Справа № 2а/0124/361/12 (0124/3432/12)
Суддя: Гончар Л.Я.
Дата ухвалення: 2016-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" березня 2016 р. м. Київ К/800/13729/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Ялтинської міської ради, треті особи: Ялтинське міське управління земельних ресурсів, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправними рішень та скасування державних актів,

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Ялтинської міської ради, треті особи: Ялтинське міське управління земельних ресурсів, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправними рішень та скасування державних актів.

Постановою Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 16 листопада 2012 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Ялтинської міської ради від 22.07.2009 №647 "Про передачу у власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0.0551 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (садиба) за адресою: АДРЕСА_1 (блок-секція "Б") на землях Ялтинської міської ради (існуючий жилий будинок)";

визнано протиправним та скасовано рішення Ялтинської міської ради від 22.07.2009 №648 "Про передачу у власність ОСОБА_4 земельної ділянки площею 0.0552 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (садиба) за адресою: АДРЕСА_2 на землях Ялтинської міської ради (існуючий жилий будинок)";

скасовано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею запис про реєстрацію державного акту на право власності на земельну ділянку НОМЕР_1, виданого 01.11.2009р. ОСОБА_3 щодо земельної ділянки площею 0.0551 га, кадастровий НОМЕР_2, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (блок-секція "Б");

скасовано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею запис про реєстрацію державного акту на право власності на земельну ділянку НОМЕР_3, виданого 22.10.2009р. ОСОБА_4 щодо земельної ділянки площею 0.0552 га, кадастровий НОМЕР_4, яка розташована за адресою: АДРЕСА_3.

Постановою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року постанову Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим скасовано; прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2 із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 жовтня 2013 року постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року залишено без змін.

Постановою Верховного Суду України від 04 лютого 2014 року ухвалу Вищого адміністративного суду України від 15 жовтня 2013 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Скасовуючи рішення суду касаційної інстанції, Верховний Суд України виходив з недостатності встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, необхідних для правильного вирішення спору.

Також Верховним Судом України зазначено, що рішенням Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 20 лютого 2012 року, постановленим у порядку цивільного судочинства, відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_2 до Міськради, треті особи: Ялтинське міське управління земельних ресурсів, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправними та скасування рішень та державних актів. У зазначеному рішенні суду апеляційної інстанції, яке набрало законної сили, та у судових рішеннях, постановлених адміністративними судами у справі, що розглядається, йшлося про одні й ті ж рішення Міськради, одні й ті ж державні акти на право власності на земельну ділянку, участь в обох справах брали одні й ті ж особи.

Верховним Судом України зазначено, що зважаючи на неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення в тотожній справі, що набрало законної сили, суд касаційної інстанції повинен був належним чином з'ясувати та навести у своєму рішенні висновки щодо того, чи належить розглядати справу в порядку адміністративного судочинства, чи є тотожними розглянуті судами різних юрисдикцій справи за позовами ОСОБА_2 про визнання протиправними рішень Міськради про передачу у власність земельних ділянок ОСОБА_3 та ОСОБА_4, та визнання недійсними виданих на підставі цих рішень державних актів на право власності на земельні ділянки.

За наявності підстав для закриття справи суд мав прийняти рішення відповідно до вимог статей 157 та 228 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, враховуючи позицію Верховного Суду України, викладену у поставної від 04 лютого 2014 року у справі №21-469а13, колегія суддів вважає, що скарга ОСОБА_2 підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Предметом переданого на вирішення суду спору є правомірність рішень Ялтинської міської ради від 22.07.2009 №647 "Про передачу у власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0.0551 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (садиба) за адресою: АДРЕСА_1 (блок-секція "Б") на землях Ялтинської міської ради (існуючий жилий будинок)" та від 22.07.2009 №648 "Про передачу у власність ОСОБА_4 земельної ділянки площею 0.0552 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (садиба) за адресою: АДРЕСА_2 на землях Ялтинської міської ради (існуючий жилий будинок)", а також виданих на підставі вказаних рішень державних актів на землю.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 20 лютого 2012 року у справі №22-ц/0190/610/2012 за позовом ОСОБА_2 до Ялтинської міської ради Автономної Республіки Крим, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання незаконними та скасування рішень та державних актів на право власності на земельні ділянки у задоволенні позову відмовлено.

Предметом переданого на розгляд Апеляційного суду Автономної Республіки Крим спору у справі №22-ц/0190/610/2012 є правомірність тих самих рішень Ялтинської міської ради та тих самих державних актів на земельні ділянки, що і у вказаній справі.

Згідно з частиною п'ятою статті 124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України.

Верховним Судом України у постанові від 04 лютого 2014 року у справі №21-469а13 вказано, що рішення Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 20 лютого 2012 року набрало законної сили.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами.

Враховуючи викладене, зважаючи на принцип обов'язковості судового рішення, яке набрало законної сили, колегія суддів вказує на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для закриття провадження у справі з тих мотивів, що рішення Апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 20 лютого 2012 року у справі №22-ц/0190/610/2012 ухвалено у порядку цивільного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 228 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Зазначена позиція колегії Вищого адміністративного суду України також відповідає правовій позиції Верховного Суду України, яка викладена у постанові від 19 січня 2016 року у справі за позовом прокурора Сокирнянського району Чернівецької області в інтересах держави до Михалківської сільської ради Сокирнянського району Чернівецької області про визнання протиправним та скасування рішення.

Так, у вказаній справі, предметом якої було рішення сільської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України зазначила, що висновок судів про те, що відповідач у спірних правовідносинах не здійснював владних управлінських функцій ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки у цих правовідносинах відповідач реалізував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності.

У той же час, слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11за позовом ОСОБА_5 до Управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Керуючись статтями 157,160, 167, 220, 222, 228, 231, 244-1 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 16 листопада 2012 року та постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Ялтинської міської ради, треті особи: Ялтинське міське управління земельних ресурсів, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправними рішень та скасування державних актів - закрити.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: