Справа № 804/12575/15
Суддя: Туркіна Л.П.
Дата ухвалення: 2016-04-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

05 квітня 2016 рокусправа № 804/12575/15

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Туркіної Л.П.

суддів: Дурасової Ю.В. Коршуна А.О.

за участю секретаря судового засідання: Портненко М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпропетровську апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року у справі 804/12575/15 за позовом Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговельний будинок «Інхол» про зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговельний будинок «Інхол» недоотримані міським бюджетом кошти пайової участі у сумі 135920,62 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що оскільки усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства та завданих збитків державі неможливе шляхом пред'явлення вимоги, то наявними є підстави для стягнення з відповідача коштів в рахунок держави для покриття завданої державі шкоди, а саме недоотримання міським бюджетом коштів пайової участі у сумі 135920,62 грн., в судовому порядку.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.09.2015 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду обґрунтована тим, що до повноважень органу фінансового контролю відноситься здійснення контролю за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень виключно до підконтрольних суб'єктів.

Між тим, позивач звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговельний будинок «Інхол», яка не є підконтрольним для нього об'єктом, тоді як ревізія була проведена щодо фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради, який є підконтрольною щодо позивача установою.

Таким чином, звертаючись з позовом до непідконтрольної установи, орган фінансового контролю вийшов на межі наданих йому повноважень. При цьому, спір між Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області та Товариством з обмеженою відповідальністю «Торговельний будинок «Інхол» не має публічно-правового характеру.

Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області, не погодившись з постановою суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.09.2015 року скасувати, прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційних вимог позивач зазначав, що до його повноважень віднесено фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевого бюджетів, та, у разі виявлення порушень законодавства, право на пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення таких порушень. Відшкодування збитків, виявлених під час здійснення фінансового контролю, може бути зазначено у вимозі, проте їх відшкодування (стягнення) відбувається в судовому порядку за позовом органу фінансового контролю.

У судовому засіданні представник позивача доводи, викладені в апеляційній скарзі, підтримав в повному обсязі.

Відповідач, про дату, час і місце розгляду справи повідомлявся у встановленому порядку, свого представника для участі у її розгляді не направив.

За таких обставин, колегія суддів ухвалила розглянути справу без участі представника відповідача.

Перевіривши доводи апеляційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі ухвали Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 21.04.2015 р. по справі №200/8204/15-к та направлень від 22.05.2015 р. №550 та від 15.05.2015 р. №540, виданих в.о. начальника Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у сфері органів влади, оборони та місцевого самоврядування ОСОБА_1 та провідним державним фінансовим інспектором цього ж відділу ОСОБА_2 проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради за період з 01.01.2009 р. по 30.04.2015 р., про що складено Акт від 19.06.2015 р. №08-20/11.

Ревізію повноти сплати до міського бюджету на розвиток інфраструктури міста коштів пайової участі забудовниками проведено вибірковим порядком за період з 01.01.2012 р. по 01.05.2015 р.

Так, шляхом дослідження даних "Пошуково-інформаційної системи по дозволах", розміщеної на офіційному сайті Державної архітектурно-будівельної інспекції України, та їх співставленням із укладеними фінансово-економічним департаментом (управлінням економіки) договорами пайової участі, встановлено факти отримання Замовниками декларацій про готовність об'єктів до експлуатації без укладення відповідних договорів про пайову участь на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Дніпропетровська, чим порушено ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

За запитом до прокуратури м. Дніпропетровська (лист від 29.05.2015 р. №04-08-03-17/4668) листом від 12.06.2015 р. №06/2-1053вих15 надано декларації про готовність об'єктів до експлуатації.

Під час ревізії встановлено, що внаслідок не укладання забудовниками, які станом на 01.05.2015 р. ввели об'єкти будівництва в експлуатацію, що підтверджено відповідними Деклараціями, договорів з міською радою, чим порушено ст.40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", міським бюджетом не отримано кошти пайової участі для створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Дніпропетровська, на загальну суму 24 703 464,02 грн.

Крім того, ревізією встановлено, що п. 7 "Перехідні положення" до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що якщо договором про пайову участь, який укладений до набрання чинності цим Законом, передбачена сплата пайової участі замовником будівництва (повністю або частково) в обсягах інших, ніж визначено цим Законом, такий договір підлягає приведенню у відповідність із цим Законом.

Разом з тим, п.3 "Перехідні положення" Порядку, передбачено, що норми цього Порядку розповсюджуються на усі об'єкти, що були залучені до пайової участі на умовах попередніх порядків чи положень, але на момент набрання чинності цього Порядку не прийняті в експлуатацію. Укладені договори, договори - зобов'язання щодо пайової участі замовників (забудовників) по таких об'єктах підлягають приведенню у відповідність до цього Порядку.

Так, вибірковою перевіркою договорів за 2009 рік, встановлено, що за Договором від 07.07.2009 р. №141/3, укладеним управлінням економіки Дніпропетровської міської ради, в особі начальника Теперчука В.І., із забудовником - ТОВ "Торговельний будинок Інхол", величина внеску по об'єкту "Будівництво прибудованого торговельно-виставкового комплексу за адресою вул. Дзержинського, у районі буд № 18-24" становить 47 954,60 грн.

Відповідно до графіка сплати (Додаток №1 до Договору), обов'язковий внесок у сумі 14386,38 грн. підлягає сплаті до прийняття відповідного рішення виконкому міської ради по об'єкту (перераховано станом на 07.07.2009 р.), залишок коштів у сумі 33568,22 грн. - під час введення об'єкта в експлуатацію, але не пізніше одного місяця після прийняття об'єкта в експлуатацію.

Згідно з виписками казначейства по рахунку з обліку надходжень залучених пайових коштів, внесок у сумі 33568,22 грн. сплачено ТОВ "Торговельний будинок Інхол" 04.06.2014 р. (у період дії нової редакції Порядку, перехідними положеннями якого передбачено, що норми Порядку розповсюджуються на усі об'єкти, що були залучені до пайової участі на умовах попередніх порядків чи Положень, але на момент набрання чинності цього Порядку не прийняті в експлуатацію. Укладені договори по таких об'єктах підлягають приведенню у відповідність до Порядку).

Відповідно до Декларацій про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованих Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області від 14.06.2013 р. за №ДП 47, 35, 62, 84, 00 зазначений об'єкт введений в експлуатацію в червні 2013 р., тобто у період дії нової редакції Порядку.

Таким чином, розмір внеску, зазначений у Договорі від 07.07.2009 р. №141/3, підлягав коригуванню з урахуванням нормативів розміру пайової участі, передбачених цим Порядком.

Станом на момент проведення ревізії посадовими особами фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради, документи про затвердження у встановленому порядку кошторисної вартості вищезазначеного об'єкта, визначеної згідно з державними будівельними нормами, стандартами і правилами, до перевірки не надані. Внаслідок зазначеного розрахунок величини пайової участі проведено за показниками створених потужностей, без застосування норм щодо граничного розміру пайової участі.

За результатами проведеного розрахунку, величина пайової участі по зазначеному вище об'єкту становить 183875,22 грн. Таким чином, внаслідок не проведення коригування внеску; визначеного у Договорі від 07.07.2009 №141/3, що є порушенням вимог р.3 Порядку, міським бюджетом недоотримано доходів у сумі 135920,62 грн.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у позивача повноважень на звернення до суду з позовом до непідконтрольної установи про стягнення суми коштів.

Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції, проте вбачає підстави для закриття провадження у справі з огляду на наступне.

У відповідності до Положення про Державну фінансова інспекція України, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 06.08.2014 року №310, Державну фінансова інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також, Положенням встановлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог про усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Вказана правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у рішеннях від 15 квітня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14,) 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14) та від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-462а14).

А відтак, посилання позивача на наявність у нього повноважень щодо звернення до суду за відшкодуванням завданих державі збитків, виявлених під час ревізії, відповідає приписам чинного законодавства.

Проте, колегія суддів не може погодитись з доводами Державної фінансової інспекції у Дніпропетровській області щодо наявності у суду адміністративної юрисдикції компетенції щодо розгляду спору про відшкодування збитків, заподіяних особою, що не є об'єктом контролю, з огляду на таке.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

В розумінні п. 7 ч. 1 ст. 7 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно приписів ст.17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Зокрема, до них належать: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550, передбачено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Зустрічна звірка - метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю.

Об'єкт контролю - підконтрольна установа, інший суб'єкт господарювання, включаючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого контролюючий орган має повноваження та підстави для проведення ревізії відповідно до законодавства.

Також статтею 113 Бюджетного кодексу України встановлено, що до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Згідно зі ст. 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається, у тому числі, порушення учасником бюджетного процесу вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати.

Статтею 117 Бюджетного кодексу України передбачено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися певні заходи впливу.

Статтею 19 Бюджетного кодексу України визначено, що учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

З огляду на викладене, публічні правовідносини в порядку Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" виникають виключно між органом державного фінансового контролю та підконтрольною установою, а отже і владні управлінські функції, в тому числі направлені на забезпечення усунення виявлених порушень, органи державної фінансової інспекції можуть реалізувати в порядку КАС України виключно по відношенню до підконтрольної установи.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що основними підставами для віднесення спірних правовідносин до юрисдикції адміністративного суду є суб'єктний склад спірних правовідносин та публічно-правовий характер спору.

Колегія суддів зазначає, що публічними є правовідносини, які виникають між підконтрольною установою та Державною фінансовою інспекцією України під час здійснення останньою контрольних функцій держави.

Відносини, що виникають між державою та суб'єктом господарювання з приводу відшкодування збитків, виходячи з норм ч.1ст.1,ст.2, п.3ч.2 ст.11, ст.ст.167,170, гл.82 Цивільного кодексу, носять приватно - правовий характер, та у разі наявності спору мають бути розглянуті в порядку господарського судочинства.

В свою чергу, згідно процесуального законодавства, адміністративними судами можуть бути розглянуті вимоги про відшкодування шкоди лише, якщо останні стосуються суб'єкта владних повноважень, яким завдано збитки шляхом виконання своїх владних управлінських функцій.

В іншому випадку, спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, в тому числі й на користь держави) носять приватно - правовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

З матеріалів справи вбачається, що даний спір за своєю суттю до вказаних у КАС України випадків не відноситься, а зводиться до вимог Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області повернути суму коштів, що виявлена під час ревізії фінансового-господарської діяльності підконтрольної позивачу установи - фінансово-економічного департаменту Дніпропетровської міської ради, та виникла внаслідок недоотриманої міським бюджетом коштів пайової участі у розмірі 1354920,62 грн.

Відтак, відносно непідконтрольної установи, якою є відповідач - Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговельний будинок «Інхол», позивач, як орган державного фінансового контрою, не виконує владні управлінські функції, адже не вступав з останнім в публічні правовідносини шляхом здійснення фінансового контролю, а тому спір про стягнення з непідконтрольної установи коштів не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Статтею 12 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів.

Таким чином, дана справа за суб`єктним складом сторін, змістом заявлених позивачем вимог та предметом спору підлягає розгляду в порядку господарського судочинства з урахуванням положень Господарського процесуального кодексу України.

Враховуючи сукупність викладених обставин, колегія суддів доходить висновку, що судом першої інстанції повно з'ясовані обставини справи, проте невірно застосовано норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи та тягне за собою скасування постанови із закриття провадження у справі.

Відповідно до ч.1 ст.203 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Виходячи з викладеного, апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити частково, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року скасувати із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 203,205, 206 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року у справі 804/12575/15 - скасувати.

Провадження у справі закрити.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення судового рішення в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення судового рішення в повному обсязі.

Ухвалу складено у повному обсязі 10.04.2016р.

Головуючий: Л.П. Туркіна

Суддя: Ю.В. Дурасова

Суддя: А.О. Коршун