Справа № 381/1364/16-а
Суддя: Чернишова Є. Ю.
Дата ухвалення: 2016-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ФАСТІВСЬКИЙ МІСЬКРАЙОННИЙ СУД
____________________________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2016 року Фастівський міськрайонний суд Київської області у складі: головуючого судді Чернишової Є.Ю., за участі секретаря Соловей Ж.В., позивача ОСОБА_1, представника позивача ОСОБА_2, представника відповідача Щур Ю.Д., представників третіх осіб Вернигори Р.В., Погребняк І.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Фастівської міської ради Київської області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство «Фастівський міський ринок» Фастівської міської ради, Приватне підприємство «ВЛАС-П» про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Фастівської міської ради Київської області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство «Фастівський міський ринок» Фастівської міської ради, Приватне підприємство «ВЛАС-П» про визнання протиправним та скасування рішення.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що вона протягом кількох років є постійним учасником ярмарку на Привокзальній площі в м. Фастові, який створений за рішенням виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17.02.2012 року №34. Разом з тим, 03.03.2016 року Фастівською міською радою прийнято рішення № IX-VII, яким скасоване рішення виконавчого комітету про призначення ярмарку, чим фактично позбавлено позивачку та її сім'ю засобів існування. Позивач вважає таке рішення протиправним, оскільки перед його прийняттям не проведено жодних громадських слухань та обговорень з громадою міста, не виділено іншого місця для переміщення ярмарку. Крім того, зазначає позивач, при прийнятті оскаржуваного рішення були грубо порушені вимоги законодавства, зокрема щодо відсутності повноважень скасовувати свої рішення самостійно, не у судовому порядку. Також вважає, що органи місцевого самоврядування не можуть вносити зміни до власних рішень після їх виконання, оскільки такі рішення ради є актами одноразового застосування і вичерпують свою дію фактом їх виконання.

На підставі зазначеного просила визнати протиправним, невідповідним законодавству та Конституції України та скасувати рішення Фастівської міської ради Київської області від 03.03.2016 року № IX-VII «Про скасування рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради» в повному обсязі.

В судовому засіданні позивач та її представник вимоги підтримали та просили їх задовольнити в повному обсязі.

Представник третьої особи приватного підприємства «ВЛАС-П» вимоги позивача підтримав та просив їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнала, просила відмовити у задоволенні позову через відсутність порушень законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення.

Представник третьої особи комунального підприємства «Фастівський міський ринок» Фастівської міської ради підтримав позицію відповідача щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Заслухавши пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17.02.2012 року №34 створений тимчасовий ярмарок з продажу сільськогосподарської продукції на Привокзальній площі.

Правовою підставою прийняття визначені пп.1 п.б, пп.4 п.б ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Метою створення визначено забезпечення населення продуктами харчування, упорядкування торгівлі непродовольчими товарами на території міста.

Відповідно до п.2 наведеного рішення, надано право Комунальному підприємству «Фастівський міський ринок» забезпечити організацію ярмарку сільськогосподарською продукцією та продуктами харчування та розробити схему розміщення торгівельних місць.

Так, на виконання зазначеного рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради, розпорядником ярмарку КП «Фастівський міський ринок» укладено договір про співпрацю №4 від 25.06.2013 року з ПП «ВЛАС-П», з метою організації, проведення та діяльності тимчасових ярмарок, яким за виконавцем закріплений обов'язок, зокрема, здійснювати підготовку (обслуговування) торгових місць та утримання території для проведення та діяльності ярмарок.

Позивач ОСОБА_1 здійснювала торгівельну діяльність та була постійним учасником ярмарку на Привокзальній площі в м. Фастові.

Рішенням Фастівської міської ради Київської області від 03.03.2016 року № IX-VII «Про скасування рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради» скасовано рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17.02.2012 року №34 про створення тимчасового ярмарку на Привокзальній площі.

Правовою підставою прийняття визначені ст.25, п.15 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Позивач посилається на перевищення відповідачем своїх повноважень, встановлених статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порушення відповідачем як порядку прийняття рішення, що полягає у відсутності права скасовувати власні рішення не інакше, як в судовому порядку, так і на відсутність підстав та правового обґрунтування для прийняття такого рішення.

Суд не погоджується з такими посиланнями позивача та вважає рішення відповідача від 03.03.2016 року № IX-VII таким, що ґрунтується на законі з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчі комітети є виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади -також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до пункту 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до пункту 6 статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення.

Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (п.15 ч.1).

Згідно з частиною 9 статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

В свою чергу, згідно з пунктом 8 частини 1 статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі.

З наведеного виходить, що у відповідній міській раді Закон № 280/97-ВР надає повноваження скасовувати рішення виконавчих комітетів рад, що прийняті з питань, віднесених до власної компетенції цих виконавчих органів.

Отже, застосовуючи ці положення законодавства до спірних правовідносин, можна зробити висновок, що Фастівська міська рада наділена повноваженнями скасовувати рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради, які прийняті з питань сприяння розвитку всіх форм торгівлі, яке в даному випадку реалізовано шляхом створення ярмарку на Привокзальній площі.

Суд не приймає посилань позивача на відсутність у міської ради повноважень вносити до своїх рішень, які є актами одноразового застосування, зміни після їх фактичного виконання, з посиланням на рішення Конституційного Суду України №7-рп від 16.04.2009р., з огляду на наступне.

Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 встановлено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

При цьому, виходячи зі змісту офіційного тлумачення Конституційним Судом України частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у наведеному вище рішенні, суд наголошує, що Закон № 280/97-ВР не наділяє саме місцеві ради повноваженнями на скасування власних рішень.

Застосовуючи наведені положення до спірних правовідносин суд дійшов висновку - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не наділяє повноваженнями саме виконавчі органи місцевих рад на скасування власних рішень, закріплюючи таке право лише за відповідною радою.

Суд також не погоджується з позицією позивача щодо застосування до спірних правовідносин положень про неможливість скасування органом місцевого самоврядування своїх рішень, які є актами одноразового застосування та вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, з огляду на наступне.

Дійсно, у мотивувальній частині Рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 закріплено, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Разом з тим, як зазначалось, правовідносини між сторонами виникли з питань діяльності тимчасового ярмарку на Привокзальній площі.

Дефініція терміну «тимчасовий» визначає як - непостійний, діючий певний час, розрахований на використання протягом певного терміну.

Тобто, тимчасовий ярмарок - це періодичний захід, який відбувається протягом певного часу, в рамках якого продавці демонструють та продають товар споживачам.

Не можна вважати, що такий ярмарок може діяти без встановлення часових рамок, оскільки вже при його створені закладена ознака певної «часовості» у самому виді ярмарку, який названий «тимчасовим».

В даному випадку, в контексті застосування наведених вище положень Рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009, фактом виконання рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17.02.2012 року №34 про створення ярмарку на Привокзальній площі є не лише сам факт його започаткування, тобто фактом початку роботи такого ярмарку не можна вважати його виконання, оскільки цим рішенням затверджений певний ряд дій, направлених на розроблення механізму, формування певних особливостей функціонування цього заходу тощо. А виконання цього рішення відбувається протягом невстановленого строку, впродовж існування та функціонування такого тимчасового ярмарку.

В даному випадку відсутні підстави вважати, що факт створення ярмарку як акт виконання рішення виконавчим комітетом не дає право такому заходу діяти безстроково, за будь-яких умов та обставин, оскільки реалізація певних суб'єктивних прав та інтересів учасників цих правовідносин відбувається протягом всієї дії рішення про створення ярмарку, і, у тому числі, від дій (активних та/або пасивних) учасників залежить строк проведення цього заходу.

Щодо посилань позивача на відсутність правового обґрунтування та не доведення порушення норм Конституції України та чинного законодавства, що стало підставою для скасування рішення від 17.02.2012 року №34 про створення ярмарку на Привокзальній площі, суд зазначає наступне.

Організація і проведення сільськогосподарських ярмарків регулюються положеннями постанови Кабінету міністрів України від 22 серпня 2007 року № 1065 «Про вдосконалення виставково-ярмаркової діяльності в Україні», якою затверджена Концепція розвитку виставково-ярмаркової діяльності (далі по тексту - Концепція), Порядком провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування на ринку споживчих товарів, затвердженим постановою Кабінету міністрів України від 15 червня 2006 року № 833(далі по тексту - Порядок №833), Правилами роботи дрібнороздрібної торговельної мережі, затвердженими Наказом Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України від 08 липня 1996 року №369 (далі по тексту - Правила №369), розпорядженням Кабінету міністрів України від 13 травня 2009 року № 516-р (далі по тексту - Питання № 516-р), яким затверджені питання проведення продовольчих ярмарків.

Так, зі змісту Питань № 516-р вбачається, що на органи місцевого самоврядування покладено обов'язок забезпечити в межах своїх повноважень:

організацію і проведення щотижня в містах та за потреби в їх районах ярмарків з продажу сільськогосподарської продукції та її переробки, зокрема, продукції з підвищеним попитом;

участь сільськогосподарських товаровиробників як тих, що розташовані в області, де проводиться ярмарок, так і тих, що залучаються з інших регіонів, шляхом створення належних умов для організації ними торгівлі власною продукцією;

укладення з виробниками продуктів харчування, сільськогосподарськими обслуговуючими кооперативами, особистими селянськими і фермерськими господарствами меморандумів про їх участь у ярмарках.

Порядком №833 встановлено, що він визначає загальні умови провадження торговельної діяльності суб'єктами оптової торгівлі, роздрібної торгівлі, закладами ресторанного господарства, основні вимоги до торговельної мережі, мережі закладів ресторанного господарства і торговельного обслуговування споживачів (покупців), які придбавають товари у підприємств, установ та організацій незалежно від організаційно-правової форми і форми власності, фізичних осіб - підприємців та іноземних юридичних осіб, що провадять підприємницьку діяльність на території України (далі - суб'єкти господарювання) (п.1).

Торговельна діяльність регулюється Господарським і Цивільним кодексами України, Законом України «Про захист прав споживачів», іншими актами законодавства, а також цим Порядком (п.4).

Так, положення розділу «Суб'єкти виставкової діяльності» Концепції встановлюють, що суб'єктами виставкової діяльності є: центральні та місцеві органи виконавчої влади, організатори, розпорядники, учасники ярмарків.

Застосовуючи наведені положення до спірних правовідносин, виконавчий комітет Фастівської міської ради виступає організатором ярмарку, розпорядниками є КП «Фастівський міський ринок» та ПП «ВЛАС-П», на підставі договору про співпрацю №4 від 25.06.2013 року, а громадянка ОСОБА_1 є його учасником.

Організаторами ярмарків можуть бути: центральні та місцеві органи виконавчої влади. Розпорядником є суб'єкт господарювання, який здійснює їх підготовку та проведення на підставі договору, укладеного з організатором виставок і ярмарків. Учасником ярмарків є суб'єкт господарювання, який уклав з організатором або розпорядником договір про участь в них.

Як встановлено судом та не заперечується сторонами під час розгляду справи, договір про участь у ярмарку між позивачем, як учасником ярмарку, та організатором або розпорядником, не укладався.

З пояснень учасників процесу встановлено, що участь у ярмарку відбувалась шляхом купівлі вхідного білета, що надавав право зайняти певне місце та здійснювати торгівельну діяльність.

Такий порядок здійснення торгівельної діяльності, на переконання суду, не відповідає ані правилам торговельного обслуговування на ринку споживчих товарів, ані меті та цілям запровадження виставково-ярмаркової діяльності, до яких відноситься забезпечення ефективного розвитку виставково-ярмаркової діяльності, регулювання відносин її суб'єктів та забезпечення прозорості виставкової діяльності, захисту від проявів недобросовісної конкуренції та створення рівних умов для суб'єктів виставкової діяльності.

Пунктом 36 Порядку №833 встановлено, що контроль за дотриманням Порядку та правил здійснюють органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у межах їх компетенції відповідно до законодавства.

Виконавчим комітетом Фастівської міської ради при прийнятті рішення від 17.02.2012 року №34 про створення ярмарку на Привокзальній площі не був ані затверджений (розроблений) механізм функціонування ярмарку (порядок участі у ньому), а також не здійснений контроль та перевірка діяльності ярмарку з метою встановлення правомірності його функціонування.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, до виконавчого комітету Фастівської міської ради надходили чисельні звернення та скарги громадян, у тому числі колективні, з питань неналежного функціонування ярмарку на Привокзальній площі (а.с.41-49).

Таким чином, виявивши порушення законодавства при створенні та/або діяльності ярмарку Фастівська міська рада наділена повноваженнями, згідно частини 9 статті 59 Закону № 280/97-ВР, скасувати рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17.02.2012 року №34.

Суд також вважає необхідним зазначити, що п.4.23 ДСТУ 4303-2004 «Роздрібна та оптова торгівля. Терміни та визначення понять» визначає ярмарок - як ринковий захід, що організують в установленому місці на визначений термін для реклами зразків товарів, пропонованих до оптового продажу, проведення ділових переговорів, ефективного обміну інформацією, формування господарських зв'язків та укладання між суб'єктами підприємницької діяльності договорів поставки товарів (контрактації тощо).

Тобто, вже при прийнятті рішення від 17.02.2012 року №34 виконавчим комітетом Фастівської міської ради порушені вимоги щодо визначеності та недвозначності, оскільки не зазначений чіткий строк проведення заходу, що призводить до необмеженості його трактування і неминуче призводить до певного свавілля.

Суд зазначає, що завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) даного рішення з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

"На підставі" - означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" - означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" - означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Зазначені критерії, хоча і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення.

Проаналізувавши рішення відповідача на відповідність вищевказаним критеріям, суд вважає, що оскаржуване рішення прийнято Фастівською міською радою з дотриманням встановленого порядку, відповідно до встановлених законом повноважень та дотриманням встановленої законом процедури і форми його прийняття.

Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, вказана норма встановлює презумпцію протиправності рішення суб'єкта владних повноважень, та покладає на нього обов'язок довести суду правомірність свого рішення.

З огляду на це, суд вважає, що відповідач виконав вимоги, встановлені ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в частині доказування та обґрунтування правомірності прийнятого рішення, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

Керуючись статтями 2, 17, 18, 19, 94, 158-163, 167, 185-186 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволені позову ОСОБА_1 до Фастівської міської ради Київської області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство «Фастівський міський ринок» Фастівської міської ради, Приватне підприємство «ВЛАС-П» про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Повний текст рішення виготовлений 29 квітня 2016 року.

Апеляційна скарга подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Фастівський міськрайонний суд Київської області з одночасним надісланням апеляційної скарги особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі складання постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя Є.Ю.Чернишова