Справа № 826/370/16
Суддя: Арсірій Р.О.
Дата ухвалення: 2016-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 травня 2016 року письмове провадження № 826/370/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Арсірія Р.О. розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом Дочірньої компанії «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сфері енергетики України

треті особи Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», Міністерство юстиції України

про визнання протиправною та скасування постанови №2494

Дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сфері енергетики України, треті особи: Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», Міністерство юстиції України, в якому просить суд:

- визнати протиправною (нечинною) та скасувати з дати прийняття постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 N 2494 в частині абзацу 1 та 2 пункту 2 глави 1 розділу III Кодексу газорозподільних систем та додатків 3-5 до Кодексу: Додаток 3 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділу III) Договір на експлуатацію складових газорозподільної системи; Додаток 4 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділу III) Договір на господарське відання складовими газорозподільної системи; Додаток 5 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділу III) Договір на користування складовими газорозподільної системи.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що НКРЕКП, всупереч статті 19 Конституції України, не враховуючи положення частин другої та четвертої статті 179 Господарського кодексу України, не в межах повноважень, передбачених законом (зокрема Законом «Про ринок природного газу»), затвердила договори на експлуатацію, господарське відання та користування, які не передбачені законом та у оскаржуваному пункті Кодексу газорозподільних систем передбачила обов'язковість їх укладання для власників складових газорозподільної системи за формами, визначеними у додатках 3-5 цього Кодексу. На думку позивача, затверджені НКРЕКП договори (додаток 2-5 до Кодексу газорозподільних систем), від змісту яких сторони не можуть відступати, є типовими.

Під час розгляду справи в судовому засіданні представники позивача та третьої особи - Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» заявлені позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили суд їх задовольнити.

Представники відповідача та третьої особи - Міністерства юстиції України проти позову заперечили з підстав необґрунтованості позовних вимог.

Справа розглянута в порядку письмового провадження у відповідності до положень ч.4 ст.122 Кодексу адміністративного судочинства України за поданою сторонами письмовою заявою про розгляд справи за їх відсутності в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

30.09.2015 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем».

Відповідно до пункту 2 глави 1 розділу III Кодексу газорозподільних систем власники газової мережі, яка згідно з розділом II цього Кодексу кваліфікується як газорозподільна система (крім газорозподільної системи, що відноситься до державного майна), що не є Операторами ГРМ, та Оператор ГРМ, до мереж якого підключені належні власникам газорозподільні системи (або на території ліцензованої діяльності якого знаходяться споживачі, підключені до цих газорозподільних систем), зобов'язані укласти договір про експлуатацію таких газорозподільних систем, або договір господарського відання чи користування з передачею газорозподільних систем на баланс Оператору ГРМ, або оформити передачу належних власникам газорозподільних систем у власність зазначеному Оператору ГРМ (у тому числі шляхом купівлі-продажу).

Як зазначає представник позивача, ДК «Газ України» є власником газорозподільних мереж, які є складовою газорозподільних систем, відтак відповідно до оскаржуваних положень абзацу 2 пункту 2 глави 1 розділу III Кодексу газорозподільних систем ДК «Газ України» зобов'язана укласти один з договорів, передбачений додатками 3-5 до вказаного Кодексу та не є Оператором ГРМ.

Позиція позивача полягає в тому, що оскаржувані положення Постанови НКРЕКП прийняті з перевищенням повноважень відповідача, адже Кодекс газорозподільних систем, затверджений оскаржуваною постановою НКРЕКП, у частині абзацу 1 та 2 пункту 2 глави 1 розділу III Кодексу газорозподільних систем та Додатку 3 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділу III) - Договір на експлуатацію складових газорозподільної системи; Додатку 4 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділу III) - Договір на господарське відання складовими газорозподільної системи; Додатку 5 до Кодексу газорозподільних систем (пункт 2 глави 1 розділ Договір на користування складовими газорозподільної системи), не відповідає нормативно-правовим актам, що мають вищу юридичну силу.

За таких обставин позивач звернувся до суду з даним позовом.

Оцінивши за правилами ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначені Законом України «Про ринок природного газу» (далі - Закон).

Відповідно до положень статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

При цьому, відповідно до статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» Регулятором ринку природного газу є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 34).

Згідно із положеннями статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» установлено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема, затвердження кодексів газорозподільних систем.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про природні монополії» державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Згідно статті 2 Закону України «Про природні монополії» дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, та на суміжних ринках.

Статтею 11 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Комісії діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.

Пунктом 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Указом Президента України від 10.09.2014 № 715/2014 (далі - Положення), визначено, що одним із основних завдань Комісії є, зокрема, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ.

Пунктом 13 Положення установлено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

НКРЕКП має право видавати в установленому порядку разом з органами виконавчої влади спільні акти.

Так, на виконання покладених повноважень, з урахуванням частини третьої статті 4 та статті 33 Закону України «Про ринок природного газу», пункту 119 Плану діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 11.12.2014 № 762, Комісією було розроблено проект та затверджено постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, Кодекс газорозподільних систем (далі - Кодекс ГРМ).

При цьому, у відповідності до статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», було оприлюднено проект регуляторного акта - постанови НКРЕКП «Про затвердження Правил користування природним газом для юридичних осіб» та аналіз регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань шляхом розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП www.nerc.gov.ua в мережі Інтернет.

Крім того, у відповідності із статтею 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» для погодження до уповноваженого органу (Державної регуляторної служби України) разом з проектом регуляторного акта Комісією подано аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Листом Державної регуляторної служби України від 06.11.2015 № 8471/0/20-15 Комісію повідомлено, що за результатами проведеної експертизи проект постанови НКРЕКП відповідає принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також, листом Антимонопольного комітету України від 30.09.2015 №128-06/01-9936, в межах компетенції, повідомлено про погодження проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем».

Листом Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 06.11.2015 № 7193/24487-0-26-15/12.2.1 повідомлено Комісію, що постанова НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем» відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини.

До того ж, листом Міністерства юстиції України від 09.11.2015 № 24466-0-26-15.-10.1 повідомлено, що згідно з наказом Міністерства юстиції України від 06.11.2015 № 2237/5 повернуто після державної реєстрації постанову НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем», зареєстровану у Міністерстві юстиції 06.11.2015 за № 1378/27824.

Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку, що постанова НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем» прийнята в межах повноважень визначених Законами України «Про ринок природного газу», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Указом Президента України від 10.09.2014 № 715 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та у спосіб, визначений законодавством України.

Щодо тверджень позивача про перевищення Комісією наданих чинним законодавством повноважень, при прийнятті оскаржуваних положень постанови НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, суд зазначає наступне.

Згідно із положеннями статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» газорозподільна система - технологічний комплекс, що складається з організаційно і технологічно пов'язаних між собою об'єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій безпосередньо споживачам (пункт 6).

Відповідно до частини першої статті 37 Закону України «Про ринок природного газу» оператор газорозподільної системи відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах.

Газорозподільні системи, власником яких є держава, не можуть знаходитися в користуванні оператора газорозподільної системи на праві господарського відання, крім випадків належності такого оператора до суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

Отже, газові мережі від газорозподільних станцій до споживача є газорозподільною системою за безпечну експлуатацію якої відповідає оператор газорозподільної системи.

Законом України «Про ринок природного газу» встановлені обмеження щодо користування газорозподільною системою, яка знаходиться у власності держави.

Разом з тим, суд вважає за необхідне зазначити, що частиною 1 статті 41 Закону України «Про ринок природного газу» визначено, що Регулятор затверджує кодекс газорозподільних систем за результатами консультацій із суб'єктами ринку природного газу. Оператор газорозподільної системи розміщує кодекс газорозподільних систем на своєму веб-сайті.

Положенням частини другої статті 41 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що Кодекс газорозподільних систем повинен містити такі положення: 1) основні правила технічної експлуатації газорозподільних систем, планування, оперативно-технологічного управління та розвитку газорозподільних систем та механізми нагляду за їх додержанням; 2) умови, у тому числі комерційні та технічні, доступу до газорозподільних систем, включаючи комерційні та технічні умови приєднання нових об'єктів замовника до газорозподільної системи; 3) правила обліку природного газу (у тому числі приладового); 4) правила поведінки на випадок збоїв у роботі газорозподільних систем; 5) порядок обміну інформацією з іншими суб'єктами ринку природного газу; 6) інші питання щодо експлуатації газорозподільних систем.

Так, на виконання зазначених вище положень Закону України «Про ринок природного газу» Комісією було розроблено та затверджено Кодекс газорозподільної системи (постанова НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494), у складі якого є розділ III «Основні правила технічної експлуатації газорозподільної системи».

Згідно із пунктом 2 глави 1 розділу III власники газової мережі, яка згідно з розділом II цього Кодексу кваліфікується як газорозподільна система (крім газорозподільної системи, що відноситься до державного майна), що не є Операторами ГРМ, та Оператор ГРМ, до мереж якого підключені належні власникам газорозподільні системи (або на території ліцензованої діяльності якого знаходяться споживачі, підключені до цих газорозподільних систем), зобов'язані укласти договір про експлуатацію таких газорозподільних систем, або договір господарського відання чи користування з передачею газорозподільних систем на баланс Оператору ГРМ, або оформити передачу належних власникам газорозподільних систем у власність зазначеному Оператору ГРМ (у тому числі шляхом купівлі-продажу).

При цьому, взаємовідносини між власниками газорозподільних систем, які відносяться до державного майна, та Операторами ГРМ (якими на сьогодні є газорозподільні підприємства, що мають відповідну ліцензію) врегульовується відповідно до вимог чинного законодавства.

Таким чином, НКРЕКП розроблено Кодекс газорозподільних систем з урахуванням вимог Закону України «Про ринок природного газу» щодо відповідальності Оператора ГРМ за безпечну експлуатацію газорозподільної системи та, відповідно, необхідністю врегулювання договірних відносин з власниками цих мереж.

Відповідно до частини четвертої статті 179 Господарського кодексу України, при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі: вільного волевиявлення, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству; примірного договору, рекомендованого органом управління суб'єктам господарювання для використання при укладенні ними договорів, коли сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст; типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови; договору приєднання, запропонованого однією стороною для інших можливих суб'єктів, коли ці суб'єкти у разі вступу в договір не мають права наполягати на зміні його змісту.

Разом з тим, відповідно до абзацу другого пункту 2 глави 1 розділу II Кодексу ГРМ, договори експлуатації, господарського відання та користування укладаються за формами, визначеними у додатках 3-5 цього Кодексу (крім газових мереж, що є державним майном).

При цьому, суд приймає до уваги пояснення відповідача про те, що зазначені договори не визначені як типові або примірні договори, а також Кодексом ГРМ не встановлено обов'язковості дотримання їх форми.

Таким чином, сторони при укладенні договорів, визначених у додатках 3-5 Кодексу ГРМ (крім газових мереж, що є державним майном) укладають будь-який із передбачених Кодексом договорів і мають право викласти зміст цього договору у довільній формі, що не суперечить чинному законодавству.

З приводу права власності на об'єкти газорозподільних систем суд зазначає наступне. ДК «Газ України» є дочірньою компанією НАК «Нафтогаз України», яка належить до державного сектору економіки, відповідно газорозподільні системи компанії відносяться до державного майна і відносини щодо цих мереж, відповідно до Кодексу ГРМ, мають врегульовуватися згідно з вимогами чинного законодавства.

Як вже було зазначено вище, Кодекс газорозподільних систем було розроблено та затверджено Комісією, з урахуванням вимог Закону України «Про ринок природного газу» щодо відповідальності саме Оператора ГРМ, за безпечну експлуатацію газорозподільної системи та, відповідно, необхідністю врегулювання договірних відносин з власниками таких мереж.

ДК «Газ України» не є Оператором ГРМ, а тому не є суб'єктом, на якого поширюється норми постанови Комісії від 30.09.2015 № 2494 щодо обов'язковості укладання договорів, передбачених додатками 3-5 Кодексу ГРМ, а отже права, свободи та інтереси позивача в частині втручання в його права власності на газорозподільні системи жодним чином не порушені.

Посилання позивача з приводу того, що у нього на праві власності перебувають інші газопроводні системи, аніж ті, які перебувають в державній власності, суд оцінює критично, зважаючи на той факт, що матеріали справи не містять в собі належних письмових доказів, що підтверджують зазначені обставини.

При цьому, згідно статей 3 та 6 Кодексу адміністративного судочинства України саме порушені права, свободи та інтереси породжують право на їх судовий захист.

За таких обставин суд приходить до висновку, що Постанова Комісії від 30.09.2015 № 2494 не порушує законних прав та інтересів Позивача, а тому в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для задоволення позовної заяви відсутні.

Частиною 2 ст. 9 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оцінивши докази, наявні в матеріалах справи, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 69-71, 94, 160-163, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Р.О. Арсірій