Справа № 826/21708/15
Суддя: Ключкович В.Ю.
Дата ухвалення: 2016-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

26 квітня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Борисюк Л.П.,

Петрика І.Й.,

за участю секретаря Шевчук К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу приватного підприємства "Дисконт" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року у справі за адміністративним позовом приватного підприємства "Дисконт" до Міністерства культури України про визнання нечинним пункту наказу,

В С Т А Н О В И В :

Приватне підприємство «Дисконт» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури України , в якому просило визнати нечинним пункт (частину) 1 наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що наказ Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08, яким затверджено «Історико - архітектурний опорний план, проект зон охорони, визначення меж історичних ареалів м. Одеси», є нечинним відповідно до ст.57 Конституції України, п.15 Положення затвердженого постановою КМУ від 28.12.1992 №731, оскільки його не зареєстровано в Міністерстві юстиції України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги повністю.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, апелянт вказує на те, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, на порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, думку учасників процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198 та ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції правильно встановлено та матеріалами справи підтверджено що за наслідками проведеної Управлінням охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації за місцем здійснення ПП Дисконт» господарської діяльності за адресою:, м. Одеса, вул. Бєлінського, 16, винесено припис від 25.05.2015 №05- 02/385, щодо припинення будівельних та земляних робіт до виконання пунктів 14, 17 статті 5, та ст.32 ЗУ «Про охорону культурної спадщини».

В подальшому, позивачем на адресу Міністерства юстиції України №1 від 24.06.2015 скеровано інформаційний запит щодо державної реєстрації та опублікування наказу Міністерства культури від 20 червня 2008 року №728/0/16-08.

За наслідками розгляду вказаного запиту позивача, листом від 01.07.2015 №ПІ-ЮР-2126/10.1, Мінюст повідомив, про те, що зазначений наказ в Міністерстві юстиції не зареєстровано.

З огляду на вищевикладене, позивач вважаючи, що його права та законні інтереси порушені, а наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 в частині п. 1 є нечинним, звернувся з даним позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України», не належить до категорії нормативно - правових документів, оскільки за своїм змістом є нормативно-технічним документом інформаційного характеру, з огляду про що не підлягав обов'язковій державній реєстрації.

З такими висновками суду першої інстанції суд апеляційної інстанції погоджується з огляду на наступне.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентовані положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Абзацом третім частини другої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На виконання наведених вище норм законодавства, Міністерством культури і туризму України видано Наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково - проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» (надалі також - наказ №728/0/16-08).

Зазначеним наказом №728/0/16-08, зокрема, затверджено межі та режими використання зон охорони пам'яток культурної спадщини та історичних ареалів міста Одеси, визначених науково - проектною документацією, розробленою Науково - дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень та Український державним науково - дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто»; визначено, що науково - проектна документація, зазначена в п. 1 наказу, зберігається в Державній службі з питань національної культурної спадщини; занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України категорією місцевого значення об'єкти культурної спадщини у м. Одесі згідно з переліком, викладеним у додатку 1; визнано такими, що не підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам'яток України у зв'язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.01 № 1760 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» об'єкти культурної спадщини у м. Одесі згідно з переліком, викладеним у додатку 2.

Тобто, спірний наказ не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, не регламентує імперативності їх дій в тій чи іншій сфері суспільних правовідносин, дотримання яких забезпечується правовими механізмами.

В розрізі наведеного, суд звертає увагу на те, що під нормативно - правовим актом розуміється прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Обов'язковість державної реєстрації нормативно-правових актів передбачена Указом Президента України від 03.10.92 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно - правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Указ № 493), постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Постанова № 731), порядок державної реєстрації передбачений наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів», зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за № 381/10661 (далі - Наказ № 34/5).

Зі змісту п.4 Постанови № 731 вбачається, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають не персоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування.

Натомість, пунктом 1 спірного наказу №728/0/16-08 не встановлюється можливість або необхідність певних дій суб'єктів суспільних правовідносин, не встановлюється відповідальність і т. ін., а виключно затверджено межі та режими використання зон охорони пам'яток культурної спадщини та історичних ареалів міста Одеси у їх графічному вигляді та текстовій частині.

Процедура підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України урегульована положеннями Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5.

Відповідно до п. 3.4 Наказу № 34/5 на державну реєстрацію не подаються акти:

- персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

- дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших актів, що містять правові норми, а також тимчасові, строк дії яких вичерпано;

- оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові доручення) та інші, які не мають нормативного характеру, зокрема ті, які містять лише індивідуально - конкретні приписи;

- якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення органів вищого рівня;

- спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

- рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

В той час, як нормативно-технічні документи - це офіційні документи, які встановлюють правила, загальні принципи та характеристики, які стосуються визначених видів діяльності або їх результатів (державні стандарти, стандарти підприємства, технічні умови, технічні описи, будівельні норми і правила, нормативи, рецептура і т.д.);

Отже, наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України», не належить до категорії нормативно - правових документів, оскільки за своїм змістом є нормативно-технічним документом інформаційного характеру, з огляду про що не підлягав обов'язковій державній реєстрації.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість доводів позивача про нечинність пункту (частину) 1 наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 з огляду на проведення державної реєстрації останнього, у зв'язку з чим судом першої інстанції вимоги позивача залишено без задоволення.

Суд апеляційної інстанції, з огляду на зміст і суть як всього наказу загалом, так і на його оскаржуваний пункт, наголошує, що спірний пункт (частина) 1 наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 жодним чином безпосередньо не регулює здійснення господарської діяльності будь-яких суб'єктів господарських відносин, а відтак, не зачіпає права позивача під час здійснення господарської діяльності, та прийняття такого пункту наказу не встановлює для позивача обов'язкових норм щодо здійснення господарської діяльності, у зв'язку з чим посилання апелянта на недотримання відповідачем норм чинного законодавства, зокрема, норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є помилковим.

Окремо, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на те, що у випадку, коли суб'єктивне право, свободи або інтереси не порушені, а відтак і не підлягають судовому захисту, застосування строків звернення до суду є помилковим. Іншими словами, інститут строків застосовується лише у разі реального порушення суб'єктивних прав, свобод та інтересів особи, що звернулась із позовом.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 24 листопада 2015 року у справі № П/800/259/15.

За правилами частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, який відповідачами в даному випадку виконано.

Згідно зі ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, що на думку колегії апеляційного адміністративного суду, дотримано судом першої інстанції.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 160,198,200, 205,206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу приватного підприємства "Дисконт" - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 січня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали складено та підписано 26.04.2016

Головуючий суддя: В.Ю.Ключкович

Судді: Л.П. Борисюк

І.Й. Петрик

Головуючий суддя Ключкович В.Ю.

Судді: Борисюк Л.П.

Петрик І.Й.