Справа № 522/609/15-а
Суддя: Яковлев Ю.В.
Дата ухвалення: 2015-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 травня 2015 р.м.ОдесаСправа № 522/609/15-а
Категорія: 6 Головуючий в 1 інстанції: Кічмаренко С.М.
Судді Одеського апеляційного адміністративного суду Коваля М.П. щодо ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року у справі № 522/609/15-а.
Благодійний фонд «Дитяче село «АСТР» звернувся до суду із позовом до Одеської міської ради про визнання незаконним рішення Одеської міської ради від 07.07.2009 року № 4438-V «Про скасування рішень Одеської міської ради від 04.07.2007 року № 1430-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж території скверів у м. Одесі» та № 1431-V «Про надання згоди на розробку проектів з організації та встановлення меж території парків у м. Одесі», затвердження переліку парків та скверів у м. Одесі, розробки проектів з їх організації (створення, благоустрою) та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж території рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі» в частині визначення територією рекреаційного призначення - парком території, що знаходяться у постійному користуванні Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР» відповідно до державного акту на право постійного користування землею від 12.06.2000 року І-ОД № 000331, скасування п. 6 Додатку № 1 до рішення Одеської міської ради від 07.07.2009 року № 4438-V.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 12 лютого 2015 року вказаний позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням Одеською міською радою було подано апеляційну скаргу.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року апеляційну скаргу Одеської міської ради залишено без задоволення, постанову Приморського районного суду м. Одеси від 12 лютого 2015 року - без змін.
Залишаючи апеляційну скаргу Одеської міської ради без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, що визнання відповідачем території, що знаходиться у постійному користуванні Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР» згідно державного акту від 12.06.2000 року І-ОД № 000331, парком по суті є вилученням земельної ділянки у постійного землекористувача за відсутності на таке вилучення його згоди, адже земельна ділянка отримала статус земель загального користування, що позбавляє можливості останнього здійснити переоформлення земельної ділянки для подальшого особистого користування нею за приписами ч. 4 ст. 83 Земельного кодексу України, згідно якої, зокрема, парки віднесені до земель комунальної власності загального користування, які не можуть передаватись у приватну власність.
При цьому, доходячи таких висновків, суди виходили з того, що за змістом Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 року № 5-рп/2005 Благодійний фонд «Дитяче село «АСТР», який має у постійному користуванні земельну ділянку, але за Земельним кодексом України, що набрав чинності з 01.01.2002 року, не може мати таку земельну ділянку на праві постійного користуванні, може здійснити за власним бажанням у будь-який момент переоформлення права постійного користування такої земельної ділянки, адже земельне законодавство не передбачає можливості знаходження земельної ділянки у постійному користуванні осіб інших, ніж визначено у ч. 2 ст. 92 Земельного кодексу України.
Також, вирішуючи спірне питання, суд апеляційної інстанції послався на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), за яким органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Частиною 3 статті 25 КАС України передбачено, що суддя, не згідний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Цей документ не оголошується в судовому засіданні, приєднується до справи і є відкритим для ознайомлення.
З огляду на не згоду з висновками, викладеними в ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року у справі № 522/609/15-а, якою залишено без змін постанову Приморського районного суду м. Одеси від 12 лютого 2015 року, зазначаю наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним рішенням Одеської міської ради від 07.07.2009 року № 4438-V скасовані рішення Одеської міської ради від 04.07.2007 року № 1430-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі» та № 1431-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі» та затверджено попередній перелік територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі (додаток 1) і надано згоду на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж вказаних територій.
За змістом п. 6 Додатку № 1 до вказаного рішення до попереднього переліку територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі увійшов парк на території Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР» (в минулому територія санаторію ім. Чувиріна), 5 станція Великого Фонтану.
Тобто, з наведеного рішення вбачається, що Одеською міською радою, оскаржуваним рішенням, затверджено попередній перелік територій саме рекреаційного призначення м. Одеси, до якого увійшла, в тому числі, територія Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР», без визначення конкретної межі території, що є територією рекреаційного призначення та її адреси.
Згідно вимог ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України, як в редакції на час прийняття міською радою оскаржуваного рішення, так і на час його оскарження в судовому порядку, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
За змістом ст. 50 Земельного кодексу України, у вказаній редакції, до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Склад земель рекреаційного призначення визначає ст. 51 Земельного кодексу України, відповідно до якої, у вказаних вище редакціях, до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
При цьому, відповідно до ч. 1 ст. 52 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Також, згідно вимог п. 8 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 року № 1094, проект землеустрою погоджується з власниками і користувачами суміжних земельних ділянок, а також земельних ділянок, які включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення без їх вилучення, органом земельних ресурсів, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічною службою, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини.
За змістом п. 9 вказаного Порядку проект землеустрою складається, зокрема, з графічних матеріалів: план території у масштабі, який дає змогу відобразити усі елементи проекту - зовнішню межу, номери межових знаків, міри ліній, назви власників і користувачів суміжних земельних ділянок; межі та площі земель, які включаються до території без їх вилучення.
З наведеного вбачається, що віднесення земель до земель рекреаційного призначення не тягне за особою в обов'язковому порядку позбавлення права постійного користування або право приватної власності на такі земельні ділянки.
За змістом наведених положень земельного законодавства землі рекреаційного призначення можуть перебувати, як державній та комунальній, так і приватній власності, та включення земельних ділянок до території рекреаційного призначення може здійснюватись без їх вилучення.
При цьому, при включенні земельних ділянок до територій рекреаційного призначення без їх вилучення з власниками або землекористувачами таких земельних ділянок погоджується саме проект землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення.
Тобто, погодження власників або землекористувачів земельних ділянок щодо яких прийнято рішення про їх включення до земель рекреаційного призначення отримується вже на стадії коли такий проект розроблений, а не на стадії лише отримання дозволу на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення.
З огляду на вищевикладене, висновок позивача та суду першої інстанції, що прийнятим оскаржуваним рішенням відповідачем фактично вилучено у позивача земельну ділянку, що перебуває у його постійному користуванні згідно державного акту від 12.06.2000 року І-ОД № 000331 за відсутності на таке вилучення його згоди є безпідставним.
Також, є необґрунтованими доводи позивача та суду першої інстанції щодо порушення прав позивача оскаржуваним рішенням з огляду на позбавлення прийнятим рішенням права позивача на переоформлення права постійного користування спірною земельною ділянкою, оскільки, як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами у справі, Благодійний фонд «Дитяче село «АСТР» не зверталось до Одеської міської ради з клопотанням щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність або користування позивачу та оскаржуване рішення не було підставою для відмови останньому в отримані такого дозволу.
Як вбачається з наявного в матеріалах справи листа Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, вказаний лист є відповіддю на клопотання ТОВ «Акрополь Білдінг» від 10.12.2014 року № 02.2-10/1175 щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, за адресою: м. Одеса, пров. Тополиний, 17-А, а не позивача.
Більш того, з вказаного листа вбачається, що останній є доповненням до зазначеної відповіді, проте, як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і під час апеляційного розгляду, самого клопотання ТОВ «Акрополь Білдінг» та відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на нього до суду не надано та судом не витребувано.
Також, вважаю за необхідне наголосити, що оскаржуваним рішення затверджено лише попередній перелік територій рекреаційного призначення м. Одеси та не визначено її конкретних розмірів, що унеможливлює встановлення порушень прав позивача, як користувача спірною земельною ділянкою.
Враховуючи вищевикладене, вважаю, що прийняття відповідачем оскаржуваного рішення щодо затвердження попереднього переліку територій саме рекреаційного призначення м. Одеси до якого увійшла, в тому числі, територія Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР», без визначення конкретної межі території, що є територією рекреаційного призначення та її адреси, та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі згідно вказаного переліку, ніяким чином не порушує права позивача, як постійного землекористувача.
Крім того, з матеріалів справи взагалі не можливо встановити до якої категорії земель відносяться землі, що надані у постійне користування Благодійному фонду «Дитяче село «АСТР» згідно державного акту від 12.06.2000 року І-ОД № 000331 станом на момент отримання позивачем такого акту та на теперішній час, що, в свою чергу, також, унеможливлює встановлення: порушень прав позивача, як постійного користувача земельної ділянки певної категорії при надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її віднесення до території рекреаційного призначення, встановлення чи були звужені права позивача, як постійного користувача земельної ділянки певної категорії при надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її віднесення до території рекреаційного призначення з огляду на встановлені земельним законодавствам обмеження у використанні земель рекреаційного призначення, яких не визначено для категорії земель до якої відносяться земельна ділянка, що перебуває у користуванні позивача.
Тобто, судами взагалі залишені поза увагою питання приналежності спірної земельної ділянки до земель певної категорії, питання стосовно того кому належить право користування вказаною земельною ділянкою станом на теперішній час з огляду на часткову передачу майна, що знаходиться на вказаній земельній ділянці іншому підприємству на праві власності, а також не досліджено питання фактичного виконання оскаржуваного рішення та його вплив на права позивача.
Також, вважаю, що рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не може бути підставою для скасування оскаржуваного рішення міської ради, а навпаки вважаю, що зазначене рішення Конституційного Суду України підтверджує правомірність прийняття оскаржуваного рішення, оскільки вирішуючи вказану справу Конституційний Суд України наголосив, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 03.10.1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац 5 пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Крім того, за змістом рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року у справі № 1-9/2009 органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, лише якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, ним скасовані рішення Одеської міської ради про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів та парків у м. Одесі та затверджено новий попередній перелік територій рекреаційного призначення м. Одеси та надано згоду на розроблення проектів землеустрою щодо вказаних земель, тобто вказані рішення стосуються одного того самого питання та оскаржуваним рішенням фактично лише доповнено попередні рішення.
При цьому, в матеріалах справи відсутні та сторонами не наведені будь-яки докази, що свідчать, що рішення Одеської міської ради про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів та парків у м. Одесі, які скасовані оскаржуваним рішенням, виконані та відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
В матеріалах справи відсутні будь-які докази щодо розроблення та затвердження проектів землеустрою щодо земель, що визначені у рішеннях від 04.07.2007 року №№ 1430-V, 1431-V.
Окрім викладеного, вважає, що судами необґрунтовано відхилені доводи відповідача щодо пропуску позивачем строку звернення до суду, оскільки інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
Зокрема, строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
В силу положень ч. 1 ст. 99 КАС України, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Тобто, законодавець поділяє строки звернення з адміністративним позовом на загальні та спеціальні. Загальні строки встановленні ч. 2 ст. 99 КАС України, а спеціальні іншими статтями зазначеного кодексу та іншими законами, які зазвичай коротші від загального строку, що обумовлено специфікою відповідних відносин.
Загальний строк для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають право на пред'явлення передбачених законом вимог (ч. 2 ст. 99 КАС України).
Строк у шість місяців, у даній категорії справ, визнано законодавцем достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що її права порушені, звернулась з позовом до суду.
Як вбачається з прохальної частини позовної заяви, предметом даної справи є законність прийняття Одеською міською радою рішення від 07.07.2009 року № 4438-V, яким скасовані рішення Одеської міської ради від 04.07.2007 року № 1430-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі» та № 1431-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі» та затверджено попередній перелік територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі (додаток 1) і надано згоду на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж вказаних територій, відомості щодо прийняття якого є загальновідомими.
З огляду на викладене, вважаю, що позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення, як він вважає, його прав, оскаржуваним рішенням, ще в липні 2009 року, оскільки інформація щодо прийняття оскаржуваного рішення є загальнодоступною та оприлюднюється у мережі Інтернет, зокрема, на офіційному веб-сайті Одеської міської ради.
Однак, з даною позовною заявою позивач звернувся до Приморського районного суду м. Одеси лише 15.01.2015 року (вхід. № 2123/15), а відтак, із порушенням строку на звернення, визначеного ч. 2 ст. 99 КАС України.
Факт пропущення строку звернення до адміністративного суду визнається позивачем, про що зазначено в поданому, під час розгляду справи в суді першої інстанції, клопотанні про поновлення строку звернення до суду з позовом. При цьому, як на поважну причину пропуску строку, позивач посилається на те, що йому про порушення норм діючого законодавства, які стали підставою для звернення з даним позовом, стало відомо лише 26.12.2014 року з листа ТОВ «Акрополь Білдінг», яке звернулось до Одеської міської ради із проханням надати згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду терміном на 25 років за адресою: м. Одеси, пров. Тополиний, 17-А, в якому вказаним підприємством і було повідомлено при прийняття оскаржуваного рішення.
Однак, вважаю безпідставним зазначені доводи позивача щодо поважності причини пропуску строку, як такої, що не залежала від волевиявлення заявника, оскільки останнім не зазначено жодних доводів, які б свідчили про наявність об'єктивних перешкод для подання заявленого адміністративного позову раніше з огляду на загальновідомість прийняття оскаржуваного рішення.
Згідно з імперативною нормою ч. 1 ст. 100 КАС України, адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Позовна заява відповідно до ч. 2 ст. 100 КАС України може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
З урахуванням наведених вище обставин, та того, що відсутні будь-які докази поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, вважаю, що судом першої інстанції необґрунтовано відхилені доводи відповідача про пропуск позивачем строку звернення до суду та наявність підстав для залишення його без розгляду.
Зазначені обставини не були враховані та судом першої інстанції фактично не було досліджено характер спірних операцій, не надано їм належну оцінку із врахуванням первинних документів, що призвело до необґрунтованого вирішення спору по суті.
Суддя М.П. Коваль
Суддя