Справа № 605/503/13-а
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2016-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2016 року Справа № 876/10822/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Кудєрової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Підгаєцького районного суду Тернопільської області від 22 липня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції сільського господарства у Тернопільській області про визнання дій протиправними,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства у Тернопільській області, яким просив визнати дії інспектора щодо складання акту та сам акт перевірки дотримання субєктами господарювання вимог земельного законодавства від 17.06.2013 року такими, що не відповідають вимогам діючого законодавства.

Постановою Підгаєцького районного суду Тернопільської області від 22 липня 2013 року в задоволенні позову відмовлено. Постанова мотивована тим, що акт перевірки не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а є лише підставою для прийняття субєктом владних повноважень рішення, яке в подальшому позивач має право оскаржити, тому суд не вбачає в діях інспектора неправомірних дій щодо проведення позапланової перевірки та складання акта за результати перевірки від 17.06.2013 року та визнання вказаного акта таким, що не відповідає вимогам діючого законодавства.

Постанову в апеляційному порядку оскаржив позивач, вважає, що суд порушив норми матеріального та процесуального права, просить постанову скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у звязку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, зокрема постановами Державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області № 000223 від 19.03.2013 року та № 000226 від 26.04.2013 року, на голову РО УТМР Підгаєцького району ОСОБА_1 за самовільне зайняття земельної ділянки водного фонду площею 7,9434 га Підгаєцької міської ради Підгаєцького району Тернопільської області накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу та винесено приписи № 000490 від 26 лютого 2013 року, яким зобов»язано усунути виявлені порушення до 28.03.2013 року та № 000014 від 17 квітня 2013 року, яким приписано позивачу виготовити проект відведення земельної ділянки площею 7,9434 га та заключити договір оренди, надавши термін для добровільного його виконання до 18 червня 2013 року.

17 червня 2013 року начальником Державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області ОСОБА_2 на підставі наказу № 1072/1 від 17.06.2013 року видано направлення № 1711/1 від 17.06.2013 року на проведення позапланової перевірки щодо виконання РО УТМР Підгаєцького району в особі голови ОСОБА_1 вимог припису № 000014 від 17.04.2013 року.

На підставі вказаного направлення державним інспектором головним спеціалістом відділу контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням та охороною земель державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області ОСОБА_3 проведено перевірку та встановлено, що РО УТМР Підгаєцького району в особі голови ОСОБА_1 не виконав вимоги другого припису № 000014 від 17.04.2013 року та порушень не усунув.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із зазначених обставин, дійшовши висновку про відсутність у позивача правових підстав вимагати визнання дій інспектора сільського господарства та акту перевірки такими, що не відповідають нормам законодавства, та необґрунтованість позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 1.2 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок планування та здійснення контрольних заходів) вказаний порядок визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.

Відповідно до п. 5.3 Порядку планування та здійснення контрольних заходів за результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року N 424 "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за N 1289/21601).

Відповідно до змісту п. 3.2 Порядку планування та здійснення контрольних заходів підставами для здійснення позапланового заходу є, зокрема, отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення.

Згідно з п. 3.3 Порядку планування та здійснення контрольних заходів під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку.

Як встановлено судом, підставою для проведення позапланової перевірки стало з»ясування виконання вимог припису № 000014 від 17.04.2013 року, яким РО УТРМ Підгаєцького району в особі голови організації зобов»язано виготовити проект відведення земельної ділянки площею 7,9434 га та заключити договір оренди у термін для добровільного його виконання до 18 червня 2013 року.

В той час як актом перевірки дотримання суб»єктами господарювання вимог земельного законодавства від 17 червня 2013 року встановлено факт невиконання вимог припису №000014 від 17.04.2013 року.

Суд зазначає, що державний інспектор сільського господарства, проводячи перевірку, діяв в межах питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення позапланового заходу, оскільки предметом перевірки було тільки питання з'ясування факту виконання вимог припису щодо усунення порушення, яке полягало у самовільному зайнятті земельної ділянки водного фонду площею 7,9434 га Підгаєцької міської ради, тобто з'ясування обставин в межах одного виду порушення земельного законодавства.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за № 34/18772), згідно з яким акт це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 6.3 Порядку

планування та здійснення контрольних заходів заперечення, зауваження до акта перевірки є невідємною його частиною і повинні надаватись субєктом господарювання не пізніше трьох робочих днів з дня підписання акта перевірки із зауваженнями. Це свідчить про те, що дії, повязані з включенням до акта висновків, є обовязковими, тоді як самі висновки такими не є.

Згідно позиції Верховного суду України, викладеної в постанові від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13, обовязковою ознакою дій субєкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для субєктів відповідних правовідносин і мають обовязковий характер, а відповідно до ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

Висновки, викладені у акті, не породжують обовязкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність субєкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства субєктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

В силу змісту позовних вимог та відсутності рішення чи дій субєкта владних повноважень, які б створювали певні правові наслідки для позивача чи порушували його права, суд позбавлений можливості перевіряти первинні документи та давати їм правову оцінку. Дане питання може вирішуватися судом в подальшому, у разі прийняття контролюючим органом рішення про визначення позивачу грошового зобовязання та оскарження його в судовому порядку.

Попри правильне застосування матеріальних норм права, колегія суддів вбачає підстави для скасування постанови суду першої інстанції у звязку із розглядом справи неповноважним судом, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні окружним адміністративним судам.

Відповідно до п. 1 Указу Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011 Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Одним із основних завдань Держсільгоспінспекції України відповідно до п. 3 Указу Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011 є реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. У зв'язку з чим, Держсільгоспінспекція України організовує та здійснює державний нагляд (контроль).

Згідно з п. 6 Указу Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011 Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Як зазначено вище, Державна інспекція сільського господарства є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України, яка в свою чергу є урядовим органом державного управління, що підпорядковується Міністерству аграрної політики та продовольства України та здійснює повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

А відповідно до п. 4 ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справи неповноважним судом є безумовною підставою для скасування оскаржуваної постанови.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм процесуального права, що має наслідком її скасування.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Підгаєцького районного суду Тернопільської області від 22 липня 2013 року у справі № 605/503/13-а за позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції сільського господарства у Тернопільській області про визнання дій протиправними скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л. Я. Гудим

ОСОБА_4

Повний текст постанови виготовлений 30.05.2016 року