Справа № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016)
Суддя: Бишевська Н.А.
Дата ухвалення: 2016-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

19 травня 2016 рокусправа № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Бишевської Н.А.

суддів: Добродняк І.Ю ОСОБА_1

за участю секретаря судового засідання: Шелепової Ю.О.,

представників сторін:

позивача : - не зявився

відповідача: - ОСОБА_2, дов. від 10.05.16 р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні

апеляційну скаргу Вільногірської міської ради Дніпропетровської області

на постанову Вільногірського міського суду Дніпропетровської області від 29 січня 2016 р. у справі № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016)

за позовом ОСОБА_3

до Вільногірської міської ради Дніпропетровської області

про визнання протиправними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

23.11.2015 ОСОБА_3 звернувся до Вільногірського міського суду Дніпропетровської області з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Вільногірської міської ради Дніпропетровської області від 16.07.2015 № 2212-94/VІ «Про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VІ «Про затвердження Регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення порушено вимоги чинного законодавства в частині доведення до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніше як за день до сесії питань, які передбачається винести на розгляд ради, оскільки у переліку питань, що виносились на розгляд ради, питання про внесення змін до рішень міськради було відсутнє.

Постановою Вільногірського міського суду Дніпропетровської області від 29 січня 2016 р. у справі № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016) вищевказаний адміністративний позов задоволено.

Постанову суду мотивовано тим, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням законодавчо встановленої процедури, всупереч вимогам ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Не погодившись з постановою суду, Вільногірською міськрадою подано апеляційну скаргу, згідно якої скаржник просить скасувати постанову Вільногірського міського суду Дніпропетровської області від 29 січня 2016 р. у справі № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016), як таку що винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Скаржник вважає, що суд першої інстанції не встановив, яким саме чином рішення Вільногірської міськради від 16.07.2015 № 2212-94/ VI «Про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 р. № 13-02/VІ «Про затвердження регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» обмежує права та законні інтереси позивача ОСОБА_3 та які негативні наслідки мали місце. Стосовно суті порушення, скаржник зазначає, що приймаючи спірне рішення, Вільногірська міськрада діяла з дотриманням статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки уповноваженою особою здійснено доповідь з питання, яке поставлено на голосування, розглядалось додатково та безпосередньо на пленарному засіданні та була висловлена відповідна правова позиція, і, як наслідок, рішення з цього питання, прийнято більшістю присутніх депутатів на підставі опрацювання цього питання у повному обсязі. При цьому скаржник зазначає, що суд першої інстанції, виходячи за межі позовних вимог, викладає своє судження, що питання про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VІ не є таким, що потребувало термінового рішення, оскільки таке право є виключно питанням місцевого самоврядування і суд не може втручатися у діяльність органів місцевого самоврядування і тим більше робити висновки щодо терміновості того чи іншого питання що виноситься на пленарне засідання. Тим більш, що постійна профільна комісія, до відання якої належить спірне питання, не вимагала розгляд цього питання попередньо. Крім того, судом першої інстанції не встановлено та документально не підтверджено судження суду щодо відсутності попереднього розгляду та участі юридичного відділу виконавчого комітету зі спірного питання про внесення змін до регламенту, а тому таке судження не відповідає дійсності.

Сторони по справі про час і місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення.

До судового засідання не зявився позивач чи його представник. Жодних клопотань, повідомлень про причини неявки до суду не надходило, підстави відсутності позивача суду не повідомлені. Представник відповідача в судове засідання зявився , підтримав вимоги апеляційної скарги.

На підставі матеріалів справи встановлено , що 26.11.2010 на сесії шостого скликання Вільногірської міськради прийнято рішення №13-02/VI, яким затверджено Регламент роботи Вільногірської міськради VI скликання згідно з додатком 1 до даного рішення (а. с.6).

Зазначений додаток 1 до вказаного рішення від 26.11.2010 «Регламент роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» міститься в матеріалах справи (а. с.7-38).

25.06.2013 на сесії шостого скликання Вільногірської міськради прийнято рішення №1346-53/VI «Про внесення змін до регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання», яким внесено зміни та доповнення до Регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання, затвердженого вищевказаним рішенням відповідача від 26.11.2010 № 13-02/VI, в редакції згідно з додатком 1 до даного рішення (а. с.39).

Додаток 1 до рішення від 25.06.2013 «Регламент роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» міститься в матеріалах справи (а. с.40-79).

30.12.2014 на сесії шостого скликання Вільногірської міськради прийнято рішення №1934-84/VI, яким:

- скасовано рішення міської ради від 25.06.2013 № 1346-53/VI «Про внесення змін до регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання»;

- вирішено вважати чинною редакцію Регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання, затвердженого рішенням Міськради від 26.11.2010 № 13-02/VI «Про затвердження Регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» (а. с.80).

Разом з тим, 29.10.2015 Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом винесено постанову у справі № 174/586/15-а (2-а/174/20/2015), якою визнано протиправним та скасовано вищезазначене рішення Вільногірської міськради від 30.12.2014 № 1934-84/VI (а.с.114).

Згідно даних ЄДРСР вказана постанова апеляційної інстанції набрала законної сили 29.10.2015 в силу приписів ч.5 ст.254 КАС України.

16.07.2015 на сесії шостого скликання Вільногірської міськради прийнято рішення №2212-94/VI, яким:

- внесено зміни та доповнення до рішення Міськради від 26.11.2010 № 13-02/VI

- викладено Регламент згідно з додатком до цього рішення (а. с.81).

Додаток 1 до рішення від 16.07.2015 «Регламент роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» міститься в матеріалах справи (а. с.82-113).

ОСОБА_3, вважаючи зазначене рішення Вільногірської міськради від 16.07.2015 № 2212-94/VІ «Про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VІ «Про затвердження Регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» прийнятим з порушенням процедури такого прийняття, звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга Вільногірської міськради не підлягає задоволенню з таких підстав:

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобовязаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Позивач посилається на порушення Вільногірською міськрадою процедури прийняття рішення, з огляду на те, що не доведено до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії питання, які передбачається винести на розгляд Міськради, чим були порушені вимоги ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Колегія суддів, як і суд першої інстанції, такі доводи позивача вважає правомірними, виходячи з наступного:

Згідно п.1 ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 № 280/97-ВР (в редакції на момент прийнятті міськрадою спірного рішення, далі Закон № 280) визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Стаття 25 Закону № 280 сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

При цьому відповідно до п.1 ч.1 ст.26 Закону № 280 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (п.10 ч.1 ст.59 Закону № 280).

Так, з матеріалів справи вбачається, що в. о. міським головою Вільногірської міськради від 30.06.2015 № р-174/0/3-15 видано розпорядження про скликання пленарного засідання 94 чергової сесії Вільногірської міськради шостого скликання (а. с.156, 157).

У даному розпорядженні, серед іншого, наведений перелік питань, які передбачено внести на розгляд Міськради, серед яких відсутнє питання про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VI.

Водночас, у факсограмі від 15.07.2015, якою депутатів Вільногірської міськради, керівників підприємств, установ, організацій запрошено на 16.07.2015 (помилково вказано 16.07.2014) на чергове засідання Міськради, передбачено внесення на розгляд Міськради питання про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VI (а. с.155).

Згідно графіку роботи постійних депутатських комісій Вільногірської міськради у липні 2015 року, засідання цих комісій відбувались 09.07.2015 та 10.07.2015, в той час як оскаржуване рішення № 2212-94/VІ прийнято 16.07.2015 (а. с.158).

При цьому з протоколу засідання депутатської комісії з питань депутатської діяльності, етики та місцевого самоврядування, регламенту, законності, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної роботи, звязків з громадськістю та засобами інформації, регуляторної політики від 10.07.2015 не вбачається внесення питання про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VI саме до порядку денного засідання вказаної комісії (а. с.159-163). Відповідно до змісту зазначеного протоколу це питання розглянуто депутатами наприкінці засідання і після розгляду питань порядку денного (а. с.163 зв.).

16.07.2015 на сесії Вільногірської міськради були присутні 29 депутатів, слухали питання про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 № 13-02/VI, за результатами розгляду якого було прийнято рішення № 2212-94/VI від 16.07.2015 (витяг з протоколу засідання Міськради, а. с.167).

Наведені обставини справи свідчать, що засідання комісії відбувались менше ніж за десять днів до дня засідання Міськради 16.07.2015, що відповідачем не заперечується.

Разом з тим, у ч.ч.1, 4, 9 Закону № 280 встановлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Отже, законодавцем передбачений певний порядок прийняття рішень про скликання сесії ради, яке полягає у обовязковому повідомленні депутатів і населення про таке скликання сесії ради, часу скликання та місця проведення, а також питань, що передбачається внести на розгляд ради не пізніш як за 10 днів до сесії.

У разі винятковості випадку скликання сесії ради, рішення про таке скликання доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії із зазначенням вищенаведеної інформації.

При цьому за п.2 ч.1 ст.35 «Процедура затвердження порядку денного» Регламенту Вільногірської міськради Дніпропетровської області VI скликання, затвердженого рішенням Міськради від 26.11.2010 № 13-02/VI (що діяло на момент видачі вказаного розпорядження), передбачено, що у випадках, коли окремі питання вносяться на розгляд міської ради безпосередньо на сесії, без попереднього розгляду юридичним відділом, постійними комісіями, і включаються до порядку денного, проекти рішень із цих питань за необхідності попередньо розглядаються юридичним відділом та постійними комісіями в день роботи сесії, про що міська рада приймає відповідне рішення (у разі якщо питання не розглядалось в постійній профільній комісії, воно не може бути включено до порядку денного, якщо на його попередньому розгляді наполягає постійна профільна комісія, до відання якої воно належить) (а. с.7-38).

Відповідно до ч.2 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Тобто, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати докази, що свідчать про правомірність його дій, законність прийнятих рішень.

Відповідачем, всупереч ч.2 ст.71 КАС України, не надано суду доказів дотримання вищевказаного десятиденного строку повідомлення депутатів і населення про скликання сесії Вільногірської міськради з наведенням питань, що передбачається внести на розгляд ради.

При цьому посилання скаржника на те, що, приймаючи спірне рішення, уповноваженою особою Міськради здійснено доповідь з питання, яке поставлено на голосування і розглядалось додатково та безпосередньо на пленарному засіданні, була висловлена відповідна правова позиція, і, як наслідок, рішення з цього питання, прийнято більшістю присутніх депутатів, не спростовують вищенаведеного висновку про недотримання відповідачем вимог, наведених у ч.9 ст.46 Закону № 280.

Доводи скаржника про те, що суд першої інстанції, виходячи за межі позовних вимог, викладає своє судження, що питання про внесення змін та доповнень до рішення Міськради від 26.11.2010 № 13-02/VІ не є таким, що потребувало термінового рішення, оскільки таке право є виключно питання місцевого самоврядування і суд не може втручатися у діяльність органів місцевого самоврядування і тим більше робити висновки щодо терміновості того чи іншого питання, що виноситься на пленарне засідання, колегія суддів вважає такими, що можуть бути прийнято до уваги виключно за умови доведення відповідачем винятковості (терміновості) випадку скликання сесії Міськради, що останньою зроблено не було.

З цих же підстав саме у відповідача, як субєкту владних повноважень, наявний обовязок доводити у суді ті чи інші обставини (або їх відсутність) в обґрунтування своєї позиції щодо законності прийнятого рішення, і тому не приймаються колегією суддів доводи скаржника про те, що судом першої інстанції не встановлено та документально не підтверджено судження суду щодо відсутності попереднього розгляду та участі юридичного відділу виконавчого комітету зі спірного питання про внесення змін до регламенту, а тому таке судження не відповідає дійсності.

Тобто, доведення обставин щодо наявності попереднього розгляду та участі юридичного відділу виконавчого комітету зі спірного питання про внесення змін до Регламенту покладається саме на відповідача (який заперечує проти незаконності свого рішення), а не на суд. І матеріали справи не містять відповідних документальних доказів щодо попереднього розгляду та участі юридичного відділу виконавчого комітету зі спірного питання про внесення змін до Регламенту на підтвердження наведених доводів скаржника.

Таким чином, оцінюючи дії відповідача на відповідність критеріям зазначеним в ч.3 ст.2 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що приймаючи спірне рішення, відповідач діяв не у спосіб, що передбачений чинним законодавством України, а тому прийняте рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Крім того, відповідає матеріалам справи зауваження суду першої інстанції на тому, що спірне рішення від 16.07.2015 № 2212-94/VI прийнято Міськрадою відповідно до редакції Регламенту, яку визнано чинною рішенням Вільногірської міськради від 30.12.2014 № 1934-84/VI, скасованим постановою апеляційного адміністративного суду Дніпропетровської області від 29.10.2015 у справі № 174/586/15-а (2-а/174/20/2015) з встановленням його протиправності.

Посилання скаржника на те, що новообрана Міськрада затвердила у абсолютно новій редакції Регламент роботи Вільногірської міськради, і Регламент зі змінами та доповненнями який оскаржено, втратив чинність з моменту прийняття Регламенту у новій редакції депутатами нового скликання за результатами виборів від 25.10.2015, колегією суддів до уваги не приймається, оскільки, дійсно, на матеріали справи містять рішення сесії сьомого скликання від 11.12.2015 № 04-02/VIІ, яким затверджене «Регламент Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VIІ скликання» (а. с.145). Проте, прийняття депутатами нового (сьомого) скликання Міськради нового Регламенту не свідчить про недійсність Регламенту, прийнятого депутатами попереднього (шостого) скликання Міськради для тих рішень, які приймались депутатами шостого скликання Міськради.

Стосовно доводів скаржника про те, що суд першої інстанції не встановив, яким саме чином спірне рішення Вільногірської міськради від 16.07.2015 № 2212-94/ VI «Про внесення змін та доповнень до рішення міської ради від 26.11.2010 р. № 13-02/VІ «Про затвердження регламенту роботи Вільногірської міської ради Дніпропетровської області VI скликання» обмежує права та законні інтереси позивача - ОСОБА_3 та які негативні наслідки мали місце, колегія суддів зазначає наступне:

Судом першої інстанції, з посиланням на вищевказану постанову апеляційного адміністративного суду Дніпропетровської області у справі № 174/586/15-а (2-а/174/20/2015), зазначено, що кожний мешканець Вільногірської міської територіальної громади має право реалізувати своє права на участь у місцевому самоврядуванні, а також бути впевненими, що рішення міської ради не суперечать законодавству України та не обмежують його права та інтереси.

Колегія суддів вважає таку позицію суду першої інстанції цілком правомірною, оскільки у статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 № 280/97-ВР (в редакції на момент прийнятті міськрадою спірного рішення, далі Закон № 280) визначено:

- виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами;

- представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Поняття місцевого самоврядування наведено у статті 2 Закону № 280, згідно якої місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Стаття 3 Закону № 80 встановлює право громадян на участь у місцевому самоврядуванні, яке полягає у тому, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

В свою чергу, згідно ч.11 ст.59 Закону № 280 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обовязковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Враховуючи те, що позивач є членом Вільногірської міської територіальної громади (зареєстрований ІНФОРМАЦІЯ_1 - а. с.121), він наділений правом брати участь у місцевому самоврядуванні, яке полягає, зокрема, у прийнятті міською радою актів у вигляді рішень, процедура прийняття яких повинна відповідати приписами чинного законодавства.

З огляду на вищевикладене, судова колегія за результатами розгляду апеляційної скарги Вільногірської міської ради Дніпропетровської області вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, тому не можуть бути підставою для скасування постанови суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Вільногірської міської ради Дніпропетровської області на постанову Вільногірського міського суду Дніпропетровської області від 29 січня 2016 р. у справі № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016) - залишити без задоволення.

Постанову Вільногірського міського суду Дніпропетровської області від 29 січня 2016 р. у справі № 174/980/15-а(2-а/174/2/2016) - залишити без змін.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України та може бути оскаржена відповідно до ст. 212 КАС України.

Головуючий: Н.А. Бишевська

Суддя: І.Ю. Добродняк

Суддя: Я.В. Семененко