Справа № 2а-222/12
Суддя: Амєлін С.Є.
Дата ухвалення: 2016-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" березня 2016 р. м. Київ К/9991/63163/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Амєліна С.Є. - головуючого,

Ємельянової В.І.,

Кобилянського М.Г.,

секретар судового засідання Іванова Н.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12 липня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року в справі за його позовом до міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області, першого заступника міського голови міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області, виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради Хмельницької області, прокурора міста Кам'янець-Подільський Хмельницької області про поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу,

в с т а н о в и л а :

У лютому 2012 року ОСОБА_4 звернувся в суд з вказаним адміністративним позовом, в якому зазначав, що проходив службу на посаді директора департаменту правового супроводу та контролю Кам'янець-Подільської міської ради. Під час перебування у стані тимчасової непрацездатності 26 грудня 2011 року було припинено його службу в органах місцевого самоврядування за порушення присяги.

Посилаючись на неправомірність дій та безпідставність звільнення, неодноразово уточнюючи та доповнюючи позовні вимоги позивач просив суд визнати постанову про порушення дисциплінарного провадження, винесену прокурором міста Кам'янець-Подільський 14 грудня 2011 року, такою що містить неправдиві дані та скасувати її; визнати дії першого заступника міського голови міста Кам'янець-Подільський щодо підписання розпорядження № 539-к від 26 грудня 2011 року про припинення служби в органах місцевого самоврядування такими, що суперечать чинному законодавству України; визнати незаконним та скасувати розпорядження міського голови міста Кам'янець-Подільський від 26 грудня 2011 року № 539-к про припинення служби в органах місцевого самоврядування; зобов'язати міського голову міста Кам'янець-Подільський поновити на посаді директора Департаменту правового супроводу та контролю Кам'янець-Подільської міської ради з 26 грудня 2011 року та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12 липня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суди виходили з того, що службовим розслідуванням було встановлено низку порушень законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, вчинених позивачем, кожне з яких є самостійною підставою для висновку про несумісність із перебуванням на службі в органах місцевого самоврядування, а також встановлено факт порушення посадовою особою Присяги, передбаченої статтею 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, позивач просив скасувати судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

У судовому засіданні позивач уточнив вимоги до касаційної скарги, просив скасувати судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням Кам'янець-Подільського міського голови від 17 березня 2011 року позивача призначено на посаду директора Департаменту правового супроводу та контролю як такого, що успішно пройшов стажування, звільнивши з посади начальника Управління правового супроводу та контролю.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про службу в органах місцевого само-врядування» позивач був посадовою особою місцевого самоврядування.

Державний адміністратор І.Остафійчук інформувала міського голову та директора департаменту правового супроводу та контролю про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру - значну кількість прострочених заяв, що перебувають на розгляді в департаменті, що надійшли в Єдиний дозвільний Центр (службові записки від 01 липня, 31 жовтня, 30 листопада та 06 грудня 2011 року).

Службовою запискою завідувача загального відділу міської ради від 06 грудня 2011 року № 40 проінформовано міського голову про систематичні порушення вимог законодавства з питань звернення громадян, які направлені на розгляд позивачу. Зазначено, що з 05 серпня по 04 листопада 2011 року порушено строки розгляду 78 звернень громадян.

Відповідно до службової записки керуючої справами міської ради від 15 грудня 2011 року позивач повідомлявся, що такі порушення є недопустимими для посадової особи місцевого самоврядування та про недопущення цих порушень у майбутньому, а також пропонувалося надати письмові пояснення, чого не було зроблено.

Постановою прокурора міста Кам'янця-Подільського від 14 грудня 2011 року порушено дисциплінарне провадження відносно позивача за неналежне виконання службових обов'язків та направлено її міському голові для розгляду.

Так, прокуратурою проведено перевірку звернення представника ОСОБА_5 - ОСОБА_6 зприводу неправомірних дій позивача під час підготовки проекту рішення Кам'янця-Подільської міської ради від 08 грудня 2011 року «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо складання документації, що посвідчує право користування земельною ділянкою за адресою: вулиця Пушкінська, 53-а та передачу її в користування приватного підприємства «Фаворит Стар». Підготовлений проект рішення міської ради про затвердження технічної документації та передачі підприємству в оренду земельної ділянки площею 1500 кв.м. для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку суперечив вимогам закону та порушував право власності ОСОБА_5 та право землекористування, передбачене статтею 120 Земельного кодексу України та статті 377 Цивільного кодексу України.

Розпорядженням міського голови від 21 грудня 2011 року № 868-р утворено комісію по проведенню службового розслідування щодо додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу ОСОБА_4 За результатами роботи комісії 23 грудня 2011 року складено акт, відповідно до якого встановлено ряд порушень законодавства, вчинених позивачем, що є несумісним із його перебуванням на службі в органах місцевого самоврядування та встановлено факт порушення посадовою особою Присяги, передбаченої статтею 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зроблено висновок про можливість припинення ним служби в органах місцевого самоврядування.

Розпорядженням першого заступника міського голови від 26 грудня 2011 року №593-к на підставі постанови про порушення дисциплінарного провадження від 14 грудня 2011 року, службової записки керуючого справами, відповідно до пункту 20 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 2 статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статті 24 Закону України «Про відпустки» припинено службу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_4 26 грудня 2011 року за порушення посадовою особою місцевого само-врядування Присяги, передбаченої статтею 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Розпорядженням міського голови від 28 грудня 2011 року № 605-к доповнено розпорядження від 26 грудня 2011 року № 593-к, виклавши його преамбулу у наступній редакції: «у зв'язку з систематичним порушенням законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директором Департаменту правового супроводу та контролю ОСОБА_4, на підставі акту про проведення службового розслідування від 23 грудня 2011 року, наданого за підсумками службового розслідування комісією, створеною розпорядженням міського голови від 21 грудня 2011 року № 868-р «Про проведення службового розслідування щодо додержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування директора Департаменту правового супроводу та контролю ОСОБА_4», постанови про порушення дисциплінарного провадження прокурором міста Кам'янця-Подільського, старшим радником юстиції ОСОБА_7 від 14 грудня 2011 року, службової записки керуючого справами ОСОБА_8, відповідно до пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 2 статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статті 24 Закону України «Про відпустки».

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального й процесуального права, правової оцінки обставин у справі колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачені підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); неподання відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін (стаття 13 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.

У частині другій статті 11 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» наведено текст Присяги посадових осіб місцевого самоврядування: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки».

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки посадової особи місцевого самоврядування закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, посадова особа місцевого самоврядування покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим, як порушення Присяги слід розуміти скоєння проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження служби. Таким чином, припинення служби в органах місцевого самоврядування у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність службових осіб місцевого самоврядування можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли службова особа місцевого самоврядування скоїла проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Припинення служби в органах місцевого самоврядування за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності службової особи, яка вчинила діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення зі служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли посадова особа органу місцевого самоврядування скоїла проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на неї обов'язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, що при-зводить до приниження органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання особою своїх обов'язків. Тобто, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

У оскаржуваному рішенні про звільнення позивача не зазначено у чому полягає порушення позивачем саме Присяги посадової особи місцевого самоврядування, який проступок скоїла посадова особа місцевого самоврядування проти інтересів служби, що суперечить покладеним на неї обов'язкам, підриває довіру до неї як до носія влади, що призводить до приниження органу місцевого самоврядування та унеможливлює подальше виконання нею своїх обов'язків, а також чим мотивоване неможливість застосування до позивача як посадової особи місцевого самоврядування дисциплінарного стягнення.

Таким чином суди попередніх інстанцій не перевірили чи прийнято оскаржуване рішення про звільнення зі служби з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його прийняття, та з дотриманням порядку звільнення зі служби у разі звільнення зі служби в органах місцевого самоврядування за порушення Присяги.

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, в постанові від 01 жовтня 2013 року в справі № 21-259а13, висловила правову позицію, що припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до статті 2442 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

При вирішенні питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу судам слід звернути увагу на вимоги статті 27 Закону України «Про оплату праці» та Порядок обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, правову позицію Верховного Суду України, викладену у судовому рішенні від 14 січня 2014 року (справа № 21-395а13).

Касаційний суд відповідно до статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не має повноважень встановлювати обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, тому судові рішення відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 160, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 12 липня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Судді: