Справа № 826/4791/15
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2016-03-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" березня 2016 р. м.Київ К/800/42140/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

позивача - ОСОБА_2, представника - ОСОБА_3,

відповідача - Кіпоренко Т.Є.,

третьої особи - ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, треті особи - ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання дій протиправними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У березні 2015 року ОСОБА_2 звернувся з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, треті особи - ОСОБА_6, ОСОБА_7, в якому просив визнати протиправними дії та скасувати рішення від 05 лютого 2014 року згідно протоколу №2 питання 5 засідання секції «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону України з розгляду звернення позивача про призупинення дії рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону (протокол №16 питання 8 від 09 жовтня 2013 року) щодо скасування рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону від 20 березня 2013 року (протокол №3 питання 11) та відкликання листів Мінрегіону від 20 березня 2013 року №7/18-15939, №7/18-15931 щодо можливого зменшення протипожежного розриву до 3,2 м до стіни сусіднього будинку незакінченого будівництвом - цегляного житлового індивідуального двоповерхового будинку (третьої категорії пожежної безпеки) за адресою: АДРЕСА_1 під час будівництва індивідуального житлового будинку 1-ої категорії пожежної безпеки за адресою: АДРЕСА_2 за умови виконання компенсуючих заходів, розроблених ТОВ «Перша інженерна компанія».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про необґрунтованість і незаконність оскаржуваного рішення, яке ухвалене без всебічного вивчення питання, що виносилось на розгляд секції, з порушенням вимог закону.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та ОСОБА_6 проти задоволення касаційної скарги заперечують.

Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін та третьої особи, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_2 є власником земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, суміжним користувачем та власником земельної ділянки площею 0,0976 га за адресою: АДРЕСА_2 є ОСОБА_8

Розпорядженням Приморської районної адміністрації ОМР №819 надано дозвіл громадянам ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_6 на отримання містобудівних умов та обмежень з розміщення індивідуального житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2.

13 березня 2013 року ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_6 звернулися до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України із заявою, в якій просили розглянути можливість та погодити зменшення протипожежного розриву до 3,2 метри до стіни сусіднього незакінченого будівництвом об'єкту- цегляного житлового індивідуального двоповерхового будинку (ІІІ категорії пожежної безпеки) за адресою: АДРЕСА_1, під час будівництва індивідуального житлового будинку 1 категорії пожежної безпеки (залізобетонний каркас та цегляні стіни, 2 поверховий з цокольним та технічним поверхами) за адресою: АДРЕСА_2.

Листом від 20 березня 2013 року №7/18-4146 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повідомило ОСОБА_8, що за наслідками розгляду зазначеної заяви на засіданні секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону 20 березня 2013 року вирішено: враховуючи погодження Головного Управління Держтехногенбезпеки в Одеській області (лист від 11 березня 2013 року №03-03/957) та згоду мешканців суміжних ділянок, як виняток, вважати за можливе зменшення протипожежного розриву до 3,2 м до стіни сусіднього об'єкту незакінченого будівництва - цегляного житлового індивідуального двоповерхового будинку (ІІІ категорії пожежної безпеки) за адресою АДРЕСА_1 під час будівництва індивідуального житлового будинку 1-ої категорії пожежної безпеки за адресою: АДРЕСА_2 за умови виконання компенсуючих заходів, розроблених ТОВ «Перша інженерна компанія».

Листом від 09 жовтня 2013 року №7/18-15939 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на звернення прокуратури Одеської області від 27 вересня 2013 року №05/3-669-12 щодо обґрунтованості рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону повідомило, що 09 жовтня 2013 року на засіданні секцій «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» та «Організації ціноутворення та економіки будівництва» вирішено: враховуючи обговорення та те, що за результатами перевірки прокуратурою Одеської області, які зазначені у листі від 27 вересня 2013 року №05/3-669-12, на підставі копії договору дарування земельної ділянки від 21 жовтня 2010 року та копії Витягу з державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 18 червня 2013 року, що підтверджують підставу виникнення права власності громадянина ОСОБА_2 на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1, встановлено, що громадянами ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_6 у матеріалах звернення до Мінрегіону від 13 березня 2013 року подані неправдиві відомості щодо згоди суміжних землекористувачів на зменшення протипожежного розриву між будинками АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, чим порушені вимоги ст.5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», скасувати рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону від 20 березня 2013 року (питання 11 витягу з протоколу №3) та відкликати лист Мінрегіону від 20 березня 2013 року №7/18-4146.

05 лютого 2014 року на засіданні секції «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону України (протокол №2) розглянуто питання №5 про розгляд звернення гр.ОСОБА_6 від 05 лютого 2014 року щодо скасування рішення секції «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» та «Організації ціноутворення та економіки будівництва» Науково-технічної ради Мінрегіону (протокол від 09 жовтня 2013 року №16 питання №8), щодо скасування рішення секції «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону України від 20 березня 2013 року (протокол від 20 березня 2013 року №3 питання №11) та відкликання листів Мінрегіону від 09 жовтня 2013 року №7/18-15939 та №7/18-15931 та вирішено: «Враховуючи підсумки обговорення та зважаючи на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 05 грудня 2013 року у справі №522/1940/13-ц, яке 31 грудня 2013 року набрало законної сили, ухвали Приморського районного суду м. Одеси від 05 лютого 2014 року у справі №522/1940/13-ц про роз'яснення рішення суду та про виправлення описки, призупинити дію рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону (протокол №16 питання 8 від 09 жовтня 2013 року) щодо скасування рішення секції «Містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону від 20 березня 2013 року (протоколу №3 питання 11) та відкликання листа Мінрегіону від 20 березня 2013 №7/18-4146, а також листів Мінрегіону України від 09 жовтня 2013 року №7/18-15939 та №7/18-15131 до набрання законної сили ухвалами Приморського районного суду м. Одеси від 05 лютого 2014 у справі №522/1940/13-ц про роз'яснення рішення суду та про виправлення описки».

Листом від 07 лютого 2014 року №7/18-1502 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повідомило ОСОБА_6 про результати розгляду його звернення від 05 лютого 2014 року та надало витяг з протоколу №2 засідання секції від 05 лютого 2014 року.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили із того, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту прав, оскільки висновки секції «Містобудування і архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів» Науково-технічної ради Мінрегіону України не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України, а є лише підставою для їх подальшого внесення на розгляд засіданням НТР або оформлення рішенням НТР у робочому порядку.

Колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій по суті позовних вимог передчасними, зробленими без повного та всебічного з'ясування обставин, що мають значення для справи, при неправильному застосуванні норм матеріального права, рішення судів не відповідають вимогам ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо їх законності та обґрунтованості.

Згідно п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до визначення п.7 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон України), відповідно до п.1 Положення про Мінрегіон України, затвердженого Указом Президента України від 31 травня 2011 року №633/2011, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінрегіон України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства.

Згідно п.3 Положення основними завданнями Мінрегіону України є, зокрема, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах: будівництва, архітектури, містобудування, промисловості будівельних матеріалів, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

У п.4 Положення передбачено, що Мінрегіон України відповідно до покладених до нього завдань затверджує будівельні норми, здійснює, повноваження центрального органу виконавчої влади з нормування у будівництві, стандартизації стосовно організації розроблення, схвалення, прийняття, перегляду та зміни національних стандартів у галузі будівництва і промисловості будівельних матеріалів.

Постійно діючим дорадчим органом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, який утворений з метою розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо визначення основних напрямів у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування, промисловості будівельних матеріалів, житлово-комунального господарства, житлової політики, удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, благоустрою населених пунктів, квітково-декоративного насінництва та розсадництва, поводження з побутовими відходами, поховання, обговорення найважливіших програм та проблем, а також рекомендацій щодо використання та впровадження новітніх досягнень вітчизняної та зарубіжної науки, наукових та науково-технічних розробок, схвалення до погодження проектів нормативно-правових актів, нормативних документів є Науково-технічна рада Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - НТР).

Відповідно до п.п.1.3, 1.4 Положення про науково-технічну раду Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого наказом Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 вересня 2011 року № 208 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 червня 2012 року №308), НТР проводить свою роботу на основі колегіальності у формі колективного обговорення, обміну думками та ділової критики. Рішення НТР виробляється її членами колективно з урахуванням останніх досягнень науки і техніки та використанням знань і досвіду провідних спеціалістів, науковців, які запрошуються на засідання НТР або залучаються до її роботи як експерти.

Відповідно до п.3.5 Положення №208 у складі НТР постійно діє секція містобудування та архітектури, будівництва об'єктів цивільного та промислового призначення, будівельних матеріалів і виробів.

Робота секцій НТР регламентується Положенням про секції науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 вересня 2011 року №308 (далі - Положення №308), відповідно до п.п.4.1, 4.2, 4.5 якого формою роботи секцій НТР є засідання. Дату, час та місце проведення засідань секцій НТР визначають керівники секцій. Рішення з питань, які розглядаються на засіданні секції НТР, приймаються простою більшістю голосів у присутності більше половини складу членів секції НТР. Протоколи засідань секцій НТР підписуються керівником (у разі відсутності - заступником керівника секції НТР) та секретарем відповідної секції НТР і зберігаються у секретаря секції НТР.

Згідно п.п.4.6, 4.7 Положення №308 для обговорення на засіданні секції НТР та схвалення питань, які стосуються декількох структурних підрозділів Міністерства, проводяться спільні засідання секцій НТР. Протоколи спільних засідань секцій НТР підписуються керівниками (у разі відсутності - заступниками керівників секції НТР) та секретарями відповідних секцій НТР, і їх оригінали зберігаються у кожного секретаря секцій НТР.

Згідно п.4.8 Положення №308 питання, які позитивно розглянуті на засіданні секції НТР, вносяться на розгляд засідання НТР або оформлюються рішенням НТР у робочому порядку.

Закон України «Про будівельні норми» визначає правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм.

Виходячи із положень ст.5 Закону України «Про будівельні норми» Мінрегіон України належить до суб'єктів нормування у будівництві.

Як передбачено ч.5 ст.10 Закону України «Про будівельні норми», обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб'єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку.

При цьому, відповідно до п.3.2 Порядку погодження в Міністерстві регіонального розвитку та будівництва обґрунтованих відхилень від діючих будівельних норм у проектній документації при проектуванні та внесенні змін у проектну документацію об'єктів промислової забудови та інженерно-транспортної інфраструктури, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 04 липня 2008 року № 301 (надалі також Порядок погодження відхилень від ДБН) остаточне рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих будівельних норм у проектній документації приймається і підписується заступником Міністра відповідно до розподілу обов'язків. В особливо складних випадках, за рекомендацією засідання Секції та за рішенням заступника Міністра відповідно до розподілу обов'язків, питання може бути винесено на розгляд президії Науково-технічної ради Мінрегіонбуду. Після прийняття рішення щодо можливості проектування та внесення змін у проектну документацію Об'єкта Мінрегіонбуд повідомляє про це листом автора звернення. Якщо це рішення негативне, Мінрегіонбуд листом повідомляє про причини відмови у погодженні.

Також, згідно п.3.7 Порядку розгляду в Міністерстві регіонального розвитку та будівництва звернень щодо відхилень від діючих державних будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, затвердженого наказом Мінрегіонбуду України від 22 липня 2010 року № 275 (далі також - Порядок розгляду відхилень від ДБН) остаточне рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих державних будівельних норм у проектній документації оформлюється листом Мінрегіонбуду за підписом Міністра або заступника Міністра відповідно до розподілу обов'язків.

Відповідно до п.3.3 Порядку погодження відхилень від ДБН, п.3.10 Порядку розгляду відхилень від ДБН прийняті Мінрегіонбудом рішення враховуються Замовником при розробленні проектної документації або внесенні в неї змін та надаються разом з проектною документацією службам ДП «Укрдержбудекспертизи» при проведенні комплексної державної експертизи проектної документації Об'єкта.

Аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що лист Мінрегіону України за підписом заступника міністра, виданий за результатами розгляду заяви щодо погодження відхилень від будівельних норм, є рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки створює правові наслідки для конкретних фізичних і юридичних осіб, породжує у них певні права та обов'язки, є правовим актом індивідуальної дії і може бути предметом оскарження в адміністративному суді.

Як встановлено ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Проте, обставини щодо відповідності оскаржуваного рішення вищенаведеним вимогам судами попередніх інстанцій не з'ясовувалися, доводи позивача щодо його необґрунтованості та незаконності не перевірялися.

Відповідно до ч.1 ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Разом з цим, ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції, не з'ясовані фактичні обставини щодо порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача у зв'язку з вчиненням оскаржуваних дій та прийняттям оскаржуваного рішення, не встановлений характер правовідносин та зміст прав та інтересів, за захистом яких звернувся до суду позивач.

У відповідності з ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч.2 ст.227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене, прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді