Справа № 810/5854/14
Суддя: Щавінський В.Р.
Дата ухвалення: 2016-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 лютого 2016 року 810/5854/14

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Щавінського В.Р., при секретарі судового засідання Сіренко Ю.П., за участю представника позивача, представника відповідача та представників третіх осіб розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Києві адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Державної інспекції сільського господарства в Київській області

треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, Прокуратура Київської області

про визнання протиправними дій та скасування Акту № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 10.10.2014 р. звернувся до Київського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Київській області, за участю третіх осіб на стороні позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, та третьої особи на стороні відповідача - прокуратури Київської області, просив суд визнати неправомірними дії старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбранного В.А. щодо складання акту № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19.03.2014 р. (далі - Акт перевірки) та скасувати цей акт.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08.12.2014 р. позивачу відмовлено в задоволенні позовних вимог в частині визнання дій старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбранного В.А. щодо складання Акту перевірки № А 43/141, в частині позовних вимог про скасування Акту перевірки № А 43/141 від 19 березня 2014 року закрито провадження.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, однак Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.02.2016 р. апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, а Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08.12.2014 р. без змін.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішенням, позивачем подано касаційну скаргу.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.10.2015 р. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08.12.2014 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.02.2015 р. скасовано, а справу повернуто на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.10.2015 р. справу прийнято до свого провадження суддею Щавінським В.Р.

У обґрунтування своїх вимог позивач вказує, що висновки Акту перевірки безпосередньо стосуються прав, свобод та інтересів позивача, в той час, ОСОБА_1 не був повідомлений про проведення вказаної перевірки та йому не надано можливості внести свої зауваження або заперечення до акту перевірки. Вважає що дії відповідача щодо оформлення результатів проведеної перевірки актом від 19.03.2014 р. є такими, що вчинені з порушенням вимог Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 р. № 132 (далі Порядок №132). Крім того, позивач не згодний з висновками перевірки, що викладені в акті. Посилаючись на те, що такі дії відповідача порушили його права, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Представник відповідача позов не визнав, надав суду письмові заперечення, мотивуючи їх тим що перевірка проводилась на підставі вимоги прокуратури Київської області. Під час перевірки здійснювався аналіз рішень Підгірцівської сільської ради Обухівського району при відведенні земельних ділянок. Вказує, що позивач не був повідомлений про перевірку, оскільки він не є суб'єктом господарювання, а тому дія Порядку № 132 на нього не поширюється, а отже ні наказу, ні направлень на перевірку Інспекцією не виносилось. Перевірялися виключно рішення органу місцевого самоврядування. На підставі викладеного вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить у задоволені адміністративного позову відмовити повністю.

Представник третьої особи ОСОБА_5 підтримав позовні вимоги та просив позов задовольнити.

Представник Прокуратури Київської області просив провадження в частині позовних вимог про скасування акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства №А43/141 від 19.03.2014 р. закрити, як таке, що не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, а в решті позовних вимог просив відмовити.

Вислухавши пояснення представників сторін, представника третьої особи, дослідивши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до наступних висновків.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-ІV (далі - Закон № 963-ІV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 5 Закону № 963-ІV, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно пунктів 1-3 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 року № 770, Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність Держсільгоспінспекцій і сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Повноваження Держсільгоспінспекції поширюються на територію Автономної Республіки Крим, відповідної області, міст Києва і Севастополя. Держсільгоспінспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства, його першого заступника та заступника, наказами Державної інспекції сільського господарства України, дорученнями Голови Державної інспекції сільського господарства України, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, іншими актами законодавства України, а також цим Положенням. Основним завданням Держсільгоспінспекції є реалізація повноважень Державної інспекції сільського господарства України у межах відповідної території.

Відповідно до пункту 4 вказаного Положення, Держсільгоспінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі розраховує розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу, та вживає заходів до її відшкодування в установленому законодавством порядку.

Пунктом 6 цього Положення визначено, що Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Таким чином, Державна інспекція сільського господарства України через свої територіальні підрозділи здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності та має право проводити перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Судом встановлено, що на підставі ст. ст. 8, 20 Закону України "Про прокуратуру" прокуратурою Київської області направлено Державній інспекції сільського господарства вимогу, у якій повідомлялось, що на виконання завдання Генеральної прокуратури України проводиться перевірка додержання вимог закону при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області.

Так, на виконання вищевказаного доручення, 19 березня 2014 року старшим державним інспектором сільського господарства в Київській області Возбранним В.А. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № А 43/141.

Позивач звертаючись із адміністративним позовом до суду вважав протиправними дії відповідача, які порушують вимоги зокрема Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.

Проте, суд вважає, що в даному випадку вказаний Порядок не розповсюджується на вказані правовідносини в силу наступного.

Процедура планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок регулюються Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок № 132).

Відповідно до п. 1.5 Порядку № 132 цей Порядок поширюється на суб'єктів господарювання, господарська діяльність яких пов'язана з використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, в частині дотримання ними вимог земельного законодавства, встановленого законодавством порядку використання та охорони земель, а також на інспекційні органи в частині дотримання ними визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та цим Порядком процедур здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Тобто, Порядок № 132 поширюється по-перше, на суб'єктів господарювання, а по-друге, на інспекційні органи при здійсненні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Так, судом встановлено, що ОСОБА_1 є суб'єктом підприємницької діяльності, проте відповідно до наданого позивачем Витягу із Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, його діяльність не пов'язана із використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності.

В свою чергу, Інспекція сільського господарства керується у свої діяльності вказаним Порядком лише під час проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Так, відповідно до п. 2.1 Порядку № 132 планові заходи проводяться відповідно до річних або квартальних планів робіт, які затверджуються наказом відповідного інспекційного органу до 01 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Судом з'ясовано, що вказана перевірка не передбачалась у річних або квартальних планах робіт, а тому не є плановим заходом контролю.

Пунктом 3.1 Порядку № 132 визначено, що позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.

Згідно з п. 3.2 Порядку № 132 підставами для здійснення позапланового заходу є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів; отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.

Оцінюючи підстави для призначення позапланової перевірки, суд приходить до висновку, що серед переліку таких підстав відсутня вимога прокуратури про необхідність проведення перевірки.

В той же час, відповідно до ч. 1, 3 ст. 8 Закону України "Про прокуратуру" законні вимоги прокурора, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Ухилення від виконання законних вимог прокурора тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про прокуратуру" при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право: вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Тобто, інспекція після отримання вимоги прокуратури, яка є обов'язковою для виконання, була позбавлена можливості призначити як планову, так і позапланову перевірку згідно Порядку № 132.

Отже, при виконанні вимоги прокуратури відповідач не міг застосувати положення Порядку № 132, оскільки не здійснював планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Тому, посилання позивача на відсутність наказу про призначення перевірки, неповідомлення суб'єктів господарювання про проведення перевірки, тощо судом до уваги не приймаються, оскільки в даному випадку інспекцією не проводився ані плановий, ані позаплановий контрольний захід, а тому на спірні правовідносини не поширюються вимоги Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.

Той факт, що результати виконання інспекцією вимог прокуратури оформлені актом від 19.03.2014 р. не свідчить про те, що відповідачем проведена саме перевірка.

Суд зазначає, що діяльність відповідача при виконанні вимог прокуратури щодо проведення перевірки не врегульована чинним законодавством (порядок, строки, оформлення результатів тощо). Тому, якщо відповідач при складані акту і керувався принципом аналогії закону, то суд не вбачає в цьому порушень.

В той же час застосування відповідачем який є суб'єктом владних повноважень аналогії закону є повинно порушувати права позивача гарантовані законодавством, зокрема права ознайомлюватися з результатами перевірки, надавати свої докази, а також заперечення, висловлювати свою думку.

Це положення кореспондується з положеннями п.9 ч.3 ст.2 КАС України в якій зазначено, що У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Згідно п. 5.6 Порядку №132 планові та позапланові заходи з питань перевірки стану дотримання суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ним у процесі ведення господарської діяльності, проводяться за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання у присутності керівника суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи чи у присутності фізичної особи - підприємця або його представника.

Якщо суб'єкт господарювання або уповноважена ним особа (представник) відмовляється бути присутнім при проведенні відповідного заходу, про це робиться відповідна відмітка в акті перевірки. У такому випадку захід здійснюється державними інспекторами без присутності суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи (представника).

Згідно п.5.7 Порядку №132 планові та позапланові заходи щодо перевірки стану фактичного використання та охорони земель проводяться в обов'язковому порядку на території земельних ділянок, що використовуються суб'єктами господарювання. При проведенні заходу можуть бути присутні особи, права чи законні інтереси яких порушені внаслідок неправомірної діяльності суб'єкта господарювання, а також особи, безпосередньо причетні до порушення вимог земельного законодавства.6.3. Якщо керівник суб'єкта господарювання або уповноважена ним особа чи фізична особа - підприємець або її представник не погоджуються з актом перевірки, вони підписують акт із зауваженнями. Зауваження є невід'ємною частиною акта перевірки і повинні надаватись суб'єктом господарювання не пізніше трьох робочих днів з дня підписання акта перевірки із зауваженнями.

Зазначених положень відповідач при проведенні перевірки не дотримався, що на думку суду призвело до відображення у Акті перевірки недостовірної інформації про що зазначено в Ухвалі Апеляційного суду Київської області від 24.12.2015 р., зокрема: «Доводи апеляційної скарги про те, що суд безпідставно не взяв до уваги надані позивачем докази на підтвердження позовних вимог, не заслуговують на увагу, оскільки наданий позивачем акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства Державної інспекції сільського господарства в Київській області від 19.03.2014 р. № А 3/14 про те, що спірні земельні ділянки перебувають на землях водного фонду в межах нормативно-визначеної ст.88 ВК України прибережної захисної смуги штучної водойми «Голубе озеро» спростовується наданими відповідними вищезазначеними доказами.

Крім того як вбачається акту перевірки він був складений 19.03.2014 р., однак постанова про проведення перевірки надійшла до відповідача від Прокуратури Обухівського району 14.04.2014 р., тобто майже через місяць після її проведення.»

Крім того, у Акті перевірки вказується про проведення геодезичних робіт, однак доказів проведення вказаних робіт 19.03.2014 р. відповідачем не надано.

Наведені обставини свідчать про що дії Старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбраного Віталія Анатолійовича щодо складання Акту № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року є протиправними.

Щодо вимоги позивача скасувати акт № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19.03.2014р., а також клопотання прокуратури про закриття провадження в цій частині суд зазначає наступне.

Як вже було зазначено вище Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.10.2015 р. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08.12.2014 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.02.2015 р. скасовано, а справу повернуто на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому судом касаційної інстанції було зазначено: «зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому оцінка акта перевірки може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, то вимоги про скасування останнього є підставою для відмови у задоволенні позову, а не для закриття провадження у справі.»

Згідно ч.5 ст.227 КАС України Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Зважаючи на імперативність вказаної норми задовольнити клопотання про закриття провадження в частині вимог щодо скасування акту перевірки суд не може.

В той же час, акт перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства - це службовий двосторонній документ, який стверджує факт перевірки, і є лише носієм інформації про виявлені недоліки в господарюванні, в якому описується кожне виявлене порушення земельного законодавства.

Акт перевірки не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Права та обов'язки для суб'єкта господарювання, перевірки якого проведено, породжує саме рішення, прийняте на підставі складеного за результатами перевірки акту.

Акти перевірки не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, не спричиняють виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а отже не породжують публічно-правові відносини в яких права особи можуть бути порушені.

Відсутність порушеного права в сфері публічно-правових відносин виключає можливість скасування Акта перевірки.

За таких обставин суд вважає, що вимога позивача скасувати Акт №А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19.03.2014 р. задоволенню не підлягає.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 2, 9, 71, 72, 158-163, 167, 227 КАС України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Позов задовольнити частково.

2. Визнати дії Старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбраного Віталія Анатолійовича щодо складання Акту № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19 березня 2014 року протиправними.

3. У решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Щавінський В.Р.

Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 01 березня 2016 р.