Справа № 808/8491/15
Суддя: Прасов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2016-02-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2016 року о/об 14 год. 09 хв.Справа № 808/8491/15 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Прасова О.О. при секретарі Гудименко Я.А., розглянувши у місті Запоріжжі у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Фермерського господарства «Світанок-2005»

до Запорізької обласної державної адміністрації

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Вільнянська районна державна адміністрація Запорізької області

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Агрос-М»

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Фермерського господарства «Світанок-2005» (надалі - позивач або ФГ «Світанок-2005») до Запорізької обласної державної адміністрації (надалі - відповідач або Запорізька ОДА), в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102» в частині скасування розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 26.03.2015 №98.

Судом прийнято до розгляду Заяву позивача про зміну позовних вимог від 02.02.2016, оскільки вона відповідає вимогам ст.ст.51, 106, 137 КАС України (а.с.176-178).

У позовній заяві, з урахуванням Заяви про зміну позовних вимог від 02.02.2016, позивачем зазначено, що відповідно до ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, у тому числі використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля. Таким чином, повноважним розпорядником земель не витребуваний (нерозподілених) земельних часток (паїв), що розташовані за межами населеного пункту є районна державна адміністрація. У встановленому законом порядку, позивач звернувся до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області (надалі за текстом позову - Вільнянська РДА) з заявою №0029 від 27.02.2015 стосовно передачі в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв). Клопотання позивача розглянуто на засіданні комісії по розгляду земельних питань 10.03.2015. Присутня на засіданні комісії начальник Управління Держземагенства у Вільнянському районі Запорізької області Приходько О.В. зауважила, що «можливо надати дозвіл виключно за проектом землеустрою». Розпорядженням голови Вільнянської районної державної адміністрації №98 від 26.03.2015 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою Фермерському господарству «Світанок-2005» надано дозвіл ФГ «Світанок-2005» на виготовлення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №82 площею 5,8га (багаторічні насадження), розташованої на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та подальшої передачі в оренду. Фермерське господарство «Світанок-2005» у термін 1 рік після видання зазначеного розпорядження повинно було замовити і оформити у землевпорядній організації проект землеустрою та подати на затвердження до Вільнянської РДА. Позивач, посилаючись на правові висновки, викладені Конституційним Судом України в п.5 мотивувальної частини Рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що Розпорядження голови Вільнянської РДА №98 від 26.03.2015 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою Фермерському господарству «Світанок-2005» є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовним актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до актів, що констатують факти надання згоди, є виконаними в силу самого факту його прийняття, вичерпало свою дію одночасно з його прийняттям, а тому не може бути скасоване. Позивач, посилаючись на ст.6, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» наполягає на тому, що голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, яке якщо суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваннями чи фактичними результатами, скасовується Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Без будь-якого нормативного обґрунтування Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 скасовано Розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 26.03.2015 №98 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою фермерському господарству «Світанок-2005», від 26.03.2015 №101 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ТОВ «Агрофірма «Славутич», від 26.03.2015 №102 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою селянському (фермерському) господарству «Лещенко В.М.». Спірне Розпорядження голови обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015, на думку позивача, не відповідає вимогам п.43 «Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затвердженої 30.11.2011 постановою Кабінету Міністрів України №1242, а саме: «у першій (вступній) частині зазначається підстава, обґрунтування або мета складення документа, у другій (заключній) частині - висновки, пропозиції, рішення, прохання. В окремих випадках документ може після вступної частини містити мотивувальну частину, в якій обґрунтовується позиція установи». Посилання відповідача на те, що «така форма розпорядження є правомірною та повністю відповідає вимогам «Типового регламенту місцевої державної адміністрації», затвердженого 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263» є, на думку позивача, безпідставним та необґрунтованим. «Типовий регламент місцевої державної адміністрації» (затверджений 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 №1270) регулює організаційні питання діяльності місцевої державної адміністрації. Також позивач наполягає на тому, що відповідачем порушено п.69 «Типового регламенту місцевої державної адміністрації» щодо обов'язку надсилання розпорядження голови місцевої держадміністрації заінтересованим органам, підприємствам, установам та організаціям і посадовим особам. На момент прийняття в.о. голови Вільнянської РДА розпорядження №98 від 26.03.2015 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою фермерському господарству «Світанок-2005» земельна ділянка сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №82 площею 5,8 га (багаторічні насадження), розташована на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області - не була єдиним масивом землі з визначеними межами, а була лише часткою землі в цілому єдиному масиві без визначення меж в натурі на місцевості, без розроблення проекту землеустрою, кадастрового номера земельної ділянки. З єдиного масиву не витребуваних (нерозподілених) земельних ділянок Вільнянська РДА передала в оренду ТОВ «Агрофірма «Славутич» земельні ділянки площею 36.3000 га, 95.1000 га, 28.0000 га. Це зазначено у Розпорядженні голови Вільнянської РДА №218 від 27.07.2015, Розпорядженнях голови Вільнянської РДА №№316, 317, 318 від 30.09.2015, Договорах оренди землі від 02.10.2015. Відсутність у Договорах оренди землі хоча б однієї з істотних умов, передбачених ч.1 ст.15 Закону України «Про оренду землі», є підставою для визнання недійсними таких договорів оренди відповідно до ч.2 ст.15 Закону України «Про оренду землі». Без виготовлення проекту землеустрою, на думку позивача, є неможливим укладання договору оренди.

Позивачем подано до суду клопотання про розгляд справи без участі його представника.

Відповідачем подано до суду письмові заперечення (а.с.36-41, 209-212), в яких зазначено, що оскаржуваним розпорядженням, відповідно до приписів ч.8 ст.118 Конституції України, ч.3 ст.33, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», скасовано Розпорядження голови Вільнянської РДА від 26.03.2015 №98 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою фермерському господарству «Світанок-2005», від 26.03.2015 №101 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ТОВ «Агрофірма «Славутич», від 26.03.2015 №102 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою селянському (фермерському) господарству «Лещенко В.М.». Скасування відбулося з наступних підстав. До відповідача надійшла скарга ТОВ «Агрос-М» на протиправну бездіяльність та протиправні дії Вільнянської РДА. Протягом 2014-2015 років ТОВ «Агрос-М» неодноразово зверталося до Вільнянської РДА з клопотаннями про передачу в оренду ділянок нерозподілених (невитребуваних) земельних часток (паїв). В ряді випадків, в порушення норм діючого законодавства з питань діловодства в органах державної влади, звернення товариства були залишені без розгляду та без відповіді. Разом з тим, на засіданні комісії Вільнянської РДА по розгляду земельних питань 10.03.2015 (протокол №1) членами комісії - посадовими особами Вільнянської РДА прийнято рішення, про надання прав на оренду ділянок (у вигляді надання дозволу на розробку проекту землеустрою) ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.», і в обґрунтування цього рішення у протоколі зазначено, що ці суб'єкти господарювання вже тривалий час обробляють зазначені земельні ділянки без оформлення будь-яких документів на право користування цими ділянками. Відмова в наданні аналогічного дозволу ТОВ «Агрос-М» жодним чином не обґрунтована. На підставі цього протокольного рішення, Розпорядженнями голови Вільнянської РДА від 26.03.2015 №98, від 26.03.2015 №101 та від 26.03.2015 №102 надано дозвіл ФГ «Світанок-2005» на виготовлення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №82 площею 5,8 га (багаторічні насадження), надано дозвіл ТОВ «Агрофірма «Славутич» на виготовлення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №490 площею 95,1 га (багаторічні насадження), за контуром поля №327 площею 28 га (сіножаті), за контуром поля №107 площею 36,3 га (сіножаті), за контуром поля №105 площею 19 га (сіножаті), розташованих на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та подальшої передачі в оренду. При прийнятті зазначених розпоряджень Вільнянською районною державною адміністрацією були допущені порушення чинного законодавства з питань земельних відносин. Так, посилаючись на приписи ст.13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» відповідач наполягає, що складання окремого проекту землеустрою щодо відведення не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) закон не передбачає. Законом передбачається складання проекту в процесі розпаювання тільки при розробленні і затвердженні проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) в цілому. В ході складання такого проекту були встановлені в натурі межі ділянок (контури полів), які передбачалося передати в оренду ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.», з огляду на це, складання проекту землеустрою в даному випадку не потрібно. Надання земельних ділянок у користування органами виконавчої влади на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок здійснюється щодо ділянок державної власності (ст.123 Земельного кодексу України). Відповідно до Указів Президента України від 08.08.1995 №720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» та від 03.12.1999 №1529/99 «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки», земельні ділянки колективних сільськогосподарських підприємств, які підлягали паюванню, є землями колективної власності. Органам виконавчої влади надано право тимчасово розпоряджатися цими ділянками в межах ст.13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», однак, на думку відповідача, це не означає, що ці землі прирівняні до земель державної або комунальної власності. Відтак, надання дозволу на виготовлення проектів відведення щодо цих земель є перевищенням повноважень районної державної адміністрації. З огляду на це, зазначені розпорядження голови Вільнянської РДА скасовані Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 09.06.2015 №201. Після повідомлення Вільнянської РДА про скасування її розпоряджень, листом від 19.06.2015 вих.№1459/01-27, Вільняняська РДА не заперечила жодним чином проти скасування розпоряджень та не наполягала на законності власних дій. Вільнянською РДА було тільки надано пояснення щодо обставин прийняття цих розпоряджень та пояснення щодо неможливості притягнення до відповідальності осіб, винних у тому, що без жодних правовстановлюючих документів земельні ділянки оброблялися ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», та Селянським (фермерським) господарством «Лещенко В.М.». Наведені позивачем посилання на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 відповідач вважає недоречними, оскільки в зазначеному рішенні йдеться про рішення органів місцевого самоврядування, а не про рішення (розпорядження) місцевих органів виконавчої влади, якими є місцеві державні адміністрації (обласна та районна). До того ж, як в мотивувальній, так і в резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 йдеться про можливість скасування або зміни органами місцевого самоврядування своїх власних рішень, в той час як в оскаржуваному розпорядженні йдеться про скасування облдержадміністрацією розпоряджень голови районної державної адміністрації, тобто, має місце не скасування органом власних рішень, а скасування вищестоящим органом рішень (розпоряджень) підлеглого органу. Право скасування розпоряджень голови районної державної адміністрації надано голові обласної державної адміністрації ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Стосовно порушень «Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затвердженої 30.11.2011 постановою Кабінету Міністрів України №1242, «Типового регламенту місцевої державної адміністрації», затвердженого 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263, та розробленого на його основі Регламенту Запорізької обласної державної адміністрації, затвердженого 13.12.2011 розпорядженням голови облдержадміністрації №515 (зі змінами і доповненнями), на чому наполягає у позові позивач, відповідач пояснює, що згідно нормативних актів, які регулюють діяльність облдержадміністрації в сфері документообігу, прямо передбачається, що детальне обґрунтування підстав прийняття розпорядження голови облдержадміністрації викладається в пояснювальній записці. Виходячи з наведеного, зауваження позивача до форми та змісту преамбули оскаржуваного розпорядження, є безпідставними та необґрунтованими. Згідно приписів п.60 «Типового регламенту місцевих державних адміністрацій» та п.11.17 «Регламенту Запорізької облдержадміністрації» головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження за встановленою формою, що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування й прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження. До пояснювальної записки, у разі потреби, можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо). Відповідно до додатку №4 до «Регламенту Запорізької облдержадміністрації», яким затверджено форму пояснювальної записки, в розділі першому записки зазначається підстава розроблення проекту розпорядження (на виконання акта законодавства, доручення Прем'єр-міністра України, за власною ініціативою тощо) та стисло викладається суть проблеми, на розв'язання якої спрямовується розпорядження, і причини її виникнення, наводяться дані, що підтверджують необхідність правового врегулювання питання.

Представником відповідача подано до суду заяву про розгляд справи у порядку письмового провадження, проти позову заперечує.

Представником третьої особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ТОВ «Агрос-М» подано до суду заяву про розгляд справи у порядку письмового провадження, проти позову заперечує.

Відповідно до ч.1 ст.41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Згідно з ч.6 ст.128 КАС України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Розглянувши наявні матеріали та фактичні обставини справи, дослідивши і оцінивши надані докази в їх сукупності, суд з'ясував наступне.

У Розпорядженні голови Вільнянської районної державної адміністрації №98 від 26.03.2015 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою Фермерському господарству «Світанок-2005» зазначено наступне: «… Керуючись статтями 6, 13, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статтею 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», статтями 17, 116, 122 Земельного кодексу України, враховуючи рішення засідання комісії по розгляду земельних питань оформлене протоколом №1 від 10 березня 2015 року, розглянувши заяву фермерського господарства «Світанок-2005», від 27.02.2015 №0029: 1.Надати дозвіл фермерському господарству «Світанок-2005» на виготовлення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №82 площею 5,8 га (багаторічні насадження), розташованої на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та подальшої передачі в оренду. 2.Фермерському господарству «Світанок-2005» у термін 1 рік після видання цього розпорядження замовити і оформити у землевпорядній організації вищевказаний проект землеустрою та подати на затвердження до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області …» (а.с.13).

У Розпорядженні голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102», зокрема, зазначено: «… Керуючись ч.8 ст.118 Конституції України, ч.3 ст.33, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», враховуючи звернення ТОВ «Агрос-М» та з метою приведення у відповідність з вимогами чинного законодавства: скасувати розпорядження голови Вільнянської райдержадміністрації від 26.03.2015 №98 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, фермерському господарству «Світанок-2005», від 26.03.2015 №101 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ТОВ «Агрофірма «Славутич», від 26.03.2015 №102 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою селянському (фермерському) господарству «Лещенко В.М.» …» (а.с.14).

Судом досліджено Аркуш погодження до проекту розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102» (а.с.53).

У наданій відповідачем до суду Пояснювальній записці до проекту розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102» зазначено наступне: «1. Обґрунтування необхідності видання розпорядження … Розпорядженням голови Вільнянської районної державної адміністрації від 26.03.2015 №98 надано дозвіл фермерському господарству «Світанок-2005» на виготовлення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) за контуром поля №82 площею 5,8 га (багаторічні насадження), розташованої на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та подальшої передачі в оренду … При прийнятті зазначених розпоряджень Вільнянською районною державною адміністрацією були допущені порушення чинного законодавства з питань земельних відносин … Складання при цьому окремого проекту землеустрою щодо відведення даних не витребуваних (нерозподілених) земельних часток (паїв) закон не передбачає. В цілому, законом передбачається складання проекту в процесі розпаювання тільки при розробленні і затвердженні проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) в цілому. В ході складання такого проекту були встановлені в натурі межі ділянок (контури полів), які передбачалося передати в оренду ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.», з огляду на це, складання проекту землеустрою в даному випадку не потребувалося. Більш того, відповідно до ст.123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок у користування органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок здійснюється щодо ділянок державної або комунальної власності. Відповідно до Указів Президента України від 08.08.1995 №720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» та від 03.12.1999 №1529/ 99 «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки», земельні ділянки колективних сільськогосподарських підприємств, що ділягами паюванню, є землями колективної власності. Органам виконавчої влади надано право тимчасово розпоряджатися цими ділянками в межах ст.13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», однак, це не означає, що означені землі прирівняні до земель державної або комунальної власності, і, з огляду на це, надання дозволу на виготовлення проектів відведення щодо цих земель є перевищенням повноважень районної державної адміністрації. Також, в процесі прийняття розпоряджень адміністрацією було порушено принципи неупередженості при прийнятті рішень. Так, з заявами про виділення земельних ділянок з числа невитребуваних паїв, звернулися 4 суб'єкти господарювання, ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.», та ТОВ «Агрос-М». На засіданні комісії Вільнянської райдержадміністрації по розгляду земельних питань 10 березня 2015 (протокол № 1) членами комісії - посадовими особами Вільнянської районної державної адміністрації було прийнято рішення, про надання прав на оренду ділянок (у вигляді надання дозволу на розробку проекту землеустрою) ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.», і як обґрунтування цього рішення в протоколі було зазначено, що зазначені суб'єкти господарювання вже тривалий час обробляють зазначені земельні ділянки без оформлення будь-яких документів на право користування цими ділянками. Відмова в наданні аналогічного дозволу ТОВ «Агрос-М» жодним чином не обґрунтована. З огляду на те, що систематичне порушення законодавства не може бути підставою для надання переваг, Вільнянською районною державною адміністрацією порушено принцип неупередженості при прийнятті рішення. Питання про винність посадових осіб райдержадміністрації у невжитті заходів з припинення протиправного користування земельними ділянками колективної власності буде вирішено окремо … 3.Правові аспекти. Проект розпорядження голови облдержадміністрації розроблений відповідно ч.8 ст.118 Конституції України, ч.3 ст.33, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» …» (а.с.54-56).

Судом досліджено Податкові декларації з фіксованого сільськогосподарського податку, Реєстр автотракторної техніки, надані до суду позивачем (а.с.18-24).

Також, судом досліджено лист Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області (від 19.06.2015 за вих.№1459/01-27) на адресу Запорізької обласної державної адміністрації, в якому, зокрема, зазначено: «… Розглянувши Ваш лист від 15.06.2015 №03576/00-32 про розгляд скарг ТОВ «Агрос-М», Вільнянська районна державна адміністрація повідомляє про таке. Щодо порушення принципу неупередженості, повідомляємо, що при розгляду питань щодо надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою ТОВ «Агрос-М», ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.» перевага була надана останнім з огляду на те, що вказані підприємства беруть активну участь у розвитку суспільного життя територіальної громади Михайлівської сільської ради, мають відповідну техніку для обробки землі. Також було враховано позицію сільської ради. Так, своїм листом від 02.03.2015 №135/02-01-28 виконавчий комітет Михайлівської сільської ради висловив свою позицію щодо надання в оренду земельних ділянок в першу чергу ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.» … Під час проведення 10.03.2015 року засідання комісії по розгляду земельних питань, землевпорядник Михайлівської сільської ради ОСОБА_4, підтримав позицію щодо надання в оренду земельних ділянок в першу чергу ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.». Зокрема, при прийнятті рішення щодо вирішення питань надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою рішення приймалось членами комісії по розгляду земельних питань … Таким чином, із врахуванням позиції Михайлівської сільської ради, протокольного рішення комісії по розгляду земельних питань, перевагу було надано ФГ «Світанок-2005», ТОВ «Агрофірма «Славутич», С(Ф)Г «Лещенко В.М.» … Враховуючи те, що розробником розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації від 26.03.2015 №98 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою фермерському господарству Світанок-2005», від 26.03.2015 №101 «Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою ТОВ «Агрофірма «Славутич», від 26.03.2015 №102 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою селянському (фермерському) господарству «Лещенко В.М.» був начальник управління агропромислового розвитку Вільнянської райдержадміністрації ОСОБА_5, який на теперішній час, 27.05.2015 року звільнився, притягнути винних в бездіяльності по відношенню до фактів незаконної обробки земельних ділянок не вбачається можливим. З метою унеможливлення виникнення ситуацій щодо використання землі без правовстановлюючих документів, посиленням контролю за раціональним використанням землі, наразі готується проект розпорядження голови райдержадміністрації щодо проведення інвентаризації вільних земельних ділянок на території району, які можуть та/або використовуються без правовстановлюючих документів …» (а.с.59-60).

Вказані відомості підтверджуються дослідженим судом Протоколом №1 засідання комісії по розгляду земельних питань від 10.03.2015 (а.с.78-80).

Позов не підлягає задоволенню виходячи з викладеного вище та через наступне.

1. У ч.1 ст.123 Земельного кодексу України (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч.3 ст.123 Земельного кодексу України).

Як зазначено у ч.10 ст.123 Земельного кодексу України, рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Згідно з ч.1 ст.124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.

Відповідно до Указу Президента України від 08.08.1995 №720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» та Указу Президента України від 03.12.1999 №1529/99 «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» земельні ділянки колективних сільськогосподарських підприємств, які підлягали паюванню, є землями колективної власності.

Нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження (ст.13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»).

Суд погоджується з думкою відповідача про те, що органам виконавчої влади надано право тимчасово розпоряджатися такими ділянками у межах ст.13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», однак, це не означає, що ці землі прирівняні до земель державної або комунальної власності.

Відтак, надання позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є перевищенням повноважень районної державної адміністрації.

З огляду на це, Розпорядження голови Вільнянської РДА від 26.03.2015 №98 правомірно скасоване Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 09.06.2015 №201.

2. У резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування зазначено, зокрема, наступне: «1. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України ...».

Отже, згідно вказаного п.1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування орган місцевого самоврядування має право приймати рішення як нормативного, так і ненормативного характеру, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У мотивувальній частині вказаного рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування зазначено, що «… Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України) ...».

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю (ч.1 ст.33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (ч.3 ст.33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку (ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня (ч.8 ст.118 Конституції України).

Відтак, наведені позивачем посилання на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 є недоречними, оскільки у даному Рішенні йдеться про рішення органів місцевого самоврядування, а не про рішення (розпорядження) голів місцевих органів виконавчої влади, якими є місцеві державні адміністрації (обласна та районна).

До того ж, як у мотивувальній, так і у резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 йдеться про можливість скасування або зміни органами місцевого самоврядування своїх власних рішень, у той час як в оскаржуваному розпорядженні йдеться про скасування головою обласної державної адміністрації розпорядження голови районної державної адміністрації, тобто, має місце не скасування органом власних рішень, а скасування головою вищестоящого органу рішення (розпорядження) голови підпорядкованого органу.

Право скасування розпоряджень голови районної державної адміністрації надано голові обласної державної адміністрації ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Таким чином, голова Запорізької обласної державної адміністрації приймаючи Розпорядження №201 від 09.06.2015 діяв у межах повноважень, визначених законом.

3. Стосовно порушень «Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затвердженої 30.11.2011 постановою Кабінету Міністрів України №1242, «Типового регламенту місцевої державної адміністрації», затвердженого 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 №1270), та розробленого на його основі Регламенту Запорізької обласної державної адміністрації, затвердженого 13.12.2011 розпорядженням голови облдержадміністрації №515, на яких наполягає у позові позивач, суд виходить з наступного.

Детальне обґрунтування підстав прийняття головою Запорізької обласної державної адміністрації Розпорядження №201 від 09.06.2015 викладається в Пояснювальній записці, дослідженій судом.

Згідно з п.60 «Типового регламенту місцевої державної адміністрації», затвердженого 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 №1270), головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 3), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження. До пояснювальної записки у разі потреби можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо). Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен перевищувати чотирьох аркушів. Пояснювальна записка не подається до проектів розпоряджень з кадрових питань, питань внесення змін до складу комісії, робочої групи або з інших організаційних питань. Подання пояснювальної записки до проектів розпоряджень нормативного характеру, в тому числі регуляторних актів, є обов'язковим.

Аналогічні за змістом норми містяться і у п.11.17 «Регламенту Запорізької обласної державної адміністрації», затвердженого 13.12.2011 розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації №515 (зі змінами і доповненнями), відповідно до яких: головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 4), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування й прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження. До пояснювальної записки, у разі потреби, можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо) (а.с.45-51, 215-231).

Додатком №4 до «Регламенту Запорізької облдержадміністрації» затверджено форму пояснювальної записки, в розділі першому якої зазначається підстава розроблення проекту розпорядження (на виконання акта законодавства, доручення Прем'єр-міністра України, за власною ініціативою тощо) та стисло викладається суть проблеми, на розв'язання якої спрямовується розпорядження, і причини її виникнення, наводяться дані, що підтверджують необхідність правового врегулювання питання (а.с.227 зворот).

Також у п.69 «Типового регламенту місцевої державної адміністрації», затвердженого 11.12.1999 постановою Кабінету Міністрів України №2263 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31.10.2007 №1270), зокрема, зазначено, що: «Розпорядження голови місцевої держадміністрації ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх видання, якщо самими розпорядженнями не встановлено більш пізній строк набрання чинності. Розпорядження доводяться до їх виконавців, а у разі потреби - оприлюднюються. … Розпорядження голови місцевої держадміністрації надсилаються заінтересованим органам, підприємствам, установам та організаціям і посадовим особам згідно з розрахунком розсилання та оприлюднюються на офіційному веб-сайті місцевої держадміністрації в установленому її головою порядку …». Звідси, встановлено які саме розпорядження оприлюднюються та направляються заінтересованим особам.

Предметом спору у цій справі не є дії апарату Запорізької обласної державної адміністрації чи то відповідальних осіб Запорізької обласної державної адміністрації, тому направлення чи не направлення Розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 не впливає на його правомірність та зміст по суті.

Як зазначено у п.43 «Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затвердженої 30.11.2011 постановою Кабінету Міністрів України №1242, текст документа містить інформацію, для фіксування якої його було створено. Інформація в тексті документа викладається стисло, грамотно, зрозуміло та об'єктивно. Документ не повинен містити повторів, а також слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження. Під час складання документів вживається діловий стиль, для якого характерний нейтральний тон викладення, позбавлений образності, емоційності та індивідуальних авторських рис. Текст документа повинен стосуватися того питання, яке сформульоване в заголовку до тексту. Текст документа оформляється у вигляді суцільного зв'язного тексту або анкети чи таблиці, або шляхом поєднання цих форм. Суцільний зв'язний текст документа містить граматично і логічно узгоджену інформацію про управлінські дії. Така форма викладення тексту документа використовується під час складання положень, порядків, правил, розпорядчих документів і листів. Суцільний зв'язний текст, як правило, складається з двох частин. У першій (вступній) частині зазначається підстава, обґрунтування або мета складення документа, у другій (заключній) частині - висновки, пропозиції, рішення, прохання. В окремих випадках документ може після вступної частини містити мотивувальну частину, в якій обґрунтовується позиція установи. У тексті документа, підготовленого відповідно до документів інших установ або раніше виданих документів, зазначаються їх реквізити у такій послідовності: назва виду документа, найменування установи - автора документа, дата, реєстраційний номер, заголовок до тексту. Тексти складних і великих за обсягом документів (положення, правила, інструкції, огляди, звіти тощо) поділяються на розділи, підрозділи, пункти, підпункти. Пункти у тексті нумеруються арабськими цифрами з крапкою, а підпункти - арабськими цифрами з дужкою. В окремих випадках розділи можуть поділятися на глави, а також нумеруватися римськими цифрами.

На думку суду, вірний по суті документ, який навіть має недоліки в оформленні, не може бути скасованим тільки виключно з підстав його оформлення.

До того ж, у Розпорядженні голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102», зокрема, зазначено: «… Керуючись ч.8 ст.118 Конституції України, ч.3 ст.33, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» …».

Відтак, оскільки ч.8 ст.118 Конституції України, ч.3 ст.33, ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» є загальновідомими, то позивач може з'ясувати для себе зміст вказаного Розпорядження і його мету.

Суд оцінивши докази, які є у справі, в їх сукупності, приходить до висновку, що Розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації №201 від 09.06.2015 «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102» в частині скасування Розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 26.03.2015 №98 прийняте з дотриманням вимог ч.3 ст.2 КАС України.

Судом, при вирішенні спору по суті, взято до уваги правові висновки, викладені Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах: від 09.12.2014 у справі №21-308а14; від 11.11.2014 у справі №21-493а14; від 29.09.2015 у справі №21-345а15, про те, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

Також, судом взято до уваги правовий висновок, викладений Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 06.11.2012 у справі №21-288а12 про те, що учасники земельних правовідносин з приводу реалізація переважного права на поновлення договору оренди земельної ділянки не підпорядковані один одному, а отже, суб'єкт владних повноважень - районна державна адміністрація - владних управлінських функцій не здійснює.

Разом з цим, у справі, що розглядається судом, предметом спору є питання наявності/відсутності компетенції у голови Запорізької обласної державної адміністрації при винесенні 09.06.2015 Розпорядження №201 «Про скасування розпоряджень голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 26.03.2015 №98 та №№101, 102» та правомірності прийняття головою Запорізької обласної державної адміністрації такого Розпорядження.

З вказаних вище міркувань суд вважає цей спір таким, який відповідно до ст.17 КАС України підсудний адміністративному суду, оскільки стосується правовідносин, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

У ст.19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено у ч.1 ст.11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням з'ясованих обставин, досліджених матеріалів справи, суд приходить до висновку, що позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню. Доводи позивача не приймаються судом до уваги виходячи з вище зазначеного.

Суд вирішує питання щодо судових витрат у постанові суду або ухвалою (ч.1 ст.98 КАС України).

Судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи (ч.1 ст.87 КАС України).

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.11, 17, 71, 94, 158-163 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Постанова суду першої інстанції набирає законної сили у строк та порядок визначений ст.ст.167, 186, 254 КАС України.

Постанова суду першої інстанції оскаржується у строк та порядок встановлений ст.ст.167, 186 КАС України.

Постанову у повному обсязі виготовлено 24.02.2016.

Суддя О.О. Прасов