Справа № 826/25187/15
Суддя: Межевич М.В.
Дата ухвалення: 2016-03-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Межевич М.В.
ПОСТАНОВА

Іменем України

09 березня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Межевича М.В., суддів Бужак Н.П. та Сорочка Є.О., за участю секретаря судового засідання Лисенко І.Д., представника позивача Шедогубової Н.В., представника відповідача Панасенко І.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Підприємства з іноземними інвестиціями «МакДональдз Юкрейн Лтд» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2016 року у справі за адміністративним позовом Підприємства з іноземними інвестиціями «МакДональдз Юкрейн Лтд» до Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування постанови і припису,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просить визнати протиправним та скасувати припис № 242/П від 18.09.2015, визнати протиправною та скасувати постанову № 67-15 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 12.10.2015.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою позов задовольнити, оскільки вважає, що суд першої інстанції допустив порушення ряду норм матеріального права, що в результаті призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, що з'явилися в судове засідання, розглянувши матеріали справи, апеляційну скаргу та заперечення на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що будівля станції метро І черги, що знаходиться за адресою: місто Київ, Печерський район, вулиця Хрещатик, 19 є пам'яткою архітектури місцевого значення - охоронний № 169, відповідно до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 21.01.1986 № 49, розташовується в межах пам'ятки містобудування місцевого значення - вулиця Хрещатик (наказ Міністерства культури України від 14.08.2013 № 757, охоронний № 927-Кв) у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804) та охороняється Законом України «Про охорону культурної спадщини».

18.09.2015 посадовою особою відповідача проведено візуальний огляд фасаду вказаної вище пам'ятки, за результатами якого виявлено, що в частині приміщень першого поверху розташовується заклад громадського харчування «McDonald's». На головному фасаді будинку, з боку вул. Хрещатик, розміщено рекламний засіб: рекламну вивіску «McDonald's», «McExpress»; на боковому фасаді розміщено рекламну вивіску «McExpress замовляйте тут».

Того ж дня, 18.09.2015, за наслідками огляду фасаду будівлі-пам'ятки, відповідачем видано припис № 242/П, яким вимагалось від позивача, у триденний термін з дати отримання припису, надати до Департаменту, документ, що надає право на розміщення вказаних рекламних засобів та охоронний договір на відповідну частину пам'ятки.

Примірник припису надіслано на адресу позивача рекомендованою поштовою кореспонденцією з повідомленням про вручення 18.09.2015 та отримано уповноваженим представником позивача Фоменко Б.А. 21.09.2015, що підтверджується копією поштового повідомлення №026, яке наявне в матеріалах справи. Таким чином, кінцевий строк виконання припису - 24.09.2015.

23.09.2015 до Департаменту надійшли пояснення від позивача, згідно яких відповідачу стало відомо, що позивачем були оформлені дозволи на розміщення вже вмонтованих рекламних засобів від 14.03.2006 № 12779-06 та від 22.07.2004 № 06182-04, термін дії яких - до 27.04.2015.

Позивач також повідомив відповідача про те, що рекламний засіб «McExptess 24 години та меню» має чинний дозвіл на розміщення реклами на фасаді будинку який виданий Департаментом 17.03.2015.

28.09.2015 відповідачем складено акт № 89 про вчинення правопорушення, згідно якого за підсумками проведеного огляду фасаду будівлі-пам'ятки місцевого значення, встановлено, що на частині пам'ятки розміщено рекламні засоби без погодженої Департаментом документації. При цьому, охоронний договір з Департаментом на зазначену пам'ятку не укладено.

З огляду на це, відповідач дійшов висновку про те, що припис № 242/П від 18.09.2015 позивачем не виконано.

Зазначений акт було направлено на адресу позивача рекомендованою поштовою кореспонденцією з повідомленням про вручення 28.09.2015 та отримано уповноваженим представником позивача Фоменко Б.А. 30.09.2015, що підтверджується копією поштового повідомлення № 262, яка наявна в матеріалах справи.

В силу положень ч. 2 ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» позивачу запропоновано протягом трьох днів з моменту отримання акта подати письмові пояснення до нього.

Так, 02.10.2015, на адресу відповідача надійшли пояснення позивача (вх. № 060/5359), згідно яких позивач стверджував, що спірні рекламні засоби розміщено законно, посилаючись при цьому на дозвіл, термін дії якого закінчився та на обставини оформлення нових дозволів.

Листами Департаменту від 06.10.2015 за № 060-5374 та № 060-5375 позивачу відмовлено в погоджені дозволів №№ 49976-16, 49977-15.

12.10.2015 відповідачем винесено постанову про накладання фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини № 67-15, якою на позивача накладено фінансові санкції за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання пам'ятки у розмірі 17 000 грн.

Не погоджуючись з правомірністю припису № 242/П та постановою № 67-15, позивач звернувся до суду з позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що факт незаконного розміщення позивачем рекламних засобів па фасаді будинку-пам'ятки за перевіряємий період (тобто на час виникнення спірних правовідносин) підтверджений належними доказами.

Вирішуючи спір, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до ч. 5 ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III від 08.06.2000 (далі - Закон № 1805-III) розміщення реклами на пам'ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць здійснюється на підставі дозволу, що оформлюється (видається) відповідно до Закону України «Про рекламу» за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Розміщення реклами на пам'ятках місцевого значення, в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць здійснюється на підставі дозволу, що оформлюється (видається) відповідно до Закону України «Про рекламу» за участю органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Зазначені органи беруть участь в оформленні дозволу на розміщення реклами шляхом погодження за зверненням органу, що видає дозвіл, без залучення суб'єкта господарювання.

З аналізу наведених норм вбачається, що під участю відповідних органів у видачі дозволу мається на увазі погодження такого дозволу з цими органами.

Частинами 1, 4 ст. 16 Закону України «Про рекламу» № 270/96-ВР від 03.07.1996 (далі - Закон № 270/96-ВР) передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках національного або місцевого значення та в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць здійснюється відповідно до цього Закону на підставі дозволів, які оформляються за участю органів виконавчої влади, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Пунктом 16 зазначених Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Правила) передбачено, що видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також, зокрема, з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам'яток.

Таким чином, у разі розміщення реклами на пам'ятках місцевого значення в м. Києві, дозвіл має бути погодженим з Київською міською державною адміністрацією.

При цьому, дійсно, у позивача відсутній обов'язок особистого погодження з відповідачем відповідного дозволу, оскільки в силу наведеної вище норми правил, такий обов'язок присутній у робочого органу, який відповідно до п. 16 Правил має вчинити дії щодо отримання зазначених погоджень протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Проаналізувавши вище наведені норми, колегія суддів дійшла висновку, що всі процедурні дії, у тому числі погодження, затвердження тощо здійснюються у межах строку, встановленого для отримання дозволу.

Відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» № 2806-IV від 06.09.2005 (далі - Закон № 2806-IV) строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Варто наголосити на тому, що Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, Порядок розміщення реклами в місті Києві, затверджений рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 N 37/6253 містять лише строки виконання окремих процедурних дій у процесі отримання дозволу та є лише нормативними актами, що не підпадають під визначення поняття «закон» у розумінні абз. 4 ч. 1 ст. 41 Закону № 2806-IV.

При цьому, апеляційний суд звертає увагу на те, що закон не містить чіткого строку видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами, у тому числі на пам'ятках місцевого значення. Місячний строк, встановлений ч. 2 ст. 61 Закону № 1805-III у даному випадку не застосовується, оскільки отримання дозволу передбачено не цим Законом № 1805-III (про охорону культурної спадщини), а Законом № 270/96-ВР (про рекламу). З урахуванням цього, строком видачі такого дозволу в силу абз. 4 ч. 1 ст. 41 Закону № 2806-IV є 10 робочих днів.

Частиною 6 ст. 41 Закону № 2806-IV передбачено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

З матеріалів справи вбачається, що заяву з необхідними документами (які перебували на розгляді відповідача станом на день прийняття спірних рішень) подано позивачем до управління з питань реклами департаменту суспільних комунікацій 22.06.2015, що підтверджується відповідним описом (а.с. 29-30). З огляду на це, останнім днем видачі дозволів є 06.07.2015.

Однак, оскільки у наведений строк дозволи позивачу видано не було, то відповідно до наведеної вище ч. 6. ст. 41 Закону № 2806-IV, вони вважаються виданими в останній день такого строку, тобто 06.07.2015, при цьому позивач через 10 робочих днів, тобто з 20.07.2015, може вчинити дії, спрямовані на виконання дозволу та здійснювати відповідну господарську діяльність.

Наведене відповідає принципу мовчазної згоди, відповідно до якого суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено (абз. 10 ч. 1 ст. Закону № 2806-IV).

Таким чином, позивач набув права на розміщення спірних об'єктів зовнішньої реклами 20.07.2015, а тому, станом на момент винесення оскаржуваного припису від 18.09.2015 № 242/П, акту про вчинення правопорушення від 28.09.2015 № 89, постанови про накладення фінансових санкцій від 12.10.2015 № 67-15 позивачем не було порушено норм закону щодо розміщення об'єктів зовнішньої реклами.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що відмову у погодженні дозволів позивачу було надано тільки 06.10.2015, при тому, що позивач звернувся з відповідною заявою ще 22.06.2015.

Затягування дозвільної процедури не з вини суб'єкта господарювання не може бути підставою для притягнення останнього до відповідальності за неотримання відповідного дозволу. Позивачем були здійснені всі необхідні дії на отримання дозволів, які від нього залежали - подано до відповідного органу заяву з необхідними документами. Всі інші дії щодо погодження дозволу, як зазначено вище, вичиняються робочим органом та не залежать від волі позивача.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що у спірний період прийняття оскаржуваних рішень, на будівлі станції метро І черги, що знаходиться за адресою: місто Київ, Печерський район, вулиця Хрещатик, 19 правомірно розміщувались об'єкти зовнішньої реклами позивача, а тому приймаючи оскаржувані припис та постанову про накладення санкцій, відповідач діяв всупереч закону.

Крім того, варто звернути увагу на те, що позивачем на спірній будівлі не встановлювалися нові об'єкти зовнішньої реклами, а лише використовувалися старі. При цьому, не демонтуючи спірну рекламу до отримання нового дозволу, позивач керувався принципом збереження культурної пам'ятки, що передбачений ч. 1 ст. 24 Закону № 1805-III (власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення), оскільки демонтаж, а згодом повторне встановлення зовнішньої реклами могло призвести до додаткових пошкоджень охоронюваної будівлі.

Не заслуговують на увагу посилання відповідача на відсутність у спірний період укладеного охоронного договору (ст. 23 Закону № 1805-III), оскільки це не спростовує наявність у позивача, в силу ч. 6. ст. 41 Закону № 2806-IV дозволу на розміщення зовнішньої реклами на охоронюваній будівлі.

Колегія суддів критично оцінює посилання суду першої інстанції на те, що оскаржуваний припис є актом індивідуальної дії, який після реалізації вичерпує свою дію, так як припис є по суті рішенням суб'єкта владних повноважень з вимогою до суб'єкта господарювання вчинити певні дії, при цьому за результатами його виконання або невиконання можуть настати певні юридичні наслідки, у тому числі і відповідальність суб'єкта господарювання. Так, як вбачається зі змісту постанови про накладення фінансових санкцій від 12.10.2015 № 67-15, однією із підстав її прийняття слугував саме оскаржуваний припис.

Разом з цим, апеляційний суд відхиляє посилання позивача на відсутність повноважень заступника директора Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на підписання постанов про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства в сфері охорони об'єктів культурної спадщини з огляду на таке.

Відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Рішенням Київської міської ради від 25.12.2014 № 741/741 «Про упорядкування діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було реорганізовано шляхом приєднання до Департаменту. Зі змісту Положення вбачається, що на момент спірних правовідносин, функції щодо охорони об'єктів культурної спадщини відносяться до компетенції Департаменту.

Частиною 1 ст. 45 Закону № 1805-III фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Разом з цим, наказом Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.07.2015 № 239-к «Про розподіл обов'язків між директором, першим заступником та заступниками директора Департаменту культури» (а.с. 127-129) затверджено розподіл обов'язків між директором, першим заступником та заступником директора Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Згідно цього розподілу, право підписання постанов про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства в сфері охорони об'єктів культурної спадщини було делеговано заступнику директора Департаменту - начальнику Управління збереження історичного середовища та охорони об'єктів культурної спадщини Департаменту, який і підписав оскаржувану постанову від 12.10.2015 № 67-15.

Враховуючи, що наведеною вище ч. 1 ст. 45 Закону № 1805-III не вказано, що перелік зазначених у цій статті осіб, уповноважених застосовувати фінансові санкції, є вичерпним, колегія суддів вважає, що заступник директора Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) мав повноваження на підписання спірної постанови про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства в сфері охорони об'єктів культурної спадщини.

Не зважаючи на це, з урахуванням того, що, як зазначено вище, позивачем правомірно розміщувались об'єкти зовнішньої реклами, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваний припис від 18.09.2015 № 242/П та постанова про накладення фінансових санкцій від 12.10.2015 № 67-15 є протиправними та підлягають скасуванню.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно з ч. 1 ст. 202 КАС підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Таким чином, встановивши, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини в справі, порушено норми матеріального права, колегія суддів вважає за необхідне скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2016 року та задовольнити позов.

Крім того, відповідно до ч.ч. 1, 6 ст. 94 КАС, апеляційний суд дійшов висновку про необхідність присудити на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача сплачений судовий збір у розмірі 5 115,60 грн.

Керуючись ст.ст. 160, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Підприємства з іноземними інвестиціями «МакДональдз Юкрейн Лтд» задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2016 року скасувати.

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 242/П від 18.09.2015.

Визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 67-15 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 12.10.2015.

Присудити на користь Підприємства з іноземними інвестиціями «МакДональдз Юкрейн Лтд» за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) сплачений судовий збір у розмірі 5 115,60 грн.

Рішення апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржене протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя М.В. Межевич

Суддя Н.П. Бужак

Суддя Є.О. Сорочко

Повний текст рішення виготовлений 14.03.2016.

Головуючий суддя Межевич М.В.

Судді Бужак Н.П.

Сорочко Є.О.