Справа № 2а-9607/12/2670
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2016-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 травня 2016 року м. Київ К/800/47434/15

К/800/48638/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Калашнікової О.В.

Леонтович К.Г.

Сороки М.О.

розглянувши в попередньому розгляді адміністративну справу за касаційними скаргами ОСОБА_4 та ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року у справі № 2а-9607/12/2670 за позовом ОСОБА_4 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, треті особи: Державна казначейська служба України, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_5, про визнання незаконною бездіяльності та стягнення коштів, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, в якому просив: визнати незаконною ( неправомірною ) бездіяльності відповідача при незастосуванні до кредитної спілки "Тринадцята зарплатня" заходів впливу у вигляді відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації; стягнення з казначейського рахунку державного бюджету на користь позивача у відшкодування завданої шкоди суми вкладу в розмірі 59001,00 грн. та 27700,00 грн. нарахованих відсотків.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач повинен був захистити права позивача, як споживача фінансових послуг, шляхом застосування адекватних заходів впливу з метою запобігання порушенням законодавства на ринку фінансових послуг України, їх припинення, а також попередження загрози невиконання зобов'язань фінансової установи перед позивачем.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, у яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити позов.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, 09.06.2008 року між ОСОБА_4 та кредитною спілкою "Тринадцята зарплатня" укладений договір № 45/06/08 про внесення внеску (вкладу) члена кредитної спілки на депозитний рахунок та додаткові угоди № 1, № 2, № 4, № 5 до нього, на виконання яких спілка прийняла від позивача на депозитний рахунок кошти у розмірі 59001,00 грн. строком на 12 місяців із зобов'язанням повернути суму вкладу та відсотки за ставкою 30 %.

Відповідно до вказаних додаткових угод спілка зобов'язувалась виплатити позивачу депозитний вклад у розмірі 59001,00 грн. та нараховані відсотки до 20.10.2009 року, 20.11.2009 року, 20.01.2010 року.

20.01.2009 року членом Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України було прийнято розпорядження № 63/10/3, яким встановлено порушення спілкою вимог законодавства про фінансові послуги, зокрема частини сьомої статті 10 Закону України "Про кредитні спілки", та зобов'язано останню усунути виявлені порушення вимог законодавства, у тому числі в частині невиконання спілкою зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів.

29.05.2009 року інспекційною групою Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України було проведено позапланову перевірку спілки, за результатами якої складено акт № 398/10-п, де зафіксовано порушення спілкою вимог чинного законодавства, зокрема статті 5, частини сьомої статті 10, частини другої статті 23 Закону України "Про кредитні спілки" щодо невиконання спілкою своїх зобов'язань перед вкладниками.

19.06.2009 року на підставі висновків зазначеного акту членом Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України прийнято розпорядження № 392/10/4, яким встановлено порушення спілкою вимог чинного законодавства та зобов'язано останню їх усунути, зокрема в частині невиконання спілкою зобов'язань перед її членами щодо повернення вкладів останніх та щодо одержання членами спілки внесків (вкладів).

23.06.2009 року уповноваженими посадовими особами Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України на підставі звернень членів спілки ОСОБА_20, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 також було виявлено порушення спілкою статті 5, частини сьомої статті 10, частини другої статті 23 Закону України "Про кредитні спілки" в частині невиконання своїх зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів та щодо одержання ними своїх внесків (вкладів) на депозитні рахунки у порядку і в строки, визначені укладеними з ними договорами, про що складено акт про порушення № 440/10.

На підставі зазначеного акту про порушення членом Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України було прийнято розпорядження від 22.07.2009 року № 3/42/3, яким зобов'язано спілку усунути виявлені порушення вимог законодавства, про що письмово повідомити Держфінпослуг і надати відповідні підтверджуючі документи.

06.08.2009 року Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України було прийнято розпорядження № 599 "Про схвалення рішення члена Комісії - в.о. директора департаменту реєстрації, ліцензування та дозвільних процедур про видачу ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків (вкладів) членів кредитної спілки на депозитні рахунки кредитній спілці "Тринадцята зарплатня".

08.09.2009 року членом Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України було встановлено порушення спілкою статті 5, частини сьомої статті 10, частини другої статті 23 Закону України "Про кредитні спілки" та пунктів 3.14, 3.16 Ліцензійних умов, зокрема в частині невиконання спілкою своїх зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів та щодо одержання ними своїх внесків (вкладів) на депозитні рахунки у порядку і в строки, визначені укладеними з ними договорами, та зобов'язано спілку усунути виявлені порушення до 15.10.2009 року.

17.09.2009 року Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України було винесено постанову № 808/42/3 про накладення штрафу за порушення вимог законодавства про фінансові послуги, якою на спілку накладено штраф в розмірі 8500,00 грн., зобов'язано спілку припинити порушення вимог чинного законодавства та повідомити про це Комісію.

12.10.2009 року Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України було складено акт № 1084/42/5 про порушення кредитною спілкою "Тринадцята зарплатня", в якому зафіксовано порушення спілкою статті 5, частини сьомої статті 10, частини другої статті 23 Закону України "Про кредитні спілки" та пунктів 3.1, 3.14 Ліцензійних умов.

02.11.2009 року на підставі висновків вказаного акту Комісією було прийнято розпорядження № 161/42/3, яким спілку зобов'язано усунути порушення вимог частини сьомої статті 10 Закону України "Про кредитні спілки" в частині невиконання спілкою зобов'язання перед членами спілки щодо повернення вкладів не пізніше строку, передбаченого відповідним договором, та вимог частини п'ятої статті 3 та частини другої статті 23 вказаного Закону в частині невиконання Спілкою зобов'язання щодо одержання членами спілки внесків (вкладів).

Крім того, Комісією за результатами розгляду скарг членів спілки складено аналогічні акти про порушення, а саме: від 25.11.2009 року № 1475/43/2, від 09.12.2009 року № 1603/43/1, від 05.01.2010 року № 2/43/2, від 13.01.2010 року № 1438/42/5, від 31.03.2010 року № 59/43/1, від 28.04.2010 року № 66/43/1, від 19.05.2010 року № 71/43/1, від 31.05.2010 року № 73/43/1, від 29.06.2010 року № 82/43/1, від 31.08.2010 року № 102/43/1, від 29.09.2010 року № 113/43/1, від 22.10.2010 року № 133/43/1 та № 134/43/1, в яких зафіксовані порушення спілкою статті 5, частини сьомої статті 10, частини другої статті 23 Закону України "Про кредитні спілки" в частині невиконання своїх зобов'язань перед членами щодо повернення вкладів та щодо одержання ними своїх внесків (вкладів) на депозитні рахунки у порядку і в строки, визначені укладеними з ними договорами.

На підставі вказаних актів відповідачем були складені відповідні розпорядження, а саме: від 18.12.2009 року № КС-432/09-104, від 24.12.2009 року № КС-431/09-117, від 28.01.2010 року № КС-431/10-28, від 04.02.2010 року № КС-432/10-37, від 23.04.2010 року № КС-431/10-132, від 19.05.2010 року № КС-431/10-150, від 16.06.2010 року № КС-431/10-168, від 26.07.2010 року № 431/10-208, від 05.11.2010 року № КС-431/10-345, якими спілку зобов'язано усунути виявлені порушення щодо невиплати членам внесків та невиконання умов укладених з ним договорів.

18.12.2009 року відповідачем було прийнято постанову № КС-432/09-103 про застосування штрафу за невиконання (неналежне виконання) вимог законодавства про фінансові послуги, якою на спілку накладено штраф в розмірі 8500,00 грн.

09.02.2010 року відповідачем було прийнято рішення № 36/КС "Про тимчасове зупинення дії ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків (вкладів) членів кредитної спілки на депозитні рахунки кредитній спілці "Тринадцята зарплатня", яким до спілки було застосовано захід впливу за порушення законодавства про фінансові послуги у вигляді тимчасового зупинення дії ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків (вкладів) членів кредитної спілки та зобов'язано спілку припинити порушення вимог законодавства.

11.06.2010 року Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України було прийнято рішення № 46-Л "Про анулювання ліцензії на провадження діяльності по залученню внесків (вкладів) членів кредитної спілки на депозитні рахунки, виданої кредитній спілці "Тринадцята зарплатня".

Зазначене рішення було схвалено розпорядженням відповідача від 17.06.2010 року № 481, яким також зобов'язано Департамент реєстрації, ліцензування та дозвільних процедур забезпечити внесення змін до інформації про кредитну спілку "Тринадцята зарплатня" у Державному реєстрі фінансових установ.

15.11.2010 року відповідачем прийнято рішення № 85-КС "Про виключення інформації про кредитну спілку "Тринадцята зарплатня" з Державного реєстру фінансових установ та анулювання свідоцтва про реєстрацію фінансової установи", яким вирішено виключити зазначену інформацію про спілку з Реєстру та анулювати вказане свідоцтво.

Зазначене рішення було схвалено розпорядженням відповідача від 25.11.2010 року № 895.

Крім того, 12.10.2010 року, 03.12.2010 року, 30.12.2010 року, 29.03.2011 року відповідач звертався з відповідними листами до Шевченківського РУ ГУ МВС в м. Києві, до Управління по боротьбі з організованою злочинністю ГУ МВС України в м. Києві, до ДПА України щодо обставин, які склалися у спілці, та передавав до правоохоронних органів наявну в нього документацію з приводу діяльності спілки та порушення нею вимог чинного законодавства, прав і охоронюваних законом інтересів вкладників. На розгляді Шевченківського районного суду м. Києва перебувало кримінальне провадження від 21.11.2012 року № 0000011 за підозрою службових осіб кредитної спілки "Тринадцята зарплата" ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 та ОСОБА_19 у шахрайському заволодінні у складі організованої групи грошовими коштами 323 вкладників на загальну суму понад 16 млн. грн. за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 190 Кримінального кодексу України, частини третьої статті 28, частини другої статті 366 Кримінального кодексу України.

Також Шевченківським РУ ГУ МВС у м. Києві проводиться досудове розслідування у кримінальному провадженні від 21.08.2013 року №0013275 за фактом неналежного виконання службовими особами Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України своїх службових обов'язків під час здійснення нагляду за діяльністю кредитної спілки "Тринадцята зарплатня" за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України.

Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вжиття таких заходів впливу як відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації є правом і дискреційною компетенцією відповідача і суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе його повноваження. Крім того, судами першої інстанції вказано про відсутність ознак неправомірності оскаржуваної бездіяльності відповідача та про відсутність правових підстав для задоволення вимог про стягнення матеріальної шкоди з казначейського рахунку державного бюджету на користь позивача.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України "Про кредитні спілки" у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, Положенням про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, затвердженим Указом Президента України від 04.04.2003 року №292/2003, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до статей 1, 2, 7, 11, 26 Закону України "Про кредитні спілки" кредитна спілка - це неприбуткова організація, заснована фізичними особами, професійними спілками, їх об'єднаннями на кооперативних засадах з метою задоволення потреб її членів у взаємному кредитуванні та наданні фінансових послуг за рахунок об'єднаних грошових внесків членів кредитної спілки.

Кредитна спілка є фінансовою установою, виключним видом діяльності якої є надання фінансових послуг, передбачених цим Законом.

Діяльність кредитної спілки ґрунтується на таких основних принципах: добровільності вступу та свободи виходу з кредитної спілки; рівноправності членів кредитної спілки; самоврядування; гласності.

Забороняється будь-яке втручання в діяльність кредитної спілки, за винятком випадків, передбачених законом.

Кредитна спілка діє на основі статуту, що не суперечить законодавству України. У статуті кредитної спілки обов'язково зазначаються, зокрема, порядок покриття можливих збитків кредитної спілки.

Члени кредитної спілки мають право, зокрема: брати участь в управлінні справами кредитної спілки, обирати та бути обраними до її органів управління; вносити пропозиції на розгляд органів управління кредитної спілки; одержувати інформацію про діяльність кредитної спілки, ознайомлюватися з річними балансами, фінансовими звітами, протоколами засідань органів управління кредитної спілки та іншими документами щодо діяльності кредитної спілки.

Державне регулювання і нагляд за діяльністю кредитних спілок здійснює Уповноважений орган згідно з законодавством України про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг, інші державні органи відповідно до їх компетенції.

Частиною першою статті 21 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" передбачено, що державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється: щодо ринку банківських послуг - Національним банком України; щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів - Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; щодо інших ринків фінансових послуг - національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Антимонопольний комітет України та інші державні органи здійснюють контроль за діяльністю учасників ринків фінансових послуг та отримують від них інформацію у межах повноважень, визначених законом.

Згідно з пунктом 1 Положення № 292/2003, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Статтями 39, 40, 46 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" встановлено, що в разі порушення законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність з надання фінансових послуг, Уповноважений орган (спеціальний уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг), застосовує заходи впливу відповідно до закону. Уповноважений орган, обирає та застосовує заходи впливу на основі аналізу даних та інформації стосовно порушення, враховуючи наслідки порушення та наслідки застосування таких заходів.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, може застосовувати такі заходи впливу: 1) зобов'язати порушника вжити заходів для усунення порушення; 2) вимагати скликання позачергових зборів учасників фінансової установи; 3) накладати штрафи в розмірах, передбачених статтями 41 і 43 цього Закону; 4) тимчасово зупиняти або анулювати ліцензію на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг; 5) відсторонювати керівництво від управління фінансовою установою та призначати тимчасову адміністрацію; 6) затверджувати план відновлення фінансової стабільності фінансової установи; 7) порушувати питання про ліквідацію установи; 8) установлювати для небанківських фінансових груп підвищені економічні нормативи, ліміти та обмеження щодо здійснення окремих видів операцій. 9) виносити рішення про заборону недержавним пенсійним фондам - суб'єктам другого рівня системи пенсійного забезпечення укладати нові пенсійні контракти з учасниками накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування у разі порушення вимог, установлених для таких недержавних пенсійних фондів законом та ліцензійними умовами.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, має право призначити тимчасову адміністрацію фінансової установи, діяльність якої ліцензується національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, у разі: 1) систематичних порушень фінансовою установою законних вимог національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг; 2) якщо фінансова установа протягом 30 робочих днів не виконує 10 і більше відсотків своїх прострочених зобов'язань; 3) арешту або набрання законної сили обвинувальним вироком щодо злочинних діянь керівників фінансової установи; 4) вчинення фінансовою установою дій щодо приховування рахунків, будь-яких активів, реєстрів, звітів, документів; 5) необґрунтованої відмови фінансової установи у наданні документів чи інформації, передбачених цим Законом, уповноваженим особам; 6) наявності публічного конфлікту у керівництві фінансової установи; 7) наявності клопотання фінансової установи про призначення тимчасової адміністрації.

Аналогічні правові норми викладені у пунктах 4, 5 Положення № 292/2003.

Згідно з частиною другою статті 45 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", шкода, заподіяна учасникам ринку фінансових послуг неправомірними діями національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, при здійсненні ним своїх повноважень, підлягає відшкодуванню в повному обсязі за рахунок держави відповідно до закону.

Таким чином, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, кредитні спілки є фінансовими установами, а Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, органом, уповноваженим здійснювати державне регулювання і нагляд за їх діяльністю.

При цьому, законодавством регламентовано заходи впливу, які Комісія має право застосовувати до підконтрольних фінансових установ при реалізації своїх повноважень.

Водночас, обрання способу реагування на виявлене правопорушення, зокрема визначення конкретного заходу впливу на правопорушника належить до дискреційних повноважень Комісії, які здійснюються нею за власним розсудом.

Так, Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, визначено, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Зважаючи на наведене, як вірно вказано судами попередніх інстанцій, відповідач, починаючи з 20.01.2009 року, при виявленні фактів порушення кредитною спілкою "Тринадцята зарплатня" вимог чинного законодавства у сфері фінансових послуг, обирав з числа можливих заходів впливу на правопорушника та неодноразово зобов'язував порушника вжити заходів для усунення порушення, накладав штраф, зупинив дію ліцензії на право здійснення діяльності з надання фінансових послуг та згодом її анулював, а відтак діяв на підставі та у межах своїх дискреційних повноважень і, у відповідності до вимог законодавства.

В той же час, жодними належними і допустимими, у розумінні статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами не підтверджується те, що застосування відповідачем інших заходів впливу на спілку з числа можливих, зокрема у вигляді відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації, було б більш ефективним і однозначно призвело б до збереження коштів вкладників, виплату їх вкладів та відновлення порушених прав цих осіб, включаючи позивача.

Також, як встановлено судами попередніх інстанцій, 02.06.2010 року загальними зборами спілки було висловлено недовіру попередньому керівництву, самостійно відсторонено його і призначено нову Спостережну раду, про що було повідомлено Комісію, а з 14.06.2010 року Комісія всю інформацію щодо протиправності дій колишнього керівництва спілки направляла до Шевченківського РУ ГУ МВС України, яким була порушена відповідна кримінальна справа №60-4018 за фактом розкрадання коштів.

Посилання позивача на бездіяльність відповідача, що виявилась у незастосуванні до спілки заходів впливу саме у вигляді відсторонення керівництва від управління фінансовою установою та призначення тимчасової адміністрації, є безпідставними, оскільки застосування саме такого заходу впливу на правопорушника є правом, а не обов'язком Комісії.

Що стосується доводів позивача про те, що протиправність відповідача підтверджується наявністю відкритих кримінальних проваджень щодо посадових осіб спілки і службових осіб Комісії, то як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, жодного вироку суду у кримінальних провадженнях щодо посадових осіб спілки і службових осіб Комісії, яким би було встановлено протиправність бездіяльності Комісії щодо незастосування саме тих заходів впливу на спілку, на яких наполягає позивач, на теперішній час судом постановлено не було.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційних скарг не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220-1, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

УХВАЛИЛА:

Касаційні скарги ОСОБА_4 та ОСОБА_5 - відхилити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236 - 239-1 КАС України.

Судді: