Справа № 826/27004/15
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2016-03-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

22 березня 2016 року № 826/27004/15

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Келеберда В. І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1
до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича Першого заступника Генерального прокурора України Севрук Юрія Григоровича третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Міністерство юстиції України
про визнання протиправною бездіяльності
Обставини справи:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича (далі - відповідач 1), Першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича (далі - відповідач 2) з вимогами про визнання протиправною бездіяльність Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича, яка виразилась у неподанні Міністерству юстиції України для державної реєстрації наказу Генерального прокурора України «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 № 159 і неподанні для опублікування цього наказу в офіційних друкованих виданнях та зобов'язати вчинити вказані дії; про встановлення відсутності у першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича компетенції (повноважень) на підписання у період з 26.10.2015 по 03.12.2015 протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах, визнати протиправними дії першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича та зобов'язати відкликати з департаменту кадрової роботи Генральної прокуратури України рекомендації на призначення керівників місцевих прокуратур на підставі цих протоколів.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваних наказ № 159 від 21.09.2015 містить норми права, має міжвідомчий характер, проте у встановленому порядку не був зареєстрований та опублікований, а тому на думку позивача чинності не набув. У зв'язку з викладеним позивач вважає дії Першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича вчинені на підставі даного наказу щодо підписання протокольних рішень за результатами четвертого рівня конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах протиправними.

Відповідачі проти задоволення позовних вимог заперечували з підстав, викладених у письмових запереченнях, які долучені до матеріалів справи. В якості безпідставності позовних вимог відповідачі вказували про відсутність обов'язку щодо подання Міністерству юстиції України для державної реєстрації наказу Генерального прокурора України «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 № 159, оскільки даний акт не є нормативно-правовим актом, а тому державної реєстрації не потребує. Також відповідачі наголошували, що в силу положень п. 3 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про встановлення відсутності компетенції вирішуються між суб'єктами владними повноважень.

Ухвалою суду від 16.12.2015 до участі у справі залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Міністерство юстиції України.

Представник Міністерства юстиції України проти задоволення позовних вимог також заперечував з підстав, викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи.

04.02.2016 року через канцелярію суду позивачем подані пояснення в яких позивач вказував про відсутність заперечень щодо розгляду справи в порядку письмового провадження.

В судовому засіданні з урахуванням положень ч. 4 ст. 122 судом ухвалено про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд м. Києва, -

ВСТАНОВИВ:

З метою забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах Генеральним прокурором України Шокіним Віктором Миколайовичем видано наказ «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.08.2015 № 159 (далі - наказ № 159).

Утворено у Дніпропетровському, Київському, Львівському, Одеському та Харківському регіональних центрах конкурсні комісії з проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах (далі - конкурсні комісії) (п. 1 наказу № 159).

Пунктом 1. 1 наказу визначено території адміністративно-територіальних одиниць на яких поширюється діяльність конкурсних комісій, а саме Дніпропетровська конкурсна комісія: Дніпропетровська, Донецька та Запорізька області; Київська конкурсна комісія: м. Київ, Київська, Вінницька, Житомирська, Рівненська, Черкаська та Чернігівська області; Львівська конкурсна комісія: Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Тернопільська, Чернівецька та Хмельницька області; Одеська конкурсна комісія: Кіровоградська, Миколаївська, Одеська та Херсонська області; Харківська конкурсна комісія: Луганська, Полтавська, Сумська та Харківська області.

Крім того наказом № 156 визначено членів та форми роботи конкурсних комісій.

Пунктом 4 наказу передбачено, що Конкурсні комісії є повноважними за умови входження до їх складу не менше п'яти осіб. У разі невизначення Верховною Радою України в установленому порядку жодної особи комісія вважається повноважною за умови входження до її складу чотирьох осіб.

Позивач, посилаючись на положення Закону України «Про прокуратуру», Указ Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 вважає протиправною бездіяльність відповідача 1 щодо неподання вищевказаного наказу для державної реєстрації, що в свою чергу на думку позивача свідчить про протиправність дій відповідача в частині підписання протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах у зв'язку з чим, позивач звернувся до суду.

Вирішуючи адміністративну справу по суті, суд, керуючись Конституцією України, частиною 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, якою встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, виходить з того, що оскільки позивачем як спосіб захисту порушеного права обрано оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень, Окружний адміністративний суд міста Києва досліджуючи надані сторонами докази повинен встановити відповідність оскаржуваної бездіяльності чинному законодавству та законність процедури її вчинення.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії є вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.

Щодо вимог позивача про визнання протиправною бездіяльність Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича, яка виразилась у неподанні Міністерству юстиції України для державної реєстрації наказу Генерального прокурора України «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 № 159 і неподанні для опублікування цього наказу в офіційних друкованих виданнях, суд вказує про наступне.

Пунктом 1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 № 493 передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Згідно п. 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (далі - Положення № 731) державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

При цьому пунктом 5 Положення передбачено, що на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.

Згідно з абз. 5-6 п. 1 Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України №791/11/13-10 від 01 червня 2010 року, нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Для віднесення акту до категорії нормативно-правових необхідно співпадання водночас сукупності ознак, таких як: поширення на всю територію України, вміст норм права, неодноразове застосування, поширення дії акту на невизначене коло осіб.

Із змісту наведених положень вбачається, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.

Також судом враховано позицію Конституційного суду України, викладену в рішенні в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 2-зп від 23.06.1997 в справі № 3/35-313 в якій вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."

В пункті 5 Рішення Конституційного Суду України № 9-рп/2008 від 22.04.2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Як вбачається з матеріалів справи, наказ Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» є актом індивідуально дії, оскільки визначає конкретний склад комісії, тобто має персональний та оперативно-розпорядчий характер, його дія вичерпується одноразовим застосуванням та не містить нових правових норм, стосується окремих осіб, а саме членів конкурсних комісій, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпує свою дію, а тому у відповідача 1 відсутній обов'язок вчинення дій щодо державної реєстрації зазначеного наказу.

Також обґрунтовуючи позовні вимоги в даній частині позивач вказував, що наказом № 159 визначено компетенцію конкурсних комісій, а компетенція осіб, які входять до складу комісії поширюється на невизначене коло осіб, що свідчить про нормативний характер даного наказу. Проте, дані твердження суд вважає суперечливими та зазначає, що позивач не позбавлений права оскарження дій чи бездіяльності посадових осіб конкурсних комісій у випадку їх протиправності.

Враховуючи, що наказ Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» є актом індивідуально дії, а тому у Генерального прокурора України Шокіна Віктора Миколайовича відсутній обов'язок щодо вчинення дій в порядку Положення № 731 та Указу № 493, а тому вимоги позивача є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Щодо вимоги позивача про встановлення відсутності у першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича компетенції (повноважень) на підписання у період з 26.10.2015 по 03.12.2015 протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах, визнати протиправними дії першого заступника Генерального прокурора України Севрука Юрія Григоровича та зобов'язати відкликати з департаменту кадрової роботи Генеральної прокуратури України рекомендації на призначення керівників місцевих прокуратур на підставі цих протоколів суд вказує про наступне.

Відповідно до частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

При цьому п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Аналіз викладеного свідчить про некоректність заявлених вимог позивачем в частині встановлення відсутності компетенції на вчинення дій, оскільки спори з приводу реалізації компетенції суб'єктів владних повноважень у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень вирішуються між суб'єктами владних повноважень, а тому дані вимоги задоволенню також не підлягають.

Як вбачається з п. 2.2 наказу № 159 Членом Київської конкурсної комісії визначено Севрука Юрія Григоровича - першого заступника Генерального прокурора України, яким в подальшому подано рекомендації на призначення керівників місцевих прокуратур на підставі протоколів Київської конкурсної комісії Генеральної прокуратури України з проведення відкритого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах.

Оскільки судом встановлено правомірність неподання відповідачем 1 Міністерству юстиції України для державної реєстрації наказу Генерального прокурора України «Про утворення конкурсних комісій для забезпечення проведення відкритого чотирирівневого конкурсу кандидатів на адміністративні посади у місцевих прокуратурах» від 21.09.2015 № 159 та неподання для опублікування цього наказу в офіційних друкованих виданнях тому як наслідок суд вважає правомірними дії членів конкурсних комісій в тому числі і Севрука Юрія Григоровича в частині реалізації наказу № 159.

Крім того, суд наголошує, що наказ № 159 жодним чином не порушує обсяг прав та інтересів позивача, а дії відповідачів вчинені в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією України та чинним законодавством.

За правилами частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Отже, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 69-71, 94, 160-165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.185-187 КАС України.

Суддя В. І. Келеберда