Справа № 826/11299/14
Суддя: Гриців М.І.
Дата ухвалення: 2016-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України у складі:

головуючогоГриціва М.І.,
суддів:Барбари В.П., Берднік І.С., Волкова О.Ф., Ємця А.А., Жайворонок Т.Є., Колесника П.І., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Потильчака О.І., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Терлецького О.О.,
за участі секретаря судового засідання Ключник А.Ю.,

представників:

заявника - Державної авіаційної служби України (далі - ДАСУ) - Кушпіля Д.С.,

позивача - приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» (далі - Авіакомпанія) - Ткаченка К.В., Дзюбенка С.М., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Авіакомпанії до ДАСУ про визнання протиправними дій,

установила:

У серпні 2014 року Авіакомпанія звернулася до адміністративного суду з позовом до ДАСУ про визнання протиправними дій щодо нарахування Авіакомпанії державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних організація (далі - Фонд) за період з вересня 2013 року по травень 2014 року, а також щодо формування і надання Авіакомпанії рахунків-фактур із зазначеними у позовній заяві номерами та датами видання про сплату державного збору до Фонду.

Вимоги мотивовані тим, що ДАСУ нараховує та зобов'язує сплачувати державний збір, що не передбачений податковим законодавством, а також у розмірах та у спосіб, які не встановлені законом.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 24 вересня 2014 року відмовив у задоволенні позову.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 січня 2015 року скасував постанову суду першої інстанції й ухвалив нову - про задоволення позову.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 березня 2015 року постанову апеляційного суду залишив без змін.

Суд касаційної інстанції, посилаючись на статтю 12 Повітряного кодексу України (далі - ПКУ), пункти 1, 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (далі - Положення про Фонд), пункт 5 розділу ІІ додатка до Положення про Фонд, дійшов висновку, що оскільки Положення про Фонд не регулює періодичність, порядок сплати, переведення державного збору у національну валюту та порядок зарахування державного збору до Фонду, фактичне нарахування ДАСУ цього платежу за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, здійснене поза межами наданих їй повноважень.

Іншим аргументом на користь задоволення позову, з яким погодився суд касаційної інстанції, визнано час набуття чинності Законом України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI «Про адміністративні послуги» (далі - Закон № 5203-VI), із датою набуття якого - 7 жовтня 2012 року - припинили свою дію норми статті 12 ПКУ і пов'язані з ними положення нормативно-правових актів, на підставі яких нараховувалися оспорені суми державного збору.

У заяві про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2015 року ДАСУ стверджує про неоднакове застосування судом касаційної інстанції пунктів 3 і 4 частини п'ятої статті 12 ПКУ, норми яких визначають, що надходженнями до Фонду є державний збір із суб'єктів авіаційної діяльності, зокрема, за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України (пункт 3), за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України (пункт 4).

Із наведенням мотивів незгоди з доводами, зазначеними в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2015 року, просить це рішення та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2015 року скасувати і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2014 року.

На підтвердження неоднакового застосування касаційним судом зазначених норм у подібних правовідносинах посилається на постанову Вищого господарського суду України від 11 лютого 2013 року (справа № 5011-14/10827-2012), яка є протилежним за значенням рішенням, у якому, на переконання заявника, сформульовано правильний правозастосовний висновок.

Передумовами оспореного правозастосування стали такі фактичні обставини.

ДАСУ направила Авіакомпанії рахунки-фактури за окремі місяці 2013 і 2014 років щодо перерахування державного збору за кожного пасажира, який відлітав з аеропорту України, та кожну тонну вантажу, що відправлялася чи прибувала до аеропорту України, при здійсненні регулярних або чартерних рейсів. Збір підлягав сплаті до Фонду на підставі пунктів 3 і 4 частини п'ятої статті 12 ПКУ. Перелік платежів, розмір, порядок та строки їх сплати ДАСУ обґрунтовувала посиланням на частину дев'яту статті 12 ПКУ та Положення про Фонд.

Авіакомпанія норми права, на які посилається заявник, трактує по-іншому і так, ніби вимога про сплату сум державного збору не містить правових підстав. Стисло доводи незгоди позивача зводяться до такого:

- державний збір за ознаками і юридичними властивостями є податковим платежем, вид, розмір, порядок, строк та інші елементи якого мають бути встановлені законом, а не делегуватись Уряду України;

- перелік платежів, розмір, порядок і строк їх сплати чітко й однозначно не регламентовані нормативно-правовими актами, ДАСУ довільно й на власний розсуд визначає кількісні та інші критерії сплати державного збору;

- із набранням чинності Законом № 5203-VI норми, що раніше були правовими підставами для нарахування та сплати державного збору, втратили чинність (припинили свою дію).

Отже, у рішенні, що переглядається, суд касаційної інстанції на підставі судової інтерпретації правової природи державного збору, законодавчого унормування переліку, порядку, строків та інших елементів його нарахування та надходження до державного бюджету, часу дії норм права, що зумовлюють сплату державного збору, дійшов висновку, що ДАСУ, коли сформувала і направила Авіакомпанії рахунки-фактури про сплату державного збору до Фонду, діяла поза межами правового регулювання, тобто протиправно.

У спорі, що виник між тими самими сторонами за подібних фактичних обставин з приводу майже аналогічного предмета спору, що у часі виник раніше, суд касаційної інстанції господарської юрисдикції, посилаючись на норми права, правильність застосування яких оспорюється, а також на положення пункту 1 статті 193 Господарського кодексу України, статей 526, 610 Цивільного кодексу України, визнав, що спір підвідомчий судам господарської юрисдикції, і, розглянувши його по суті, вказав, що Авіакомпанія зобов'язана погасити заборгованість зі сплати державного збору до Фонду.

В аспекті зазначених правозастосувань колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України, заслухавши пояснення представників заявника та позивача, зміст яких в основному не відрізняється від доводів, наведених у заяві про перегляд та позовній заяві, та перевіривши матеріали справи, дійшла висновку про таке.

Насамперед колегії суддів належить з'ясувати, чи правильно визначена підсудність спору, за наслідками розгляду якого ухвалено оскаржене рішення, і чи поширюється адміністративна юрисдикція на правовідносини, що склалися між сторонами з приводу означеного конкретного предмета спору. Відповідь на ці питання зумовлюється певними особливостями цього спору.

З одного боку, відповідачем у справі є центральний орган виконавчої влади, який входить до системи органів виконавчої влади, забезпечує реалізацію державної політики у сфері цивільної авіації [пункт 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 398/2011 (далі - Положення про ДАСУ)]. Відповідно до частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України за цими ознаками ДАСУ підпадає під визначення суб'єкта владних повноважень, здійснення яким владних управлінських функцій в межах наданих повноважень приводить до виникнення правовідносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

З другого боку, предмет і зміст спору, вид і правова природа платежу, сфера діяльності, в якій виникає обов'язок його сплати, відомості про те, хто є платником збору, роль авіаційної компанії в його перерахуванні, конкретний, зовнішній зміст дій суб'єкта владних повноважень викликають небезпідставні сумніви в правильності застосування адміністративної юрисдикційної процедури розгляду справи.

У справі, в якій переглядається оскаржене рішення, суд касаційної інстанції вирішив, що спірні правовідносини виникли внаслідок здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських дій, а тому підпадають під юрисдикцію адміністративного суду.

Однак з таким підходом до визначення характеру правовідносин не можна погодитися у зв'язку з тим, що висновки суду касаційної інстанції з цього приводу є передчасними й поспішними.

Відповідно до частини першої статті 12 ПКУ авіаційна діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях є витратною. Загальнодержавні витрати на ці види діяльності здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України (далі - БК) та закону про Державний бюджет України.

За частинами другою-четвертою тієї самої статті загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - це витрати, пов'язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. Порядок використання коштів на авіаційну діяльність та на участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.

Для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Фонд.

Згідно з частиною п'ятою статті 12 ПКУ надходженнями Фонду є державні збори із суб'єктів авіаційної діяльності, а саме: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України (підпункти 3 і 4 частини п'ятої цієї статті).

За частиною сьомою тієї ж статті забезпечення надходження коштів та використання коштів Фонду здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.

Відповідно до частин восьмої, дев'ятої статті 12 ПКУ платежі, що підлягають сплаті до Фонду, є обов'язковими для всіх суб'єктів авіаційної діяльності. Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

Фонд утворюється за рахунок державних зборів за, з-поміж іншого, видачу дозволів на використання комерційних прав, розмір яких затверджується Кабінетом Міністрів України (пункт 2 Положення про Фонд).

Згідно з пунктом 4 цього Положення збори сплачуються юридичними і фізичними особами в розмірах згідно з додатком.

Відповідно до пункту 5 розділу ІІ додатка до Положення про Фонд у разі видачі дозволів на експлуатацію повітряних ліній в межах України та/чи міжнародних повітряних ліній державний збір збільшується з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, у визначених розмірах, що стягуються зі споживача.

Відповідно до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, затверджених наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства транспорту України від 26 листопада 2001 року № 139/821 (далі - Ліцензійні умови), Ліцензійні умови є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, які надають послуги з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, і видаються на здійснення цього виду діяльності (пункти 1.4, 1.6).

За пунктами 2.4.17 і 2.4.18 цих Умов суб'єкт господарювання має подавати щомісячні звіти щодо виконаних перевезень за встановленою формою, затвердженою згідно з установленим порядком <…>; своєчасно перераховувати до Фонду державні збори згідно з Положенням про Фонд.

ДАСУ організовує надходження коштів до Фонду і їх цільове використання (підпункт 289 пункту 4 Положення про ДАСУ).

Згідно з частиною першою статті 9 БК доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; <…>. За частинами другою, третьою цієї статті податковими надходженнями визнаються встановлені законами України податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі). Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; 3) інші неподаткові надходження.

Згідно із законами України від 6 грудня 2012 року № 5515-VI «Про Державний бюджет України на 2013 рік» та 16 січня 2014 року № 719-VII «Про Державний бюджет України на 2014 рік» в розділах «Інші надходження» значаться надходження до Фонду (відповідні додатки № 1 до цих законів).

Із аналізу наведених норм та їх розуміння у взаємозв'язку можна дійти висновку, що за характером підстави для сплати платежу та критерієм для визнання розміру платежу державний збір до Фонду відноситься до неподаткових платежів. Це є обов'язковий, цільовий, фактично відплатний платіж, що надходить до державного бюджету. На законодавчому рівні унормовано вид цього платежу, порядок, умови та строк його сплати, визначено, в якій сфері діяльності він формується, хто його платить, хто отримує і зобов'язаний перерахувати до Фонду. Встановлено орган державної влади, який організовує і є відповідальним за надходження державного збору до Фонду та його цільовим використанням.

Отже, у справі, в якій переглядається оскаржене рішення, суди, розглядаючи спір за правилами адміністративної юрисдикції, не повинні були обмежуватися виміром статусу відповідача та фактом вчинення ним якихось певних дій, а водночас мали з'ясувати характер і правову природу здійснених суб'єктом владних повноважень дій, які правовідносини спричинили ці дії, якої вони форми, значення, яка їх юридична сила, чи обов'язкові вони, чи настає відповідальність за невиконання і яка саме.

Залежно від напряму, завдань, характеру і виду діяльності, яка має чи може здійснюватися, орган державної влади, органи місцевого самоврядування, органи управління на законодавчому рівні наділяються відповідними повноваженнями, компетенцією, правами і обов'язками та функціями. Обсяг і зміст повноважень, завдання, правові можливості можуть бути різними. При цьому має значення, що не кожна дія суб'єкта владних повноважень є чи може бути тією, що вчиняється (здійснюється) з використанням владних управлінських правоможностей, а звідси - призводити до виникнення правовідносин, спір щодо яких вирішується судом адміністративної юрисдикції. Владною управлінською дією (діяльністю) має чи може визнаватися щонайменше та, яка встановлена законодавством, входить до кола повноважень (компетенції, функціональних обов'язків) суб'єкта владних повноважень, містить в собі ознаки веління, обов'язковості, ззовні проявляється (виражається) у встановлених законом формах, забезпечується виконанням із застосуванням державного примусу.

Наведене дає підстави вважати, що суди фактично не дослідили і не оцінили зміст правовідносин, що склалися між сторонами спору, не з'ясували їх справжню природу, не виокремили дії, які були домінуючими і спричинили спірне правове відношення. Зокрема, фактично поза межами дослідження залишилася сфера діяльності, в якій виникає обов'язок сплати державного збору, хто насправді сплачує збір, за які послуги й кому, яка роль і функції в цій діяльності авіаційної компанії, який механізм формування державного збору і його співвідношення з комерційним господарюванням авіаперевізника.

Залишилося нез'ясованим, чи виконання ліцензійної умови про обов'язок своєчасно перераховувати державний збір до Фонду є складовою господарської діяльності авіаперевізника чи якоїсь іншої.

У повній мірі не перевірялась діяльність ДАСУ у правовідносинах, що виникають при формуванні державного збору, як-от: чи цей орган приймає і чи повинен приймати рішення встановленої форми та змісту про перерахування збору, чи є такі рішення обов'язковими до виконання, чи зачіпають вони права суб'єкта господарювання, яка фактично функція цього органу в процесі надходження коштів збору до бюджету.

Не міститься аргументів і щодо того, за якими критеріями (ознаками) слід визнавати владними управлінськими діями розрахунок державного збору і направлення його суб'єкту авіаційної діяльності для його перерахування, які здійснені відповідно до унормованого порядку. У разі якщо суб'єкт господарювання не перераховує кошти державного збору - які наслідки мають наставати для такого суб'єкта, чи настає відповідальність, яка саме, які заходи впливу застосовуються. Якщо утворюється заборгованість зі сплати державного збору - який порядок її погашення, ким, в якому порядку і за можливостями якої юрисдикційної процедури вирішуватимуться ці питання.

Фактичний і нормативний контекст справи дає підстави стверджувати, що без дослідження і з'ясування наведених вище питань, передусім, що стосуються юрисдикційної підсудності, усі постановлені у цій справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими. До з'ясування означених питань неможливо визнати правильними чи хибними правові висновки оскарженого рішення, а також сформулювати висновок про те, як слід правильно розуміти і застосувати конкретну одну й ту саму норму матеріального права в подібних правовідносинах.

У зв'язку з цим усі постановлені у справі рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Новий судовий розгляд належить провести відповідно до вимог адміністративного процесуального законодавства з урахуванням обставин, зазначених у постанові колегії суддів.

Керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України

постановила:

Заяву Державної авіаційної служби України задовольнити частково.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2015 року, постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2015 року та Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2014 року скасувати, а справу за позовом приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Гриців

Судді: В.П. Барбара І.С. Берднік

О.Ф. Волков А.А. Ємець

Т.Є. Жайворонок П.І. Колесник

О.В. Кривенда В.Л. Маринченко

П.В. Панталієнко О.І. Потильчак

О.Б. Прокопенко І.Л. Самсін

О.О. Терлецький