Справа № 816/1308/13-а
Суддя: Чалий С.Я.
Дата ухвалення: 2016-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 квітня 2016 року м. Київ К/800/52597/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:

Чалого С.Я.

Гончар Л.Я.

Конюшка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Полтавської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2013 року у справі за позовом Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Полтавської міської ради до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про скасування вимог,-

в с т а н о в и л а :

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 28 травня 2013 позов Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Полтавської міської ради задоволено. Визнано протиправною та скасовано пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області від 22.02.2013 року №16-04-3-14/1278 «Щодо усунення виявлених ревізією порушень».

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2013 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням апеляційного суду, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій просить його скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з наявних у справі матеріалів та вірно враховано судами, у період з 10.12.2012 року по 25.01.2013 року Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров'я виконавчого комітету Полтавської міської ради за 2010-2011 роки та завершальний звітний період 2012 року. За результатами перевірки було складено акт №04-21-91 від 25.01.2013 року.

Так, в ході ревізії відповідачем встановлено, що на базі підвідомчих лікувальних закладів, які фінансуються з місцевого бюджету, розміщені кафедри Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", який у свою чергу підпорядкований Міністерству охорони здоров'я України та фінансується за рахунок коштів державного бюджету.

За результатами проведених зустрічних звірок у 8 лікувальних закладах встановлено, що медичні кафедри розміщені в лікувальних закладах відповідно до угод про спільну діяльність, укладених між лікувальними закладами та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія", відповідно до умов яких витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази здійснюються за рахунок коштів лікувальних закладів, що є порушенням частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України.

За висновками відповідача, видатки, понесені лікувальними закладами на утримання медичних кафедр Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", призвели до порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228, в частині завищення розпорядниками коштів потреби в коштах, виходячи з їх основних виробничих показників і контингентів, показники яких повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків. Тому відповідач вважає, що вищевказані факти призвели до порушення бюджетного законодавства, визначеного ч. 28 ст. 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. в частині здійснення видатків з місцевого бюджету за видатками, які мають проводитися з Державного бюджету, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на загальну суму 1103678,14 грн.

22.02.2013 року Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області на адресу позивача направлено письмову вимогу №16-04-3-14/1278 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків".

Пунктом 1 спірної вимоги позивача зобов'язано: при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищими державним навчальним закладом України «Українська медична стоматологічна академія» (надалі по тексту ВДНЗУ УМСА) дотримуватися вимог пунктів 20 та 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, частини 2 статті 85 та частини 28 статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456-УІ в частині заборони кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів; забезпечити повернення до міського бюджету витрат на сплату за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), які проведено за рахунок коштів, виділених на утримання підвідомчих лікувальних закладів, які фінансуються за рахунок міського бюджету, в сумі 1 103678,14 грн. або ж провести претензійно - позовну роботу щодо повернення зазначених коштів.

Як встановлено судами, Управління охорони здоров'я виконавчого комітету Полтавської міської ради є правонаступником відділу з питань захисту здоров'я населення. Підставою створення є рішення позачергової двадцять четвертої сесії І четвертого скликання Полтавської міської ради від 17.03.2006р. «Про реорганізацію відділу з питань захисту здоров'я населення в управління охорони здоров'я» даний відділ реорганізовано в управління охорони здоров'я виконавчого комітету Полтавської міської ради.

На виконання вимог Наказу Міністерства охорони здоров'я України №174 від 05.06.1997 р. "Про затвердження Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я" було укладено: угоди про спільну діяльність між 1-ю міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 09.01.2012 №19 року та від 01.01.2012 року №1, від 21.12.2008 року; угоди про спільну діяльність між 3-ю міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 30.12.2009 року та № 28 від 09.01.2012 року; угоди про спільну діяльність між 2-ю міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 01.02.2011 року, № 2 від 09.01.2012 року, від 15.02.2010 року; угоди про спільну діяльність між 4-ю міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 16.06.2007року та № 21 від 09.01.2012 року; угоди про спільну діяльність між 5-ю міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" №22 від 09.01.2012 року, від 11.01.2011 року, від 11.06.2007 року та № 6 від 03.01.2012 року; угоди про спільну діяльність між Дитячою міською клінічною лікарнею м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 30.12.2009 року, від 09.01.2012 року; угоди про спільну діяльність між міським пологовим будинком м. Полтави та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 04.01.2010 року; угоди про спільну діяльність між Міською дитячою клінічною стоматологічною поліклінікою та Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" від 30.12.2009 року та №27 від 09.01.2012 року, 30.11.2011 року.

За умовами вказаних угод витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок лікарні.

ДФІ в Полтавській області, вказуючи на порушення позивачем вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228, частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України, під час перевірки дійшов до висновку про неналежне здійснення контролю за ефективним використанням лікувальними закладами фінансових ресурсів.

Так, відповідно до п. 1.1 Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 05.06.1997 р. № 174 (далі - Положення № 214), кафедри вищих медичних навчальних закладів III, IV рівнів акредитації розташовуються у клінічних лікувально-профілактичних закладах охорони здоров'я і взаємодіють із ними з метою забезпечення лікувально-діагностичного процесу, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації медичних кадрів і проведення та впровадження у практику медичних наукових досліджень.

Пунктом 1.5 Положення №174 визначено, що витрати із забезпечення навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів на утримання відповідного вищого медичного навчального закладу III, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту), а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази, за рахунок коштів лікувально-профілактичного закладу.

Під матеріально-технічною базою розуміють виробничі площі, матеріальні ресурси, засоби виробництва і документи, що використовуються суб'єктом господарювання у процесі вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Клінічні лікувально-профілактичні заклади, яким є лікувально-профілактичні заклади м. Полтави згідно переліку, фінансуються з місцевого бюджету, у той час як вищі медичні навчальні заклади і кафедри, які є в їх складі - з державного бюджету.

Відповідно до п. 2 ст. 85 Бюджетного кодексу України забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату.

Відповідно до п. 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 року № 228 (далі - Порядок № 228), під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів із бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Тобто заклад охорони здоров'я має право планувати і здійснювати видатки лише на утримання свого закладу, враховуючи об'єктивну потребу в коштах.

Таким чином, як правильно враховано апеляційним судом, витрачання коштів лікувально-профілактичного закладу на утримання матеріально-технічної бази, передбачене п. 1.5 Положення №174, неможливе у випадку, якщо цей лікувально-профілактичний заклад фінансується з державного бюджету, як і вищий медичний навчальний заклад, у складі якого знаходяться відповідні кафедри.

За приписами ч. 2 ст. 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.

Проведення видатків лікувально-профілактичним закладом на утримання кафедр, які належать до вищих медичних навчальних закладів, є бюджетним правопорушенням. Відповідно до п. 28 ст. 116 Бюджетного кодексу України таке порушення трактується як здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього кодексу мають проводитися з іншого бюджету.

За вказане порушення бюджетного законодавства ст. 117 Бюджетного кодексу України передбачені такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені у строк до 30 календарних днів; зупинення операцій із бюджетними коштами; призупинення бюджетних асигнувань (призупинення бюджетних асигнувань передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) в порядку, встановленому Мінфіном); безспірне вилучення коштів із місцевих бюджетів.

З урахуванням зазначеного, пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області "Про усунення виявлених ревізією порушень і недоліків" від 22.02.13 року № 16-04-3-14/1278, є законним та обґрунтованим.

Погоджуючись із позицією апеляційного суду щодо відсутності підстав для задоволення позову, колегія суддів також вважає за необхідне зазначити наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 09 грудня 2010 року № 1085/2010.

Пункт 7 статті 10 Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного, колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання.

Предметом заявленого у справі позову є оскарження зазначеної вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про неефективне використанням лікувальними закладами фінансових ресурсів. Сума збитків, що визначені Інспекцією, та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оспорюється.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Відповідно до положень статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Враховуючи викладене, зважаючи на те, що позивачем спірний пункт вимоги оскаржується з мотивів хибності висновків акту ревізії, а також виходячи з того, що позивачем не ставилось питання щодо протиправності зазначеного пункту вимоги саме з мотивів розміру збитків, що були, за посиланням органу державного фінансового контролю, заподіяні державі, колегія суддів погоджується із позицією апеляційного суду щодо правомірності пункту 1 вимоги ДФІ.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції оскаржуване судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається. Доводи касаційної скарги висновків апеляційного суду не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 224 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Полтавської міської ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2013 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених ст.ст. 235-244-2 КАС України.

Судді: