Справа № 335/12065/15-а(2-а/335/22/2016)
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2016-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

30 березня 2016 рокусправа № 335/12065/15-а(2-а/335/22/2016)
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Кругового О.О.

суддів: Юхименка О.В. Нагорної Л.М.

за участю секретаря судового засідання: Лащенка Р.В..

за участю:

представника відповідача: ОСОБА_1,

представника відповідача: ОСОБА_2,

представника позивача: ОСОБА_3.

представника третьої особи: Зінченко М.В..

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну скаргу ОСОБА_5

на постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 28 січня 2016 року у справі №335/12065/15-а (2а/335/22/2016) за позовом ОСОБА_5 до Запорізького міського голови Буряка Володимира Вікторовича, третя особа: Запорізька міська рада про визнання дій протиправними, -

в с т а н о в и в :

30 листопада 2015 року ОСОБА_5 звернулась до суду з адміністративним позовом в якому, з урахуванням уточнень та змін, просила: визнати протиправними дії міського голови Запоріжжя Буряка Володимира Вікторовича щодо оголошення 25 листопада 2015 року перерви в роботі першої сесії Запорізької міської ради сьомого скликання.

Адміністративний позов обґрунтований тим, що ні чинним законодавством, ні Регламентом міської ради не передбачено повноважень міського голови самостійно оголошувати перерву в роботі сесії, таке питання належить до вирішення радою шляхом голосування. Однак, відповідач ігноруючи той факт, що питання винесені на розгляд першого пленарного засідання першої робочої сесії міської ради сьомого скликання було розглянуто, замість закриття пленарного засідання оголосив в ньому перерву, без проведення відповідного голосування депутатами ради та без належних на те підстав. Відтак, на думку позивача, відповідачем порушено процедуру визначену Регламентом та оголошено перерву в роботі сесії без проведення голосування радою, а відтак вказані дії носять протиправний характер.

Постановою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 28 січня 2016 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_5 - відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач звернулась з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржувану постанову суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована доводами адміністративного позову.

Від відповідача надійшли заперечення на апеляційну скаргу, в яких він просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, та апеляційну скаргу ОСОБА_7 - без задоволення. В своїх запереченнях відповідач, із посиланням на приписи ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення Конституційного Суду України№19-рп/2011 від 14.12.2015 року, зазначає, що має виключні повноваження на ведення першої сесії міської ради та на оголошення в ній перерви, відтак відповідачем не порушено прав та законних інтересів позивача.

Перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи із наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що постановою Запорізької міської виборчої комісії Запорізької області №177 від 23.11.2015 року «Про скликання першого пленарного засідання першої сесії Запорізької міської ради сьомого скликання» було скликано перше пленарне засідання першої сесії Запорізької міської ради та винесено до розгляду наступні питання:

- про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів Запорізької міської ради сього скликання;

- про підсумки виборів та визнання повноважень Запорізького міського голови;

- про присвоєння рангу держаного службовця Запорізькому міському голові.

25 листопада 2015 року відбулось перше пленарне засідання першої сесії Запорізької міської ради на якому було виконано два пункти з питань окреслених постановою №177 від 23.11.2015 до розгляду на першому пленарному засідання першої сесії ради сьомого скликання, а саме: підведено підсумки виборів та визнано повноваження депутатів Запорізької міської ради сьомого скликання, визнано повноваження голови Запорізької міської ради, складення ним присяги. Присвоєння рангу державного службовця міському голові Буряку В.В. здійснено не було.

Після проведення зазначених дій міським головою Буряком В.В. було оголошено перерву в першому пленарному засіданні для опрацювання питань порядку денного першої сесії Запорізької міської ради сьомого скликання.

Вважаючи дії відповідача з приводу оголошення перерви у першому пленарному засідання першої сесії міської ради сьомого скликання протиправними позивач оскаржила їх до суду.

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відмінними є поняття першого пленарного засідання першої сесії ради та чергової сесії, що свідчить про неможливість використання до першого пленарного засідання першої сесії ради відповідного скликання ту саму законодавчу базу, що й до чергових сесій ради. Оскільки перше засідання сесії є установчим, воно скликається виборчою комісією, та його процедурні питання, фактично, регламентовані як Регламентом ради попереднього скликання так і приписами ЗУ «Про місцеве самоврядування», відповідно до яких міський голова як головуючий на першій сесії ради відкриває, веде засідання та оголошує перерви в ньому у відповідності до плану роботи ради. Оскільки, план роботи визначений постановою виборчої комісії №177 не було опрацьовано в повному обсязі, суд вважає, що головою Запорізької міської ради Буряком В.В. було правомірно оголошено перерву в роботі першої сесії.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, пунктом 8 частини четвертої цієї статті визначено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Повноваження міської ради визначені у статтях 25, 26 цього Закону. Серед цих повноважень відсутні повноваження, пов'язані із організацією та веденням пленарних засідань сесії ради, зокрема, першого пленарного засідання першої сесії ради.

Повноваження депутата міської ради визначені у статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Частиною чотирнадцятою статті 46 цього Закону визначено, що не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Частиною п'ятнадцятою цієї ж статті передбачено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

В матеріалах справи наявний Регламент Запорізької міської ради затверджений рішенням міської ради від 29.12.2010 року №4, який був чинний на час проведення першого пленарного засідання першої сесії ради сьомого скликання.

Так, згідно ст. 11 Регламенту, першу сесію новообраної міської ради скликає Запорізька міська виборча комісія не пізніше як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу міської ради.

Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова виборчої комісії, який інформує міську раду про підсумки виборів депутатів міської ради та Запорізького міського голови.

З моменту визначення повноважень депутатів міської ради нового скликання та новообраного міського голови на пленарних засіданнях міської ради першої сесії головує новообраний міський голова.

Як вбачається зі стенограми, під час першого пленарного засідання після визначення повноважень депутатів міської ради та міського голови новообраним міським головою було очолено ведення першого пленарного засідання та з метою опрацювання порядку денного (тобто визначення порядку роботи сесії міської ради) відповідачем було оголошено перерву.

Також, встановлені обставини справи свідчать про те, що нерозглянутим залишилось питання стосовно присвоєння міському голові рангу державного службовця, з кола питань, винесених до розгляду першої сесії міської ради міською виборчою комісією.

На думку позивача, відповідач самостійно вирішивши питання стосовно оголошення перерви в роботі першої сесії міської ради сьомого скликання порушив виключну компетенцію міської ради, чим порушив процедуру проведення роботи сесії - оголосив перерву незважаючи на те, що питання порядку денного було виконано, а також відповідач порушив порядок подальшого скликання та роботи першої сесії ради сьомого скликання.

Однак, суд апеляційної інстанції зазначає, що під час першого пленарного засідання першої сесії міської ради сьомого скликання 25.11.2015 року, було лише вирішено деякі установчі питання, визначені постановою виборчої комісії №177, а саме: стосовно звіту про проведення виборів, визначення повноважень депутатів, міського голови, складання присяги міським головою. Водночас невирішеним залишилось питання щодо присвоєння рангу державного службовця голові міста Запоріжжя Буряка В.В..

В свою чергу, міським головою не було поставлено на голосування питань щодо визначення порядку денного відповідної першої сесії міської ради, та не було відповідно вчинено інших дій для забезпечення виконання порядку денного на першій сесії міської ради.

Відтак, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими доводи позивача стосовно того, що не першому пленарному засідання першої сесії міської ради було розглянуто всі питання порядку денного, що на думку позивача свідчить про обов'язковість закриття сесії міської ради.

В свою чергу, доводи позивача з приводу чергової оголошення перерви в роботі першої сесії із посиланням на норми Закону та Регламенту стосуються чергової а не першої сесії міської ради, фактично позивач ототожнює поняття «перша сесія» та «чергова сесія».

Суд апеляційної інстанції зазначає, що за своєю правовою суттю перша сесія міської ради є відмінною від чергової, зокрема за порядком свого скликання, відкриття, ведення та роботи.

Так, чергова сесія міської ради скликається у визначеному законом порядку та строки головою міської ради, секретарем, ініціативною групою депутатів, тощо, та покликана фактично на продовження роботи за визначеним та опрацьованим в кожному випадку порядком денним, вона є постійною формою роботи міської ради.

Водночас, у відповідності до п. 15 ст. 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Питання визначення порядку проведення першої сесії ради віднесено Законом до компетенції міської ради і по суті є процедурним питанням роботи цієї ради. Це питання може вирішуватись відповідною радою, шляхом затвердження відповідного власного Регламенту.

Отже, порядок проведення першої сесії ради як процедурне питання не закріплене на законодавчому рівні та віднесене до самостійного вирішення радою, шляхом закріплення в Регламенті ради.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що чинним на час виникнення спірних відносин Регламентом Запорізької міської ради затвердженим рішенням міської ради від 29.12.2010 року №4 (зі змінами) не встановлено окремого порядку ведення першої сесії ради, окреслено лише основні питання загального значення в розділі 11 Регламенту. Питання стосовно повноважень оголошення перерви в роботі першої сесії для опрацювання порядку денного, тобто до винесення будь-яких питань на голосування депутатам ради по суті, Регламентом не визначено.

Отже, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що ні регламентом, ні Законом не визначено імперативного обов'язку винесення міським головою на голосування радою питання стосовно оголошення перерви в роботі першої сесії для опрацювання порядку денного.

Водночас, суд апеляційної інстанції зазначає, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. (Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009)

Відповідно до ч. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування», органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (ратифікована ВР України від 06.11.1996).

Згідно ч. 1 ст. 29 Регламенту визначено, що головуючий на пленарному засіданні міської ради в порядку, передбаченому цим Регламентом, відкриває, закриває та веде пленарне засідання, оголошує перерви відповідно до прийнятого порядку роботи

Отже, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що питання стосовно ведення першого пленарного засідання першої сесії ради, яке відбулось 25.11.2015 не вилучене зі сфери компетенції головуючого міського голови, а також не належить до компетенції будь-якого іншого органу, відтак може бути вирішено міським головою як головуючим на сесії.

Відповідно до вимог частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною третьою цієї ж статті КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У відповідності до ст. 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ст. 6 КАС України, захисту в судовому порядку підлягають порушені права особи станом на час звернення до суду з адміністративним позовом. Захист прав на майбутнє не допускається.

В судовому засіданні представник позивача зазначив, що відповідачем при оголошенні перерви в роботі сесії міської ради порушено права не тільки ОСОБА_7, а й інших депутатів міської ради, оскільки встановлено перепони у роботі міської ради та невчасно повідомлено про наступне засідання першої сесії ради.

Водночас, встановлені обставини справи свідчать про те, що чергове засідання першої сесії ради відбулось за присутності позивача та інших депутатів ради у кількості, що забезпечує її повноважність.

Відтак, оскільки чинним законодавством не визначено обов'язку вирішення питання щодо оголошення перерви в роботі першої сесії ради виключно шляхом голосування, з урахуванням продовження роботи міської ради, а також з огляду на те, що позивачем не доведено факту порушення її прав та охоронюваних законом інтересів відповідачем під час оголошення перерви в роботі першій сесії ради, суд приходить до висновку, що в діях відповідача відсутні ознаки протиправності, а права позивача не потребують судового захисту.

Отже, з огляду на викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_5.

З огляду на викладені обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції в достатньому обсязі з'ясовано обставини справи та ухвалено законне і обґрунтоване рішення, у зв'язку з чим, підстав для скасування рішення суду, в межах доводів апеляційної скарги, не існує.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.195, ст.196, п.1 ч.1 ст.198, ст.200, ст.205, ст.206 КАС України суд, -

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 - залишити без задоволення.

Постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 28 січня 2016 року у справі №335/12065/15-а (2а/335/22/2016) - залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: О.О. Круговий

Суддя: О.В. Юхименко

Суддя: Л.М. Нагорна