготовки для термінового розгляду проекту оскаржуваної Постанови, оскільки таке питання не розглядалося на її пленарному засіданні. Крім того, уже згадувалось про те, що проект оскарженої Постанови включено до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України. Тому положення частини четвертої статті 96 Регламенту не можуть застосовуватися до спірних правовідносин.

Незважаючи на те, що Постанова № 1107-VIII міститься на офіційному веб-сайті Верховної Ради України і Порядок денний четвертої сесії Верховної Ради передбачає в переліку «Питань, які доручається підготувати і доопрацювати для розгляду на сесії» проект оскаржуваної Постанови, неможливо оминути той факт, що при включенні проекту оскарженої Постанови до порядку денного сесії Верховна Рада не лише порушила встановлені Регламентом строки для прийняття такого рішення, а й саму процедуру внесення таких змін.

Згідно зі стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України від 14 квітня 2016 року питання про внесення змін до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України прийнято з голосу за пропозицією головуючого на пленарному засіданні (а. с. 236).

Тобто рішення про включення до порядку денного сесії проекту Постанови (за реєстраційним № 4383) прийнято як без висновку Комітету про доцільність такого включення, так і без самого проекту постанови про внесення зміни до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання.

Наведені обставини в цілому дають суду обґрунтовані підстави стверджувати, що при включенні питання про проект оскаржуваної Постанови до порядку денного четвертої сесії Верховна Рада України не дотрималась вимог статей 93 та 96 Регламенту, який має силу закону. Тому дії та рішення Верховної Ради України щодо включення відповідного питання до порядку денного сесії також є незаконними.

Частиною третьою статті 138 Регламенту передбачено, що постанови та інші акти Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято іншого рішення.

Відповідно до стенограми пленарного засідання Верховної Ради України від 14 квітня 2016 за пропозицією головуючого на засіданні було прийнято рішення про розгляд проекту Постанови за скороченою процедурою (а. с. 236).

Порядок скороченої процедури обговорення (розгляду) питань встановлено статтею 31 Регламенту, відповідно до частини другої якої скорочена процедура обговорення включає:

виступ народного депутата - ініціатора внесення пропозиції або іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи чи його представника з обґрунтуванням пропозиції;

виступ голови комітету або представника від головного комітету у разі розгляду питання, яке готувалося цим комітетом;

виступи представників двох депутатських фракцій (депутатських груп) на підтримку кожної пропозиції і представників двох депутатських фракцій (депутатських груп) не на підтримку пропозиції;

уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозицій, які надійшли і будуть ставитися на голосування;

виступи з мотивів голосування по одному представнику від депутатських фракцій (депутатських груп), представники яких не брали участі в обговоренні.

Аналіз наведених норм дає можливість дійти висновку, що пункти 3-5 частини другої статті 31 Регламенту передбачають факультативні складові обговорення (можна припустити, що жодна з фракцій не має бажання брати участь в обговоренні чи висловити мотиви голосування і що пропозиції немає потреби уточнювати).

Проте складові обговорення, передбачені першими двома пунктами, слід вважати обов'язковими. Ініціатор пропозиції зобов'язаний публічно викласти свої аргументи на її підтримку, а виступ представника комітету, який готував питання до розгляду, має публічно засвідчити, що цей обов'язковий етап законодавчого процесу дійсно відбувся. Публічне викладення цих позицій суб'єкта законодавчої ініціативи та головного комітету необхідне з точки зору належного функціонування Верховної Ради України як парламенту (частина перша статті 75 Конституції України), органу представництва Українського народу, який повинен діяти публічно.

Незважаючи на це, згідно з тією ж стенограмою від 14 квітня 2016 року оскаржену Постанову, всупереч вимогам статті 31 Регламенту, прийнято без жодного виступу чи навіть обговорення. За пропозицією головуючого депутати відразу приступили до голосування і, як наслідок, прийняли відповідне рішення.

На думку суду голосування за пропозицію, зміст якої не оголошено публічно на пленарному засіданні Верховної Ради України, є істотним порушенням зазначеної статті Регламенту. Ще більш неприпустимим є відсутність виступу представника головного комітету при розгляді оскаржуваної Постанови, оскільки частина четверта статті 78 Закону № 280/97-ВР передумовою для прийняття рішення про призначення позачергових виборів до місцевої ради передбачає наявність саме висновку відповідного комітету.

Таким чином, розгляд і прийняття оскаржуваної Постанови на пленарному засіданні Верховна Рада України здійснила з істотними порушеннями вимог статей 31 та 138 Регламенту, а отже - у незаконний спосіб.

Ще одним свідченням для такого висновку є те, що проект оскарженої Постанови було прийнято в цілому, незважаючи на наявність до нього низки зауважень та пропозицій.

Відповідно до частини другої статті 114 Регламенту Верховна Рада України при прийнятті законопроекту за основу може прийняти рішення про прийняття законопроекту в цілому за умови дотримання вимог цього Регламенту.

При цьому зазначена норма містить посилання на частину четверту статті 102 Регламенту, яка передбачає, що за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

З протоколу засідання Комітету від 14 квітня 2016 року № 45 видно, що до проекту Постанови було висловлено чимало зауважень та пропозицій, зокрема зверталась увага на підстави, зазначені у статті 78 Закону № 280/97-ВР (а. с. 146-148).

Варто також взяти до уваги результати голосування членів комітету щодо зазначеного питання: із 13 присутніх «за» проголосувало 7 народних депутатів України, «утримались» - 6 народних депутатів України (а. с. 148). Отже, зазначена Постанова, відповідно до вимог частини четвертої статті 102 Регламенту, не могла бути прийнята відразу в цілому.

Підсумовуючи наведене, суд доходить висновку, що порушення, які було допущено при прийнятті оскаржуваної Постанови, в сукупності дають підстави для визнання цього акта незаконним у цілому.

Суд не бере до уваги доводи представників відповідача про те, що Постановою від 14 квітня 2016 року не порушено права, свободи та інтереси позивача з урахуванням такого.

Спірні правовідносини виникли стосовно місцевого самоврядування - права територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 140 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 280/97-ВР, місцевим самоврядуванням є гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною першою статті 3 Закону №280/97-ВР передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Коцюбинська селищна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду смт Коцюбинське та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами.

Оскаржувана Постанова від 14 квітня 2016 року передбачає дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради, що в результаті порушує та впливає на права та інтереси територіальної громади смт Коцюбинське, представництво якої цей орган здійснює, а також на права та інтереси кожного із громадян, які за належністю до цієї територіальної громади реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні.

Відтак обґрунтованими є доводи позивача, що Постанова від 14 квітня 2016 року порушує його права та інтереси, оскільки він як житель смт Коцюбинське Київської області, має право на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема й можливості самостійно вирішувати питання дострокового припинення повноважень представницького органу смт Коцюбинське.

Суд перевірив законність цієї Постанови з урахуванням положень частини другої статті 71 КАС України, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Також суд під час розгляду цієї справи застосував принцип офіційності, за яким: суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять; суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи; суд повинен <…> з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає (стаття 11 КАС України).

За таких обставин суд доходить висновку, що Постанова Верховної Ради України від 14 квітня 2016 року є незаконною та підлягає скасуванню повністю, оскільки інші пункти цієї Постанови випливають із двох перших пунктів, які є незаконними.

Керуючись статтями 2, 7, 8, 9, 159, 160-163, 167, 171?, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Адміністративний позов ОСОБА_14 задовольнити.

Постанову Верховної Ради України «Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і Закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт. Коцюбинське, та призначення позачергових виборів» від 14 квітня 2016 року № 1108-VIII визнати незаконною.

Постанову Верховної Ради України «Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і Закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт. Коцюбинське, та призначення позачергових виборів» від 14 квітня 2016 року № 1108-VIII скасувати.

Постанова набирає законної сили у порядку, передбаченому частиною 7 статті 1711 КАС України, і може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, на підставі та у строки, передбачені статтями 235 - 2391 КАС України.

Головуючий М.І. Смокович

Судді С.А. Горбатюк

М.О. Сорока

Т.Г. Стрелець

Т.А. Чумаченко