Справа № 347/3085/13-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2016-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" травня 2016 р. м. Київ К/800/61156/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю: представників відповідача Бейсюка Т.В., Суслікової Н.М.,

представників третьої особи Копчука І.М., Шутяк С.В.,

представника прокуратури Кузнецової Ю.В.,

представника ДП «Кутівське лісове господарство» Пліхтяка П.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2014 року

у справі № 347/3085/13-а

за позовом Івано-Франківської міжрайонної прокуратури з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері

до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області,

третя особа: Національний природний парк «Гуцульщина»,

про визнання незаконним та скасування рішення,

встановив:

Івано-Франківська міжрайонна прокуратура з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері звернулась до суду з позовом до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Пістинської сільської ради від 16 липня 2013 року «Про затвердження генерального плану».

Постановою Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено, визнано протиправним та скасовано спірне рішення відповідача.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування бставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, та просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судом апеляційної інстанції не встановлено ряд обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, не досліджено відповідних доказів. Національний природний парк «Гуцульщина» (далі - НПП «Гуцульщина») не є землекористувачем земельної ділянки, що ввійшла до складу земель населеного пункту Пістинь відповідно до спірного рішення, оскільки третій особі передано тільки лісовий фонд, а не земельну ділянку. Посилається на відсутність доказів того, що земельна ділянка, що належить третій особі, визначена в натурі на місцевості межовими або інформаційними знаками, а також вказує про відсутність взагалі будь-яких документів, які б свідчили про наявність права у третьої особи на спірну земельні ділянку.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, третя особа просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

В судовому засіданні представники відповідача касаційну скаргу підтримали, просили суд задовольнити її з підстав, викладених в ній. Представники третьої особи та прокуратури заперечили проти касаційної скарги, тому просили суд відмовити в її задоволенні. Представник ДП «Кутівське лісове господарство» підтримав позицію відповідача.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що Указом Президента України «Про створення національного природного парку «Гуцульщина» від 14.05.2002 р. № 456 створено на території Косівського району національний природний парк «Гуцульщина», який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України. Установлено площу земель Національного парку в розмірі 32271 га та надано статус земель природно-заповідного фонду, з них 7606 га передано парку в постійне користування з вилученням у землекористувачів та 24665 гектарів земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

Відповідно до переліку землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування Національного парку - зокрема, Пістинське лісництво 503 га, а за переліком землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу Національного парку без вилучення - зокрема, Пістинське лісництво 1012 га.

Пістинською сільською радою (Замовник) та ДП УДНДІПМ «Діпромісто» (Виконавець) укладено договір № 652-11-188 від 01 грудня 2011 року, предметом якого є розроблення проекту генерального плану с. Пістинь.

Спірним рішенням Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 16 липня 2013 року затверджено генеральний план забудови села Пістинь, згідно з яким в межі населеного пункту включено додаткову територію - 1315,4 га.; існуюча площа села - 1087,4 га.; проектна площа села - 2402,8 га.

Крім того встановлено, що розпорядженнями Кабінету Міністрів України № 182-р від 27 березня 2013 року та № 495-р від 03 липня 2013 року надано Національному парку дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 116 га та відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державного значення лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП «Кутське лісове господарство», що знаходяться на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх парку у постійне користування для забезпечення його функціонування).

В результаті проведення Івано-Франківською міжрайонною прокуратурою з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері перевірки, встановлено невідповідність спірного рішення відповідача вимогам чинного законодавства: у погодженні генерального плану с. Пістинь відмовлено у зв'язку із наявністю ряду недоліків; під час розроблення генерального плану с. Пістинь державні інтереси не визначено, що і стало підставою звернення прокуратури в інтересах Держави з даним позовом до суду про скасування спірного рішення як такого, що прийнято передчасно.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що в НПП «Гуцульщина» відсутні документи, які підтверджують право користування земельною ділянкою, відтак відсутня необхідність погоджувати її включення до складу земель населеного пункту з ним.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив з того, що на час прийняття відповідачем спірного рішення визначення меж об'єктів природно-заповідного фонду до встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі, їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Відтак, посилання суду першої інстанції на те, що на час розгляду судом справи Національного парку відсутні документи, які підтверджують право користування земельною ділянкою, не є обґрунтованим. Крім того, при прийнятті спірного рішення не було враховано зауваження архітектурно-містобудівної ради Івано-Франківської облдержадміністрації, не дотримано відповідачем процедури отримання погодження від компетентних органів перед затвердженням генерального плану.

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з положеннями ч.ч. 1 та 2 ст. 17 вказаного закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (ч. 6 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, зокрема, звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту (п. 3 ч. 7 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

За змістом ст. 20 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об'єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.

Ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами та об'єктами вилучаються з господарського використання і надаються національним природним паркам у порядку, встановленому цим Законом та іншими актами законодавства України.

До складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

Відповідно до ст. 43 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва) (ст. 44 ЗК України).

Ст. 45 ЗК України визначено, що землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Зі змісту наведених норм слідує, що землі природно-заповідного фонду можуть перебувати, зокрема, в комунальній власності, і саме по собі включення таких земель до території населеного пункту не свідчить про порушення норм закону.

Разом з тим, включення таких земель до складу населеного пункту шляхом розроблення його генерального плану потребує відповідного погодження з їх власниками, землекористувачами згідно з наділеними законом повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками.

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Зі змісту наведеної норми закону слідує, що за загальним правилом межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються відповідно до законодавства, тобто шляхом встановлення меж в натурі на місцевості.

Разом з тим, невстановлення таких меж не свідчить про відсутність на місцевості території та об'єктів природно-заповідного фонду, оскільки їх межі можуть визначатись відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Судом апеляційної інстанції правильно застосовано вказану норму права, проте не зазначено на підставі яких доказів суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що земельні ділянки, включені відповідачем до складу населеного пункту Пістинь, відносяться до земель природно-заповідного фонду та належать НПП «Гуцульщина». Тобто, судами не досліджено проект створення НПП «Гуцульщина», який може підтвердити або спростувати належність спірних земельних ділянок НПП «Гуцульщина» за відсутності в останнього правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Відтак, судами не встановлено чи правомірно включено земельну ділянку до складу населеного пункту Пістинь за відсутності відповідного погодження з боку НПП «Гуцульщина».

При цьому, в матеріалах справи є копія Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Проекту організації території національного природного парку «Гуцульщина», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів» від 05 жовтня 2010 року № 440, згідно з яким затверджено відповідний проект організації території НПП «Гуцульщина».

Вказаний наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України разом з додатком до нього залишений судами поза увагою.

Крім того, відповідно до п. 5 Прикінцевих положень ЛК до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.

Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування складаються на підставі натурних лісовпорядних робіт та камерального дешифрування аерознімків, містять детальну характеристику лісу. Перелік планово-картографічних лісовпорядкувальних матеріалів, методи їх створення, масштаби, вимоги до змісту та оформлення, якості виготовлення тощо регламентуються галузевими нормативними документами. Зокрема, за змістом пункту 1.1 Інструкції про порядок створення і розмноження лісових карт, затвердженої Державним комітетом СРСР по лісовому господарству 11 грудня 1986 року, планшети лісовпорядкувальні належать до планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування.

Отже, при вирішенні питання щодо перебування земельної лісової ділянки в користуванні державного лісогосподарського підприємства необхідно враховувати положення п. 5 Прикінцевих положень ЛК.

Такого висновку дійшов Верховний Суд України в своїй постанові від 27 січня 2015 року у справі № 21-570а14.

Приєднані до матеріалів справи планшети лісовпорядкування 2004 року № 1 та 2 можуть свідчити про право користування спірними земельними ділянками, проте залишились поза увагою судів.

Отже, судами не встановлено всіх обставин, які мають значення правильного вирішення справи.

Порушення норм процесуального права, допущені судами, унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірному рішенню, діям відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судом порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

З урахуванням порушення судом першої інстанції правил предметної підсудності адміністративної справи, визначених ст. 18 КАС України, суду першої інстанції слід вирішити питання про передачу даної справи до відповідного окружного адміністративного суду, якому вона підсудна.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області задовольнити частково.

Постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2014 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: