Справа № 461/1824/15-а
Суддя: Каралюс Володимир Маріянович
Дата ухвалення: 2016-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2016 року Справа № 876/1501/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Каралюса В.М.,

суддів: Затолочного В.С., Матковської З.М.,

за участі секретаря судового засідання Гнатик А.З.,

та за участі осіб:

від позивача представники

від відповідача представник

від третіх осіб представники

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року у справі за позовом Комунальної 1-шої стоматологічної поліклініки м. Львова, Комунальної 4-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Первинної профспілкової організації Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, ОСОБА_2 до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони здоров'я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, третіх осіб: Первинної профспілкової організації Комунальної 1-ої стоматологічної поліклініки м. Львова, Первинної профспілкової організації Комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м. Львова про скасування ухвали, наказу та рішення, -

В С Т А Н О В И В:

В лютому 2015 року позивачі Комунальна 1-ша стоматологічна поліклініка м. Львова, Комунальна 5-та стоматологічна поліклініка м.Львова, Трудовий колектив в особі Первинної профспілкової організації Комунальної 4-тої стоматологічної поліклініки м. Львова Професійної спілки працівників охорони здоров'я України звернулися до суду з адмінстративним позовом,в якому просили визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 29.01.2015року №4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова».

У березні 2015 року Первинна профспілкова організація Комунальної 3-ої стоматологічної поліклініки м. Львова Професійної спілки працівників охорони здоров'я України звернулася до суду з позовом, вимоги якого було уточнено в ході розгляду справи, просила визнати незаконними та скасувати: ухвалу Львівської міської ради від 29.01.2015року №4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова»; наказ Управління охорони здоров'я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 07.04.2015року №126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова»; рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.04.2015року №264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров'я м.Львова».

У квітні 2015року Комунальна 1-ша стоматологічна поліклініка м.Львова, Комунальна 5-та стоматологічна поліклініка м.Львова, Трудовий колектив в особі Первинної профспілкової організації Комунальної 4-тої стоматологічної поліклініки м.Львова Професійної спілки працівників охорони здоров'я України звернулися до суду з позовом, просили визнати незаконними та скасувати наказ Управління охорони здоров'я Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 07.04.2015року №126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» та рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.04.2015року №264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров'я м.Львова».

У червні 2015року ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом, просила визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 29.01.2015року №4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова».

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року позов задоволено. Постановлено скасувати ухвалу Львівської міської ради № 4268 від 29.01.2015 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню міста Львова», Наказ управління охорони здоров'я Львівської міської ради від 07.04.2015 р. № 126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» та рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.04.2015 року № 264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров'я міста Львова».

Не погодившись із таким рішенням суду, його оскаржив відповідач - Львівська міська рада, який в поданій апеляційній скарзі, покликаючись на те, що оскаржувана постанова винесена з неправильним застосуванням норм процесуального права та порушенням норм матеріального права, невідповідністю висновків суду фактичним обставинам справи, просить таку постанову скасувати та прийняти нову, якою в позові відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що висновок суду про те, що неприбуткова бюджетна установа не може мати у своєму складі госпрозрахункового відділення не підкріплено жодною нормою закону, яка б це забороняла, що підтверджує те, що оскаржуване рішення прийнято з неправильним застосуванням норм права.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які взяли участь у справі, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно ч.1.ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Як вбачається з матеріалів справи, 29.01.2015року Львівською міською радою (ЛМР) прийнято ухвалу №4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова», якою вирішено: 1.Створити з 01.07.2015 у комунальних міських стоматологічних поліклініках м.Львова госпрозрахункові відділення з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатних розписів, затверджених станом на 01.01.2015. 2.Управлінню охорони здоров'я департаменту гуманітарної політики:… 2.3.Подати пропозиції про внесення змін до ухвали міської ради про затвердження міського бюджету м.Львова на 2015рік. 2.4. Внести зміни до статутів та кошторисів комунальних міських стоматологічних поліклінік м.Львова відповідно до цієї ухвали з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ. 2.5.Розробити та подати на затвердження у встановленому порядку калькуляцію граничних цін на стоматологічні послуги, які будуть надавати комунальні міські стоматологічні поліклініки м.Львова відповідно до цієї ухвали. 3.Контроль за виконанням ухвали покласти на заступника міського голови з гуманітарних питань».

07.04.2015року Управлінням охорони здоровя Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради (УОЗ ДГП ЛМР) на виконання ухвали Львівської міської ради від 29.01.2015 №4268 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м. Львова» було прийнято наказ №126 «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова». Згідно цього наказу, «1.Головним лікарям комунальних 1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м.Львова створити з 01.07.2015 в підпорядкованих ЗОЗ госпрозрахункові відділення з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню у межах штатних розписів, затверджених станом на 01.01.2015. 2.Установити з 01.07.2015 граничну чисельність штатних одиниць, які будуть утримуватися за рахунок бюджетних коштів міського бюджету м.Львова відповідно до додатку1. 3. Головним лікарям комунальних1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м.Львова: 3.1.В установленому порядку внести зміни до структури ЗОЗ, Статуту закладу, Положення про заклад, штатного розпису і інших необхідних документів, з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ та подати на затвердження в УОЗ до 01.06.2015. 3.2.Розробити і затвердити в установленому порядку до 01.06.2015: 3.2.1.Посадові інструкції працівників госпрозрахункового стоматологічного відділення. 3.2.2. Штатні розписи підпорядкованих ЗОЗ з врахуванням п.п.1-2 цього наказу. 3.3.Попередити в письмовій формі працівників підпорядкованих ЗОЗ про зміни істотних умов праці до 30квітня 2015року включно. 3.4.За результатами проведених змін працівників підпорядкованих ЗОЗ працевлаштувати з 01липня 2015 згідно із вимогами чинного законодавства. 4.Персональну відповідальність за виконання цього наказу покласти на головних лікарів комунальних 1-ої, 3-ої, 4-ої та 5-ої стоматологічних поліклінік м.Львова».

14.04.2015року Виконавчим комітетом Львівської міської ради (ВК ЛМР) на виконання ухвали Львівської міської ради від 29.01.2015 №4268 було прийнято рішення №264 «Про затвердження Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ комунального закладу охорони здоров'я м.Львова».

Також УОЗ ЛМР було скеровано головним лікарям 1СП, 5СП, 4СП лист з додатком від 17.04.2015 №2602-вих-419- Покроковий алгоритм дій при зміні істотних умов праці та примірну форму повідомлення працівнику про зміну істотних умов праці.

16.04.2015року головним лікарем Комунальної 4-тої стоматологічної поліклініки м.Львова на виконання ухвали Львівської міської ради від 29.01.2015 №4268 було видано наказ №38-В «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова в Комунальній 4-ій стоматологічній поліклініці».

Колегія суддів вважає, що оспорювані рішення є протиправними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, виходячи з наступного.

В силу норм ч.ч. 1-3 ст.49 Конституції України, кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Згідно рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно» (справа про безоплатну медичну допомогу), №10-рп/2002 від 29травня 2002року, положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно» треба розуміти так, що у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього, поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги. Поняття медичної допомоги, умови запровадження медичного страхування, у тому числі державного, формування і використання добровільних медичних фондів, а також порядок надання медичних послуг, які виходять за межі медичної допомоги,на платній основі у державних і комунальних закладах охорони здоров'я та перелік таких послуг мають бути визначені законом. Згідно із п.4 мотивувальної частини зазначеного рішення КСУ, у словосполученні «медична допомога надається безоплатно» останнє слово у контексті всієї статті 49 Конституції України означає, що індивід, який отримує таку допомогу у державних і комунальних закладах охорони здоров'я, не повинен відшкодовувати її вартість ні у вигляді будь-яких платежів, ні у будь-якій формі незалежно від часу надання медичної допомоги. Аналіз термінів "безоплатно" і "медична допомога" у системному зв'язку з іншими аналогічними поняттями, що застосовуються в Конституції України, законах України, міжнародних договорах, дає можливість дійти висновку щодо загального змісту безоплатної медичної допомоги. Він полягає у відсутності для всіх громадян обов'язку сплачувати за надану їм у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медичну допомогу як у момент, так і до чи після її отримання. Словосполучення "безоплатність медичної допомоги" означає неможливість стягування з громадян плати за таку допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я у будь-яких варіантах розрахунків (готівкою або безготівкових): чи у вигляді "добровільних внесків" до різноманітних медичних фондів, чи у формі обов'язкових страхових платежів (внесків) тощо. Не забороняє вказане положення і можливості надання громадянам медичних послуг, які виходять за межі медичної допомоги. На це вже зверталась увага у Рішенні Конституційного Суду України від 25листопада 1998року N15-рп/98.Перелік таких платних послуг не може вторгатися у межі безоплатної медичної допомоги і відповідно до вимог пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України та Закону України «Основи законодавства України про охорону здоровя» мають встановлюватись виключно законом.

Відповідно до ст. 8 Основ законодавства України про охорону здоров'я, держава визнає право кожною громадянина України на охорону здоров'я і забезпечує його захист. Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медичної допомоги, до якої належать: екстрена медична допомога; первинна медична допомога; вторинна (спеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; паліативна допомога, що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я. Держава гарантує безоплатне надання медичної допомоги у державних та комунальних закладах охорони здоров'я також за епідемічними показаннями та безоплатне проведення медично-соціальної експертизи.

На виконання спільного наказу Міністерства охорони здоров'я України та Академії медичних наук України № 222/33 від 28.04.2004року та №423/59 від 11.09.2003року та з метою покращення надання стоматологічної допомоги населенню в Україні наказом Міністерства охорони здоров'я України №566 від 23.11.2004року затверджено Протоколи надання медичної допомоги за спеціальностями «ортопедична стоматологія», «терапевтична стоматологія», «хірургічна стоматологія», «ортодонтія», «дитяча терапевтична стоматологія», «дитяча хірургічна стоматологія», котрі встановлюють клінічну форму хвороби, діагностичні критерії (клінічні та допоміжні), лікування, ускладнення, рекомендації пацієнтам, диспансеризацію у стоматолога та критерії ефективності лікування при наданні медичної стоматологічної допомоги.

Згідно ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров'я, медична допомога - діяльність професійно підготовлених медичних працівників, спрямована на профілактику, діагностику, лікування та реабілітацію у зв'язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також у зв'язку з вагітністю та пологами.

Відповідно до ч.1 ст.1 Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 955 від 11липня 2002року, медична допомога - це вид діяльності, який включає комплекс заходів, спрямованих на оздоровлення та лікування пацієнтів у стані, що на момент її надання загрожує життю, здоров'ю і працездатності та здійснюється професійно підготовленими працівниками, які мають на це право відповідно до законодавства.

Згідно ч.ч.1-2 ст.2 цієї Програми, Державними та комунальними закладами охорони здоров'я надається безоплатна медична допомога таких видів: швидка та невідкладна - на догоспітальному етапі станціями (відділеннями) швидкої медичної допомоги, пунктами невідкладної медичної допомоги у стані, що загрожує життю людини; амбулаторно-поліклінічна; стаціонарна - у разі гострого захворювання та в невідкладних випадках, коли потрібне інтенсивне лікування, цілодобовий медичний нагляд та госпіталізація, в тому числі за епідемічними показаннями, дітям, вагітним та породіллям, хворим за направленнями медико-соціальних експертних комісій, лікарсько-консультативних комісій; невідкладна стоматологічна допомога (у повному обсязі - дітям, інвалідам, пенсіонерам, студентам, вагітним, жінкам, які мають дітей до 3 років); долікарська медична допомога сільським жителям; санаторно-курортна допомога інвалідам і хворим у спеціалізованих та дитячих санаторіях; утримання дітей у будинках дитини; медико-соціальна експертиза втрати працездатності. Безоплатна медична допомога перелічених видів подається дозволеними до застосування в Україні методами діагностики та лікування (відповідні протоколи, стандарти), включаючи лікарські засоби, кров та її компоненти і препарати, апаратуру, лабораторні та інші дослідження з використанням наявної матеріально-технічної бази.

Комунальні 1-ша, 3-тя, 4-та та 5-та стоматологічні поліклініки м.Львова є закладами охорони здоров'я, які надають безоплатну медичну допомогу, що підпадає під вищевказаний перелік.

Окрім наведеного, ст.184 КК України передбачено кримінальну відповідальність за порушення права на безоплатну медичну допомогу. Зокрема, в силу ч.1 цієї статті, незаконна вимога оплати за надання медичної допомоги в державних чи комунальних закладах охорони здоровя- карається штрафом до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо розмежування законодавцем безоплатної медичної допомоги та платних стоматологічних послуг, актуальних в умовах приватної та страхової медицини, де необхідно визначати ступінь складності і якості надання медичних послуг для встановлення медико-економічних критеріїв, котрі доцільно використовувати при: визначенні конкретного обсягу послуг кожному хворому відповідно до його захворювання; визначенні трудових, матеріальних та інших витрат лікувальної установи; визначенні та деталізації обсягу допомоги при укладанні угоди про надання стоматологічних послуг і при взаєморозрахунках згідно з угодою; калькуляції тарифів стоматологічних послуг; оцінці якості стоматологічної послуги; ліцензуванні та акредитації установи та підставно дійшов до переконання, що створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках госпрозрахункових відділень суперечить закріпленому в Конституції та Основах законодавства України про охорону здоров'я принципу безоплатності медичної допомоги.

Статтею 18 Основ законодавства України про охорону здоров'я передбачено, що фінансування охорони здоров'я здійснюється за рахунок Державного бюджету України, бюджетів місцевого та регіонального самоврядування, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством. Кошти, асигновані на охорону здоров'я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медико-санітарної допомоги. Обсяги бюджетного фінансування визначаються з розрахунку на одного жителя. За рахунок Державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування фінансуються загальнодоступні для населення заклади охорони здоров'я. Кошти, не використані закладом охорони здоров'я, не вилучаються, і відповідне зменшення фінансування на наступний період не проводиться.

Згідно п.5.1 статуту комунальної 1-ї стоматологічної поліклініки м.Львова, основним джерелом фінансування поліклініки є кошти Державного бюджету.

Відповідно до п.12 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Ст.13 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджет складається із загального та спеціального фондів.

Згідно з п.5.8 «Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення», затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до пункту 21 постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 №1138 «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти», оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.

Разом з тим, жодним з нормативних актів безпосередньо не врегульовано порядок надання платних медичних послуг та процедур оплати штатним працівникам медичної комунальної установи, які в межах робочого часу залучаються до роботи на виконання укладених установою договорів по наданню платних медичних послуг.

П.5.8 спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров'я від 05.10.2005року №308/519 «Умови оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів» визначено, що лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996року №1138, оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.

Крім того, постанова Кабінету Міністрів України від 17.09.1996року №1138 безпосередньо не регулює правовідносини по оплаті праці лікарів, що залучаються роботодавцем до робіт на виконання умов господарських договорів установи по наданню платних медичних послуг, і тим більш не визначає порядок планування витрат на заробітну плату та нарахувань на зарплату при затверджені кошторису видатків із спеціального фонду, на який надходять кошти за сплату медичних послуг.

Таким чином, вказані нормативні акти не регулюють порядок надання платних медичних послуг, а також питання про те, що за рахунок коштів якого саме фонду (загального або спеціального) необхідно проводити нарахування та виплату заробітної плати і відповідні нарахування на неї.

Відповідно до ст.13 Закону України «Про оплату праці», оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Із оскаржуваних п.2.4 ухвали ЛМР №4268 від 29.01.2015, п.3.1 наказу УОЗ ДГП ЛМР від 07.04.2015 №126 вбачається, що позивачів зобов'язують вносити зміни до їхніх статутів, кошторисів, положень, штатних розписів та інших документів «з врахуванням статусу комунальних міських стоматологічних поліклінік як неприбуткових установ».

Разом із тим, із «Типового положення про госпрозрахунковий підрозділ закладу охорони здоров'я, підпорядкованого управлінню охорони здоров'я департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради», затвердженого оспорюваним рішенням ВК ЛМР №264 від 14.04.2015, прийнятим на виконання оскаржуваної ухвали, слідує, що ознакою госпрозрахунку (господарського розрахунку) є прибутковість та самоокупність, адже згідно із п.п.1.3 цього положення, «підрозділ провадить діяльність на засадах повного госпрозрахунку та самоокупності»; згідно із п.п. 5.1 цього положення, «Основними джерелами фінансування підрозділу є: 5.1.1.Кошти, одержані від населення за надання платних послуг. 5.1.2.Кошти, одержані від підприємств, установ, організацій, з якими укладено договори на медичне обслуговування їхніх працівників. 5.1.3.Інші надходження, незаборонені законодавством України».) Згідно з наказом Головного управління Державного казначейства України від 11.08.1998 №63 «Про затвердження Інструкції про порядок використання і обліку позабюджетних коштів бюджетних установ та звітності про них», госпрозрахунок- діяльність, заснована на самоокупності та самофінансуванні (п.1.9 Інструкції).

З огляду на зазначене та п.10 ч.3 ст.29, п.9 ч.2 ст.69 Бюджетного кодексу України, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що якщо комунальна міська стоматологічна поліклініка є бюджетною установою, то всі видатки на її утримання повинно здійснюватись за рахунок загального та спеціального фондів бюджетів. Відповідно, така неприбуткова бюджетна установа не може мати у своєму складі госпрозрахункового відділення.

Згідно із ч.3 ст.21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок.

Частиною 4 ст.97 КЗпП України встановлено, що власник, або уповноважений ним орган чи фізична особа не має права в односторонньому порядку приймати рішення з питань оплати праці, що погіршують умови, встановлені законодавством, угодами, колективними договорами

Вказані норми конкретизовані у статутах комунальних стоматологічних поліклінік м.Львова, колективних договорах роботодавців/поліклінік та первинних профспілкових організацій комунальних стоматологічних поліклінік м.Львова Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, Галузевій Угоді між Міністерством охорони здоров'я України, об'єднанням роботодавців медичної та мікробіологічної промисловості України та Центральною радою Профспілки працівників хімічних та нафтохімічних галузей промисловості України.

Зокрема, відповідно до п.4.3 статуту, рішення з соціально-економічних питань, що стосуються діяльності поліклініки, розробляються і приймаються його органами управління за участю трудового колективу. П.п.3.1.1, 3.1.2 статуту поліклініці надано право: розробляти свою структуру, штатний розпис, кошторис доходів і видатків, принципи і структуру управління, керуючись доцільністю і пріоритетністю цілей та завдань, що поставлені перед нею; користуватися і розпоряджатися наданими їй (в оперативне управління) основними фондами і оборотними коштами на власний розсуд з метою забезпечення виконання державного замовлення та статутних завдань щодо надання медичної допомоги пацієнтам.

Згідно із п.2.16 Колективного договору Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки міста Львова (зареєстрованого Департаментом економічної політики Львівсьої міської ради 18червня 2013року за №222, схваленого загальними зборами Трудового колективу Львівської 5-ї стоматологічної поліклініки м.Львова 14червня 2013року, протокол №1-2013/кд.), зміни та доповнення до цього колективного Договору вносяться в обов'язковому порядку у зв'язку із змінами чинного законодавства, генеральної, галузевої, регіональної та тарифних угод з питань, що є предметом цього Колективного договору, та за ініціативою однієї із «Сторін» після проведення переговорів та досягнення згоди і набувають чинності після схвалення загальними зборами трудового колективу «Поліклініки» і підписання представниками «Сторін»». В силу п.2.18 цього договору, жодна зі сторін, що уклали цей Колективний договір, не може протягом усього строку його дії в односторонньому порядку приймати рішення, що змінюють норми, положення, зобов'язання цього Колективного договору, або припиняють їх виконання. Згідно із п.5.17 вказаного договору, змінювати чи запроваджувати новий режим роботи в «Поліклініці», в окремих її підрозділах, для категорій чи окремих працівників «Роботодавець» має право здійснювати лише після погодження цих питань з «Профспілкою». Як про те зазначено у п.6.1 договору, у разі планування звільнення працівників «Поліклініки» з причин економічного, технологічного, структурного, виробничого чи будь-якого іншого характеру, або у зв'язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності «Поліклініки», завчасно, не пізніше як за три місяці до дня розірвання трудового договору з працівниками «Поліклініки» надати «Профспілці» інформацію щодо змісту заходів, включаючи відомості про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з «Профспілкою» про заходи щодо запобігання звільнення чи зведення їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих соціально-економічних наслідків для працівників «Поліклініки» у результаті такого звільнення.

Відповідно до п.3.2.10 Галузевої угоди, зміни в оплаті праці, в істотних умовах праці проводять за погодженням з виборними органами профспілкових організацій, з якими укладено Колективний договір. П.3.5.2 цієї угоди заборонено запроваджувати заходи соціально-економічного характеру, які б погіршували права та законні інтереси працівників.

Оскаржувані ухвала №4268 від 29.01.2015, наказ №126 від 07.04.2015 та рішення №264 від 14.04. 2015 були прийняті відповідачами ЛМР, УОЗ ДГП ЛМР, ВК ЛМР всупереч зазначених норм та вимог локальних нормативно-правових актів, без погодження із відповідними органами трудових колективів, котрі заперечують проти внесення змін до встановленої й усталеної структури поліклінік, статутів, колективних договорів, штатних розписів, посадових інструкцій та інших документів закладів охорони здоров'я (ЗОЗ), заперечують проти зміни істотних умов праці та здійснюваної реорганізації у межах штатних розписів без гарантування працівникам мінімальної заробітної плати (котра, як і фінансування створюваного госпрозрахункового підрозділу комунального ЗОЗ, переходить у залежність від отриманого від пацієнтів доходу), в порушення охоронюваних законом прав та інтересів позивачів.

Зазначене підтверджується витягами з протоколів зборів трудових колективів комунальних 1-шої та 5-тої стоматологічних поліклінік, заявою трудового колективу 4-тої стоматологічної поліклініки голові профспілкового комітету, списками працівників 1-шої та 5-тої стоматполіклінік, що висловилися проти створення госпрозрахункових відділень; протоколом громадського слухання проекту оскаржуваної ухвали ЛМР; витягами з протоколів пленарних засідань 15-тої сесії Львівської міської ради 6-го скликання від 10.04.2014, 15.05.2014, 19.06.2014, 16-ї сесії Львівської міської ради 6-го скликання від 10.07.2014, 31.07.2014, 18.09.2014, 17-ї сесії Львівської міської ради 6-го скликання від 20.11.2014, 18.12.2014,- на котрих вилучалося із порядку денного питання «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова».

Згідно довідки від 20.04.2015р. №119/01-15, складеної Комунальною 1-шою стоматологічною поліклінікою м.Львова, та штатного розпису 1-шої стоматологічної поліклініки м.Львова на 2015рік, станом на 20.04.2015року в 1СП на бюджеті працює 208 фізичних осіб, які займають 172,00 посади. Відповідно, Додатком 1 до оскаржуваного наказу УОЗ від 07.04.2015 №126 встановлено «Граничну чисельність штатних одиниць комунальних стоматологічних поліклінік м.Львова, які будуть утримуватися за рахунок бюджетних коштів міського бюджету м.Львова». Для 1СП така чисельність повинна становити 103,0. Як про те вбачається із довідки, складеної й виданої головою первинної профспілкової організації працівників Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки м.Львова Профспілки працівників охорони здоровя, та штатного розпису працівників Комунальної 4-ї стоматологічної поліклініки м.Львова на 2015рік, станом на 20.04.2015року у 4СП на бюджеті працює 229 фізичних осіб, які займають 222,00 посади. Відповідно до вказаного додатку 1, для 4СП гранична чисельність штатних одиниць, які будуть утримуватися за рахунок бюджетних коштів, повинна становити 135,5. Як про те вбачається зі штатного розпису працівників комунальної 5-ої стоматологічної поліклініки м.Львова станом на 01.02.2015р., працівники 5СП займають 161,50 посади. Відповідно до вказаного додатку 1, для 5СП гранична чисельність штатних одиниць, які будуть утримуватися за рахунок бюджетних коштів, повинна становити 98,75. Таким чином, згідно оскаржуваного наказу УОЗ ДГП ЛМР значному скороченню підлягає чисельність штатних одиниць, які утримуються за рахунок бюджетних коштів міського бюджету м.Львова.

Відтак, беручи до уваги зазначене та враховуючи вимоги ст.ст.32, 33, 36 КЗпП України, суд першої інстанції дійшов вірного переконання, що реорганізація комунальних міських стоматологічних поліклінік неодмінно матиме вплив на трудові права адміністративного, медичного та обслуговуючого персоналу закладів охорони здоров'я, а відтак вимагає дотримання встановлених законом гарантій для працівників. Створення госпрозрахункових відділень у межах існуючих штатних розписів супроводжуватиметься вирішенням питання про переведення однієї частини персоналу на роботу у новостворені відділення, а щодо іншої залишення на попередньому робочому місці. При цьому, вірний критерій відбору працівників визначити не видається можливим, а за умови ймовірного небажання частини працівників зазнавати змін умов праці, надання необґрунтованої переваги одним над іншими не допустиме. Окрім того, мінімальна заробітна плата працівників госпрозрахункових відділень не гарантується, а має бути сформована за рахунок отриманих коштів від населення, що складає неконкретну, не сплановану й не прогнозовану величину,- що може спричинити до порушення ст. 95 КЗпП України та ст.54 ГК України.

Відповідно до п.2.2.1 статуту комунальної стоматологічної поліклініки м. Львова, предметом діяльності поліклінік є: медична практика, дозволена законодавством закладам охорони здоровя, як господарська діяльність, у межах переліку лікарських спеціальностей, відповідно до вимог чинного законодавства.

В силу норми ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.

Відтак, оскаржувана ухвала Львівської міської ради №4268 від 29.01.2015року є регуляторним актом у розумінні ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому його прийняття та схвалення повинно проводитись у спосіб, визначений цим Законом.

Відповідно до ст.36 зазначеного Закону, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо хоча б одна з таких обставин мала місце: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Згідно зі ст.8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз готується з метою одержання зауважень та пропозицій. В аналізі розробник проекту повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Однак, всупереч вимог ст.ст.8, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» питання «Про створення госпрозрахункових відділень стоматологічної допомоги дорослому населенню м.Львова» було включено до порядку денного 19-тої сесії 6-го скликання Львівської міської ради та схвалене депутатами без підготовки аналізу регуляторного впливу. Зазначене підтверджується також листом директора департаменту гуманітарної політики міської ради від 07.04.2015 №2602-вих-365 та поясненнями представника відповідача ЛМР.

У ст.4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» закріплено принципи державної регуляторної політики, серед яких: доцільність; адекватність; ефективність; збалансованість; передбачливість; прозорість та врахування громадської думки; обов'язковий розгляд ініціатив та зауважень; обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб.

Разом з тим, оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради від 29.01.2015року №4268 було порушено практично всю сукупність вищенаведених принципів.

Зважаючи на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржувані рішення порушують охоронювані законом права та інтереси позивачів, є протиправними та такими, що не узгоджуються із вимогами чинного законодавства і підлягають скасуванню.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування постанови колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Враховуючи вищенаведене та керуючись ч. 3 ст. 160, ст.ст. 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2016 року у справі № 461/1824/15-а - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя В.М. Каралюс

суддя В.С. Затолочний

суддя З.М. Матковська

повний текст ухвали виготовлений 17.05.16