Справа № 823/5398/15
Суддя: Бабенко К.А
Дата ухвалення: 2016-04-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 823/5398/15 Головуючий у 1-й інстанції: Тимошенко В.П.
Суддя-доповідач: Бабенко К.А
ПОСТАНОВА

Іменем України

28 квітня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Бабенка К.А., суддів: Степанюка А.Г., Шурка О.І., розглянувши адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради на Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року у справі за адміністративним позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області, за участю Третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача - Старшого державного інспектора сільського господарства Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча про визнання дій протиправними та скасування Припису,-

В С Т А Н О В И В:

У зв'язку з неприбуттям жодного з представників осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно до п. 2 частини першої ст. 197 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить судове рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове судове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, Постанову суду першої інстанції скасувати, ухвалити нову Постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково з наступних підстав.

Ухвалою про надання дозволу на проведення позапланової перевірки Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 жовтня 2015 року задоволено клопотання начальника відділення розслідування злочинів в сфері господарської діяльності СВ Придніпровського РВ в м. Черкаси УМВС України в Черкаській області Кублій М.В.; надано дозвіл на проведення позачергової перевірки дотримання вимог земельного законодавства Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, 36) під час організації робіт по облаштуванню кладовища № 7 в районі вул. Промислової і станції Заводської в м. Черкаси, а також підрядником ПВП «Черкаське шляхове ремонтно-будівельне управління» (, м. Черкаси, вул. Східна, 4) під час фактичного виконання даних робіт; проведення перевірки доручено Державній інспекції сільського господарства в Черкаській області; зобов'язано Державну інспекцію сільського господарства в Черкаській області надати акт перевірки на адресу СВ Придніпровського РВ в м. Черкаси УМВС України в Черкаській області у встановлений Законом термін.

На підставі зазначеного вище судового рішення Відповідачем в особі Третьої особи у період з 19.11.2015 року по 01.12.2015 року проведено позапланову перевірку Позивача з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки в районі вул. Промислової і станції Заводської (кладовище №7), за результатами якої Третьою особою складено Акт обстеження земельної ділянки та Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27 листопада 2015 року, копії яких наявні в матеріалах справи (а.с.12,13), та в яких зазначено, що Позивачем порушено вимоги ст. 168 Земельного кодексу України - зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу на площі 4,7574 га в районі вул. Промислової і станції Заводської на земельній ділянці загальною площею 9,9942 га житлової та громадської забудови, що перебуває в постійному користуванні Позивача для розширення кладовища згідно Державного акта на право постійного користування землею Серії ЯЯ №340996, виданого на підставі Рішення Черкаської міської ради від 07.06.2012 року №3-961.

При перевірці стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності Відповідачем складено Припис від 27 листопада 2015 року №00035, копія якого також наявна в матеріалах справи (а.с.14), та яким зобов'язано Позивача усунути порушення земельного законодавства та письмово повідомити про виконану роботу.

Щодо адміністративного позову в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Відповідача в особі Третьої особи, які полягають у незаконному складанні Акта обстеження земельної ділянки, Акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та Припису №00032 від 27 листопада 2015 року колегією суддів встановлено наступне.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначено Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 року №963-IV (надалі - Закон №963-IV).

Відповідно до частини першої ст. 5 Закону №963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно з п. 1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №459/2011 (надалі - Положення), Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до абз. 1-3 частини першої ст. 10 Закону №963-IV, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Крім того, згідно з п. 5 Положення, Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, зокрема складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Висновки, викладені в зазначених Актах не є предметом оскарження в адміністративному суді, оскільки не є обов'язковими ані для Позивача, ані для Відповідача. Останній оцінює викладені в актах перевірки доводи і в разі наявності порушень вимог законодавства України про охорону земель приймає відповідне рішення щодо їх усунення. Натомість висновки, викладені в актах перевірки є лише відображенням фактичних дій державного інспектора, а тому не породжують для Позивача будь-яких негативних юридичних наслідків. Відповідно, акти Відповідача не порушують права Позивача, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позову щодо протиправності дій щодо складання Відповідачем в особі Третьої особи Акта обстеження земельної ділянки, Акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та Припису №00032 від 27 листопада 2015 року.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цій частині, оскільки Відповідач в особі Третьої особи при складанні Актів та Припису діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, а оскаржені Позивачем дії Відповідача в особі Третьої особи не породжують для нього будь-яких негативних юридичних наслідків.

Щодо адміністративного позову в частині позовних вимог про скасування Припису Відповідача №00032 від 27 листопада 2015 року колегією суддів встановлено наступне.

Відповідно до частини другої ст. 168 Земельного кодексу України, власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Процедуру видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок визначає Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затверджений Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах 04.01.2005 року №1, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20 січня 2005 року за №70/10350 (надалі - Порядок).

Згідно з п. 1.3. Порядку, вимоги Порядку щодо отримання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок є обов'язковими для власників земельних ділянок та землекористувачів, діяльність яких пов'язана з порушенням поверхневого (родючого) шару ґрунту.

Відповідно до п. 2 Порядку, ґрунтовий покрив земельних ділянок - це поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю; спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.

Згідно з п. 3.1. Порядку, власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов'язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту.

Відповідно до п. 3.2. Порядку, дозвіл не вимагається у випадках, якщо переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, що надана для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів.

А згідно зі ст. 1 Закону України «Про охорону земель» від 19.06.2003 року №962-IV, зокрема гумус - це органічна складова частина ґрунту, яка утворюється в процесі біохімічного розкладу рослинних і тваринних решток та формує його родючість; ґрунт - це природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості; родючість ґрунту - здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту.

Як зазначено в Листі Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 11 вересня 2006 року №6-8-1487/885, дозвіл видається на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Грунтовий покрив земельних ділянок характеризуватиметься родючістю і підлягатиме землюванню, якщо буде відповідати вимогам та показникам, встановленим у ГОСТ 17.5.1.03-78, ГОСТ 17.4.2.02-83, ГОСТ 17.5.3.05-84, ГОСТ 26213-84, ГОСТ 17.5.3.06-85 (відповідні обстеження земельних ділянок проводять юридичні та фізичні особи, які отримали ліцензії на проведення землевпорядних робіт). Ґрунтовий покрив земельних ділянок, який не відповідає вимогам та показникам, встановленим у зазначених ГОСТах, не є родючим, а отже, дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок не видається.

А в Листі Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель «Щодо надання роз'яснення про необхідність подання агрохімічного паспорта земельної ділянки для отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок» від 08 вересня 2008 року №6-8-2857/1272 зазначено, що однією із умов отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки є наявність агрохімічного паспорта земельної ділянки, що є документом, який підтверджує наявність чи відсутність родючого шару ґрунту. При цьому документом, який підтверджує наявність чи відсутність родючого шару ґрунту на землях сільськогосподарського призначення, є виключно агрохімічний паспорт цієї земельної ділянки, а не довідка про стан родючості ґрунтів земельної ділянки.

Як вбачається з вимог та показників, встановлених в ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охорона природи. Землі. Класифікація вскришиних та вмістких порід для біологічної рекультивації земель» придатний родючий шар ґрунту класифікується як такий, що містить, зокрема більш ніж 1% гумусу - для лісної та напівпустинної зон та більш ніж 2% - для степової та лісостепової зон.

З урахуванням викладеного вище, колегія суддів дійшла висновку, що необхідність отримання дозволу на зняття і перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок має місце лише у тих випадках, коли він характеризується родючістю (у даному випадку - вміст гумусу в ґрунті має бути більш ніж 2%) та не підпадає під винятки, передбачені п. 3.2. Порядку.

З Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою Серії ЯЯ №340996, копія якого наявна в матеріалах справи (а.с.11), вбачається, що його видано Позивачу на підставі Рішення Черкаської міської ради від 07.06.2012 року №3-961, який є постійним користувачем земельної ділянки площею 9,9942 га, розташованої в м. Черкаси, район вул. Промислової і станції Заводської; цільове призначення (використання) земельної ділянки - для іншої житлової забудови (кладовищ).

А як вбачається з Висновку ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» про ґрунтовий покрив відводу земельної ділянки площею 10,0 га, що передбачається до відводу під розміщення кладовища за рахунок земель державної власності Черкаської міської ради Черкаського району Черкаської області від 10.11.2005 року №531, копія якого також наявна в матеріалах справи (а.с.6), зокрема потужність гумусового шару /Н+Нр/ складає 70-75 см, вміст гумусу по профілю в шарі ґрунту (0-20 см) коливається в межах 1,7-2,0%. На ділянці відводу ґрунти не відносяться до особливо цінних. Зняття гумусового шару для поліпшення малопродуктивних угідь недоцільно.

Також, Черкаською філією Державної установи «Інститут охорони ґрунтів України» до Прокурора м. Черкаси надіслано Лист від 11.08.2014 року №158-22/03/992, копія якого наявна в матеріалах справи (а.с.9), в якому зазначено, що ним проведено дослідження ґрунту на земельній ділянці, відведеній під кладовище №7 згідно Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою (Серія ЯЯ №340996) на площі 9,9942 га, за результатами яких встановлено, що вміст гумусу на земельній ділянці, де не проводилося зняття рослинного покриву, становить 1,7-2,0%, а вміст гумусу на земельній ділянці, де фактично відбулося фактичне зняття рослинного покриву - 1,8%. Згідно отриманим результатам можна зробити висновок, що обстежені ґрунти відносяться до чорноземів типових слабогумусованих.

Крім того, як зазначено в Агрохімічному паспорті поля, земельної ділянки №1 (№068534) м. Черкаси Черкаської області, землекористувачем якої є Позивач, (а.с.10), ґрунтовий покрив ділянки під кладовище в районі вул. Промислової та станції Заводської м. Черкас представлений чорноземними типовими слабогумусованими ґрунтами легкосуглинкового механічного складу; ґрунти мають середню природну родючість; вміст в горизонті 0-20 см азоту лужногідролізованих сполук і калію дуже низький, рухомого фосфору підвищений, реакція ґрунтового розчину близька до нейтральної; вміст гумусу низький (2%); вміст мікроелементів дуже високий (бор, марганець, кобальт) і низький (мідь, цинк), перевищень ГДК по вмісту пестицидів і важких металів не виявлено; згідно отриманим результатам можна зробити висновок, що обстежені ґрунти відносяться до чорноземів типових слабо гумусових та їх комплексів з осолоділими ґрунтами до 30% легкосуглинкових (52г). Згідно Наказу Державного комітету України по земельним ресурсам №245 від 06.10.2003 року ці ґрунти не є особливо цінними ґрунтами.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що Позивачем при використанні земельної ділянки не здійснювалось зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки без спеціального дозволу, оскільки він не є родючим, а отже вимоги ст. 168 Земельного кодексу України ним не порушено, тому як після аналізу зазначеного земельного законодавства колегія суддів дійшла висновку, що ґрунтовий покрив є саме родючим шаром ґрунту.

Проте, відповідно до частини другої ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України, суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Предметом адміністративного позову в даній справі є, зокрема скасування оскарженого Позивачем Припису Відповідача, а відповідно до п. 1 частини другої ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень і його скасування, тобто, скасування рішення суб'єкта владних повноважень є наслідком саме визнання його протиправним, у зв'язку з чим колегія суддів дійшла висновку про необхідність виходу для повного захисту інтересів Позивача за межі позовних вимог та визнання оскарженого Позивачем Припису Відповідача протиправними і його скасування.

Згідно зі ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, що мають значення для справи, порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим Постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року скасовується та ухвалюється нова Постанова, якою адміністративний позов задовольняється частково.

Відповідно до частин третьої та шостої ст.94 Кодексу адміністративного судочинства, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено; якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції або Верховний Суд України, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки адміністративний позов задоволено в частині однієї з чотирьох позовних вимог немайнового характеру, присудженню на користь Позивача сплаченого ним судового збору підлягає в сумі 2557,80 грн. (1218,00 грн. + 1339,80 грн. (1218,00 грн. х 110%)).

Керуючись ст.ст. 11, 94, 197, 198, 202, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради задовольнити частково, Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року скасувати, ухвалити нову Постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати Припис Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області від 27 листопада 2015 року №00035.

В іншій частині адміністративного позову відмовити.

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області (код за ) на користь Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (індивідуальний ідентифікаційний номер 26323404) 2557 (дві тисячі п'ятсот п'ятдесят сім) грн. 80 коп. судового збору, зокрема сплаченого Платіжними дорученнями від 04 грудня 2015 року №327, від 24 грудня 2015 року №354, від 23 лютого 2016 року №26 та від 05 квітня 2016 року №71.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя Бабенко К.А.

Судді: Степанюк А.Г.

Шурко О.І.

Головуючий суддя Бабенко К.А

Судді: Степанюк А.Г.

Шурко О.І.