Справа № 815/6584/15
Суддя: Семенюк Г.В.
Дата ухвалення: 2016-06-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 червня 2016 р. Справа № 815/6584/15

Категорія: 9.5 Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г. П.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючогосудді -Семенюк Г.В.
судді - Потапчук В.О.
судді - Жук С.І.

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні Одеського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою військової частини НОМЕР_1 на Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року по справі за позовом військової частини НОМЕР_1 до Південного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, КЕВ м. Одеси про визнання незаконним п.6 звіту №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р., -

встановиЛА:

Позивач звернувся до суду з позовом до Південного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, КЕВ м. Одеси про визнання незаконним п.6 звіту №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Військова частина НОМЕР_1 не погодившись з постановою суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що рішення суду першої інстанції є необґрунтованим, незаконним та прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до Програми внутрішнього фінансового аудиту та аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 , затвердженої начальником Південного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю, на підставі Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1001 від 28.09.2011р., Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України № 1247 від 04.10.2011р., проведено аудиторське дослідження фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2012р. по 14.08.2015р.

За результатами проведеного фінансового аудиту та аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2012р. по 14.08.2015р. складено звіт №234/3/4/77/аз від 22.10.2015р., п. 6 якого викладено в такій редакції: «У термін до 02.11.2015 облікувати заборгованість за спожиту мешканцями в/м №10 електроенергію згідно перерахунку за період з 01.11.2013 по 31.07.2015 на суму 262226,91 грн. та до 31.12.2015 забезпечити її погашення» (а.с. 40-42).

Аудитом було встановлено, що у період з 01.01.2012р. по 31.10.2013 р. на підставі наказів командира військової частини НОМЕР_1 нарахування по відшкодуванню мешканцями приміщень будівель казарм за ГП №№205, 244, клубу/складу за ГП №223, КПО за ГП №224, КПП за ГП №285 та їдальні за ГП №221 в/м №10 спожитої електроенергії проводилося за тарифами постачальної організації (непромисловим). У період з 01.11.2013р. по 31.07.2015 р., на підставі наказу командира військової частини НОМЕР_1 №769 від 17.10.2013р. з урахуванням змін до Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженої наказом Міністра оборони України №737 від 30.11.2011р. (далі - Інструкція № 737), нарахування здійснювалося за тарифом для населення.

З матеріалів справи вибачається, що згідно з роз`ясненнями начальника Головного КЕУ ЗС України №303/4/15/1165 від 09.09.2013р., №303/4/17/218 від 19.05.2014р., змін до Інструкції №737, застосування тарифів для населення мешканцям переобладнаних казарм та будівель, що використовуються для тимчасового проживання військовослужбовців та членів їх сімей, можливе за умов наявності їх житлового статусу та переобладнання винятково з дозволу Міністра оборони України.

Водночас, було встановлено, що будівлі, в яких проживають сім`ї військовослужбовців не мають житлового статусу, дозволи Міністра оборони України на їх переобладнання відсутні. В той же час КЕВ м. Одеси в період з 01.11.2013р. по 31.07.2015 р. відшкодовувалась різниця вартості електроенергії між зазначеними тарифами за рахунок коштів загального фонду кошторису доходів та видатків Міноборони.

Крім цього, як зазначено відповідачем, аудитом встановлено, що в порушення вимог Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 869 від 01.06.2011 р., військовою частиною НОМЕР_1 на підставі наказів командира військової частини у період 01.01.2012р. по 31.07.2015 р. проводилися нарахування квартплати у розмірі 0,40 грн. за 1 кв.м загальної площі. З 01.08.2015 р. відповідно до наказу командира військової частини НОМЕР_1 №278 від 07.09.2015р. нарахування квартплати зупинено, при цьому визначено здійснити перерахунок за спожиту електроенергію мешканцями за тарифом постачальної організації.

Так, за проведеним під час аудиту розрахунком згідно з обліковими даними військової частини НОМЕР_1 щодо обсягів спожитої та оплаченої мешканцями будинків в/м №10 електроенергії, з урахуванням сплаченої квартплати, відповідачем встановлено факт недоотримання фінансових ресурсів, внаслідок невідповідності застосування тарифів в період з 01.11.2013р. по 31.07.2015 р. на загальну суму 262 226,91 грн.

При цьому, аудитом проведених видатків КЕВ м. Одеса на оплату комунальних послуг (електроенергію) спожитих мешканцями житлових будинків (гуртожитків) військової частини НОМЕР_1 встановлено, що протягом досліджуваного періоду постачальною організацією застосовувалися тарифи як для категорії споживачів «бюджетна установа» (1,0754-1,2146 грн./кВт), а не категорії споживачів «населення». Проте нарахування та відшкодування вартості спожитих послуг електроенергії мешканцям, будинковолодінням здійснювалося за тарифом для категорії споживачів «населення».

З урахуванням наведеного, за результатами проведеного аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 відповідачем надано відповідні рекомендації щодо усунення виявлених порушень та запобігання в подальшому неефективному та не результативному використанню бюджетних коштів.

Позивач не погодившись з вказаними висновками аудиторського звіту звернувся до суду з позовною заявою про визнання незаконним п.6 звіту №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року у задоволенні позову відмовлено. Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Постановою Кабінету Міністрів України №1001 від 28.09.2011 р., відповідно до ч.3 ст. 26 Бюджетного кодексу України затверджено порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок №1001).

Відповідно до п. 1 Порядку №1001, останній визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади такого аудиту.

Згідно п. 2 Порядку №1001 об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Пунктом 6 Порядку №1001 визначено, що внутрішній аудит проводиться згідно з планами, що формуються підрозділом та затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи після погодження з відповідними органами Держфінінспекції.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на такий орган завдань, може прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи приймає рішення про проведення планового та позапланового внутрішнього аудиту, що оформляється розпорядчим актом.

Із суті заявлених позовних вимог вбачається, що позивачем оскаржуються висновки аудиторського звіту, які лише фіксують факт вчинення правопорушення, виявлених за наслідками проведеного аудиту відповідності та фінансового аудиту діяльності юридичної особи та не носять обов`язкового характеру для позивача. Так, зокрема, позивач просить визнати незаконним п.6 звіту про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2012р. по 14.08.2015р. №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р.

Судом встановлено, що військова частина НОМЕР_1 (ідентифікаційний код у Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України 08419537) має право здійснювати такі дозволені види господарської діяльності: складське господарство (код 52.10); допоміжне обслуговування авіаційного транспорту (код 52.23); діяльність інших засобів тимчасового розміщування (код 55.90); надання в оренду та експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (код 68.20); прокат інших побутових виробів і предметів особистого вжитку (код 77.29); надання в оренду інших машин, устаткування та товарів, не віднесених до інших угрупувань (код 77.39), що підтверджується свідоцтвом про реєстрацію військової частини як суб`єкта господарської діяльності у Збройних Силах.

Згідно Інструкції № 737 військовослужбовці та члени їх сімей, за відсутності в них за місцем проходження служби жилого приміщення, мають право на отримання службових жилих приміщень. Пунктом 6.1 Інструкції № 737 передбачено, що за відсутності службового жилого приміщення військовослужбовці рядового, сержантського і старшинського складу, які проходять військову службу за контрактом і не перебувають у шлюбі (у тому числі одинока (одинокий) мати (батько)), розміщуються безкоштовно в спеціально пристосованих казармах, будівлях і спорудах (далі - казарма) у розташуванні військової частини. Казарми - будівлі, розташовані на територіях військових містечок, які переобладнані для тимчасового проживання військовослужбовців та не зареєстровані в органах місцевого самоврядування як об`єкти житлового фонду.

Згідно п. 6.2 Інструкція № 737 оплата комунальних послуг та енергоносіїв, спожитих військовослужбовцями, які розміщені у спеціально пристосованих казармах і переобладнаних будівлях, здійснюється військовою частиною за рахунок кошторису Міністерства оборони України.

Військовослужбовці офіцерського складу, а також особи рядового, сержантського і старшинського складу, які проходять військову службу за контрактом і перебувають у шлюбі, та особи, звільнені з військової служби в запас або відставку, які залишились перебувати на квартирному обліку у гарнізонах ЗС України і проживають у казармах та переобладнаних будівлях, компенсують військовій частині вартість отриманих ними комунальних послуг і спожитих енергоносіїв за тарифами для населення.

Відповідно до Головного квартирно-експлуатаційного правління Збройних Сил України № 303/4/17/674 від 03.11.2015р., з метою вирішення соціально-економічних проблем мешканців, які розміщуються в пристосованих будівлях, запропоновано продовжувати застосування вказаного наказу Міністерства оборони України у повному обсязі (а.с. 64). Аналогічну правову позицію висловлено у листі ТВО начальника Головного квартирно-експлуатаційного правління Збройних Сил України, адресованому ТВО Міністра оборони України № 21889 від 02.11.2015р. (а.с. 67).

За змістом ст. 3 Закону України «Про Збройні Сили України» КЕВ м. Одеси організаційно, як військова установа, входить до складу Збройних Сил України, які в свою чергу підпорядковані центральному органу виконавчої влади - Міністерству оборони України.

Територіальний принцип квартирно-експлуатаційного забезпечення передбачає закріплення всіх будівель і споруд (нерухомого майна) за квартирно-експлуатаційними відділами та здійснення ними дій пов`язаних з забезпеченням установ Міністерства оборони України комунальними послугами, енергоносіями та паливом.

Споруди військового містечка та мережі, що забезпечують постачання військовослужбовцям та членам їх сімей, які проживають на території військового містечка № НОМЕР_2 військової частини НОМЕР_1 , перебувають на балансі КЕВ м. Одеси.

При цьому, як вбачається з матеріалів справи, позивач звертався за роз`ясненнями до Головного квартино-експлуатаційного управління Збройних Сил України та КЕВ м. Одеси щодо здійснення правильного нарахування оплати за житлово-комунальні послуги. До суду КЕВ м. Одеси не надано жодних доказів в обґрунтування своєї правової позиції.

Як вбачається з матеріалів справи, переобладнання будівель в/м № 10 здійснювалось на підставі Директиви Міністра оборони України від 11.06.2001 р. про переобладнання вивільненого фонду Міністерства оборони України під тимчасове житло для безквартирних військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей у військовій частині НОМЕР_1 (а.с. 28).

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із пунктом 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктів владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов`язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов`язковість приписів акту для відповідного суб`єкта (суб`єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Так, наказом Міністерства юстиції України № 34/5 від 12.04.2005р. «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» затверджено Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, відповідно до п.1.4 якого нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Поряд з цим, другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер, головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, ще виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особі або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Як зазначено Вищим адміністративним судом України у листі №781/11/13-10 від 01.06.2010р. «Щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ», з`ясування вищевказаної обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Згідно п.п. 6.5, 6.6, 6.17 Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України № 1247 від 04.10.2011р., після закінчення внутрішнього аудиту робочі документи підлягають обов`язковому збереженню у справах підрозділу внутрішнього аудиту. Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи. Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.

Відповідно до пункту 6.22 Глави 6 Розділу ІІІ Стандартів внутрішнього аудиту за результатами розгляду аудиторського звіту та рекомендацій керівником установи приймається рішення, зокрема, про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальним за діяльність.

Суд зазначає, що обов`язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов`язковість приписів акту для відповідного суб`єкта (суб`єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Аудиторський звіт №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р. про результати внутрішнього аудиту фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.01.2012 року по 14.08.2015 року таким вимогам не відповідає, оскільки лише фіксує можливе правопорушення.

Водночас суд зазначає, що в органу державного фінансового контролю є право пред`являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово відшкодувати виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція відображена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року №21-40а14, №21-63а14, від 13 травня 2014 року, № 21-89а14, від 14 жовтня 2014 року у справі №21-439а14, від 20 січня 2015 року №21-63а14, які згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правові акти, що містять зазначені норми права, та для всіх судів України.

На підставі викладеного, суд вважає, що у випадку оскарження позивачем рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які не порушують прав або охоронюваних Законом інтересів позивача, або не підлягають судовому оскарженню взагалі, суд повинен відмовити у задоволенні позову.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги військової частини НОМЕР_1 про визнання незаконним п.6 звіту №234/3/4/377/аз. від 22.10.2015р. належним чином не обґрунтовані, не підтверджені наявними у справі матеріалами та задоволенню не підлягають.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 199, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 , - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року по справі № 815/6584/15, - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п`ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили.

Головуючийсуддя Г.В. Семенюк
суддя В.О. Потапчук
суддя С.І. Жук