Справа № 405/7433/14-а
Суддя: Головчук С.В.
Дата ухвалення: 2016-04-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" квітня 2016 р. м. Київ К/800/18874/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),
суддівЛіпського Д.В.,
Черпака Ю.К.,

секретар судового засідання Малина Л.В.,

за участю представника представників сторін,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного підприємства «Олікс»

на постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 28 жовтня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року

у справі за позовом Приватного підприємства «Олікс» (далі - ПП «Олікс) до Управління розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради про скасування наказу,

в с т а н о в и л а :

У грудні 2014 року ПП «Олікс» звернулось до суду із адміністративним позовом про скасування наказу. В обґрунтування вимог зазначав, що він є перевізником на автобусному маршруті №27 «вулиця Пацаєва - вулиця Кропивницького», режим руху - маршрутне таксі, на підставі договору № 51/07 від 04 вересня 2013 року на регулярні перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в м. Кіровограді. Рішенням Виконавчого комітету Кіровоградської міської ради (далі - ВК Кіровоградської міської ради) від 08 листопада 2012 року № 942 затверджено мережу автобусних маршрутів загального користування м. Кіровограда, згідно якої визначено схему руху маршруту № 6 «вулиця Героїв Сталінграда - радгосп «Тюльпан». Проте наказом Управління розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради від 28 липня 2014 року № 20 внесено зміни до схеми руху маршруту № 6. Посилався на те, що змінена схема руху маршруту № 6 майже повністю збігається зі схемою руху маршруту № 27, який ним обслуговується, що позбавило його значної суми доходу. На думку позивача, зазначений наказ прийнятий всупереч підпункту 10 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до якого затвердження мережі автобусних маршрутів відноситься до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а відповідних повноважень відповідачу законодавством не надано. Вважаючи наказ Управління розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради від 28 липня 2014 року № 20 незаконним, просив суд його скасувати.

Постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 28 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач порушує питання про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалення нового судового рішення про задоволення позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що чинним законодавством не надано відповідачу право вносити зміни до схеми руху маршруту, що входить до складу мережі автобусних маршрутів загального користування м. Кіровограда, яку було затверджено рішенням ВК Кіровоградської міської ради від 08 листопада 2012 року № 942. Повноваження щодо внесення змін до вказаного рішення належать ВК Кіровоградської міської ради. Пункт 3.4 Положення про управління розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 04 липня 2013 року № 2403 (далі - Положення), на який посилається суд першої інстанції, не відповідає вимогам закону.

Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу посилається на те, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права, судами правильно встановлені факти, досліджені докази та наведені обґрунтовані висновки. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що рішенням ВК Кіровоградської міської ради від 08 листопада 2012 року № 942 затверджено мережу автобусних маршрутів загального користування м. Кіровограда, згідно якої серед інших визначено схему руху маршруту № 6 «вулиця Героїв Сталінграда - радгосп «Тюльпан».

04 вересня 2013 року між Управлінням розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради та ПП «Олікс» був укладений договір № 51/07 на регулярні перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в м. Кіровограді, згідно якого ПП «Олікс» надано право на регулярні перевезення пасажирів у тому числі за маршрутом № 27 «вулиця Пацаєва - вулиця Кропивницького».

28 липня 2014 року Управлінням розвитку транспорту та зв'язку Кіровоградської міської ради прийнято наказ № 20 «Про внесення змін до схеми руху», яким вирішено:

- внести часткові зміни до схеми руху автобусного маршруту № 6 «вул. Героїв Сталінграда - Радгосп «Тюльпан», а саме: кінцеву зупинку Радгосп «Тюльпан» продовжити до зупинки «Лелеківське кладовище» та спрямувати замість «вул. Медведєва, пров. Училищного» по «вул. Великій Перспективній, просп. Винниченка» в обох напрямках;

- відділу транспорту та зв'язку підготувати проект рішення ВК Кіровоградської міської ради щодо внесення змін до маршрутної мережі міста, зокрема стосовно зміни схеми руху автобусного маршруту № 6;

- розробити схему та графіки руху даного маршруту.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що наказ «Про внесення змін до схеми руху» від 28 липня 2014 року № 20 був винесений Управлінням розвитку транспорту та зв'язку як виконавчим органом Кіровоградської міської ради на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбаченні чинним законодавством.

Проте з такими висновками судів можна погодитися частково.

За приписами абзацу шостого частини першої статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року №2344-III забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, який є організатором пасажирських перевезень.

Підпунктом 10 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.

Згідно зі статтею 1 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Отже, організатором перевезень, який наділений повноваженнями затверджувати маршрути і графіки руху місцевого пасажирського транспорту, є виключно виконавчий комітет міської ради.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176 затверджено Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту (далі - Правила), згідно з пунктом 17 яких відкриття та закриття маршруту проводиться за рішенням організатора регулярних перевезень з одночасним внесенням змін до реєстру маршрутів.

Пунктом 20 Правил урегульовано порядок і підстави внесення змін постійного характеру до маршруту. Під зміною розуміється продовження, скорочення, зміна шляху проходження між зупинками, зокрема, для міських і приміських маршрутах може бути продовжено шлях проходження (продовження або скорочення без змін виду сполучення), якщо така зміна не перевищує 25 відсотків загальної протяжності маршруту. Внесення змін до маршрутів в залежності від його протяжності та виду сполучення здійснюється відповідно до пунктів 22, 23 Правил та передбачає внесення змін до договору про організацію перевезень або розірвання такого договору за погодженням сторін шляхом виключення з відповідної мережі маршрутів та включення до неї нового маршруту.

При цьому, наказом Міністерства інфраструктури України від 15 липня 2013 року № 480 затверджено Порядок організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом (далі - Порядок).

Цей Порядок визначає механізм організації підготовки до відкриття автобусних маршрутів загального користування (крім міжнародних) та обстеження пасажиропотоків з метою вивчення попиту населення на пасажирські перевезення на міських, приміських, міжміських автобусних маршрутах загального користування.

Відповідно до пункту 2.1 Порядку організація обстеження та облаштування маршрутів, що плануються для відкриття, покладається на організаторів пасажирських перевезень автомобільним транспортом загального користування та передбачає:

вивчення попиту населення на перевезення шляхом опитування чи обстеження пасажиропотоків на існуючій транспортній мережі або на окремих маршрутах чи ділянках автобусних маршрутів загального користування;

обстеження доріг та визначення заходів, необхідних для облаштування (дооблаштування) маршрутів для безпечних перевезень пасажирів;

складання розкладів руху;

виготовлення, узгодження та затвердження схеми автобусного маршруту.

При цьому, вивчення попиту населення на перевезення здійснюється шляхом розповсюдження, збирання і опрацювання анкет; використання та аналізування звернень юридичних і фізичних осіб та обстеження пасажиропотоків (пункт 2.2 Порядку), а обстеження пасажиропотоків забезпечується відповідними організаторами пасажирських перевезень (пункт 2.3 Порядку).

Для вивчення попиту чи визначення рівня забезпечення потреб населення послугами пасажирського автомобільного транспорту, удосконалення маршрутної мережі, оптимізації структури рухомого складу, визначення і обґрунтування тарифів на перевезення використовуються табличний, обліковий та візуальний методи обстеження пасажиропотоків (пункт 2.4. Порядку).

Водночас, за приписами пункту 2.5 Порядку підготовка та проведення обстеження пасажиропотоків на маршрутах здійснюються табличним, обліковим та візуальним методами згідно з планом обстеження пасажиропотоків, зразок якого наведено в додатку 1 до цього Порядку.

Перед відкриттям міського, приміського, міжміського внутрішньообласного та міжобласного автобусних маршрутів відповідний організатор перевезень створює комісію за участю представників Укртрансінспекції (її територіальних органів), Державтоінспекції, відповідних дорожньо-експлуатаційних організацій (за згодою). Комісія здійснює обстеження доріг та дорожніх об'єктів, на підставі якого складає акт про готовність автобусного маршруту до відкриття із зазначенням дати його відкриття і здійснення пробного рейсу за участю представника відповідного організатора пасажирських перевезень.

За наявності недоліків комісія зазначає в акті строки їх усунення і відповідальних за це осіб. У цьому разі автобусний маршрут відкривається з урахуванням строків усунення недоліків, зазначених в акті (пункт 2.11 Порядку).

Вказаним Порядком передбачено і інші заходи, що забезпечують безпеку дорожнього руху та пасажирів.

Із змісту наведених норм видно, що з метою забезпечення своєчасного, повного і якісного задоволення потреб населення в перевезенні автомобільним транспортом, законодавець визначив процедуру організації підготовки до відкриття автобусних маршрутів, яка включає в себе комплекс заходів, дотримання яких є обов'язковим для організаторів перевезень під час відкриття нового маршруту або внесення змін до діючого.

Вирішуючи спір, суди вважали, що відповідач відповідно до пункту 3.4 Положення для реалізації визначених завдань та функцій управління має право виступати організатором пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування, у тому числі затверджувати та вносити часткові зміни до схем маршрутів міського пасажирського транспорту.

Проте такий висновок суперечить наведеним вимогам законодавства, у зв'язку з чим суди мали б дати правову оцінку пункту 3.4 Положення щодо його невідповідності правовим актам.

Однак, вирішуючи спір, суди не встановили чи проводилося організатором перевезень обстеження пасажиропотоків на мережі нового маршруту, чи приймалося ВК Кіровоградської міської ради рішення про створення комісії за участю представників Укртрансінспекції (її територіальних органів), Державтоінспекції і відповідних дорожньо-експлуатаційних організацій, яка повинна була здійснити обстеження доріг та дорожніх об'єктів.

З матеріалів справи видно, що на а.с. 77 міститься рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 11 вересня 2014 року №424, яким внесені зміни до рішення виконавчого комітету цієї ради від 08 листопада №942 «Про затвердження мережі автобусних маршрутів загального користування в м. Кіровограді». Із змісту цього рішення випливає, що зміни вносились до автобусного маршруту №6.

Проте, зазначеному рішенню при розгляді справи оцінка не надавалась, ВК Кіровоградської міської ради не брав участь у розгляді справи, судами не перевірені доводи позивача щодо оскарження згаданого рішення №424 організатора перевезень у судовому порядку.

Зазначені обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

Згідно із статтею 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини першої статті 220 КАС України, суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

Згідно із частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Приватного підприємства «Олікс» задовольнити частково.

Постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 28 жовтня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.В. Головчук
Судді Д.В. Ліпський
Ю.К. Черпак