Справа № 826/15152/14
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2016-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 березня 2016 року м. Київ К/800/6928/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

суддів Мороз Л.Л.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю: представника позивача Картозії Л.Ш.,

представника відповідача Тхорика С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність»

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2014 року

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2015 року

у справі № 826/15152/14

за позовом Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність»

до Київської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» (далі - ГО «Трудова співдружність») звернулась до суду з позовом до Київської міської ради, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо внесення на розгляд сесії від 04 вересня 2014 року проекту рішення «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», без оприлюднення проекту регуляторного акту в частині внесення змін до рішення Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051 «Про Правила благоустрою міста Києва» та відповідного аналізу регуляторного впливу;

- скасувати рішення Київської міської ради від 04 вересня 2014 року № 62/62 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради» у частині внесення змін до рішення Київської міської ради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051 «Про Правила благоустрою міста Києва» (додаток № 1 до рішення);

- зобов'язати Київську міську раду розглянути зауваження та пропозиції членів ГО «Трудова співдружність» до проекту регуляторного акту та аналізу регуляторного впливу, викладених у листі від 19 вересня 2014 року вих. № 440.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судами обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, та просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін в частині відмови у задоволенні вимоги позову щодо бездіяльності Київської міської ради щодо винесення 04 вересня 2014 року на розгляд сесії проекту рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради» без оприлюднення проекту регуляторного впливу. В інших частинах просить рішення судів скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги, крім вказаних, задовольнити. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судами не враховано ту обставину, що 04 та 22 серпня 2014 року доопрацьовані проекти регуляторного акту оприлюднено без аналізу регуляторного впливу, в той час як аналіз регуляторного впливу, оприлюднений 04 липня 2014 року не передбачав змін до рішення Київради від 25 грудня 2008 року № 1051/1051, тобто відповідачем прийнято рішення за відсутності аналізу його регуляторного впливу. Також вказує, що пропозиції та зауваження позивача від 19 вересня 2014 року залишились нерозглянутими розробником проекту регуляторного акту, що є порушенням прав позивача.

В судовому засіданні представник позивача підтримала касаційну скаргу, просила суд задовольнити її з підстав, викладених в ній, представник відповідача заперечив проти касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що 04 липня 2014 року на офіційному сайті КМДА за адресою https://kievcity.gov.ua/news/15289.html розміщено «Повідомлення про оприлюднення» в якому зазначено, що відповідно до ст. 9 та ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомляє про оприлюднення проекту регуляторного акту - рішення Київської міської ради Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».

У вказаному повідомленні зазначено, що Головним розробником проекту є Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Крім того, зазначено, що проект рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» розміщено в мережі Інтернет за адресою www.kievcity.gov.ua (розділ: «Адміністрація», підрозділ: «Регуляторна діяльність»).

У повідомленні вказується, що метою проекту рішення є: приведення рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443 у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві, спрощення та удосконалення процедури укладання договорів щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою шляхом використання порталу містобудівного кадастру м. Києва.

У повідомленні також зазначено, що зауваження та пропозиції приймаються протягом 1 місяця з дати опублікування у письмовому або електронному вигляді Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за адресою: - 01044, м. Київ, вул. Хрещатик, 32, тел. , або електронною поштою за адресою , контактна особа ОСОБА_4

Також викладено проект рішення, аналіз регуляторного впливу щодо питань благоустрою. В оприлюдненому проекті не передбачалося змін до рішення КМР від 25 грудня 2008 р. N 1051/1051 «Про Правила благоустрою міста Києва».

04 серпня 2014 року на офіційному сайті КМДА за адресою http://kievcity.gov.ua/news/15584.html оприлюднено оголошення «Інформація щодо проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».

В оголошенні зазначено про оприлюднення для ознайомлення доопрацьовану на підставі пропозицій і зауважень редакцію проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради». (/news/15289.html).

Зазначено також посилання на проект в електронному вигляді «Файл документа: Proekt-rishennya-KMR-Payova-uchast-040814.doc».

Зокрема, згідно із доопрацьованим проектом передбачалось внесення змін до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 N 1051/1051, а саме зміни до Розділу XIII Правил благоустрою міста Києва. Кінцевий строк надання зауважень - 11 серпня 2014 року.

Окрім того, 22 серпня 2014 року на офіційному сайті КМДА за адресою https://kievcity.gov.ua/news/16043.html оприлюднено оголошення «Інформація щодо проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».

Вказано про оприлюднення для ознайомлення доопрацьовану на підставі пропозицій і зауважень редакцію проекту вказаного рішення Київради (/news/15289.html, попередня доопрацювана редакція /news/15584.html).

Зазначено також посилання на проект в електронному вигляді «Файл документа: Проект рішення-220814.doc». Кінцевий термін надання зауважень до 29 серпня 2014 року.

Згідно із доопрацьованим проектом, а саме п. 2 проекту рішення, передбачалось внесення змін до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 р. № 1051/1051, згідно з додатком 1, які надалі і знайшли своє відображення у рішенні КМР від 4 вересня 2014 року N 62/62.

04 вересня 2014 року Київська міська рада прийняла спірне рішення від N 62/62 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою м. Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради», п. 2 якого внесено зміни до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року N 1051/1051, згідно з додатком 1 до цього рішення.

Вважаючи спірне рішення Київради в частині внесення змін до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25 грудня 2008 року N 1051/1051 незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом про його скасування, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача прийняте з дотриманням процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому підстави для його скасування, визнання протиправними дій щодо прийняття вказаного рішення відсутні.

Суд касаційної інстанції погоджується з такими висновками судів з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом ст. 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Ч.ч. 1, 2 ст. 8 вказаного закону передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

За змістом ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Ч. 1 ст. 36 зазначеного закону встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

З урахуванням наведених норм та встановлених судами обставин, проект спірного рішення Київради та аналіз регуляторного впливу до нього були оприлюднені, з урахуванням вимог та процедури, передбаченої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», про що вірно вказано судами першої та апеляційної інстанцій.

Доводи позивача, що 04 серпня 2014 року та 22 серпня 2014 року доопрацьовані проекти регуляторного акту оприлюднено без аналізу регуляторного впливу спростовуються тим, що такий аналіз був оприлюднений 04 липня 2014 року і стосувався він того самого проекту регуляторного акту, який оприлюднено 04 серпня 2014 року та 22 серпня 2014 року.

При цьому слід зауважити, що закон не вимагає змінювати та додатково оприлюднювати аналіз регуляторного впливу стосовно того проекту регуляторного акту, до якого внесено зміни внаслідок отримання його розробником зауважень і пропозицій.

Також судами обґрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог про зобов'язання Київради розглянути зауваження та пропозиції членів ГО «Трудова співдружність» до проекту регуляторного акту та аналізу регуляторного впливу, викладених у листі від 19 вересня 2014 року вих. № 440, з огляду на те, що ці зауваження і пропозиції стосуються проекту, оприлюдненого 08 вересня 2014 року, та, відповідно, підлягають розгляду в межах обговорення та висловлення пропозицій саме щодо цього проекту (від 08 вересня 2014 року) та не стосуються проекту змін до рішення Київради № 1051/1051 від 25 грудня 2008 року, прийнятого 04 вересня 2014 року.

Судами правильно вказано, що проект рішення, оприлюднений 08 вересня 2014 року, спрямований на подальше удосконалення правил регулювання, встановлених Рішенням Київради № 1051/1051 від 25 грудня 2008 року з урахуванням змін, внесених рішенням Київради від 04 вересня 2014 року N 62/62.

Зауваження ж та пропозиції позивача від 19 вересня 2014 року направлені для розгляду за належністю, про що свідчить лист Голови постійної комісії з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики А. Карпенко від 21 жовтня 2014 року № 08/286-93, відтак відсутні підстави для задоволення позову і в цій частині вимог.

За таких обставин, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову. Судами ухвалено законні та обґрунтовані рішення, які постановлені з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Згідно з ч. 1 ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої і апеляційної інстанцій та встановлених обставин справи, тому відсутні підстави для її задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова співдружність» залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: