Справа № 814/1395/15
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2016-03-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 березня 2016 року м. Київ К/800/655/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Сороки М. О., Чумаченко Т. А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства "Микитівський гранітний кар'єр", за участю третьої особи - спеціаліста з ведення гірничого нагляду Управління Держгірпромнагляду України у Миколаївській області, про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 1084 від 30 вересня 1997 року, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У квітні 2015 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України) звернулась до суду з адміністративним позовом до Приватного акціонерного товариства "Микитівський гранітний кар'єр" (далі - ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр"), в якому просить припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 1084 від 30 вересня 1997 року, наданий відповідачу.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що з метою видобування пісків, придатних після збагачування для будівельних робіт Олександрівського родовища, ділянка "Комінтерн-1", що розташована у Вознесенському районі Миколаївської області 30 вересня 1997 року ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 1084, термін дії якого 20 років.

Однак, за результатами проведення планової перевірки дотримання підприємством вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин позивачем складено акт № 34/1084 від 06 травня 2014 року, в якому відображено ряд порушень норм законодавства у сфері надрокористування та як наслідок видано припис про усунення порушень у строк до 12 червня 2014 року.

Позивач вказує, що 11 серпня 2014 року ним сформовано подання № 189 стосовно зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" не надав матеріалів, які б свідчили про виконання припису.

Здійснюючи владні управлінські функції у правовідносинах з надрокористувачами, з метою недопущення протиправного використання надр позивач звернувсь до суду з вимогою про анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 1084 від 30 вересня 1997 року, наданий ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр".

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 червня 2015 року залучено до участі у справі в якості третьої особи спеціаліста з ведення гірничого нагляду Управління Держгірпромнагляду України у Миколаївській області.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У своїй касаційній скарзі представник Держгеонадра України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В свою чергу, представник відповідача у своєму запереченні вказує на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 вересня 1997 року Держгеонадра України видано ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" спеціальний дозвіл на користування надрами № 1084 стосовно видобування пісків, придатних після збагачування для будівельних робіт Олександрівського родовища, ділянка "Комінтерн-1", яка розташована у Вознесенському районі Миколаївської області, що розробляється з 1986 року.

На підставі наказу № 82 від 18 березня 2014 року про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІ кварталі 2014 року та відповідно до наказу № 85 від 18 березня 2014 року та направлення № 70 від 27 березня 2014 року, посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України проведено планову перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами проведення якої складено акт № 34/1084 від 06 травня 2014 року.

Приписом № 34/1084 від 12 травня 2014 року позивачем зобов'язано ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" усунути виявлені порушення, які полягають у:

- непогодженні в установленому порядку плану розвитку гірничих робіт на поточний рік, чим порушено вимоги статті 51 Кодексу України про надра та статті 19 Гірничого закону України;

- невнесенні змін до гірничого і земельного відводів у результаті реорганізації підприємства, що є невиконанням пункту 3 Програми робіт, в якому передбачено внесення відповідних змін у термін 1-3 квартал 2012 року, а також порушення статті 125, 126 Земельного кодексу України, статті 18, 24 Кодексу України про надра та підпункту 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року;

- відсутності звітів про моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами, тобто невиконання пункту 4 особливих умов, що встановлені спеціальним дозволом на користування надрами, які полягають в обов'язковому моніторингу та науковому супроводженні виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра та підпункту 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року;

- невиконання вимог припису попередньої перевірки посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України, а саме: непогодження в установленому порядку плану розвитку гірничих робіт на 2013 рік; невнесення змін до гірничого і земельного відводів у результаті реорганізації підприємства, що є невиконанням пункту 3 Програми робіт; відсутність моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, чим порушено вимоги статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та підпункту 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року.

Термін усунення виявлених порушень встановлено до 12 червня 2014 року.

У зв'язку з відсутністю надання ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень, виявлених в результаті проведення планової перевірки, Держгеонадра України сформовано подання № 189 від 11 серпня 2014 року, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 1089 від 30 вересня 1997 року.

Листом № 13748/02/14-14 від 03 жовтня 2014 року повідомлено відповідача про зупинення дії спеціального дозволу та надання строку на усунення порушень, що призвели до зупинення дії такого дозволу - 30 днів з моменту відправлення повідомлення.

Однак, відсутність матеріалів, якими б підтверджувалось виконання вимог припису слугувала сформуванню листа № 17056/02/14-14 від 05 грудня 2014 року, в якому повідомлено підприємство про те, що згідно з частиною другою статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувача надр, - у судовому порядку, та запропоновано у 30-деннний термін з моменту отримання листа надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, передбачене відповідними спеціальним дозволом.

В установлений Держгеонадрами України строк отримано повідомлення від ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" за вих. № 98 від 18 грудня 2014 року, в якому міститься прохання щодо невнесення питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 1089 від 30 вересня 1997 року, оскільки керівництво підприємства вважає виявленні порушення незначними та недоцільними для виконання, про що подавались відповідні пояснення органам державного геологічного контролю.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що в ході судового розгляду встановлено відсутність будь-яких фактичних даних, які б підтверджували висновки за актом перевірки.

Таку позицію Миколаївського окружного адміністративного суду підтримав і Одеський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів попередніх інстанцій вважає обґрунтованими та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

За змістом статті 4 Кодексу України про надра визначено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.

Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

За правилами частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Статтею 19 Кодексу України про надра обумовлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

В силу статті 6 Кодексу України про надра корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У відповідності до Переліку корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 827 від 12 грудня 1994 року, пісок є піщано-гравійною сировиною та відноситься до корисних копалин місцевого значення.

Як вбачається з матеріалів справи, 30 вересня 1997 року Держгеонадра України надано відповідачу спеціальний дозвіл на користування надрами № 1084 щодо видобування пісків, придатних після збагачування для будівельних робіт Олександрівського родовища, ділянка "Комінтерн-1", розташована у Вознесенському районі Миколаївської області, термін дії якого 20 років.

Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011 від 06 квітня 2011 року, передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

У відповідності до пункту 6 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1294 від 14 грудня 2011 року, планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Пунктом 11 вищевказаного Порядку обумовлено, що для проведення планової або позапланової перевірки Держгеонадра видає наказ, який містить найменування надрокористувача, щодо якого буде здійснюватися державний геологічний контроль, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється направлення на проведення перевірки, яке підписується керівником органу державного геологічного контролю або його заступником (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Форма зазначеного направлення затверджується Держгеонадрами. Направлення є чинним протягом зазначеного в ньому строку здійснення державного геологічного контролю.

Так, на підставі наказу № 82 від 18 березня 2014 року про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІ кварталі 2014 року та відповідно до наказу № 85 від 18 березня 2014 року та направлення № 70 від 27 березня 2014 року, провівши планову перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, суб'єктом владних повноважень складено акт № 34/1084 від 06 травня 2014 року, в якому відображено ряд порушень норм законодавства у сфері надрокористування та як наслідок сформовано припис про усунення порушень у строк до 12 червня 2014 року.

В силу підпункту 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

У зв'язку з відсутністю надання ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" матеріалів, які б підтверджували факт усунення порушень, виявлених в результаті проведення планової перевірки, Держгеонадра України сформовано подання № 189 від 11 серпня 2014 року, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 1089 від 30 вересня 1997 року.

З матеріалів справи вбачається, що ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" листом № 98 від 18 грудня 2014 року повідомляв позивача про те, що видобування пісків Олександрівського родовища, ділянка Комінтерн-1 припинено у зв'язку із закінченням запасів, що підтверджується звітним балансом запасів корисних копалин за 2014 рік за Формою № 5-гр.

Окрім цього, матеріалами справи підтверджено, що відповідачем частково усунуто порушення, зокрема погоджено у встановленому порядку план гірничих робіт на 2014 рік.

Відповідно до частини першої статті 52 Закону України "Про охорону земель" рекультивації підлягають землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та в гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт.

Згідно зі статтею 166 Земельного кодексу України рекультивація порушених земель - це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.

За такого правового врегулювання, у зв'язку із закінченням запасів корисних копалин, відповідачу необхідно здійснити рекультивацію земель, тобто привести земельну ділянку, порушену при користуванні надрами у стан, придатний для подальшого її використання у суспільному виробництві.

Положеннями статті 26 Кодексу України про надра обумовлено, що право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Однак, позивач не зазначив, який саме пункт вищевказаної статті порушено ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" для анулювання спеціального дозволу.

Разом з цим, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що анулювавши спеціальний дозвіл відповідач не буде мати можливість здійснити рекультивацію порушених земель, оскільки рекультивація землі включає в себе проведення гірничих робіт, які насамперед проводяться лише за наявності спеціального дозволу, що чітко врегульовано у статтях 19 та 24 Гірничого закону України.

Проведення рекультивації земель Олександрівського родовища необхідна для виконання вимог чинного законодавства та для запобігання виникнення промислової та екологічної небезпеки.

Слід зауважити, що відповідач повідомляв Держгеонадра України, що після закінчення всіх етапів рекультивації ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" буде ініціювати анулювання спеціального дозволу.

Доводи позивача щодо порушення кримінальної справи та здійснення досудового розслідування кримінального провадження № 0000193 за фактом незаконного видобутку ПАТ "Микитівський гранітний кар'єр" піску за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 240 Кримінального кодексу України спростовуються постановою слідчого СВ Вознесенського МВ УМВС України в Миколаївській області від 06 листопада 2015 року, якою закрито кримінальне провадження у зв'язку з відсутністю складу кримінального правопорушення.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 2201, 223, 224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2015 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. О. Сорока

Т. А. Чумаченко