Справа № 820/605/16
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2016-04-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2016 р.Справа № 820/605/16
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Перцової Т.С.

Суддів: Дюкарєвої С.В. , Жигилія С.П.

за участю секретаря судового засідання Мороз Є.В.,

представників сторін : позивача - Оганезової Р.А., відповідача - Демиденко І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.02.2016р. по справі № 820/605/16

за позовом Харківської міської ради

до Прокуратури Харківської області

про визнання дій незаконними,

ВСТАНОВИЛА

Позивач, Харківська міська рада, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Харківської області, в якому просив суд визнати незаконними дії прокурора міста Харкова щодо подання 11.08.2015 р. до Дзержинського районного суду м. Харкова позовної заяви від 04.06.2015 р. № 04-31-231/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОСОБА_3, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача: ОСОБА_4, про визнання незаконним та скасування п.п. 12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 р. № 151/10, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку площею 11,9188 га (кадастровий номер НОМЕР_1) - НОМЕР_2, визнання відсутності у ОСОБА_3 права власності на земельну ділянку, що розташована по АДРЕСА_1, площею 11,9188 га, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною вартістю за нормативною грошовою оцінкою 57235269 грн., витребування з незаконного володіння ОСОБА_3 та передання Харківській міській раді земельну ділянку площею 11,9188 га (кадастровий номер НОМЕР_1) без підтвердження судом наявності підстав для представництва інтересів держави в суді.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 року по справі № 820/605/16 клопотання представника Прокуратури Харківської області про закриття провадження по справі за позовом Харківської міської ради до Прокуратури Харківської області про визнання дій незаконними - задоволено.

Провадження у справі за позовом Харківської міської ради до Прокуратури Харківської області про визнання дій незаконними - закрито.

Роз'яснено позивачу, що повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається.

Позивач, не погодившись із вказаною постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 року по справі № 820/605/16 скасувати та направити справу для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що відповідно до ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор попередньо, до звернення з позовом до суду, зобов'язаний був звернутися до Дзержинського районного суду м. Харкова за підтвердженням судом наявності підстав для представництва, і лише у разі отримання позитивного рішення звертатися до суду з основним позовом. Однак, доказів такого звернення за підтвердженням підстав для представництва інтересів держави в суді до подання позовної заяви до суду прокурором не надано. З посиланням на ст.23 Закону України "Про прокуратуру" зазначив, що наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді може бути оскаржена громадянином або суб'єктом владних повноважень, однак, звернувшись до суду з вищевказаним позовом, прокурор фактично позбавив Харківську міську раду можливості оскаржити підстави для такого представництва.

Представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав з підстав, викладених в останній, просив суд апеляційної інстанції ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 року по справі № 820/605/16 скасувати та направити справу для продовження розгляду.

Представник відповідача в надісланих до суду письмових запереченнях та в судовому засіданні просив суд апеляційної інстанції вимоги апеляційної скарги залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду першої інстанції - без змін.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 10.08.2015 року до Харківської міської ради засобами поштового зв'язку надійшла копія позовної заяви прокурора міста Харкова від 04.06.2015 року до Харківської міської ради, ОСОБА_3, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - ОСОБА_4, про визнання незаконним та скасування п.п.12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 р. №151/10, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку площею 11,9188 га (кадастровий номер НОМЕР_1) - НОМЕР_2, визнання відсутності у ОСОБА_3 права власності на земельну ділянку, що розташована по АДРЕСА_1, площею 11,9188 га, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною вартістю за нормативною грошовою оцінкою 57235269 грн.; витребування з незаконного володіння ОСОБА_3 та передання Харківській міській раді земельної ділянки площею 11,9188 га кадастровий номер НОМЕР_1.

Ухвалою Дзержинського районного суду м. Харкова від 23.09.2015 року відкрито провадження у справі за позовною заявою прокурора у справі №638/14032/15-ц.

З матеріалів позовної заяви судом першої інстанції встановлено, що протягом 2015 року до Харківської міської ради та виконавчих органів міської ради запитів від Прокуратури Харківської області про витребування матеріалів, ознайомлення з матеріалами щодо підготовки та погодження п.п.12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 № 151/10 не надходило.

Вважаючи протиправними дії прокурора м. Харкова щодо подання до Дзержинського районного суду м. Харкова вищезазначеної позовної заяви до Харківської міської ради, ОСОБА_3, треті особи, які не заявляють самостійних вимог, - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, ОСОБА_4, позивач звернувся до суду з даним позовом до прокуратури Харківської області про оскарження вищезазначених дій прокурора м. Харкова.

Приймаючи рішення про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що звернення суб'єкта владних повноважень (прокурора) до суду з позовною заявою не породжує будь - яких зобов'язань, що виникають із владних управлінський функцій для позивача, а є реалізацію права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду, отже, даний спір не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з п.1 ч.1 ст.3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкту. У випадку якщо суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не може вирішуватись адміністративним судом.

У ч.2 ст.4 КАС України закріплено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Отже, з викладених правових норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори. Разом з тим, спір набуває ознак публічно-правового не тільки за умов наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Як вбачається з матеріалів справи, прокурор м. Харкова в інтересах держави звернувся до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом від 04.06.2015 року № 04-31-231/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОСОБА_3, треті особи, які не заявляють самостійних вимог : на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, на стороні відповідача - ОСОБА_4, про визнання п.12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії 5 скликання "Про надання юридичним та фізичним земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 р. № 151/10, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, визнання відсутності у ОСОБА_3 права власності на земельну ділянку, витребування з незаконного володіння ОСОБА_3 земельної ділянки.

Зазначене звернення прокурора міста Харкова з позовом до Дзержинського районного суду м. Харкова позивач вважає протиправними діями прокуратури.

Щодо такого твердження слід зазначити, що право прокурора на звернення з позовом до господарського суду в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення визначено Законом України "Про прокуратуру" та Цивільним процесуальним кодексом України.

Так, відповідно до ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною 6 ст.23 вказаного Закону передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; брати участь у розгляді справи; подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Отже, для захисту законних інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 2 ст.3 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

За положеннями ч.2 ст.45 ЦПК України з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.

Отже, саме при реалізації права прокурора на звернення з позовом до суду в інтересах держави або в інших випадках, судом перевіряються та встановлюється обґрунтованість підстав для такого звернення, в даному випадку, відповідно до Цивільного процесуального кодексу України, про що приймається відповідна ухвала.

Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою Дзержинського районного суду м. Харкова від 23.09.2015 року позовну заяву прокурора прийнято до розгляду, відкрито судове провадження у справі, що свідчить про те, що судом перевірено наявність підстав для представництва інтересів держави та не виявлено перешкод для такого представництва.

Посилання апелянта на те, що відповідно до ст.23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор зобов'язаний був звернутися до суду за підтвердженням судом підстав для представництва, при цьому прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва, а також про те, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень, колегія суддів відхиляє, оскільки вказаною нормою не передбачено обов'язковість надання прокурору попередньої згоди на звернення до суду з позовом ані судом, ані міською радою.

Як встановлено частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

З наведених норм випливає, що прокурор зобов'язаний попередити про свій намір звернутися до суду того суб'єкта владних повноважень - державний орган або орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру"), тобто, у сфері дії якого порушуються права держави. Такий орган може бути позивачем по справі за позовом прокурора.

Між тим, Харківська міська рада в даному випадку є тим суб'єктом, який, на думку прокурора, порушує інтереси держави, а тому зазначений прокурором як відповідач по справі.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів вказує на те, що прокурор, звертаючись до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом до Харківської міської ради, не повинен був попередньо повідомляти останню про свій намір звернутися до суду, а Харківською міською радою помилково тлумачаться положення ч.3, ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру".

Крім того, право прокурора на звернення з позовом до Дзержинського районного суду м. Харкова в інтересах держави та щодо наявності підстав для такого звернення перевірено судом відповідно до вимог Цивільного процесуального кодексу України, про що свідчить ухвала суду від 23.09.2015 року про прийняття позовної заяви до розгляду.

Таким чином, звернення прокурора м. Харкова до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язано зі здійсненням ним владних управлінських функцій, при цьому право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення перевіряється, в даному випадку, судом відповідно до вимог Цивільного процесуального кодексу України, а тому відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів зауважує, що Харківська міська рада не позбавлена можливості викласти свої доводи щодо відсутності у прокурора м. Харкова повноважень на звернення до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом до Харківської міської ради, ОСОБА_3 про скасування п.12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 р. № 151/10 в письмових запереченнях на позов та в апеляційній скарзі, у випадку, якщо Дзержинським районним судом м. Харкова буде прийнято рішення за позовом прокурора на користь останнього.

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що доводи апелянта щодо необхідності розгляду його позову в порядку адміністративного судочинства та про те, що судом першої інстанції не було роз'яснено, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд даного спору, не є підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду першої інстанції.

За приписами п.1 ч.1 ст.157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про закриття провадження у справі за позовом Харківської міської ради до прокуратури Харківської області про визнання незаконними дій прокурора міста Харкова щодо подання до Дзержинського районного суду м. Харкова позовної заяви від 04.06.2015 року № 04-31-231-/15 до відповідачів - Харківської міської ради та ОСОБА_3, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору : на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Харківській області, на стороні відповідача - ОСОБА_4 про визнання незаконним та скасування п.п. 12.1 додатку 1 до рішення 45 сесії Харківської міської ради 5 скликання "Про надання юридичним особам та фізичним особам земельних ділянок для розміщення об'єктів містобудування" від 23.06.2010 р. № 151/10, визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, визнання відсутності у ОСОБА_3 права власності на земельну ділянку, витребування з незаконного володіння ОСОБА_3 та передання Харківській міській раді земельної ділянки, оскільки даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справа та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п.1 ч.1 ст. 199, ст.200, п.1 ч.1 ст.205, ст.ст.206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А

Апеляційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 29.02.2016р. по справі № 820/605/16 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Перцова Т.С.
Судді Дюкарєва С.В. Жигилій С.П.
Повний текст ухвали виготовлений та підписаний 12.04.2016 р.