Справа № 820/491/15
Суддя: Єрьомін А.В.
Дата ухвалення: 2016-06-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 червня 2016 року м. Київ К/800/15383/15

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Єрьоміна А.В.(головуючий);
Кравцова О.В., Цуркана М.І.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Харківської обласної ради на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 28 січня 2015 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року у справі за позовом Харківської обласної виборчої комісії до Харківської обласної ради, Харківської обласної державної адміністрації, третя особа - Харківська міська виборча комісія Харківської області, про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У січні 2015 року Харківська обласна виборча комісія (далі - позивач) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної ради, Харківської обласної державної адміністрації, третя особа - Харківська міська виборча комісія Харківської області, в якому просила визнати невнесення видатків щодо фінансування підготовки та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків) при прийнятті рішення №1145-6 "Про обласний бюджет на 2015 рік" протиправною бездіяльністю Харківської обласної ради та Харківської обласної державної адміністрації, що порушує гарантовані Конституцією та законами України виборчі права та свободи громадян, зобов'язати Харківську обласну раду та Харківську обласну державну адміністрацію забезпечити у встановленому Законом порядку фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків).

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 28 січня 2015 року адміністративний позов Харківської обласної виборчої комісії до Харківської обласної ради, Харківської обласної державної адміністрації, третя особа - Харківська міська виборча комісія Харківської області про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Зобов'язано Харківську обласну державну адміністрацію включити до проекту "Про обласний бюджет на 2015 рік" зміни та подати його на розгляд до Харківської обласної ради щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харкова).

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року апеляційна скарга Харківської обласної державної адміністрації задоволена частково.

Постанова Харківського окружного адміністративного суду від 28 січня 2015 року скасована та прийнята нова постанова, якою адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Харківської обласної ради щодо неподання до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1.

Зобов'язано Харківську обласну раду подати до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1.

В іншій частині в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі Харківська обласна рада, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції скасувати, змінити рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, Вищий адміністративний суд України приходить до висновку про те, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Харківською обласною виборчою комісією постановою від 31 грудня 2014 року №8 були призначені проміжні вибори депутата Харківської обласної ради в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1. Відповідно до вищевказаної постанови - день голосування - неділя, 1 березня 2015 року

31 грудня 2014 року Харківською обласною виборчою комісією було складено та затверджено постановою №11 кошторис видатків Харківської обласної виборчої комісії у сумі 5170850 грн., з урахуванням витрат Харківської міської виборчої комісії для підготовки та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1, який був надісланий Харківській обласній раді та Харківській обласній державній адміністрації для забезпечення своєчасного фінансування підготовки та проведення виборів.

Голова Харківської обласної ради надіслав лист №01-32/11 від 05 січня 2015 року, з повідомленням про те, що обласна рада направила лист до обласної державної адміністрації стосовно надання інформації про наявність коштів в обласному бюджеті на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради та щодо внесення у встановленому законом порядку облдержадміністрацією проекту бюджету на 2015 рік, де мали бути передбачені кошти на вказані цілі.

Голова Харківської обласної державної адміністрації в своєму листі № 01-56/99 від 12.01.2015 р. запропонував розглянути можливість здійснення витрат на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради за рахунок коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидати в депутати від якої зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах.

Харківська обласна рада своїм рішенням від 15 січня 2015 року №1145-6 "Про обласний бюджет на 2015 рік" затвердила бюджет Харківської області, згідно якого видатки на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 (Червонозаводський, Комінтернівський, Орджонікідзевський, Фрунзенський, Ленінський, Жовтневий райони міста Харків) не включені до бюджету Харківської області на 2015 рік.

Зобов'язуючи Харківську обласну державну адміністрацію включити до проекту "Про обласний бюджет на 2015 рік" зміни та подати його на розгляд до Харківської обласної ради щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки Харківською обласною державною адміністрацією відповідного рішення щодо фінансування, підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року до Харківської обласної ради не направлялось та не приймалось, то в цій частині Харківською обласною державною адміністрацією було порушено вимоги Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Суд апеляційної інстанції обгрунтовано не погодився з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав, з чим погоджується Вищий адміністративний суд України.

Відповідно до статей 18, 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання, бере участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів у межах, визначених законодавством.

Згідно із п. 20 статті 92 Конституції України, організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

Основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними або першими, що проводяться у разі формування нових місцевих рад.

Частина п'ята статті 14 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", передбачає проведення проміжних виборів депутата у разі дострокового припинення повноважень депутата, обраного в одномандатному, одномандатному мажоритарному виборчому окрузі.

Відповідно до частини першої статті 60 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", бюджетні витрати на підготовку і проведення місцевих виборів здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на здійснення Центральною виборчою комісією керівництва та управління у сфері проведення виборів та референдумів, коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, коштів відповідних місцевих бюджетів.

Витрати на підготовку і проведення чергових, позачергових та перших місцевих виборів здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на здійснення Центральною виборчою комісією керівництва та управління у сфері проведення виборів та референдумів, коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, а також коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані у багатомандатних виборчих округах, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Усі інші види місцевих виборів проводяться за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів та коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидатів у депутати в «одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Отже, відповідно до частини першої статті 60 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", проміжні місцеві вибори проводяться за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету та коштів власних виборчих фондів місцевих організацій партій, кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови.

Частинами першою, другою статті 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет.

Відповідно до статті 19 Бюджетного кодексу України, стадіями бюджетного процесу визнаються:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Згідно ст. 75 Бюджетного кодексу України :

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад зобов'язані надавати необхідну інформацію: центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідній сфері - для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників; Комітету Верховної Ради України з питань бюджету - для розгляду цих розрахунків.

Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до статті 34 цього Кодексу та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.

Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також: дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п'ятої цієї статті.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ з урахуванням статті 93 цього Кодексу.

У тижневий строк з дня схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також: пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типової форми рішення).

У тижневий строк з дня прийняття проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні Кабінет Міністрів України забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад визначених таким законом показників міжбюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів) і текстових статей, а також організаційно-методологічних вимог щодо складання проектів місцевих бюджетів. У триденний строк з дня отримання таких документів Рада міністрів Автономної Республіки Крилі, обласні державні адміністрації доводять виконавчим органам міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад, районним державним адміністраціям відповідні обсяги субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту.

Інформація, отримана відповідно до частин п'ятої, шостої, восьмої і дев'ятої цієї статті, є підставою для складання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад проектів місцевих бюджетів і підготовки проектів рішень про відповідні місцеві бюджети.

Відповідно до пунктів 9 та 18 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України, бюджетний запит - це документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди, а головні розпорядники бюджетних коштів - це бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

Підставою для включення до проекту рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2015 рік» міг бути виключно поданий головним розпорядником бюджетних коштів до місцевого фінансового органу відповідний бюджетний запит. При цьому, відповідно до п. 3 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу України, позивач не може бути головним розпорядником коштів місцевого бюджету.

Головним розпорядником коштів обласного бюджету, які отримує бюджетна установа - Харківська обласна виборча комісія, є Харківська обласна рада. Саме до мережі головного розпорядника коштів обласного бюджету - Харківської обласної ради, включено Харківську обласну виборчу комісію, як розпорядника коштів 3-го рівня.

Відповідно до пункту 4.9. Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23 серпня 2012 року №938, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 вересня 2012 року за №1569/21881, розпорядник нижчого рівня не може бути включений одночасно до мережі декількох головних розпорядників одного місцевого бюджету.

З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про те, що головним розпорядником коштів обласного бюджету на проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі № 1 може бути виключно Харківська обласна рада.

Місцевим (обласним) фінансовим органам є Департамент фінансів Харківської обласної державної адміністрації.

Як встановлено судом, до Харківської обласної державної адміністрації від позивача надходив лист від 31 грудня 2014 року №392 щодо постанов Харківської обласної виборчої комісії №7 - 11 від 31 грудня 2014 року та копії цих постанов. Від Харківської обласної ради до Харківської обласної державної адміністрації надійшов лист від 5 січня 2015 року №01-32/6, яким обласна рада лише інформувала про те, що «прийняття обласного бюджету на 2015 рік планується у третій декаді січня, у разі надходження до обласної ради проекту обласного бюджету на 2015 рік, внесеного у встановленому законом порядку обласною державною адміністрацією, де можуть бути передбачені кошти на фінансування вказаних вище: видатків».

Постановою позивача від 31 грудня 2015 року №11 затверджено Кошторис видатків Харківської обласної виборчої комісії на підготовку і проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради по виборчому округу №1.

Відповідно до Бюджетного кодексу України кошторис - це основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Форма кошторису затверджена наказом Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» від 28 січня 2002 року № 57, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 1 лютого 2002 року за №86/6374.

Кошторис - плановий фінансовий документ, який складається на стадії виконання бюджету, а відповідно не може передувати його прийняттю.

Матеріали справи свідчать, що бюджетний запит щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 01 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1 від Харківської обласної ради до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації, або до Харківської обласної державної адміністрації не надходив.

Враховуючи те, що жодні дії (бездіяльність) Харківської обласної державної адміністрації не були визнані неправомірними, суд апеляційної інстанції правильно вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову в частині зобов'язання Харківської обласної державної адміністрації вчинити дії щодо фінансування видатків на підготовку та проведення проміжних виборів депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року в одномандатному мажоритарному виборчому окрузі №1.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, голосування в день виборів депутата Харківської обласної ради в одномандатному виборчому окрузі №1 на проміжних виборах депутата Харківської обласної ради 1 березня 2015 року не відбулося та Харківська обласна виборча комісія постановою від 3 березня 2015 року №25 призначила проміжні вибори депутата обласної ради на 26 квітня 2015 року.

Таким чином, бездіяльність Харківської обласної ради щодо неподання до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягів коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1 є протиправною, а тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання Харківської обласної ради подати до Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації бюджетного запиту щодо обсягу коштів необхідних для проведення проміжних виборів в одномандатному виборчому окрузі №1.

Судом апеляційної інстанції повно встановлено обставини справи, дано належну оцінку доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права та обґрунтовано частково задоволено адміністративний позов, тому підстави для скасування оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції відсутні.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 224, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Харківської обласної ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: