Справа № 2а-6971/11/2670
Суддя: Мазур А.С.
Дата ухвалення: 2016-05-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

31 травня 2016 року № 2а-6971/11/2670

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Мазур А.С., суддів: Келеберди В.І., Літвінової А.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомРегіональної філії «Південно-Західна залізниця»
доМіністерство освіти та науки України Міністерство фінансів України
прозобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України (відповідач-1), Міністерства фінансів України (відповідач-2), в якому просить:

- зобов'язати Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн. для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України;

- зобов'язати Міністерство фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом на 2010 рік.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.09.2011, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2012, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Водночас, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30.06.2015 вказані рішення скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. У мотивувальні частині даної ухвали Вищого адміністративного суду України колегією суддів зазначено, що суди, вирішуючи даний спір під час попереднього судового розгляду, не дослідили зміст укладеного між позивачем та Міністерством освіти та науки України адміністративного договору, не з'ясували у який спосіб сторони домовились про виконання зобов'язань, які є предметом цього договору. За таких обставин, висновки судів про неналежність обраного позивачем способу захисту порушеного права є передчасними, не ґрунтуються на повному і всебічному дослідженні обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості, а тому такі підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

На підставі викладеного, адміністративну справу №2а-6971/11/2670 прийнято до свого провадження суддею Мазур А.С. та призначено до судового розгляду.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачі не здійснили відшкодування понесених витрат позивачем, пов'язаних з наданням студентам пільг за проїзд залізничним транспортом за 2010 рік, з огляду на що позивач просив суд задовольнити заявлені позовні вимоги.

Під час судового розгляду справи неналежного позивача - Державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» - замінено на його правонаступника - Регіональну філію «Південно-Західна залізниця», а також неналежного відповідача - Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України - на належного - Міністерство освіти та науки України.

Згідно з ч. 6 ст. 128 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Як встановлено судами під час попереднього судового розгляду даної адміністративної справи, позивачем у 2010 році здійснено пільгове перевезення студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів на суму 45912388,59 гривень, однак понесені ним зазначені витрати у повному обсязі відповідачами не відшкодовано.

Так, у відповідності до ст. 5 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 05.02.1993 №2998-ХІІ (надалі - Закон №2998-ХІІ у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин), фінансування заходів щодо соціального становлення та розвитку молоді здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, інших джерел, не заборонених законодавством.

Верховна Рада України при затвердженні Державного бюджету України передбачає в ньому кошти на соціальне становлення та розвиток молоді. Розпорядником цих коштів є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування при затвердженні місцевих бюджетів передбачають видатки на здійснення заходів щодо соціального становлення та розвитку молоді.

У державному та місцевих бюджетах згідно з законодавством передбачаються цільові кошти на реалізацію молодіжних і дитячих програм, які сприяють соціальному становленню та розвитку молоді.

Приписами ч. 5 ст. 9 Закону №2998-ХІІ встановлено, що для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Водночас, відповідно до ч. 5 ст. 9 Закону України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 №273/96-ВР, для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Також, на виконання Указу Президента України «Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів» від 31.03.1999 №309 постановою Кабінету Міністрів України від 05.04.1999 №541 затверджено Порядок надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (надалі - Порядок у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).

Зокрема, згідно з п. 4 Порядку, кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОН.

У свою чергу, відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України.

За правилами статей 35, 36 Бюджетним кодексом України, головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують включення до бюджетних запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у разі їх схвалення у встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних програм (проектів).

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Міністерство освіти та науки України, як розпорядник бюджетних коштів наділений повноваженнями щодо складання бюджетних запитів та подання їх до Мінфіну для підготовки проекту закону про Державний бюджет України.

Між позивачем та Міністерством освіти та науки України укладено договір від 04.02.2010 №ПЗ/Л-105340/НЮ про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І-IV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів, згідно з умовами якого залізниця зобов'язалася здійснити пільгове перевезення студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І-IV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 % їх вартості, а Міністерство освіти і науки України перераховує кошти на підставі облікових форм та акту здачі-прийняття робіт (наданих послуг) різницю між повною та пільговою вартістю проїзного документу в межах затвердженого кошторису.

Отже, згідно укладеного договору держава в особі Міністерства освіти та науки України взяла на себе зобов'язання відшкодувати понесені позивачем витрати на здійснення ним пільгового перевезення визначеної категорії пасажирів протягом 2010 року.

За змістом п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний договір - дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Однією із ознак, що дозволяють відрізнити адміністративний договір від цивільно-правового, є мета його укладання. Оскільки сфера функціонування адміністративного договору - це відповідна система державного управління на будь-якому ієрархічному рівні, то метою адміністративних договорів є реалізація функцій держави, а більш конкретно - реалізація повноважень того чи іншого органу. У свою чергу мета цивільно - правових договорів - це задоволення потреб суб'єктів цивільно - правових відносин, отримання прибутку та відповідних (майнових чи не майнових) матеріальних благ - об'єктів цивільного обороту.

Мета укладення договору від 04.02.2010 №ПЗ/Л-105340/НЮ позбавлена ознак, що притаманні меті цивільно-правових угод, натомість, вступаючи у договірні правовідносини, відповідач діяв з метою реалізації владних управлінських функцій щодо виконання відповідної державної програми, спрямованої на підтримку молоді, не мав за мету набуття майнового блага, а сторони не були вільні у визначенні умов договору.

За цим договором на відповідача-1 покладено обов'язок відшкодувати і збитки позивачу за перевезення на пільгових тарифах відповідних категорій громадян. Зазначене зобов'язання відповідача за своєю правовою природою є бюджетним зобов'язанням, яке статтею 2 Бюджетного кодексу України визначається як будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здіснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Згідно з цією статтею Бюджетного кодексу України, бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.

Отже, повноваження розпорядника бюджетних коштів реалізується через владні управлінські функції цього суб'єкта владних повноважень, який діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

З огляду на викладене, відповідач-1, шляхом укладання договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню реалізував у формі адміністративного договору повноваження на розпорядження бюджетними коштами.

Аналогічної позиції дійшов Верховний Суд України в постанові від 13.10.2009 у справі №21-348во09.

Твердження про невиконання відповідачем-1 зобов'язань за договором про розрахунки за надані послуги по перевезенню у зв'язку з відсутністю відповідного асигнування, суд вважає необґрунтованими, з огляду на таке.

Так, ст.ст. 525 та 526 Цивільного кодексу України та ст. 193 Господарського кодексу України передбачено, що зобов'язання мають виконуватися належним чином, а одностороння відмова від виконання зобов'язання не допускається.

Вказані загальні положення цивільного законодавства поширюються також і на адміністративні договори за відсутності спеціального законодавства.

Уклавши договір, незалежно від його правової природи, сторони зв'язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту судом відповідної юрисдикції.

Відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.

Суд приймає до уваги, що в даному випадку відповідач-1 не є юридичною особою, що отримує прибуток від своєї діяльності та самостійно ним розпоряджається, тоді як є бюджетною установою, що фінансується з Державного бюджету України і не може провести розрахунок по своїх зобов'язаннях на суму, більшу, ніж його профінансовано у відповідному році (в межах видатків на конкретні цілі).

Чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами. Проте, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.

Враховуючи викладене, відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення договірного зобов'язання.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України №11/446 від 15.05.2012, в рішеннях Європейського суду з прав людини у справі «Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України» від 18.10.2005 та у справі «Кечко проти України» від 08.11.2005.

Як наслідок, суд вказує про протиправну бездіяльність Міністерства освіти та науки України щодо не забезпечення складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік.

Водночас, за своєю правовою природою та відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача-1 щодо подання бюджетних запитів до Міністерства фінансів України є виключною компетенцією уповноваженого органу (розпорядника бюджетних коштів).

Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що позовна вимога про зобов'язання Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн. для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України, є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягає.

Щодо заявленої позивачем вимоги про зобов'язання Міністерства фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 45912388,59 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом на 2010 рік, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ

Відповідно до ч. 3 ст. 2 названого Кодексу, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Таким чином, суд здійснює захист прав, інтересів та свобод осіб в тому разі, якщо суб'єктом владних повноважень були порушені положення чинного законодавства.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу України, Міністерство фінансів України розглядає запити, які надходять до нього від розпорядників коштів.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, Міністерство освіти і науки України не подавало до Міністерства фінансів України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті на суму в заявленому розмірі.

Більше того, позивачем не надано доказів та обґрунтувань, що відповідачем-2 буде відхилений бюджетний запит відповідача-1 на зазначену суму в разі його подання.

Наведене, на думку суду, також свідчить про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.

З огляду на викладене, з метою належного захисту прав та інтересів позивача, у відповідності до положень ч. 2 ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, колегія суддів дійшла до висновку про визнання протиправною бездіяльність Міністерства освіти та науки України щодо не забезпечення складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік. В іншій частині позовних вимог суд вказує про необґрунтованість останніх та відсутність підстав для їхнього задоволення.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

Керуючись ст.ст. 69-71, 94, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

ПОСТАНОВИВ:

Позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Міністерства освіти та науки України щодо не забезпечення складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам пільг на проїзд залізничним транспортом за 2010 рік.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили у відповідності зі ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя А.С. Мазур

Судді В.І. Келеберда

А.В. Літвінова