Справа № 2а-9438/10/2670
Суддя: Донець В.А.
Дата ухвалення: 2010-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

09 грудня 2010 року 18:24 № 2а-9438/10/2670

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Донця В.А., суддів Баранова Д.О. та Головань О.В., за участю секретаря судового засідання Бистрик О.С., вирішив адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
доКабінету Міністрів України
Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України; ОСОБА_2
провизнання протиправним та скасування розпорядження від 05.03.2009 р. №230-р

ОСОБА_1 звернувся за адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. №230-р "Про призначення ОСОБА_2 ОСОБА_3 Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України" (з урахуванням заяви про зміну позову від 19.07.2010 р.).

Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема тим, що оскаржуване розпорядження не відповідає вимогам частини четвертої статті 24 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", якою встановлено, що головою Уповноваженого органу може бути особа з бездоганною репутацією. На думку позивача, ОСОБА_2 не має бездоганної репутації в розумінні Закону України "Про банки та банківську діяльність", оскільки його було звільнено з цієї посади за неналежне виконання службових обов'язків та перевищення своїх повноважень на підставі постанови Кабінету Міністрів від 27.04.2006 року №566 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України". При цьому позивач навів низку рішень судів, якими були скасовані накази Голови Держфінпослуг ОСОБА_2, а також акт службового розслідування, де встановлено, в тому числі факти непрофесіоналізму стосовно підготовки матеріалів про звільнення ОСОБА_4, застосування до нього дисциплінарних стягнень. Крім цього позивач зазначив, що розпорядження винесено з порушеннями встановленої процедури. Так, ОСОБА_2 був призначений на посаду без проведення спеціальної перевірки та на підставі внесеного подання про призначення неналежною особою. Позивач вважає, що оскаржуване розпорядження порушило його права та права інших осіб.

У судовому засіданні позивач підтримав свої вимоги та просив їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача позовні вимоги не визнав, зазначивши, що прийняття оскаржуваного розпорядження було здійснено Кабінетом Міністрів України відповідно до статей 113, 117 Конституції України, положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України" і жодним чином не порушило права та інтереси позивача. На думку представника відповідача, розпорядження прийнято з додержанням процедури, відповідає передбаченим законодавством вимогам, отже, є обґрунтованим, безстороннім та добросовісним. Крім того, у своїх поясненнях представник відповідача звернув увагу суду на те, що за своєю правовою природою оскаржуваний акт має індивідуальний характер, стосується виключно ОСОБА_2 та жодним чином не стосується прав та інтересів позивача, відповідно, не створює між ним та Кабінетом Міністрів України публічно-правових відносин, тому публічно-правовий спір між позивачем та Кабінетом Міністрів України відсутній.

У попередньому судовому засіданні до участі у справі було залучено третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України та ОСОБА_2.

Представник Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України заперечив проти позову, підтримавши позицію Кабінету Міністрів України.

Представник ОСОБА_2 також проти позову заперечив, надавши суду пояснення щодо хибності позиції позивача. На думку представника, доказ позивача на підтвердження відсутності у ОСОБА_2 бездоганної репутації постанова Кабінету Міністрів України від 27.04.2006 №566 в редакції, де зазначено, що ОСОБА_2 звільнено за неналежне виконання службових обов'язків та перевищення своїх повноважень є неналежним доказом, оскільки на час розгляду справи чинною є інша редакція, відповідно до якої ОСОБА_2 звільнено згідно з його заявою. При цьому представник третьої особи посилається на ухвалу Апеляційного суду міста Києва, де зазначено, зокрема, про відсутність службових розслідувань стосовно ОСОБА_2 Також, представник вважає, що позивач не довів порушеного права у звязку з прийняттям оскаржуваного розпорядження.

Заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 р. №230-р "Про призначення ОСОБА_2 ОСОБА_3 Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України" ОСОБА_2 призначено ОСОБА_3 Держфінпослуг.

Представником Відповідача надано суду копії документів, на підставі яких прийнято оскаржуване розпорядження: копія заяви ОСОБА_2 від 04.03.2009 р.; копія пропозиції Премєр-міністра України про призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Держфінпослуг від 05.03.2009 р. №12342/0/1-09; копія паспортних даних ОСОБА_2; копія диплома з відзнакою серії Б-І №588393, виданий 15.06.1977 р. Харківським держуніверситетом ім. О.М.Горького; копія диплома кандидата економічних наук серії ЕК №010731; атестат доцента серії ДЦ №029116; копія свідоцтва про присвоєння почесного звання заслуженого економіста України Указом Президента України від 15.08.1997 р. №227; копія письмового попередження про спеціальні обмеження від 05.03.2009 р.; копія заяви ОСОБА_2 від 04.03.2009 р. про дачу згоди на проведення спеціальної перевірки; копія біографічної довідки ОСОБА_2 від 10.03.2009 р.

На судовий запит стосовно проведення спеціальної перевірки відомостей щодо ОСОБА_2, Секретаріат Кабінету Міністрів України направив листа від 01.11.2010 р. №13853/0/2-10, у якому зазначив, що під час розгляду кандидатури ОСОБА_2 для призначення на посаду Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України керівництво Кабінету Міністрів України доручення щодо проведення спеціальної перевірки відомостей про нього не надавало. У листі також йдеться, що така перевірка здійснюється у разі необхідності відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2006 року №1624.

У матеріалах справи містяться також документи, які стосуються перебування ОСОБА_2 на посаді Голови Держфінпослуг з 24.12.2002 р. (призначений Указом Президента України від 24 грудня 2002 року №1218/2002 "Про призначення ОСОБА_2 ОСОБА_3 Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України") по 27.04.2006 р. (звільнений постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 року №566 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України"). Це документи, які, на думку позивача, свідчать про невідповідність особи ОСОБА_2 вимогам статті 24 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", зокрема відсутність у ОСОБА_2 бездоганної ділової репутації.

Так, представником відповідача на вимогу суду надано акт службового розслідування Головним управлінням державної служби України за участю представників Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Міністерства праці України, Служби безпеки України, Держфінпослуг, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо звільнення члена Держфінпослуг директора департаменту нагляду за недержавними пенсійними фондами ОСОБА_4, а також перевірку стану справ у Держфінпослуг.

В акті службового розслідування зазначається, що ОСОБА_3 Держфінпослуг ОСОБА_2 листами від 02.12.2005 р. №1386/17-2, від 16.12.2005 р. №450/17-2 та від 30.01.2006 р. №90/17-2 звертався до Премєр-міністра України з проханням звільнити з посади члена Комісії директора департаменту нагляду за недержавними пенсійними фондами ОСОБА_4 на підставі пункту 3 статті 40 Кодексу Законів про працю України (далі КЗпП).

Як убачається з акту, подання Держфінпослуг щодо звільнення ОСОБА_4 згідно з пунктом 3 статті 40 КЗпП України є безпідставними, застосовані дисциплінарні стягнення з порушенням вимог законодавства підлягають скасуванню.

Комісією з проведення службового розслідування встановлено наявність проблем у морально-психологічному кліматі, фактів непрофесіоналізму при підготовці матеріалів щодо звільнення ОСОБА_4, застосування до нього дисциплінарних стягнень та при внесенні змін до структури центрального апарата Держфінпослуг.

На підставі вказаного акту службового розслідування прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 року №566 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України", яку ОСОБА_2 було оскаржено до Печерського районного суду міста Києва.

За клопотанням Позивача судом витребувані рішення у справі за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання неправомірними дій Кабінету Міністрів України та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 року №566 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України".

Постановою Печерського районного суду міста Києва від 30.10.2006 р. у справі №2а-774/2010 у задоволенні позову ОСОБА_2 було відмовлено повністю. Ухвалою Апеляційного суду міста Києва від 11.02.2008 р. у справі №22с-4/08 постанову Печерського районного суду міста Києва залишено без змін, при цьому в мотивувальній частині зазначено, що підстави для скасування постанови від 27 квітня 2006 року №566 відсутні, оскільки на час розгляду апеляційної скарги вона не існує, так як викладена в іншій редакції, а саме: "Звільнити ОСОБА_2 з посади Голови Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України згідно з його заявою". Колегією суддів апеляційної інстанції також встановлено, що при звільненні ОСОБА_2 було порушено встановлений законодавством порядок його звільнення, а саме: не надано суду подання Прем'єр-міністра України про звільнення з посади ОСОБА_2 з обґрунтуванням причини неможливості його перебування на займаній посаді; не відібрано пояснень у ОСОБА_2 у зв'язку зі звільненням з займаної посади; не проведено службове розслідування щодо ОСОБА_2 відповідно до вимог "Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950.

З матеріалів справи, пояснень позивача, представників третіх осіб убачається, що ОСОБА_1 проходив державну службу на посаді начальника відділу ліцензування недержавних пенсійних фондів Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України в період з 12.12.2007 р. по 12.05.2009 р., згідно з результатами щорічної оцінки виконання своїх посадових обов'язків та завдань за 2008 рік мав високу оцінку.

Наказом Голови Держфінпослуг від 31.03.2010 р. №121-К позивача позбавлено премії за березень 2009 року. Вказаний наказ оскаржено позивачем до суду, частково визнано протиправним та скасовано. На підтвердження цього позивачем надано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2009 р. у справі №2а-7140/09/2670 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2010 р.

Позивач 12.05.2009 р. звільнився з Держфінпослуг за власним бажанням, намагався повторно працевлаштуватись, про що свідчать заяви та листи, надані позивачем. У своїх поясненнях позивач зазначив, що його не було повідомлено про дату та час конкурсу, тому він не зміг взяти участі у проведенні іспиту.

Також в матеріалах справи міститься лист ОСОБА_2 від 24.09.2009 р., де йдеться, що відділ кадрового забезпечення і державної служби повідомляв позивача по телефону, листами про час та дату проведення іспиту та засідання конкурсної комісії з відбору кадрів на заміщення вакантних посад в Держфінпослуг.

Позивач звернувся до суду з позовною заявою від 12.06.2009 р. про визнання незаконним розпорядження від 05.03.2009 р. №230-р, тобто в межах строків, встановлених статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства (далі КАС України) в редакції, чинній на момент існування спірних правовідносин (прийняття оскаржуваного розпорядження та звернення позивача до суду).

Вирішуючи спір, суд виходить з такого.

Конституцією України (в редакції Закону України від 08 грудня 2004 року №2222-IV, яка була чинною на момент видання оскаржуваного розпорядження) встановлювалось: Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113); Кабінет Міністрів України призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (підпункту 9-2 частини першої статті 116); Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117).

Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року № 279-VI (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного розпорядження) визначалось: Кабінет Міністрів України призначає на посаду та звільняє з посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, за поданням Прем'єр-міністра України (пункт 1 частини девятої статті 22); Прем'єр-міністр України вносить на розгляд Кабінету Міністрів України подання щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України (абзац третій пункту 4 частини першої статті 44); Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти постанови і розпорядження, акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України, акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України (частини перша-третя статті 52).

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 12 липня 2001 року №2664-III (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) уповноважений орган є центральним органом виконавчої влади, який працює за колегіальним принципом.

Разом з тим Рішенням Конституційного Суду України від 2 жовтня 2008 року №19-рп/2008 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення, зокрема, частин першої, другої, шостої статті 24 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" щодо призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Голови Уповноваженого органу і його відповідальності перед Президентом України за діяльність Уповноваженого органу.

Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що подання було внесено Прем'єр-міністром України.

Питання про призначення на посаду та звільнення з посади, зокрема, керівників центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України, керівників урядових органів, їх перших заступників та заступників, врегульовувались "Порядком розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посаду та звільненням з посади керівників органів виконавчої влади, урядових органів, державних підприємств та їх об'єднань" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 року №880 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року №850).

Пунктом 5 вказаного Порядку передбачалось, що питання щодо призначення на посаду та звільнення з посади розглядається після надходження подання разом з документами згідно з пунктом 11 цього Порядку за результатами співбесід і спеціальної перевірки відомостей, наведених у таких документах.

Позивач вважає, що непроведення спеціальної перевірки щодо ОСОБА_2 є порушенням процедури, відповідно це є підставою для визнання протиправним та скасування оскаржуваного розпорядження.

Як уже зазначалось, ОСОБА_2 погодився на проведення щодо нього спеціальних перевірок. Факт непроведення такої перевірки, не свідчить про відсутність у відповідних органів необхідної інформації. Суд вважає, що в даному випадку, оскільки ОСОБА_2 не вперше призначався на таку посаду, то орган, який уповноважений вирішувати питання про призначення за наявності відповідної інформації може прийняти рішення про непроведення спеціальної перевірки. Крім того, пунктом 1 "Порядку проведення спеціальної перевірки відомостей, що подаються кандидатами на зайняття посад", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2006 року №1624 передбачено проведення спеціальної перевірки в разі необхідності.

Таким чином, відповідачем було дотримано вимог чинного законодавства щодо прийняття оскаржуваного розпорядження.

Згідно з частиною четвертою статті 24 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" ОСОБА_3 Уповноваженого органу може бути особа з бездоганною діловою репутацією, яка має вищу економічну чи юридичну освіту і при цьому має досвід постійної протягом семи років роботи за фахом.

Однак вказаний Закон не містить визначення особи з бездоганною діловою репутацією.

Відповідно до частини сьомої статті 9 КАС України в разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

Терміну ділова репутація дано визначення в статті 2 Закону України "Про банки і банківську діяльність" від 7 грудня 2000 року №2121-III , відповідно до якого це сукупність підтвердженої інформації про особу, що дає можливість зробити висновок про професійні та управлінські здібності такої особи, її порядність та відповідність її діяльності вимогам закону.

У даному випадку суд вважає необхідним застосувати аналогію закону, позаяк у Законі України "Про банки і банківську діяльність" термін ділова репутація вживається, в тому числі відносно посадових осіб банків.

Як вже зазначалось позивач вважає, що підтвердженням відсутності бездоганної ділової репутації в ОСОБА_2 є наявність фактів, встановлених актом службового розслідування, рішеннями судів, якими скасовувались накази Голови Держфінпослуг.

Проте, ухвалою Апеляційного суду міста Києва встановлено, що в акті не зафіксовані факти перевищення ОСОБА_2 своїх повноважень. Також судом було встановлено, що при звільненні Голови Держфінпослуг не було дотримано, встановленого законодавством порядку.

Згідно з частиною першою статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Суд вважає, що обставини, встановлені Апеляційним судом міста Києва в ухвалі від 11.02.2008 р. у справі №22с-4/08 щодо відсутності фактів в акті перевірки перевищення ОСОБА_2 своїх повноважень не потребують доказування. Відтак є безпідставним посилання позивача на вказаний акт. Суд бере до уваги і ту обставину, що ОСОБА_2 було звільнено з посади відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 червня 2006 року №566 за його заявою.

Щодо низки рішень судів, якими позивач доводить відсутність у Голови Держфінпослуг бездоганної ділової репутації, то слід зазначити, що вони ухвалені після прийняття оскаржуваного розпорядження, тому не можуть братись до уваги.

За висновком колегії суддів, позивач також не довів порушеного права у звязку з прийняттям оскаржуваного розпорядження. Посилання позивача на те, що його незаконно було позбавлено премії, він не зміг прийняти участь у конкурсі на посаду державного службовця, повязуючи це з діяльністю Голови Держфінпослуг, а також посилання на інші рішення ОСОБА_2 чи судові рішення, не може братись до уваги судом, оскільки мали місце після прийняття оскаржуваного розпорядження і не могли бути предметом оцінки Кабінетом Міністрів України під час розгляду кандидатури ОСОБА_2 на посаду Голови Держфінпослуг.

Також суд погоджується з твердженням представника відповідача щодо відсутності порушеного права у позивача, позаяк оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, тому не створює, не змінює, не припиняє для позивача прав, обовязків.

Чинне законодавство не містить визначення акта індивідуальної дії. Згідно з правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України в Рішенні від 16 квітня 2009 року в справі №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Таким чином, приписи оскаржуваного розпорядження стосуються ОСОБА_2 і після того як розпорядження було опубліковане та доведене до відома ОСОБА_2, наслідком чого було його призначення на посаду Голови Держфінпослуг, вичерпало свою дію.

Відповідно до статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу (частина перша). В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (частина друга).

Відповідачем надано докази правомірності прийняття оскаржуваного розпорядження, водночас позивач не спростував доводів відповідача та не довів свого порушеного права.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 9, 69-71, 94, 97, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова суду першої інстанції набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції в порядку та строки, встановлені статтями 185-187 цього Кодексу шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги з одночасним надсиланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі відкладення складення постанови у повному обсязі, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий Суддя В.А. Донець

Судді Д.О. Баранов

ОСОБА_3