Справа № 2а-12751/11/2670
Суддя: Бояринцева М.А.
Дата ухвалення: 2011-10-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

О 10 годині 55 хвилин в приміщенні Окружного адміністративного суду міста Києва за адресою у м. Києві по вул. Хрещатик, 10,

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого Бояринцевої М.А.

при секретарі судового засідання Федоріну І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу

за позовом Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України

до Контрольно-ревізійного управління в м. Києві

про визнання розпорядження незаконним,

ВСТАНОВИВ:

Автотранспортне митне господарство Державної митної служби України звернулося до суду з позовом про визнання незаконним розпорядження Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про зупинення операцій з бюджетними коштами від 19 серпня 2011 року № 81 та про визнання акту ревізії фінансово-господарської діяльності Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України від 10 червня 2011 року № 08-30/89 у частині встановлення факту завищення касових та фактичних видатків у «Звіті про надходження та використання коштів загального фонду»в сумі 25 744,95 грн. таким, що суперечить чинному законодавству.

В обґрунтування наведених вимог позивач посилається на Бюджетний кодекс України, Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторису бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2002 № 228, Положення про Автотранспортне митне господарство Державної митної служби України, затвердженого наказом Державної митної служби України від 02.06.2004 № 407, наказ Державної митної служби України від 22.06.2006 № 522 «Про впорядкування умов оплати працівників спеціалізованих митних установ та організацій (крім спеціалізованих митних управлінь), які не мають спеціальних звань»та зазначає, що розпорядження Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про зупинення операцій з бюджетними коштами від 19 серпня 2011 року № 81 є незаконним, оскільки витрачання бюджетних коштів на виплати водіям Автотранспортним митним господарством Державної митної служби України у січні-лютому 2009 року доплати за ненормований робочий день та щомісячної надбавки за класність відбувалось на підставі наказу Державної митної служби України від 22.06.2006 № 522 «Про впорядкування умов оплати працівників спеціалізованих митних установ та організацій (крім спеціалізованих митних управлінь), які не мають спеціальних звань»і без порушень порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

Представник відповідача заперечив по суті позовних вимог, посилаючись на Бюджетний кодекс України, закони України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», «Про оплату праці», Постанову Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 21 «Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами», постанову Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби» та зазначив, що наказом Державної митної служби України від 22.06.2006 № 522 «Про впорядкування умов оплати працівників спеціалізованих митних установ та організацій (крім спеціалізованих митних управлінь), які не мають спеціальних звань»водіям Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України встановлена доплата за ненормований робочий день та щомісячна надбавка за класність, проте цей наказ суперечить вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби», якою не передбачено встановлення доплати за ненормований робочий день та надбавки за класність посадовим особам митної служби. Щодо оскарження позивачем акту ревізії Контрольно-ревізійного управління м. Києва відповідач зазначив, що акти ревізій, документальних перевірок, дії службових осіб, вчинені у процесі чи за результатами перевірок не можуть оскаржуватися в суді, оскільки ці акти не мають обов’язкового характеру та просив суд закрити провадження у справі.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з’ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Контрольно-ревізійним управлінням в м. Києві відповідно до пункту 1.2.6.2 Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного управління в м. Києві на ІІ квартал 2011 року та на підставі направлень, виданих начальником Контрольно-ревізійного управління в м. Києві від 14 квітня 2011 року №№ 1110, 1111, 1112, від 4 травня 2011 року № 1300 та від 5 травня 2011 року № 1309 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України за період з 1 січня 2009 року по 1 квітня 2011 року, за результатами якої складений акт від 10 червня 2011 року № 08-30/891.

Ревізією дотримання законодавства при встановленні посадових окладів, надбавок та доплат зокрема встановлено, що в порушення вимог пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторису бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, пункту 1 статті 7, пункту 5 статті 51 Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 № 2542, всупереч вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби», відповідно до наказу Державної митної служби України від 22.06.2006 № 522 «Про впорядкування умов оплати працівників спеціалізованих митних установ та організацій (крім спеціалізованих митних управлінь), які не мають спеціальних звань», водіям Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України встановлена доплата за ненормований робочий день у розмірі 25 відсотків тарифної ставки за відпрацьований час та щомісячна надбавка за класність у розмірах: водіям ІІ класу –10 відсотків, водіям І класу –25 відсотків установленої тарифної ставки за відпрацьований час, що призвело до зайвого нарахування та виплати водіям Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України у січні-лютому 2009 року доплати за ненормований робочий день та щомісячної надбавки за класність на загальну суму 18 874,60 грн. та відповідно до зайвого перерахування до державних цільових фондів нарахувань на заробітну плату на суму 6 870,35 грн.

На підставі вказаного акту ревізії 19 серпня 2011 року Контрольно-ревізійним управлінням в м. Києві прийнято розпорядження № 81, яким зобов’язано Головне управління Державного казначейства України у м. Києві зупинити операції з бюджетними коштами на рахунках Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України на строк до 16 вересня 2011 року.

Зазначене розпорядження отримане позивачем 23 серпня 2011 року, до суду позивач звернувся 2 вересня 2011 року.

Згідно Положення про Автотранспортне митне господарство, затвердженого наказом Митної служби України від 2 червня 2004 року № 407, Автотранспортне митне господарство є спеціалізованою митною установою, що входить до системи органів Державної митної служби України. Автотранспортне митне господарство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України й Кабінету Міністрів України, Митним кодексом України, наказами Державної митної служби України та цим положенням. Структура, гранична чисельність працівників, штатний розпис, фонд оплати праці, кошторис витрат на утримання Автогосподарства затверджуються Головою служби в установленому порядку. Автотранспортне митне господарство є юридичною особою, утримується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Наказом Державної митної служби України від 22.06.2006 № 522 «Про впорядкування умов праці працівників спеціалізованих установ та організацій (крім спеціалізованих митних управлінь), які не мають спеціальних звань»(далі –Наказ № 522) установлено надбавку за класність: водіям ІІ класу –10 відсотків, водіям І класу –25 відсотків установленої тарифної ставки за відпрацьований час та доплату за ненормований робочий день –у розмірі 25 відсотків тарифної ставки за відпрацьований час.

Контрольно-ревізійне управління в м. Києві під час проведення ревізії прийшло до висновку, що Автотранспортним митним господарством завдано Державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на суму 25 744,95 грн., внаслідок того, що на підставі Наказу № 522 позивачем у січні-лютому 2009 року водіям Автотранспортного митного господарства встановлена доплата за ненормований робочий день у розмірі 25 відсотків тарифної ставки за відпрацьований час та щомісячна надбавка за класність у розмірах: водіям ІІ класу –10 відсотків, водіям І класу –25 відсотків установленої тарифної ставки за відпрацьований час.

Згідно пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторису бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а вищим навчальним закладам та науковим установам також за наявності затверджених планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів.

Установи мають право брати бюджетні зобов'язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду, а вищі навчальні заклади та наукові установи також установлених затвердженими планами використання бюджетних коштів і помісячними планами використання бюджетних коштів.

Відповідно до пункту 1 статті 7 Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 № 2542-ІІІ бюджетна система України ґрунтується на принципах, зокрема єдності бюджетної системи України. Єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

Пунктом 5 статті 51 Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 № 2542-ІІІ встановлено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Згідно Положення Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 940 «Про Державну митну службу України»державна митна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів.

Відповідно до частини другої статті 8 Закону України від 24.03.1995 № 108/95 «Про оплату праці»умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби»(далі –Постанова № 767) надано право голові Державної митної служби, начальникам регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митних установ та організацій у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати посадовим особам митної служби посадові оклади відповідно до схем, зазначених у додатках 1 –6.

Таким чином, суд звертає увагу, що Постановою № 767 схеми, з урахуванням яких голова Державної митної служби, начальники регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митних установ та організацій у межах затвердженого фонду оплати праці мають право установлювати посадові оклади визначені лише для посадових осіб, проте водії Автотранспортного митного господарства не є посадовими особами, а відповідно посилання Контрольно-ревізійного управління в м. Києві на Постанову № 767 є неправомірним.

Крім того, Наказ № 522 був обов’язковим для виконання Автотранспортним митним господарством та був чинний на час нарахування позивачем у січні-лютому 2009 року доплат водіям за ненормований робочий день та щомісячної надбавки за класність. Наказ № 522 скасований наказом Державної митної служби України від 25.02.2009 № 149 «Про внесення змін до деяких наказів Держмитслужби України».

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 19 Господарського кодексу України держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб'єктів господарювання у таких сферах, зокрема у збереженні та витрачанні коштів і матеріальних цінностей суб'єктами господарських відносин - за станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності. Органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.

Згідно статті 1 Закону України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні»(із змінами та доповненнями, далі –Закон № 2939) державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах і районах у містах.

Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому (стаття 2 Закону № 2939).

Відповідно до статті 8 Закону № 2939 Головне контрольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі виконують такі функції, зокрема проводять у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.

Згідно статті 11 Закону № 2939 плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державної контрольно-ревізійної служби не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Пунктом 1 частини чотирнадцятої статті 11 Закону № 2939 встановлено, що посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби вправі приступити до проведення ревізії за наявності направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державної контрольно-ревізійної служби, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державної контрольно-ревізійної служби, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державної контрольно-ревізійної служби, скріпленого печаткою органу державної контрольно-ревізійної служби.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем дотримано порядок направлення на перевірку та повідомлення керівника відповідача щодо ревізії.

Таким чином, дії посадових осіб позивача щодо проведення перевірки є правомірними.

Згідно пункту 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі –Порядок), результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому титульному аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища) та номер примірника.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою»від 20.04.2006 № 550 акт ревізії –це документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Згідно наказу Міністерства транспорту та зв’язку «Про затвердження Інструкції про проведення контрольних заходів фінансово-господарської діяльності підгалузей, об'єднань, підприємств, установ та організацій системи Міністерства транспорту та зв'язку України»від 28.03.2006 № 275 акт ревізії –це службовий двосторонній документ, який стверджує факт проведення ревізії (перевірки), що відображає її результати стосовно наслідків окремих фінансово-господарських операцій чи діяльності об'єкта контролю в цілому і є носієм доказової інформації про виявлені й систематизовані за економічною однорідністю недоліки в господарюванні та порушення законів і інших нормативно-правових актів.

Разом з тим, суд не приймає до уваги доводи відповідача про закриття провадження у справі та посилання на роз’яснення Вищого арбітражного суду України від 26 січня 2000 № 02-5/35 «Про деякі питання вирішення спорів, пов’язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів»та лист Вищого господарського суду України від 24 липня 2001 року щодо того, що не може оспорюватись в суді акти ревізії, оскільки вони не мають обов’язкового характеру виходячи з положень статті 55 Конституції України, якою встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Проте, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову в частині визнання незаконним акту з цих же підстав –акт не породжує права та обов’язки для юридичної особи, а також з огляду на дотримання відповідачем процедури проведення перевірки та складання акту.

Відповідно до підпункту 3.1.3 пункту 3.1 статті 3 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 січня 2001 року № 111 (далі - Положення) контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі мають право зупиняти операції з бюджетними коштами.

Рішення у формі розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами приймає начальник Управління (підпункт 4.6.5 пункту 4.6 статті 4 Положення).

Відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VІ зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.

Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Згідно Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 21 (далі –Порядок № 21) зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів. При цьому складається протокол про порушення бюджетного законодавства.

Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, то протокол про порушення вимог бюджетного законодавства не складається.

На підставі зазначеного протоколу або акта ревізії уповноважений орган приймає протягом трьох робочих днів з дня його надходження розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами за формою згідно з додатком 1.

Розпорядження про зупинення операцій надсилається не пізніше робочого дня, що настає за днем його реєстрації уповноваженим органом, рекомендованим листом з повідомленням про вручення або подається особисто під розписку уповноваженій особі (пункт 4 Порядку № 21).

Таким чином, начальником Контрольно-ревізійним управлінням в м. Києві прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштам в межах його повноважень.

Проте, під час розгляду справи суд прийшов до висновку про правомірність виплат водіям Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України у січні-лютому 2009 року доплати за ненормований робочий день та щомісячної надбавки за класність, тому розпорядження Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про зупинення операцій з бюджетними коштами від 19 серпня 2011 року № 81 визнається судом таким, що прийняте незаконно.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, акт ревізії фінансово-господарської діяльності Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України № 08-30/891 складений Контрольно-ревізійним управлінням в м. Києві 10 червня 2011 року, проте розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 81 начальник Контрольно-ревізійного управління в м. Києві видав 19 серпня 2011 року, тобто з порушенням вимог Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 21.

Виходячи із системного аналізу наведених норм права, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання незаконним розпорядження Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про зупинення операцій з бюджетними коштами від 19 серпня 2011 року № 81, тому позов визнається таким, що підлягає задоволенню частково.

Керуючись статтями 98, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов Автотранспортного митного господарства Державної митної служби України до Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про визнання розпорядження незаконним задовольнити частково.

2. Визнати незаконним розпорядження Контрольно-ревізійного управління в м. Києві про зупинення операцій з бюджетними коштами від 19 серпня 2011 року № 81.

3. В решті позовних вимог –відмовити.

4. Відшкодувати Автотранспортному митному господарству Державної митної служби України за рахунок Державного бюджету України судовий збір в розмірі 1 (одна) грн. 70 коп.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленим статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Суддя М.А.Бояринцева

Постанова складена в повному обсязі 9 листопада 2011 року.