Справа № 473/4751/15-а
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2016-04-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 квітня 2016 р.м.ОдесаСправа № 473/4751/15-а

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Висоцька Г.А.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Бойка А.В.,

суддів: Танасогло Т.М.,

Яковлєва О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 25 лютого 2016 року по справі за позовом ОСОБА_2 до Вознесенської міської ради Миколаївської області про визнання неправомірною бездіяльності,-

В С Т А Н О В И В:

21.12.2015 року ОСОБА_2 звернувся до адміністративного суду з позовом до Вознесенської міської ради Миколаївської області про визнання неправомірною бездіяльності Вознесенської міської ради Миколаївської області щодо капітального ремонту дороги по вул. Травневій на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко в місті Вознесенську, зобов'язання Вознесенської міської ради Миколаївської області винести рішення, яким ремонт дороги по вул. Травневій на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко в місті Вознесенську буде включено до програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства в м. Вознесенськ на 2016 рік.

Постановою Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 25.02.2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу на вказану постанову суду.

ОСОБА_2 зазначає, що вказане рішення ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

ОСОБА_2 посилався на те, що органом місцевого самоврядування тривалий час не здійснюється капітальний ремонт дороги по вул. Травневій, що порушує його права як члена територіальної громади та призводить до загрози безпеці та здоров'ю людей, у зв'язку з чим позивач просить включити проведення такого ремонту в Програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства міста Вознесенськ на 2016 рік .

На підставі викладеного в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 25.02.2016 року та прийняття нової постанови, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 197 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть учать у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного:

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 зареєстрований та проживає за адресою: АДРЕСА_1.

Звертаючись з позовом до суду першої інстанції, ОСОБА_2 посилався на протиправну бездіяльність Вознесенської міської ради щодо проведення ремонту дороги на вул. Травневій, зазначаючи те, що вказана вулиця знаходиться на крутому схилі і потоком дощових вод дорога розмивається та утворюються заглибини, які ускладнюють проїзд по зазначеній дорозі.

Позивач зазначає, що він неодноразово звертався як до відповідача по справі, так і до інших компетентних органів із заявами з приводу капітального ремонту дороги по вул. Травневій у м. Вознесенськ, та отримував відповіді, що ремонт буде зроблений, однак це питання відкладалось із року в рік. У зв'язку з вказаним позивач, окрім визнання протиправною бездіяльності, просив зобов'язати Вознесенську міську раду Миколаївської області винести рішення, яким ремонт дороги по вул. Травневій на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко в місті Вознесенську включити до програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства в м. Вознесенськ на 2016 рік.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2, зважаючи на наступне:

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про автомобільні дороги» від 08.09.2005 року № 2862-IV (далі - Закон № 2862-IV) вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.

Статтею 17 Закону № 2862-IV визначено, що управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться.

Згідно ст. 19 Закону № 2862-IV основними обов'язками органів місцевого самоврядування у частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є, зокрема, організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами;

Ст. 21 Закону № 2862-IV визначено, що органи місцевого самоврядування, що управляють функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, відповідають, зокрема, за: стан вулиць і доріг міст та інших населених пунктів відповідно до діючих норм, у тому числі щодо безпеки руху транспортних засобів і пішоходів; якість робіт з проектування, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів.

Згідно ст. 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 року № 2807-IV, благоустрій населених пунктів передбачає: розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об'єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об'єктів; організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

Відповідно до ст. 13 вказаного Закону № 2807-IV до об'єктів благоустрою населених пунктів належать, зокрема, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки.

Ст. 10 Закону № 2807-IV визначено повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів.

Так, до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); 4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.

При цьому, до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об'єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об'єктів тощо.

Крім того, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» у ст. 30 визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню. Крім того, згідно п. 7 зазначеної статті до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад також належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян;

Відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить: організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах); розгляд і внесення до відповідних органів виконавчої влади пропозицій до планів і програм будівництва та реконструкції об'єктів на відповідній території.

Як встановлено в ході розгляду справи, дорога по вулиці Травневій знаходиться у комунальній власності територіальної громади м. Вознесенська та перебуває на балансі комунального підприємства «Санітарна очистка міста», що підтверджується листом Управління комунальної власності Вознесенської міської ради Миколаївської області № 08-02/11-89 від 17.02.2016 року (а.с. 69).

З приводу капітального ремонту вказаної дороги позивач, починаючи з 2002 року по теперішній час, неодноразово звертався письмово до Миколаївської обласної державної адміністрації, Управління житлово-комунального господарства Миколаївської обласної державної адміністрації, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, виконавчого комітету Вознесенської міської ради, депутатів Миколаївської обласної ради.

Так, у відповіді від 02.08.2002 року на Миколаївська обласна державна адміністрація повідомляла, що Вознесенським міськвиконкомом на благоустрій вулиць та доріг у 2002 році передбачено лише 75 тис. грн., при потребі 423 тис. грн., а тому через брак коштів у 2002 році по вул. Травневій виконано роботи тільки з профілювання вулиці і засипці канав жорствою.

На звернення від 01.09.2005 року Вознесенська міська рада повідомила про прийняття програми поліпшення стану доріг по схилам районів Болгарка та Лагері проведенням таких заходів, як грейдерування, профілювання з підсипанням різними матеріалами та влаштуванням бетонного покриття. Також повідомлено, що виконання робіт по влаштуванню доріг схилів залежить від їх фінансування, яке здійснюється з міського бюджету та вказано, що бетонування дороги по вул.. Травневій буде виконуватись у 2009 році.

У відповіді від 01.10.2009 року Управління житлово-комунального господарства Миколаївської обласної державної адміністрації повідомило позивача, що згідно з міською програмою «Благоустрій доріг на схилах міста на 2005-2015 роки» ремонт дороги по вул. Травневій, яка має протяжність більше 1000 м, проектом плану було передбачено розпочати в поточному році, але при формуванні бюджету міста на 2009 рік, у зв'язку з економічною кризою, обмеженими можливостями місцевого бюджету та відсутністю фінансування з державного бюджету, виникла необхідність корегування плану на 2009 рік, у зв'язку з чим рішенням Вознесенської міської ради від 06.02.2009 року № 3 внесено зміни до міської програми «Благоустрій доріг на схилах міста на 2005-2015 роки». Також повідомлено, що необхідність проведення капітального ремонту буде врахована при формуванні міського бюджету на 2010 рік та подальші роки.

На звернення позивача, листом від 19.01.2015 року виконавчий комітет Вознесенської міської ради повідомив про те, що у 2014 році було замовлено проектно-кошторисну документацію по об'єкту: «Капітальний ремонт дороги по вул. Травнева на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко, 138 в м. Вознесенську Миколаївської області» з влаштуванням твердого цементобетонного покриття та зазначено, що вказаний проект буде включено в проект плану 2015 року та буде виконано при наявності джерел фінансування з державного бюджету.

Листом від 26.03.2015 року виконавчий комітет Вознесенської міської ради повідомив позивача, що виконання робіт по капітальному ремонту дороги по вул. Травневій було включено в проект плану 2015 року, але у зв'язку з відсутністю фінансування з Державного бюджету та вкрай важким становищем місцевого бюджету дані роботи виконуватись не будуть.

Крім того, у листі від 20.08.2015 року виконавчий комітет Вознесенської міської ради зазначив, що проектно-кошторисна документація на проведення капітального ремонту з влаштування цементобетонного покриття наявна і даний об'єкт буде внесено в проект плану 2016 року за наявності фінансування.

Таким чином, з вказаних відповідей вбачається, що не проведення капітального ремонту дороги по вул. Травневій у м. Вознесенську Миколаївської області було обумовлено обмеженими можливостями місцевого бюджету та відсутністю державного фінансування.

В свою чергу, відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» в міських бюджетах щорічно передбачаються видатки на проведення робіт, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг, для чого у складі бюджету створюється територіальний бюджетний фонд.

Дохідна частина дорожнього фонду формується, в тому числі, за рахунок частини коштів Державного дорожнього фонду України відповідно до порядку, розподілу, встановлених Кабінетом Міністрів України згідно із законами, тобто субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах. Порядок використання затверджується щорічно Кабінетом Міністрів України.

Як встановлено з матеріалів справи, згідно інформації секретаря міської ради Торжинської Л.М., викладеної у листах за № М-15УТЛ від 25.03.2015 року (а.с. 15 ) та М-36/2УТЛ від 17.07.2015 року (а.с. 19 ) постановою КМУ № 284 від 29.04.2015 року внесено зміни до п. 3 порядку надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, згідно якої субвенція спрямовується бюджетам адміністративно-територіальних одиниць зони спостереження атомних електростанцій ДП «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом», в тому числі на реалізацію проектів будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту автомобільних доріг.

Відповідно до вказаної постанови за розподілом субвенцій з Державного бюджету місту Вознесенську Миколаївської області передбачено 3514,2 тис грн. надходжень рівними частками за період з квітня по грудень 2015 року, тому з урахуванням вже встановленого переліку відповідних об'єктів, запропонованих органами місцевого самоврядування виконання робіт по капітальному ремонту вул. Травневої на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко в м. Вознесенську було включено до проекту плану 2015 року, але через недостатність фінансування роботи не проводились.

Відповідач, заперечуючи проти позову, посилався на те, що у 2015 році будівництво та капітальний ремонт доріг комунальної власності з державного бюджету не фінансувалося.

Згідно ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

В силу статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

Зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються.

В даному випадку, саме у зв'язку з відсутністю фінансування ремонт дороги по вул. Травневій і не проводився.

Крім того, відповідач посилався на те, що перед влаштуванням твердого покриття по дорогам обов'язковою є вимога проведення заміни, облаштування нових мереж газопостачання, водопостачання, каналізації (при наявності такої) та згода всіх мешканців вулиці, щодо проведення таких робіт, а без вирішення питань технічного стану власних інженерних мереж, капітальний ремонт дороги даної ділянки вулиці здійснювати недоцільно.

При цьому, лише у 2013 році мешканцями вулиці Травневої були виконані роботи по заміні водопроводу до своїх будинків.

З матеріалів справи вбачається, що у 2013 році на замовлення Управління житлово-комунального господарства та капітального будівництва Вознесенської міської ради було в виготовлено робочий проект по об'єкту: «Капітальний ремонт дороги по вул. Травневій на ділянці від житлового будинку №75 до вул. Гордієнко в м. Вознесенську, Миколаївської області», але на даний час коштів для виконання даних робіт в бюджеті міста не передбачено.

З огляду на те, що відповідачем вживаються заходи щодо проведення капітального ремонту по вул. Травневій у м. Вознесенську, однак, у зв'язку з відсутністю відповідного фінансування здійснення його у конкретно визначений період не виявляється можливим. Зазначене не залежить від волевиявлення відповідача, а тому в даному випадку відсутні підстави для визнання протиправною бездіяльності Вознесенської міської ради Миколаївської області.

Що стосується інших позовних вимог, слід зазначити, що відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Благоустрій доріг міста виконується відповідно до цільових Програм, а саме: Програми реформування і розвитку житло-комунального господарства м. Вознесенська на поточний рік, Програми соціально-економічного розвитку м. Вознесенська на поточний рік та Програми «Благоустрій доріг на схилах міста 2005-2015рр.», яка закінчила строк дії, але залишки невиконаних заходів будуть включені до діючої Програми реформування і розвитку житло-комунального господарства м. Вознесенська.

Відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» компетенція міської ради виключно на пленарних засіданнях вирішуються питання про затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене, рішення про включення об'єктів капітального ремонту доріг до плану на поточний рік відноситься до виключної компетенції відповідача, та приймається на сесії Вознесенської міської ради після обстеження об'єкту та в залежності від обсягів річного фінансування, стану дороги, інженерних мереж вулиці та її розташування.

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80) 2 «Щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень», прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-му засіданні заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Під дискреційними повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, визначених законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи вищенаведене позовна вимога ОСОБА_2 про зобов'язання Вознесенської міської ради Миколаївської області винести рішення, яким ремонт дороги по вул. Травневій на ділянці від житлового будинку № 75 до вул. Гордієнко в місті Вознесенську включити до програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства в м. Вознесенськ на 2016 рік не підлягає, оскільки це є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Суд не може підміняти собою орган, до повноважень якого належить вирішення відповідних питань та втручатись у дискреційні повноваження цього органу.

Оскільки судом першої інстанції вірно встановлено обставини справи, правильно по суті вирішено справу, та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, відповідно до ст. 200 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст. ст. 184, 185, 197, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 25 лютого 2016 року - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий: А.В. Бойко

Судді: Т.М. Танасогло

О.В. Яковлєв