Справа № 816/215/16
Суддя: Дюкарєва С.В.
Дата ухвалення: 2016-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2016 р.Справа № 816/215/16
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Дюкарєвої С.В.

Суддів: Жигилія С.П., Перцової Т.С.

за участю: секретаря судового засідання - Мороз Є.В.

представника позивача - ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва №23" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24.03.2016р. по справі № 816/215/16

за позовом Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва №23"

до Державної фінансової інспекції в Полтавській області

про визнання дій незаконними,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - Публічне акціонерне товариство "Управління механізації будівництва №23"( надалі - позивач, ПАТ "УМБ №23"), звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (надалі - відповідач, Держфінінспекція в Полтавській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд: визнати незаконними дії відповідача по проведенню у період з 16.12.2015 по 10.02.2016 зустрічної звірки у ПАТ "УМБ 23", та складанню за її результатами довідки № 08-22/17з від 10.02.2016 року.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач посилався на незаконність дій щодо проведення відповідачем зустрічної звірки та складання за її результатами довідки № 08-22/17з від 10.02.2016, які грубо порушують права та спричиняють негативні наслідки для підприємства. На думку позивача, проведена зустрічна звірка фактично є позаплановою ревізією підприємства. Посилались, що обсяг та зміст документів, які були витребувані в ході перевірки, свідчать про проведення саме ревізії, про проведення якою не попереджено та не надано судове рішення, на підставі якого мала би проводитися ревізія.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року у задоволенні адміністративного позову Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання дій незаконними відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції, при прийнятті оскаржуваної постанови, норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, позивач просить постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач, посилається на порушення судом першої інстанції приписів п. п. 2, 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, п. 12 ст. 10, ч. 17 ст. 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, п. 4.1 Методичних рекомендацій щодо здійснення інспектування органами Державної фінансової інспекції України, затверджених наказом Державної фінансової інспекції від 14.12.2011 № 90, ст. 19 Конституції України, що призвело до неправильного вирішення справи, з підстав викладених в апеляційній скарзі.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Держфінінспекцією в Полтавській області у IV кварталі 2015 року проводилася планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (надалі - УЖКГ ВК ПМР) за період з 01.09.2014 по 31.12.2015. (а.с. 75-76, 77)

За змістом пояснень представника відповідача, вказану ревізію проведено з 18.11.2015 по 11.02.2016 (із зупиненням для проведення зустрічних звірок з 07.12.2015 по 19.01.2016) у відповідності до питань програми ревізії (із змінами) та робочого плану з відома начальника Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради ОСОБА_2 та начальника відділу обліку і звітності ОСОБА_3, згідно документів, наданих посадовими особами Управління.

Держфінінспекцією у Полтавській області, в ході планової ревізії фінансово-господарської діяльності УЖКГ ВК ПМР, на підставі направлень виданих в.о. начальника Держфінінспекції в Полтавській області на проведення зустрічної звірки від 15.12.2015 № 995, від 18.12.2015 № 967, від 18.12.2015 № 968, від 25.02.2015 № 985, від 25.01.2016 № 59, від 25.01.2016 № 61, у періоди з 16.12.2015 по 31.12.2015, 21.12.2015 по 31.12.2015 та з 26.01.2016 по 10.02.2016 проведено зустрічну звірку ПАТ "УМБ № 23" з питань документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, які відображені в обліку Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради (а.с. 78-83).

Направлення на проведення зустрічної звірки були вручені посадовим особам ПАТ "УМБ № 23" під підпис перед початком проведення зустрічної звірки.

За результатами проведеної зустрічної перевірки в ПАТ "Управління механізації будівництва № 23", Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області складено довідку від 10.02.2016 № 08-22/17з /а.с. 6-21/.

Не погодившись з діями відповідача щодо проведення зустрічної звірки та складанню за її результатами довідки від 10.02.2016 № 08-22/17з, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з їх необґрунтованості та дійшов висновку, що права позивача у спірних правовідносинах діями відповідача не порушені.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову, з таких підстав.

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) даного рішення з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, надаючи оцінку спірним правовідносинам та перевіряючи оскаржувані дії відповідача на відповідність вимогам ч.3 ст.2 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року №2939-XII Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі Закон України №2939-XII).

Відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Органу державного фінансового контролю, відповідно до вимог статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

Згідно пп. 13 п. 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011, № 499/2011, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

Поняття зустрічної звірки визначено в Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550, відповідно до пункту 3 якого, зустрічна звірка - метод документального підтвердження у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи, а мета проведення зустрічної звірки встановлена нормою статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Відповідно до статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю.

Отже, органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, в тому числі шляхом проведення зустрічних звірок у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювались між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи, та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень виключно об'єкту контролю.

Відповідно до матеріалів справи, направлення на проведення перевірки були складені відповідно до вимог чинного законодавства, підписані і заступником голови правління ПАТ "УМБ № 23" та завірені гербовою печаткою. За даними направленнями уповноважені особи контролюючого органу були допущені позивачем до перевірки без будь-яких застережень. Крім того, зустрічну звірку ПАТ "УМБ № 23" проведено за наявності підстав, передбачених чинним законодавством України, - у зв'язку із проведенням планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради.

Вказане дає підстави вважати, що при проведенні зустрічної звірки відповідач діяв на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, передбачений Конституцією України та Законами України, а його дії узгоджуються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України.

Посилання позивача на те, що під час проведення зустрічної звірки ПАТ "УМБ № 23" відповідачем фактично було проведено позапланову виїзну ревізію підприємства позивача колегія суддів відхиляє, з огляду на наступне.

Пунктом 7 Розділу ІІІ Методичних рекомендацій щодо здійснення інспектування органами Державної фінансової інспекції України, затверджених наказом Державної фінансової інспекції України від 14 грудня 2011 року № 90 (далі - Рекомендації), визначено, що з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю можуть проводитися на інших підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки (порядок проведення зустрічних звірок визначено пунктом 26 Порядку проведення інспектування). З цією ж метою до юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців можуть направлятися запити щодо надання інформації, документів і матеріалів, необхідних для підтвердження в ході ревізії операцій об'єкта контролю.

Абзацом третім пункту 26 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 встановлено, що зустрічна звірка проводиться шляхом документального і фактичного дослідження виду, обсягу операцій, проведених між суб'єктом господарювання та об'єктом контролю - підконтрольною установою. За результатами такої звірки складається у двох примірниках довідка, один примірник якої видається суб'єкту господарювання, що мав правові відносини з об'єктом контролю - підконтрольною установою, у тому ж порядку, що і акт ревізії. Другий примірник довідки долучається до матеріалів ревізії.

Колегія суддів зазначає, що зустрічна перевірка, на відміну від ревізії, не є контрольним заходом, проводиться посадовими особами органів державної фінансової інспекції у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, спрямована на з'ясування реальності відображення в обліку підконтрольної установи розрахунків з контрагентами. Тобто, при зустрічній звірці контролюючий орган не ставить за мету перевірку дотримання законодавства суб'єктом, у якого така звірка проводиться, а лише перевіряє на підставі наявних у такого суб'єкта документів та матеріалів дотримання законів підконтрольною установою (підприємством), що перевіряється (ревізується), встановлює вид, обсяг та якість операцій, що проводилися суб'єктом господарювання та підконтрольною установою. В ході зустрічних звірок суб'єктів господарювання не перевіряється вся їх фінансова діяльність.

У відповідності до п. 12 Рекомендацій, при перевірці законності здійснення видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт необхідно користуватись Методичними рекомендаціями з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затвердженими наказом ГоловКРУ від 27.02.2009 р. N 39.

Пунктом 7.8 Методичних рекомендацій з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затвердженими наказом ГоловКРУ від 27.02.2009 р. N 39 (ділі - Методичні рекомендації) встановлено, що під час ревізії у замовника з метою документального підтвердження виду, обсягу та вартості виконаних підрядником будівельних робіт, стану розрахунків за виконані роботи необхідно провести зустрічні звірки.

Порядок проведення звірки у підрядників викладено у розділі 9.

Згідно п.п.9.5.1., п.9.5. Перевірка правильності визначення вартості робіт, виконаних підрядним способом Методичних рекомендацій визначено, що правильність визначення вартості матеріальних ресурсів в актах виконаних робіт здійснюється шляхом співставлення даних ресурсної відомості до актів приймання виконаних робіт з даними бухгалтерського обліку підрядника (Звіт про витрати основних матеріалів у будівництві у співвідношенням з виробничими нормами (форма М-29), Звіт про рух матеріальних цінностей (форма М-19), рахунками, накладними на придбання матеріалів. Якщо підрядником не ведуться форми М-29 і М-19, дані ресурсних відомостей порівнюються з довідками (актами) про витрати основних матеріальних цінностей та оборотно-сальдовими відомостями відповідних рахунків бухгалтерського обліку).

У разі виготовлення окремих будівельних матеріалів, виробів і конструкцій власними силами підрядника ціни таких матеріальних ресурсів приймаються за відповідними калькуляціями, затвердженими підрядною організацією у встановленому порядку (за виробничою собівартістю). Прибуток у калькуляціях не враховується, а визначається загалом по будівництву та обчислюється з урахуванням трудовитрат на виготовлення цих матеріальних ресурсів (пункт 3.2.5.3 ДБН Д.1.1-1-2000 [40]).

Як вже було зазначено вище, перевіряючими проведено зустрічну звірку в Публічному акціонерному товариству "Управління механізації будівництва № 23" з питання документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради за період з 01.09.2014 по 31.12.2015 року.

Під час проведення зустрічної звірки відповідачем досліджувались документи, що стосуються виду операцій (договори про надання послуг), обсягу і якості операцій (акти виконаних робіт за дослідженими договорами) та розрахунки (дані бухгалтерського обліку ПАТ "УМБ № 23" - акти звіряння взаємних розрахунків підприємства позивача з УЖКГ ВК ПМР, оборотно-сальдові відомості, довідки про вартість виконаних робіт, калькуляції).

Слід зазначити, що документи ПАТ "УМБ № 23" досліджувалися відповідачем виключно за період, вказаний у направленнях, та у обсягах, передбачених чинним законодавством України та Методичними рекомендаціями, а тому колегія суддів вважає хибними твердження позивача стосовно того, що під час проведення зустрічної звірки ПАТ "УМБ № 23" відповідачем фактично було проведено позапланову виїзну ревізію підприємства.

Посилання позивача на те, що оскаржувані дії по проведенню зустрічної звірки створили негативні правові наслідки для підприємства, оскільки висновки контролюючого органу, зафіксовані у довідці про проведенню зустрічної звірки, можуть лягти в основу акту вже відносно позивача, на підставі якого можуть бути застосовані санкції, а також до ПАТ "УМБ № 23" надійшла претензія Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради вих. № 01-06-07/12/230 від 05.04.2016 року із додатком - витягом акту ревізії від 18.02.2016 року № 06-21/8, відповідно до якого відповідачем встановлені порушення законодавства у вигляді завищення вартості виконаних підрядних робіт з боку позивача у справі, в той час, як ПАТ "УМБ № 23" не є підконтрольним Держфінінспекції, колегія суддів не приймає враховуючи наступне.

Так, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

При цьому ні довідка, ні дії ревізора під час проведення зустрічної звірки самі по собі не породжують прав та обов'язків у суб'єктів господарювання, який мав правові відносини з підконтрольною установою.

Колегія суддів наголошує, що довідка, складена за результатами зустрічної звірки, є службовим документом, яким підтверджується факт проведення зустрічної звірки суб'єкта господарювання, що мав правові відносини з підконтрольною установою, та який є носієм доказової інформації про виявлені порушення або ж встановлені звіркою обставини, що є предметом державного фінансового контролю.

Тобто, довідка, складена за результатами зустрічної звірки суб'єкта господарювання, є лише засобом документування дій контролюючого органу, вчинених під час ревізії підконтрольної установи, та фіксації отриманої інформації; вона не встановлює, не змінює, не припиняє прав чи обов'язків суб'єкта господарювання, що можуть бути предметом судового захисту, у зв'язку з чим оскарження змісту такої довідки не є способом, спрямованим на захист порушених прав чи оспорених інтересів в адміністративному судочинстві.

У випадку пред'явлення органом державного фінансового контролю вимоги щодо проведення підконтрольною установою претензійної роботи із суб'єктом господарювання, обґрунтованість сум збитків та правомірність їх розрахунку буде предметом дослідження в судовому процесі за позовом об'єкту контролю чи органу державного фінансового контролю до такого суб'єкта господарювання.

З урахуванням викладеного, виходячи із завдань адміністративного судочинства, зважаючи на відсутність факту порушення прав позивача чи оспорення його законних інтересів з боку відповідача у зв'язку із складанням довідки зустрічної звірки, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову ПАТ "УМБ № 23".

У відповідності до ст. 159 КАС України судове рішення повинне бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року відповідає вимогам ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстави для задоволення вимог апеляційної скарги позивача та його скасування відсутні.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Відповідно до ч.1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову чи ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва №23" залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24.03.2016р. по справі № 816/215/16 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_4
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_5 ОСОБА_6
Повний текст ухвали виготовлений 30.05.2016 р.