Справа № 208/3910/15-а
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2016-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"30" березня 2016 р. м.Київ К/800/47921/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

позивача - ОСОБА_2,

відповідача - Сіренко А.Л.,

ТОВ «Інтерспецмаркет» - Редька С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, за участю Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтерспецмаркет», Приватного підприємства «Експрес-2001», Товариства з обмеженою відповідальністю «Імперіал», Товариства з обмеженою відповідальністю «Юнік», -

ВСТАНОВИВ:

У червні 2015 року ОСОБА_2 звернулась з позовом до виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення від 27 травня 2015 року № 108 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала про прийняття оскаржуваного рішення з порушенням її прав та вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради в частині процедури оприлюднення проекту рішення та аналізу його регуляторного впливу, без надання можливості громадськості висловити свої зауваження та пропозиції до прийнятого рішення, без завчасного оприлюднення інформації щодо дати та часу проведення засідання виконавчого комітету.

Постановою Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року позовні вимоги задоволено; визнано незаконним і скасовано рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради від 27 травня 2015 року № 108 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року задоволено апеляційні скарги виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтерспецмаркет», Приватного підприємства «Експрес-2001», Товариства з обмеженою відповідальністю «Імперіал», Товариства з обмеженою відповідальністю «Юнік»; скасовано постанову Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року; прийнято нову постанову; в задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, ОСОБА_2 звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року та залишити в силі постанову Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 16 липня 2015 року.

У касаційній скарзі та додаткових поясненнях до касаційної скарги скаржник зазначає про недотримання відповідачем вимог щодо опублікування проекту оскаржуваного рішення в офіційному друкованому засобі масової інформації ради газеті «Відомості Дніпродзержинської міської ради»; вказує, що відсутність опублікування саме аналізу регуляторного впливу рішення від 27 травня 2015 року №108 свідчить про невідповідність даного акту органу місцевого самоврядування абз.2 ст.13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, що є підставою для визнання його незаконним в судовому порядку. Крім того, зазначає, що на засіданні виконавчого комітету проект рішення «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» взагалі не було прийнято, а лише вирішено врахувати пропозиції підприємств-перевізників, які надані протягом строку обговорення, та доопрацювати проект рішення. Тобто, відповідачем фактично не проведено аналізу обґрунтованості нових тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусах та маршрутах загального користування, які є вищими на 30% від тих, які було опубліковано в друкованих засобах масової інформації в проекті рішення відповідача.

Виконавчий комітет Дніпродзержинської міської ради та Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтерспецмаркет» проти задоволення касаційної скарги заперечують, просять відмити у її задоволенні.

Приватне підприємство «Експрес-2001» у поданих запереченнях на касаційну каргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року - без змін.

Заслухавши доповідача, пояснення позивача, представників відповідача та ТОВ «Інтерспецмаркет», обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що в інформаційно-аналітичному щотижневику Дніпродзержинської міської ради «Відомості» від 01 квітня 2015 року №13 було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту - рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».

Проект рішення виконавчого комітету та аналіз регуляторного впливу був оприлюднений в мережі Інтернет на офіційному сайті Дніпродзержинської міської ради (www.dndz.gov.ua) в розділі «Регуляторна політика, проекти і аналіз впливу регуляторних актів» в період із 08 квітня по 08 травня 2015 року.

В інформаційно-аналітичному щотижневику Дніпродзержинської міської ради «Відомості» від 08 квітня 2015 року № 14 додатково розміщено інформацію щодо підвищення тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах в м.Дніпродзержинськ.

27 травня 2015 року відповідачем прийнято рішення №108 «Про встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування».

Позивач, вважаючи вказане рішення незаконним, звернувся до суду про його скасування.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позову виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог Законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про доступ до публічної інформації», а також Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, а тому є незаконним та у зв'язку з цим підлягає скасуванню.

Суд апеляційної інстанції, скасувавши рішення суду першої інстанції та відмовивши у задоволенні позову зазначив, що спірне рішення прийнято уповноваженим органом в порядку та спосіб, визначені законом.

Колегія суддів вважає рішення судів попередніх інстанції по суті спору передчасними та такими, що не відповідають вимогам ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості судового рішення.

Відповідно до положень ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності.

Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Регуляторним актом, відповідно до ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, є прийнятий уповноваженим регуляторним органом, до яких відносяться і органи місцевого самоврядування, офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до ст.8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

За приписами ст.9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Як встановлено ч.ч.1, 2 ст.13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Відповідно до ст.36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Згідно ст.21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

З урахуванням вищенаведених положень закону, суті та змісту позовних вимог, при вирішенні питання щодо правомірності оскаржуваного рішення виконавчого комітету підлягають з'ясуванню обставини щодо наявності у відповідача офіційного друкованого органу та виконання вимог щодо належного опублікування повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, самого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Не досліджені судами зазначені позивачем обставини щодо проведення відповідачем аналізу обґрунтованості нових тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусах та маршрутах загального користування, правомірності їх визначення у розмірі на 30% вище від опублікованих у проекті рішення та винесеного на розгляд виконавчого комітету у засіданні від 27 травня 2015 року та додержання відповідачем, зокрема, вимог п.5.21 Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, затвердженого рішенням ради від 22 січня 2014 року №03, яким передбачено, що якщо під час засідання виникла необхідність унесення змін та доповнень до проекту рішення, він повертається виконавчому органу на доопрацювання. Зауваження членів виконавчого комітету міської ради, що виникли під час обговорення питань, ураховуються керівниками виконавчих органів, що готували проект рішення. Проект рішення повторно візується та протягом трьох днів після проведення засідання надається на підпис міському голові через загальний відділ. Якщо в результаті внесення зміни до проекту стала іншої суть оприлюдненого раніше проекту рішення або окремих його положень, такий проект підлягає повторному оприлюдненню і може бути прийнятий лише за 20 днів після такого оприлюднення.

Оскаржуваним рішенням виконкому Дніпродзержинської міськради від 27 травня 2015 року № 108 встановлені тарифів на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування відносно підприємств-перевізників: ТОВ «Дніпромаршрут», ПП «Експрес-2001», ТОВ «Імперіал», ТОВ «Інтерспецмаркет». ТОВ «Юнік», ТОВ «Транзит-95», КП «Трамвай», ПП «Матеріал-Сервіс».

Разом з цим, судами, в порушення вимог ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України, не вирішено питання щодо залучення до участі у справі вищезазначених суб'єктів господарювання, тоді як прийняті у справі рішення (як при відмові у позові, так і у разі його задоволення) можуть вплинути на їх права, інтереси та обов'язки як підприємств-перевізників, що надають послуги з перевезення пасажирів відповідно до укладених договорів про організацію перевезень.

У відповідності з ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно ч.2 ст.227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Під час нового розгляду судам слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року та постанову Заводського районного суду м.Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 16 липня 2015 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді