Справа № 826/2673/15
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2016-05-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

17 травня 2016 року № 826/2673/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шулежка В.П., судді Іщука І.О., судді Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Відкрите акціонерне товариство «Аерофлот - російські авіалінії» (далі - позивач, ВАТ «Аерофлот») до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, Державіаслужба), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило визнати протиправними дії відповідача щодо складення протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації від 19.01.2015 №№ 2261, 2260, 2259, 2258, 2257, 2256, 2255, 2254, 2253, 2252, 2251, 2250, 2249, 2248, зобов'язати відповідача скасувати вказані протоколи.

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали, просили задовольнити позов у повному обсязі.

Незважаючи на належне повідомлення про час і місце розгляду справи, відповідач не забезпечив явку своїх представників у судове засідання.

Крім того, під час судового розгляду допитано в якості свідка з попередженням про кримінальну відповідальність за порушення ст.ст. 384, 385 КК України державного інспектора Державіаслужби Горбік Олександра Дмитровича.

З урахуванням наведеного адміністративна справа відповідно до ч.ч. 4, 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) розглядається у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.

Державним інспектором Державіаслужби Горбік О.Д. 19.01.2015 у присутності уповноважених представників позивача, проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмах Украероцентру № 012017, № 190507 та № 181647.

За результатами перевірки встановлено, що повітряні судна позивача здійснювали польоти з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору, чим порушили ст. 30 Повітряного кодексу України (далі - ПК України), пункти 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» (далі - Положення № 401), що і було зафіксовано шляхом складення протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 ПК України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки відповідно до частини шостої цієї статті мають право: складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення і застосовувати фінансові санкції.

Процедуру розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті визначено у Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26.12.2011 № 637 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.01.2012 за № 73/20386 (далі - Порядок № 637).

Згідно з п. 1.2 Порядку № 637 дія цього Порядку поширюється на суб'єктів авіаційної діяльності (далі - Суб'єкт) у разі здійснення ними правопорушення у галузі цивільної авіації та фізичних осіб у разі здійснення ними адміністративного правопорушення на повітряному транспорті.

Відповідно до п. 2.1 Порядку № 637 підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1. Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.

Пунктами 2.2 та 2.3 Порядку № 637 передбачено, що протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням.

Аналіз наведених правових норм Порядку № 637 дає підстави для висновку, що інспектори з авіаційного нагляду в силу займаної посади мають повноваження на проведення перевірок.

При цьому, відповідне повноваження не обмежено кваліфікацією посад державних інспекторів, а тому посилання позивача на наявність у державного інспектора Державіаслужби Горбік О.Д. кваліфікації з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією за висновком колегії суддів не позбавляє його повноважень на проведення перевірки та оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Крім того, на підтвердження правомірності дій інспектора щодо перевірки допущення позивачем порушень правил використання повітряного простору відповідачем надано наказ Державіаслужби від 30.12.2014 № 806 «Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору», яким відповідач уповноважив державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією, в тому числі ОСОБА_1, здійснити перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, чим, фактично, делегував свої функції на складання протоколу відповідним інспекторам, що прямо передбачено наведеними вище положеннями Порядку № 637.

Допитаний в якості свідка державний інспектор Горбік О.Д., пояснив, що є державним інспектором з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією Державіаслужби. Ним складено та підписано спірні протоколи про правопорушення у галузі цивільної авіації від 19.01.2015 на підставі телеграм Украероцентру. Також пояснив, що право на складення протоколів надано йому ПК України, службовим посвідченням та наказом Державіаслужби від 30.12.2014 № 806 «Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору».

Так само колегія суддів не приймає до уваги посилання представників позивача, як на обґрунтування протиправності дій щодо складання протоколу, на ту обставину, що протокол не заповнений розбірливим почерком, а надрукований, оскільки закріплення у п. 2.1 Порядку № 637 обов'язку по заповненню протоколу розбірливим почерком українською мовою покликаний гарантувати суб'єкту правопорушення його право ознайомитись з протоколом та надати щодо викладених в ньому фактів свої пояснення та зауваження.

Заповнення протоколу машинописним способом в жодному разі не позбавило представників позивача прав, закріплених у Порядку № 637.

Пунктами 2.5 - 2.8 Порядку № 637 закріплено, що протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації, підписується посадовою особою, що склала протокол, та керівником або уповноваженим представником Суб'єкта. У разі наявності свідків протокол підписується також і цими особами. Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і подавати клопотання. У разі якщо правопорушник викладає свої пояснення на окремому аркуші, у протоколі про це робиться відповідна відмітка. Протокол складається у двох примірниках. Перший примірник протоколу вручається під розписку керівнику або уповноваженому представнику Суб'єкта чи надсилається рекомендованим листом поштою. Другий примірник протоколу надсилається до Державіаслужби України.

У повній відповідності до наведених положень, протоколи №№ 2248-2261 надані повноважним представникам позивача для ознайомлення, підписання та надання письмових пояснень і зауважень.

Щодо тверджень позивача про те, що інспектор не здійснив самостійне заповнення реквізитів протоколу, а лише завдяки працівникам юридичного відділу відповідача частково переніс інформацію телеграм до завчасно підготовлених названими працівниками протоколів, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що підписання протоколів посадовою особою відповідача, яка їх склала, свідчить про взяття на себе зазначеною особою відповідальності за їх складання. Використання такою особою під час складання протоколів будь-якої допоміжної інформації, у тому числі, наданої працівниками юридичного відділу Державіаслужби, Порядком № 637 не заборонено, а не наведення представниками позивача доводів щодо порушення прав позивача такими діями інспектора дає підстави колегії суддів не приймати такі твердження до уваги.

Додатково колегія суддів звертає увагу на те, що у письмових зауваженнях до протоколів №№ 2248-2261 представники позивача зазначили про ненадання їм інспектором пояснень про те, яке саме правопорушення було вчинено з боку ВАТ «Аерофлот», в той же час, під час розгляду справи в суді, відповідачем надано та судом залучено до матеріалів справи телеграми Украероцентру, які зазначені у названих протоколах та містять виклад суті порушення правил використання повітряного простору України, проте предметом розгляду в межах даної адміністративної справи є дії відповідача щодо складення протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації, а не рішення, яке прийняте на підставі такого протоколу, у разі винесення якого і підлягає дослідженню, у разі оскарження, суть порушення позивачем правил використання повітряного простору України.

Аргументи позивача, що телеграми Украероцентру не містять вказівку на їх направлення саме відповідачу колегія суддів до уваги не приймає, оскільки відповідачем під час розгляду справи надано копії телеграм, зазначених у протоколах №№ 2248-2261, в адресному рядку яких зазначено AFTN адресу Центральної диспетчерської служби Державіаслужби - UKKACGXX.

Поряд з цим, колегія суддів вважає помилковим твердження позивача про складення протоколів №№ 2248-2261 саме на підставі телеграм, які були адресовані Украероруху, оскільки такі телеграми є ідентичними з телеграмами, адресованими Центральній диспетчерській службі Державіаслужби за виключенням адресного рядка.

Водночас, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пунктом 1 ч. 2 статті 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні статті 17 КАС України, а є лише підставою для подальшого вирішення питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності за правопорушення у галузі цивільної авіації згідно з вимогами ПК України та у спосіб, визначений Порядком № 637.

Так, відповідно до п. 3.1 названого Порядку розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Державіаслужба України, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).

З наведеної норми вбачається, що за результатами розгляду протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації відповідач, як суб'єкт владних повноважень, може прийняти два рішення у вигляді постанов: про накладення штрафу або про закриття провадження у справі.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

В силу положень п. 3.1 Порядку № 637 прийняття рішення за результатами розгляду протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації покладається на Державіаслужбу.

За таких обставин колегія суддів, дотримуючись принципів законності, поділу влади, а також компетенції, визначеної Конституцією та законами України, не має права перебирати на себе повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації щодо вирішення питання про прийняття рішення за результатами розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що на час вирішення даної справи перевірку обставин, встановлення яких стало підставою для складення протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації, вже проведено, а за її наслідками, відповідно, були складені зазначені протоколи та постанови про накладення штрафу за порушення у галузі цивільної авіації.

Відповідно, в даному випадку Державіаслужбою фактично реалізована її компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки. А тому, як дії відповідача з проведення такої перевірки так і самі протоколи про правопорушення у галузі цивільної авіації, вичерпали свою правову дію і не є такими, що порушують права позивача, а отже, їх оскарження за висновком колегії суддів не сприяє відновленню можливих порушених прав ВАТ «Аерофлот». Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 28.01.2016 у справі № К/800/32574/15, від 15.03.2016 у справі № К/800/30305/15.

В даному випадку, належним способом захисту прав позивача могло б бути оскарження ним рішень, прийнятих на підставі таких протоколів, а саме - постанов про накладення штрафу за порушення у галузі цивільної авіації.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Позивач достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, суду не надав.

Натомість відповідач довів суду відсутність протиправних дій зі свого боку.

З огляду на зазначене у сукупності, позовні вимоги, заявлені ВАТ «Аерофлот» в межах розгляду даної адміністративної справи є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 94, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні позову Відкритого акціонерного товариства «Аерофлот - російські авіалінії» відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Суддя І.О. Іщук

Суддя І.М. Погрібніченко