Справа № 819/2400/15
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2016-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2016 року № 876/10176/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гінди О.М.

суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В.

за участю секретаря судових засідань: Гользбергер А.П.

представника відповідача - Краснопольська Ю.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Державної фіскальної служби України про визнання нечинним розпорядження,-

встановив:

14.08.2015 ОСОБА_3 звернувся в суд із адміністративним позовом до ДФС України (далі - ДФС) у якому просив визнати нечинним розпорядження від 26.06.2015 № 174-р «Про проведення тематичної перевірки» та протиправними дії ДФС, які вичинені на виконання цього розпорядження.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, 26.05.2015 головою ДФС прийнято розпорядження № 174-р, яким призначено тематичну перевірку на Волинській митниці ДФС щодо правомірності дій службових осіб вказаної митниці при здійсненні митного оформлення товарів «яблука свіжі». Позивач вважає, що вказане розпорядження стосується його прав та обов'язків, так як прийняте у період проходження ним публічної служби на посаді в.о. керівника митниці. Вказує позивач на те, що це розпорядження суперечить ст. 19 Конституції України та Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМ України від 13.06.2000 № 950, оскільки відповідачем не приймалося жодного рішення про проведення службового розслідування, внаслідок чого порушено процедуру перевірки правомірності дій державних службовців при виконання службових обов'язків та право позивача на об'єктивний, всебічний розгляд результатів його діяльності як посадової особи очолюваної ним установи.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 11.09.2015 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження ДФС України від 26.06.2015 № 174-р «Про проведення тематичної перевірки». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Із цією постановою суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив її в апеляційному порядку в частині задоволення позову. Вважає, що така прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому просить її скасувати в частині визнання протиправним і скасування розпорядження та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування апеляційний вимог апелянт посилається на те, що відповідно до наказу ДФС від 21.08.2014 № 65, яким затверджено Регламент ДФС України, ДФС здійснює внутрішній аудит та контроль, зокрема, в територіальних органах, що належать до сфери управління, з питань організації роботи, виконання покладених на них завдань та функцій. Згідно п. 2.7.2 Регламенту внутрішній контроль здійснюється шляхом проведення комплексної, тематичної або оперативної перевірки, а відтак апелянт вважає, що головою ДФС правомірно призначено тематичну перевірку.

Представник апелянта у судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав та просить її задовольнити.

Позивач у судове засідання не прибув, хоча належним про нього чином повідомлений. Натомість позивач подав заяву про відкладення розгляду справи у зв'язку з його хворобою, яке судом відхилено, так як воно не підтверджене жодним доказом.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представника апелянта, перевірив матеріали справи та обговорив доводи апеляційних вимог, вважає, що апеляційну скаргу належить задовольнити.

Судом встановлено, що 26.06.2015 головою ДФС прийнято розпорядження № 174-р «Про проведення тематичної перевірки», відповідно до якого в період з 30.06.2015 по 30.07.2015 призначено проведення з виїздом до Волинської митниці ДФС тематичної перевірки правомірності дій службових осіб вказаної митниці при здійсненні митного оформлення товарів «яблука свіжі» низкою підприємств.

За результатами виконання розпорядження складено акт тематичної перевірки від 28.07.2015 № 2366/99-99-08-03-02-21-1, яким визнано роботу Волинської митниці ДФС в частині контролю за правильністю визначення митної вартості товарів у період, що перевірявся незадовільною та зобов'язано керівництво Волинської митниці ДФС застосувати до низки працівників вказаної митниці стягнення у вигляді звільнення та дисциплінарні стягнення у вигляді доган відповідно до ст. 147 КЗпП України.

Оскільки ОСОБА_3 проходить публічну службу та обіймає посаду першого заступника начальника Волинської митниці ДФС, а в період перевірки виконував обов'язки її начальника, вважає, що допущено порушення його прав та охоронюваних законом інтересів.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що позов належить задовольнити в частині визнання протиправним та скасування розпорядження, оскільки рішення про проведення службового розслідування щодо позивача не приймалося, а тому відповідачем порушено процедуру виявлення правомірності дій державних службовців при виконанні службових обов'язків, а також право позивача на об'єктивний, всебічний розгляд результатів його діяльності як посадової особи очолюваної ним установи. Крім цього, відповідач при призначенні та проведенні тематичної перевірки на підставі розпорядження № 174-р від 26.06.2015 діяв на підставі Порядку організації та проведення внутрішніх перевірок в органах ДФС, на підвідомчих підприємствах, в установах, організаціях, оформлення і реалізації їх результатів, затвердженого наказом ДФС № 470 від 07.07.2015, який на момент призначення перевірки не був чинним, а отже оскаржуване розпорядження є незаконне. Що стосується вимоги про визнання протиправними дій, то суд першої інстанції у їх задоволенні відмовив у зв'язку з безпідставністю.

Суд апеляційної інстанції у відповідності до ч. 1 ст. 195 КАС України рішення суду першої інстанції переглядає в межах доводів апеляційної скарги, тобто в частині задоволення позову, у якій така і оскаржена відповідачем. У частині відмови у задоволенні позову постанова суду першої інстанції сторонами не оскаржена, а тому така у цій частині в апеляційному порядку не переглядається, що узгоджується з правовою позицією викладеною у п. 13.1 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі».

Переглядаючи постанову суду першої інстанції в оскарженій частині, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції про часткове задоволення позову, з огляду на таке.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом ч. 1 ст. 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші органи виконавчої влади.

Частиною 3 ст. 3 цього Закону визначено, що положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

Згідно ч. 4 ст. 19 Закону № 3166-VI керівник центрального органу виконавчої влади, зокрема: очолює центральний орган виконавчої влади, здійснює керівництво його діяльністю; у межах компетенції організовує та контролює виконання в апараті центрального органу виконавчої влади та його територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерств.

Відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну фіскальну службу України затвердженого постановою КМ України від 21.05.2014 № 236 (тут та далі в редакції чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Положення № 236), ДФС є центральним органом виконавчої влади який реалізує, зокрема, державну політику у сфері митної справи. Свої повноваження ДФС здійснює безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно підпункту 82 п. 4 Положення № 236 ДФС відповідно до покладених на неї завдань здійснює внутрішній контроль та внутрішній аудит за дотриманням вимог законодавства і виконанням службових, посадових обов'язків у ДФС, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління.

Наказом ДФС від 21.08.2014 № 65 затверджено Регламент Державної фіскальної служби України (далі - Регламент), пунктом 2.7.1 якого передбачено, що ДФС здійснює внутрішній аудит та контроль в апараті ДФС, територіальних органах, на підприємствах установах та організаціях, що належать до сфери управління, з питань організації роботи, виконання покладених на них завдань та функцій.

Згідно п. 2.7.2 Регламенту, внутрішній контроль здійснюється шляхом проведення комплексної, тематичної або оперативної перевірки.

Наказом Міністерства доходів і зборів України від 31.05.2013 № 141 було затверджено Положення про перевірки в Міністерстві доходів і зборів України та його територіальних органах (далі - Положення № 141), яке діяло до прийняття Наказу ДФС від 07.07.2015 № 470, яким затверджено Порядок організації та проведення внутрішніх перевірок в органах ДФС, на підвідомчих підприємствах, в установах, організаціях, оформлення і реалізація їх результатів (далі - Положення № 470).

Виходячи зі змісту пунктів 2.4, 3.2 Положення № 141, тематична перевірка - це перевірка підрозділів Міндоходів та його територіальних органів, зокрема, з окремих напрямків діяльності, яка проводиться на підставі розпорядчого документа Міндоходів, його територіальних органів, доручення або відповідної резолюції керівництва.

З огляду на наведені вище положення можна дійти висновку, що до відання голови ДФС віднесено здійснення внутрішнього аудиту та контролю в територіальних органах ДФС за дотриманням вимог законодавства і виконанням службових та посадових обов'язків, який забезпечується, зокрема, шляхом призначення на підставі розпорядчого документа тематичних перевірок.

Як вбачається із матеріалів справи, доповідною запискою від 16.06.2015 № 1836/99-99-08-03-02-18 в.о. начальника головного управління власної безпеки Лебедко С.А. до відома керівництва ДФС доведено обставини про можливі порушення вимог діючого законодавства з боку службових осіб Волинської митниці ДФС при здійсненні митного оформлення товарів «яблука свіжі» низкою підприємств (а.с. 57-58).

У зв'язку з цим, суд апеляційної інстанції вважає правомірним винесення 26.06.2015 головою ДФС розпорядження № 174-р «Про проведення тематичної перевірки», відповідно до якого в період з 30.06.2015 по 30.07.2015 призначено проведення з виїздом до Волинської митниці ДФС тематичної перевірки правомірності дій службових осіб вказаної митниці при здійсненні митного оформлення товарів «яблука свіжі» низкою підприємств.

Суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про скасування оскаржуваного розпорядження з огляду на те, що відповідачем не проводилось службове розслідування, оскільки останнє та тематична перевірка є різними правовими поняттями. Так, виходячи із п. 1.2 Інструкції про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки у митних органах, затвердженої наказом ДМС України від 13.08.2010 № 918 службове розслідування за своєю суттю є комплексом заходів спрямованих на повне, всебічне та об'єктивне з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного із здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. Натомість виходячи з Регламенту тематична перевірка є способом внутрішнього контролю спрямованого в першу чергу на виявлення порушень посадовими та службовими особами своїх обов'язків та вимог законодавства. При цьому, правомірність проведення чи непроведення службового розслідування або внутрішнього контролю не може бути предметом самостійного оскарження у судовому порядку, оскільки такі дії не породжують жодних прав чи обов'язків.

Так, згідно статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Зі змісту регулювання, яке міститься у КАС України, вбачається, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. При цьому, обов'язковою ознакою рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

ОСОБА_3 оспорив розпорядження голови ДФС від 26.06.2015 № 174-р, яке фактично вичерпало свою дію шляхом реалізації після проведення тематичної перевірки. При цьому, за наслідками цієї перевірки складено акт від 28.07.2015 № 2366/99-99-08-03-02-21-1, який має рекомендаційний характер під час прийняття керівництвом ДФС відповідного рішення та не породжує для позивача жодних прав чи обов'язків.

Позивач вправі оскаржити рішення щодо проходження ним публічної служби. Проте, як встановлено у процесі судового розгляду, на підставі оскаржуваного розпорядження та за наслідками тематичної перевірки відносно позивача жодних рішень не приймалося, а відтак жодні його права не порушені.

Посилання позивача на те, що за наслідками перевірки було звільнено ряд працівників є безпідставним, оскільки право на захист є самостійним суб'єктивним правом, а відтак звільнені працівники самостійно вправі захищати свої права.

Враховуючи те, що постанова суду першої інстанції в частині задоволення позову прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про її скасування в цій частині та прийняття нової постанови, якою у задоволенні відповідних позовних вимог відмовити.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд -

постановив:

апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України задовольнити повністю.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року у справі № 819/2400/15 скасувати в частині задоволення позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_3 про визнання нечинним розпорядження.

У решті постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року у справі № 819/2400/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення.

На постанову протягом двадцяти днів, з дня складення її у повному обсязі, може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: О.М. Гінда

Судді: В.Я. Качмар

В.В. Ніколін

Постанова у повному обсязі складена та підписана 10.05.2016.