Справа № 813/2811/13-а
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2016-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2016 року Справа № 876/11447/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Кудєрової О.В.,

прокурора Ожог М.М,.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Прокуратури Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2013 року у справі за позовом прокурора Турківського району Львівської області до Турківської районної ради Львівської області про скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Прокурор Турківського району Львівської області звернувся до суду з позовом до Турківської районної ради Львівської області, яким просив скасувати п. 1 рішення відповідача від 15.10.2009 року № 351 «Про прибережні захисні смуги в межах Турківського району».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2013 року у задоволенні позову відмовлено.

Постанова мотивована тим, що розмір прибережних захисних смуг по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води в населених пунктах встановлюється лише на законодавчому рівні, зокрема ст. 60 Земельного кодексу України та ст. 88 Водного кодексу України. Однак зі змісту спірного рішення випливає лише підняття районною радою питання доцільності встановлення прибережних захисних смуг вздовж річок у межах м. Турка та інших населених пунктів району в іншому розмірі, ніж передбачено законодавством. Отже, на думку суду, дане рішення носить лише рекомендаційний характер, що додатково підтверджується також п. п. 2, 3 цього рішення, згідно з яким місцевим радам Турківського району рекомендовано організувати роботи по винесенню в натуру та влаштуванню прибережних захисних смуг вздовж річок та водойм в межах населених пунктів, при встановленні прибережних захисних смуг утворити зони, в яких неможливе наступне будівництво через їх систематичне затоплення під час повеней, при формуванні місцевих бюджетів на 2010 рік передбачити видатки на винесення в натуру та влаштування прибережних захисних смуг вздовж річок та водойм в межах населених пунктів, а голові районної ради доручено звернутися до Верховної Ради України з проханням про внесення змін до ст. 88 Водного кодексу України щодо зменшення розмірів прибережних захисних смуг вздовж річок на території Турківського району. Таким чином, відповідач, приймаючи оспорюване рішення, був обізнаний про законодавче врегулювання питання розмірів прибережних захисних смуг і не намагався змінити його. Також на виконання п. 3 зазначеного рішення Турківська районна рада Львівської області звернулась до Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи з проханням на законодавчому рівні внести зміни до ст. 88 Водного кодексу України та в інші пов'язані з нею законодавчі акти та встановити прибережні смуги в населених пунктах гірських районів в межах до 6 метрів. З наведеного вбачається лише вжиття відповідачем заходів по ініціюванню внесення змін в чинне законодавство щодо зміни розміру прибережних захисних смуг, а не сама зміна (встановлення) такого розміру. Тому суд дійшов висновку, що оскаржуваний п. 1 рішення відповідача прийнятий правомірно, в межах наданих районній раді повноважень та без порушення ст. 19 Конституції України.

Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає її незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Просить постанову скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що оскаржуваним рішенням Турківської районної ради № 351 від 15.10.2009 року порушено вимоги Водного кодексу України щодо встановлення прибережних захисних смуг вздовж річок в межах м. Турка та інших населених пунктів району в розмірі 6 метрів уздовж урізу води. Прокурор вважає, що спірне рішення, яким визнано за доцільне встановити захисні смуги в розмірі 6 метрів вздовж урізу води, не має жодного документального, технічного та наукового підтвердження, не дотримано вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 року № 486, хоч посилання на неї вказано в преамбулі рішення. Органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому не мають права змінювати межі прибережних захисних смуг вздовж річок, оскільки вирішення таких питань регулюється спеціальними законами, прийняття яких належить до компетенції Верховної Ради України.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановив суд, рішенням Турківської районної ради Львівської області від 15.10.2009 року № 351 «Про прибережні захисні смуги в межах Турківського району» було вирішено визнати за доцільне встановлення прибережних захисних смуг вздовж річок в межах м. Турка та інших населених пунктів району в розмірі 6 м вздовж урізу води (п. 1 рішення).

На вказане рішення прокурор Турківського району Львівської області вніс подання від 05.03.2013 року № 96-628 вих. 13, в якому пропонував відповідачу розглянути дане подання на сесії районної ради, вжити дієвих заходів для усунення зазначених у поданні порушень вимог земельного законодавства України, причин та умов, що їм сприяють та не допускати їх виникнення в майбутньому.

У даному поданні прокурор вказував, зокрема, що рішення суперечить вимогам законодавства, зокрема, ч. 2 ст. 60 Земельного кодексу України, ст. 88 Водного кодексу України. Також прокурор зазначив, що рішення прийняте без проекту землеустрою, містобудівної документації, кадастрових планів земельних ділянок тощо, в ньому не дотримано вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 року № 486, хоч посилання на неї вказано в преамбулі рішення.

Зазначене подання прокурора було розглянуто на сесії Турківської районної ради Львівської області і рішенням від 28.03.2013 року № 267 «Про розгляд подання Прокуратури Турківського району» було відхилене.

В звязку з цим відповідно до п. 5 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (тут і далі Закон від 05.11.1991 року № 1789-XII, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин та у відповідній редакції) прокурор Турківського району Львівської області звернувся до суду з даним позовом.

Колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про правомірність оскарженого рішення відповідача, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно з ч. 1, 3 ст. 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари 25 метрів; б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари 50 метрів; в) для великих річок, водосховищ на них та озер 100 метрів.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Згідно з ч. 2 ст. 61 Земельного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо; д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.

Відповідно до ст. 1 Водного кодексу України прибережна захисна смуга це частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони.

Згідно з ч. 7 ст. 88 Водного кодексу України проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Таким чином, розміри прибережних захисних смуг встановлюються виключно на законодавчому рівні.

Відповідно до ч. 2. ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такий же обовязок органів місцевого самоврядування встановлений ч. 3 ст. 24 зазначеного Закону, якою передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 даного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Повноваження районних рад визначено ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, п. 21 ч. 1 цієї статті передбачено, що на пленарних засіданнях районної, обласної ради відповідно до закону вирішуються питання регулювання земельних відносин.

А згідно з ч. 2 цієї статті районні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Зазначеними вище нормами законодавства встановлено, що районні ради вирішують питання регулювання правовідносин в межах відповідної території шляхом прийняття рішень в межах своїх повноважень, визначених законодавством.

В свою чергу такі рішення повинні прийматись на підставі та не суперечити нормам Конституції і законів України, а також актів Президента України і Кабінету Міністрів України.

Однак в оскарженому прокурором п. 1 рішення Турківської районної ради Львівської області від 15 жовтня 2009 року № 351 відповідач вказує про доцільність встановлення на території Турківського району прибережних захисних смуг вздовж річок в іншому розмірі, ніж встановлений законодавством, тобто розглянув питання, яке не належить до повноважень органів місцевого самоврядування, а вирішується, як зазначено вище, на законодавчому рівні.

Тобто в даному випадку, приймаючи зазначене рішення (п. 1), Турківська районна рада Львівської області вийшла за межі своїх повноважень.

При цьому, посилання суду першої інстанції на те, що оскаржуване рішення відповідача має рекомендаційний характер і не створює жодних правових наслідків, а також, що відповідач був обізнаний про законодавче врегулювання питання розмірів прибережних захисних смуг і не намагався змінити його, на думку колегії суддів, не є свідченням правомірності цього рішення, оскільки відповідач без проведення відповідних заходів, передбачених законодавством (розроблення технічної документації, погодження з відповідними службами і державними органами тощо), на власний розсуд визначив доцільність встановлення захисних прибережних смуг в розмірі, іншому (значно меншому), ніж встановлений законодавством.

Так, колегія суддів зазначає, що відповідно до п. п. 4-6 «Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 року № 486, у межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до статей 88-91 Водного кодексу України.

Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.

Межі водоохоронних зон встановлюються з урахуванням: рельєфу місцевості, затоплення, підтоплення, інтенсивності берегоруйнування, конструкції інженерного захисту берега; цільового призначення земель, що входять до складу водоохоронної зони.

Таким чином, цим Порядком встановлена певна процедура визначення меж прибережних захисних смуг в межах розмірів, встановлених Водним кодексом України.

Турківська районна рада Львівської області в зазначеному рішенні також посилається на вказаний Порядок, а п. 2 рішення місцевим радам на території району рекомендовано вжити заходів з організації робіт по винесенню в натуру та влаштуванню прибережних захисних смуг вздовж річок та водойм в межах населених пунктів, тобто вжиття заходів, передбачених даним Порядком.

Також п. 3 рішення голові районної ради доручено звернутися до Верховної Ради України з проханням про внесення змін до ст. 88 Водного кодексу України щодо зменшення розмірів прибережних захисних смуг вздовж річок на території Турківського району.

На думку колегії суддів, саме п. п. 2, 3 рішення Турківської районної ради Львівської області від 15.10.2009 року № 351 спрямовані на вирішення питання зменшення розмірів прибережних захисних смуг на території району в порядку та спосіб, визначені законодавством.

Водночас прокурор оскаржує лише п. 1 цього рішення, яким районна рада, як зазначено вище, визнала за доцільне встановлення прибережних захисних смуг вздовж річок в межах м. Турка та інших населених пунктів району в розмірі 6 м вздовж урізу води, тобто без вчинення передбачених законодавством дій та розроблення необхідної документації висловила своє бачення з питання, врегульованого на законодавчому рівні, відмінне від норм Земельного та Водного кодексів України.

За наведених обставин колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи та порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Прокуратури Львівської області задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2013 року у справі № 813/2811/13-а за позовом прокурора Турківського району Львівської області до Турківської районної ради Львівської області про скасування рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним і скасувати п. 1 рішення Турківської районної ради Львівської області від 15 жовтня 2009 року № 351 «Про прибережні захисні смуги в межах Турківського району».

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л.Я. Гудим

ОСОБА_1

Постанова складена в повному обсязі 30.05.2016 року