Справа № 826/14779/15
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2016-04-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

12 квітня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В, Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу дочірньої компанії «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2015 року у справі за адміністративним позовом Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2015 року Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - Позивач, НАК «Нафтогаз») звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Відповідач, НКРЕКП) про визнання протиправною (нечинною) та скасування постанови НКРЕКП від 07.03.2013 року №228 «Про затвердження Типової форми договору на експлуатацію складових єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами)».

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.09.2015 року задоволено заяву дочірньої компанії «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» (далі - Третя особа, ДК «Газ України») та залучено останню в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.11.2015 року у задоволенні позовних вимог відмовлено. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова прийнята Відповідачем на виконання покладених на нього повноважень з дотриманням порядку та процедури її прийняття, а зміст затвердженого останньою типового договору не спрямований на порушення прав Позивача як власника.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Третя особа подала апеляційну скаргу, якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Наголошує на недослідженні судом умов та змісту затвердженого оскаржуваною постановою типового договору, що спричинило прийняття помилкового рішення.

Представник Третьої особи, в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав та просив останню задовольнити, а оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.

Представник Позивача позицію Апелянта підтримав у повному обсязі.

Представник Відповідача під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції проти задоволення апеляційної скарги заперечував та просив постанову залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення повноважних представників сторін, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції - скасувати, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати постанову суду і залишити позовну заяву без розгляду.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що НАК «Нафтогаз» утворена на виконання Указу Президента України від 25.02.1998 року №151 «Про реформування нафтогазового комплексу України», метою діяльності якої є сприяння структурній перебудові нафтової, газової та нафтопереробної галузей, підвищення рівня енергетичної безпеки держави, забезпечення ефективного функціонування та розвитку нафтогазового комплексу, більш повного задоволення потреб промислових і побутових споживачів у сировині та паливно-енергетичних ресурсах і отримання прибутку.

Діяльність Позивача як суб'єкта ринку природного газу регулюється, зокрема, положеннями Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу».

При цьому судом першої інстанції встановлено, що з метою задоволення потреб споживачів у паливно-енергетичних ресурсах Позивачем за власні кошти було побудовано ряд складових Єдиної газотранспортної системи України (газорозподільчі, підвідні газопроводи), які перебувають у власності НАК «Нафтогаз».

Крім того, Окружний адміністративний суд м. Києва виходячи з пояснень Позивача зазначив, що останній не здійснює господарську діяльність з постачання та/або розподілу природного газу та не використовує у своїй діяльності складові ЄГТС, що йому належать, у зв'язку з відсутністю відповідної ліцензії. Відтак, зазначені складові ЄГТС України використовуються газопостачальними та газорозподільними підприємствами для здійснення господарської діяльності з постачання та розподілу природного газу.

Постановою НКРЕ від 07.03.2013 року №228 (далі - Постанова №228), зареєстрованою у Міністерстві юстиції України 27.03.2013 року за №493/23025, затверджено Типовий договір на експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами) (далі - Типовий договір).

Вважаючи, що оскаржуваною постановою НКРЕ порушено права Позивача, останній звернувся до суду за захистом своїх прав.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 3, 4, 7, 7-1 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також п. п. 4, 6 затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 року №1059 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, прийшов до висновку, що оскаржувана Постанова №228 прийнята Відповідачем у межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним на той час законодавством, а Типовий договір не містить положень, спрямованих на порушення права власності Позивача, у зв'язку з чим позовні вимоги є безпідставними та оскарженню не підлягає.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може повністю погодитися з огляду на наступне.

На момент ухвалення Постанови №228 правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначалися Законом України «Про засади функціонування ринку природного газу» (далі - Закон).

Приписи ч. 1 ст. 3 Закону визначали, що державне управління у сфері функціонування ринку природного газу здійснює Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики в нафтогазовому комплексі, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в нафтогазовому комплексі, у межах повноважень, визначених законодавством.

Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 1 Закону Єдина газотранспортна система України - виробничий комплекс, що складається з магістральних газопроводів та газорозподільних мереж, підземних сховищ газу та інших організаційно і технологічно пов'язаних з ними об'єктів та споруд, призначених для транспортування, розподілу і зберігання природного газу.

Згідно ч. 1 ст. 7 Закону суб'єкти ринку природного газу мають рівні права доступу до Єдиної газотранспортної системи України.

Зі змісту ч. ч. 4, 5 ст. 7-1 Закону випливає, що власники складових Єдиної газотранспортної системи України зобов'язані забезпечити надійну та безпечну експлуатацію Єдиної газотранспортної системи України згідно з вимогами законодавства та правилами технічної експлуатації. У разі невиконання зазначених вимог власники складових Єдиної газотранспортної системи України зобов'язані передати належні їм складові Єдиної газотранспортної системи України у власність, господарське відання чи користування газотранспортному або газорозподільному підприємству чи укласти з газотранспортним або газорозподільним підприємством договір про експлуатацію таких складових.

Експлуатація Єдиної газотранспортної системи України здійснюється виключно газотранспортними або газорозподільними підприємствами.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що на власника складових Єдиної газотранспортної системи України покладено обов'язок забезпечення надійної та безпечної їх експлуатації у відповідності до вимог законодавства та правил технічної експлуатації. В іншому ж випадку за такими власниками законодавцем закріплено зобов'язання передати належні їх складові Єдиної газотранспортної системи України у власність, господарське відання чи користування газотранспортному або газорозподільному підприємству чи укласти з такими підприємствами договір про експлуатацію таких складових.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону державне регулювання діяльності суб'єктів ринку природного газу, в тому числі суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, які діють на суміжних ринках, здійснюється Кабінетом Міністрів України, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, та центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, при прийнятті своїх рішень діє за принципом незалежності від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб'єктів господарювання, а також політичних партій та інших об'єднань громадян чи їх органів.

До повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належать, зокрема, здійснення державного регулювання відносин суб'єктів ринку природного газу; затвердження порядку доступу та приєднання до Єдиної газотранспортної системи України; затвердження типових договорів на: купівлю-продаж природного газу (між власниками та постачальниками природного газу); транспортування природного газу магістральними трубопроводами; зберігання (закачування, зберігання, відбір) природного газу; приєднання до газових мереж; розподіл природного газу; постачання природного газу за регульованим тарифом; господарське відання складовими Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами); користування складовими Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами); експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами).

Тобто, положеннями Закону НКРЕ було наділено повноваженнями затверджувати типовий договір на експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами).

При цьому, як вірно зазначив суд першої інстанції, повноваження щодо прийняття нормативно правових актів з питань, що стосується компетенції НКРЕ, а також затвердження типових договорів було передбачено чинним на момент виникнення спірних правовідносин Указом Президента України від 23.11.2011 року №1059 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики».

З урахуванням наведеного судова колегія повністю погоджується з висновком Окружного адміністративного суду м. Києва про те, що у випадку неможливості забезпечення власником складових Єдиної газотранспортної системи України їх експлуатації у відповідності до вимог законодавства та правил технічної експлуатації, останні зобов'язані або передати останні у власність, господарське відання чи користування газотранспортному або газорозподільному підприємству чи укласти з такими підприємствами договір про експлуатацію таких складових. Відтак, враховуючи, що Позивач не належить до газотранспортних або газорозподільних підприємств, останній позбавлений права на їх експлуатацію.

Таким чином прийняття НКРЕ оскаржуваної Постанови №223 було вчинено останньою на виконання її повноважень.

Крім того, суд першої інстанції обґрунтовано підкреслив, що матеріалами справи, зокрема листом від 28.03.2013 року №213-0-26-13/10.1 (т. 1 а.с. 235) підтверджується її державна реєстрація Міністерством юстиції України 27.03.2013 року за №493/23025.

Крім іншого, листом Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 25.03.2013 року №2897-0-26-13/12.0.1 (т. 1 а.с. 236) направлено до НКРЕ висновок щодо відповідності Постанови №228 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (т. 1 а.с. 237).

Зі змісту листа Антимонопольного комітету України від 31.01.2013 року №128-06/03-1045 (т. 1 а.с. 238-241) вбачається погодження останнім, зокрема, проекту Постанови №228. Так само повідомлено про відповідність проекту Постанови №228 принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності й листом Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 29.01.2013 року №772/0/20-13 (т. 1 а.с. 242).

Наведеним, на переконання суду апеляційної інстанції, підтверджується висновок Окружного адміністративного суду м. Києва про те, що оскаржувана Постанова №228 прийнята Відповідачем у межах повноважень та у спосіб, визначені чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством.

Крім того, як встановлено судом першої інстанції, 21.12.2012 року на офіційному веб-сайті НКРЕ у відповідності до вимог ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, оприлюднено проект Постанови №228 разом з аналізом регуляторного випливу. Однак жодних зауважень чи пропозицій щодо її проекту на адресу НКРЕ не надходило, у тому числі й від Позивача та Третьої особи.

Крім іншого, судом апеляційної інстанції враховується, що Постанова №228 втратила чинність 27.11.2015 року у зв'язку з набранням чинності постановою НКРЕКП від 30.09.2015 року №2494 «Про затвердження Кодексу газорозподільних систем».

Посилання Апелянта на неврахування судом першої інстанції змісту Типового договору, що порушує ряд основних засад Цивільного кодексу України та порушує права НАК «Нафтогаз» та ДП «Газ України» як власників складових Єдиної газотранспортної системи України, судова колегія оцінює критично з огляду на таке.

Відповідно до ч. 3 ст. 13 Конституції України власність зобов'язує. Аналогічне положення відтворено у ч. 4 ст. 319 Цивільного кодексу України.

Згідно ст. 322 ЦК України власник зобов'язаний утримувати майно, що йому належить, якщо інше не встановлено договором або законом.

Як вже було зазначено вище, на власника складових Єдиної газотранспортної системи України покладено обов'язок забезпечення надійної та безпечної їх експлуатації у відповідності до вимог законодавства та правил технічної експлуатації. В іншому ж випадку за такими власниками законодавцем закріплено зобов'язання передати належні їх складові Єдиної газотранспортної системи України у власність, господарське відання чи користування газотранспортному або газорозподільному підприємству чи укласти з такими підприємствами договір про експлуатацію таких складових.

Тобто, в силу законодавчо встановлених заборон Позивач та Третя особа як власники складових Єдиної газотранспортної системи України, не будучи при цьому газотранспортними або газорозподільними підприємствами, позбавлені права на їх експлуатацію. Саме тому законодавець, з метою захисту права власності таких осіб від передачі складових Єдиної газотранспортної системи України іншим особам, передбачив можливість укладення договору про експлуатацію таких складових з газотранспортними або газорозподільними підприємствами.

При цьому, Апелянтом не враховано, що положеннями Закону передбачено можливість поряд з укладенням договору про експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами) укладення договору про користування складовими Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами).

За таких обставин, враховуючи викладене, судова колегія приходить до висновку про обґрунтованість твердження суду першої інстанції про безпідставність посилання Позивача та Третьої особи на порушення оскаржуваною Постановою №228 його цивільних прав.

Однак, розглядаючи вказаний спір по суті, суд першої інстанції не врахував наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, до канцелярії Окружного адміністративного суду м. Києва 10.08.2015 року Відповідачем було подано клопотання про залишення позовної заяви без розгляду (т. 1 а.с. 164-166) з підстав пропуску Позивачем шестимісячного строку звернення до адміністративного суду.

Відповідно до ст. 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Зі змісту наведених норм вбачається, що за наслідками вирішення питання про залишення позовної заяви без розгляду судом постановляється ухвала. Разом з тим, з матеріалів справи випливає, що судом першої інстанції питання щодо дотримання Позивачем строків звернення до адміністративного суду не вирішувалося. З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Положеннями ч. 1 ст. 99 КАС України закріплено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Приписами ч. 2 ст. 99 КАС України визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Тобто, положення процесуального закону пов'язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржувана Постанова №228 як нормативний акт була опублікована в Офіційному віснику України 12.04.2013 року, а відтак набрала чинності 12.04.2013 року.

Відтак, на переконання суду апеляційної інстанції, дата офіційного опублікування нормативного акту й є юридичним фактом, з яким законодавець пов'язує початок перебігу строку звернення до суду, тобто є датою, коли особа могла дізнатися про порушення своїх прав.

Посилання ж Позивача на те, що моментом, з якого необхідно здійснювати обрахунок процесуальних строків, є набрання законної сили постановою Київського апеляційного господарського суду від 13.05.2015 року у справі №910/12806/14, в якій зазначено, що: «… прийняття вищезазначених змін до чинного законодавства, у період дії договору оренди №141, а саме … постанови національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 07.03.2013 №228, є підставами для застосування до спірних правовідносин положень ч. 2 ст. 651 ЦК України і приведення спірного договору оренди №141 у відповідність до умов Типового договору на експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними та газорозподільними підприємствами) шляхом внесення запропонованих позивачем змін.», судовою колегією оцінюється критично з огляду на таке.

Пунктом 2 Постанови №228 приписано власникам складових Єдиної газотранспортної системи України та газотранспортним і газорозподільним підприємствам привести свої договірні відносини у відповідність до вимог Типового договору на експлуатацію складових Єдиної газотранспортної системи України (між власниками та газотранспортними або газорозподільними підприємствами), затвердженого цією постановою, у місячний строк з дня набрання нею чинності.

Відтак про необхідність приведення договірних відносин у відповідність до вимог Типового договору Позивача повинен був бути обізнаний з моменту офіційного опублікування оскаржуваної постанови, а відтак саме з цього моменту необхідно обраховувати час, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав. Разом з тим, суд першої інстанції даних обставин не врахував, заявлене НКРЕКП клопотання про залишення без розгляду позовної заяви не розглянув, що й спричинило ухвалення помилкового рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 203 КАС України постанова суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених статтею 155 цього Кодексу.

Згідно п. 9 ч. 1 ст. 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

У рішенні від 21.02.1975 року у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід'ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2011 року №17-рп/2011, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов'язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини п'ятої статті 6 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.

Установлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, не надавши належну оцінку питанню дотримання Позивачем строків звернення до суду.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст.ст. 155, 160, 167, 195, 198, 203, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу дочірньої компанії «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2015 року у справі за адміністративним позовом Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», про визнання протиправною та скасування постанови - скасувати.

Позовну заяву Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», про визнання протиправною та скасування постанови - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Шурко О.І.

Кузьменко В. В.