Справа № 808/889/15(СН/808/46/15)
Суддя: Лукманова О.М.
Дата ухвалення: 2016-03-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

03 березня 2016 рокусправа № 808/889/15(СН/808/46/15)

Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Лукманової О.М.

суддів: Божко Л.А. Прокопчук Т.С.

при секретарі: Сонник А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2015 року по справі № 808/889/15 (СН/808/46/15) за позовом Заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, Запорізької обласної державної адміністрації до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи: Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування розпорядження,-

в с т а н о в и л а:

У лютому 2015 року Заступник прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Держземагентства у Запорізькій області (далі по тексту - позивач-1), Запорізької обласної державної адміністрації (далі по тексту - позивач-2) звернувся до суду з позовом до Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області (далі по тексту - відповідач), третя особа: Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 09.12.2013 року № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області до категорії земель іншого призначення».

18.03.2015 року Запорізьким окружним адміністративним судом залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_1

29.10.2015 року Запорізьким окружним адміністративним судом здійснено заміну сторони по справі, замінено Головне управління Держземагентства у Запорізькій області його правонаступником - Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 20.11.2015 року позовні вимоги задоволені в повному обсязі, визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 09.12.2013 року № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області до категорії земель іншого призначення».

Не погодившись з постановою суду першої інстанції третя особа - ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. Свої вимоги обґрунтував тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянтом зазначено, що відповідач приймаючи оскаржуване рішення діяв на підставі повноважень, наданих Законом України «Про місцеві державні адміністрації» та відповідно до повноважень, наданих нормами Земельного кодексу України, голова районної державної адміністрації може своїм розпорядженням змінювати цільове призначення та категорії до яких відносяться землі. Апелянт вказував, що поняття категорії земельної ділянки та поняття цільового призначення земельної ділянки, види угідь, є різними поняттями. Основне цільове призначення може поділятись на кілька цільових призначень у межах однієї і тієї самої категорії. Апелянт вказував, що види використання земельної ділянки в межах повної категорії земель, крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, визначаються її власником. Фактично категорія земель розпорядженням не змінювалась, змінено лише цільове призначення земель. Апелянт вказував, що віднесення земель до тієї або іншої категорії не означає встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки. Апелянтом зазначено, що категорія землі встановлюється органами державної влади та місцевого самоврядування з метою закріплення правового режиму. Апелянт вказував, що суд першої інстанції зробив помилковий висновок про те, що землі, щодо яких йдеться мова є землями сільськогосподарського призначення, землям площею 4254,3765 га не встановлено цільове призначення, не визначені межі земельних ділянок. Апелянт вказував, що Вільнянською районною державною адміністрацією Запорізької області було проведено інвентаризацію земель, на території району були проінвентаризовані земельні ділянки сільськогосподарського призначення площа яких склала 3097,7462 га, однак близько 4,3 тис. га земель не віднесені до жодної категорії земель. Апелянт вказано, що жодних розділів щодо обліку земель за категоріями та цільовим призначенням у формах статистичної звітності 6-зем не міститься. Оскаржуване розпорядження винесене для координації відділу архітектури та містобудівного відділу Держземагентства щодо реалізації вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Окремо апелянт вказував, що Вільнянська районна державна адміністрація звернулась з листом до голови Запорізької обласної державної адміністрації та просила скасувати розпорядження від 09.12.2013 року № 523 як неефективне, розпорядження є скасованим та не створює жодних правових наслідків та не може бути предметом розгляду у суді.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що розпорядженням від 09.12.2013 року № 523 фактично змінено категорію земельних ділянок, зокрема, сільськогосподарського, водного фонду, на землі іншого призначення, що є протиправним з огляду на неможливість зміни цільового призначення та з огляду на перевищення відповідачем своїх повноважень у питанні контролю та розпорядження землями району. Суд першої інстанції вказував, що розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області, є Головне управління Держземагентства у Запорізькій області, чого не враховано відповідачем при винесенні розпорядження. З урахуванням вимог ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України розпорядником земель водного фонду державної власності є Запорізька обласна державна адміністрація. Розпорядження від 09.12.2013 року № 523 прийнято без проведення інвентаризації земель Вільнянського району. Судом першої інстанції зазначалось, що обов'язкова інвентаризація земель району, які не перебувають у власності чи користуванні, не проводилась, що є порушенням п. 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Державний земельний кадастр». Відповідачем у розпорядженні не вказано, які саме землі державної власності віднесено до категорій земель іншого призначення, у розпорядженні не конкретизовано інформацію про земельні ділянки, які віднесено до земель іншого призначення, не зазначено про кількість ділянок та площу, місце розташування, кадастрові номери. Вільнянською районною державною адміністрацією без належних повноважень фактично змінено цільове призначення земель сільськогосподарського призначення на землі іншого призначення в порушення ч. З ст. 122 Земельного кодексу України, вказане в свою чергу, призвело до подальшого розпорядження Вільнянською районною державною адміністрацію землями інших категорій, якими вона не має права розпоряджатись відповідно до ч. З ст. 122 Земельного кодексу України.

Матеріалами справи встановлено, що Вільнянською районною державною адміністрацією Запорізької області 09.12.2013 року прийнято розпорядження № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області до категорії земель іншого призначення», згідно якого землі державної власності розташовані на території Вільнянського району Запорізької області, які знаходяться за межами населених пунктів, не передані у власність або користування (не перебували раніше у власності та користуванні) та не перебувають у колективній власності, віднесено до земель іншого призначення.

Встановлено, що до Прокуратури Запорізької області листом від 06.11.2014 року № 02-01-29/419 звернулась Михайлівська сільська рада Вільнянського району Запорізької області, яким просить розглянути питання стосовно відведення 38 земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва. Прокуратурою Запорізької області листом від 09.11.2014 року за № 05/3-1144 доручено Державній інспекції сільського господарства в Запорізькій області провести перевірку звернення Михайлівського сільського голови.

Листом від 06.01.2015 року за № 01-13/5700 Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області повідомила прокуратуру та Сільського голову Михайлівської сільської ради Вільнянського району, що розпорядження № 523 від 09.12.2013 року прийнято з порушенням вимог ст. 20, ст. 122 Земельного кодексу України, п. 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Державний земельний кадастр».

Згідно листа Головного управління Держземагентства у Запорізькій області від 28.01.2015 року за № 24-28-0.4-514/2-15, на території Вільнянського району обліковуються за межами населених пунктів землі, не передані у власність або користування, площею 7475,9585 га (землі запасу, резервного фонду, сільськогосподарські угіддя, несільськогосподарські угіддя та інші угіддя), з них зокрема, землі сільськогосподарського призначення 4254,3765 га (вартість земель сільськогосподарського призначення нормативна грошова оцінка яких проведена складає 26 649 954 грн.), інші угіддя 3221,5824 га, ставки - 125,7414 га, штучні водосховища -113,2131 га. Головне управління Держземагентства у Запорізькій області вказувало, що відповідно до наказу від 04.09.2013 року № 108-03 на території Вільнянського району були проведені роботи з інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності, в ході якої було проінвентаризовано 3097,7462 га земель.

В матеріалах справи відсутні документи, які стали підставою для винесення Вільнянською районною державною адміністрацією Запорізької області 09.12.2013 року розпорядження № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області до категорії земель іншого призначення». Відповідно до листа Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області, адресованого Державній інспекції сільського господарства в Запорізькій області без дати та номеру, підставою для видання головою розпорядження від 09.12.2013 року № 523 є документи вказані у преамбулі розпорядження, тобто загальні нормативні акти, що діють по всій території України.

Встановлено, що Вільнянська районна державна адміністрація листом від 16.11.2015 року № 01-27/0935 просила голову Запорізької облдержадміністрації скасувати розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 09.12.2013 № 523 як таке, що є неефективним.

Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 17.11.2015 року № 436 скасовано розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 09.12.2013 № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області, до категорії земель іншого призначення». Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації від 20.11.2015 року 3 444 визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови облдержадміністрації від 17.11.2015 року № 436.

Згідно ч. 1 ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; б) участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель; в) координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; г) підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених законом; д) підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст; е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок; є) координація діяльності державних органів земельних ресурсів; ж) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Повноваження щодо зміни категорії земель у районних державних адміністрацій відсутні.

Згідно ч. 1, ч. 2 ст. 19, ч. 1, ч. 2 ст. 20 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.

Колегія суддів зазначає, що окремої категорії за основним цільовим призначенням як «землі іншого призначення» нормами Земельного кодексу України не передбачено, існує чіткий перелік категорій на які поділяються землі. Отже розпорядженням Вільнянської районної державної адміністрації від 09.12.2013 № 523 землі державної власності за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області, віднесені до категорії земель іншого призначення з порушенням чинного земельного законодавства.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Вільнянська районна державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади у Вільнянському районі Запорізької області. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення, які затверджуються рішенням районної державної адміністрації про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування. Розпорядження голови Вільнянської районної державної адміністрації від 09.12.2013 № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області, до категорії земель іншого призначення» прийнято без будь-якого затвердження проектів земельних ділянок щодо яких змінюється цільове призначення.

Відповідно до п. 7 Перехідних та прикінцевих положень Закону України «Про Державний земельний кадастр» (у редакції дійсній на час виникнення спірних правовідносин) до державної реєстрації права державної чи комунальної власності на земельні ділянки формування земельних ділянок за рахунок земель державної та комунальної власності, визначення їх угідь, а також віднесення таких земельних ділянок до певних категорій може здійснюватися на підставі матеріалів інвентаризації земель, проведеної за рішенням: у межах населених пунктів - сільських, селищних, міських рад, за їх межами - районних державних адміністрацій. Матеріали інвентаризації земель у такому разі підлягають погодженню в порядку погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та затверджуються органами, які прийняли рішення про проведення інвентаризації. Формування земельних ділянок у такому порядку може здійснюватися один раз. Порядок проведення інвентаризації земель затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2012 року № 513 затверджено Порядок проведення інвентаризації земель, згідно якого, віднесення земельних ділянок до певної категорії може здійснюватись за результатами інвентаризації земель, проведеної за рішенням сільських, селищних, міських рад - у межах населених пунктів, райдержадміністрацій - за їх межами.

Як вбачається, відповідачем прийнято розпорядження № 523 від 09.12.2013 року з порушенням норм Закону України «Про Державний земельний кадастр» та Порядок проведення інвентаризації земель.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції відносно того, що розпорядженням не конкретизовано які саме земельні ділянки змінюють приналежність до земельної категорії, їх розташування та межі.

Відповідно до інформації Головного управління Держземагентства у Запорізькій області розпорядженням Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області від 09.12.2013 року № 523 «Про віднесення земель державної власності, за межами населених пунктів Вільнянського району Запорізької області до категорії земель іншого призначення» фактично змінено категорію земельних ділянок, зокрема, сільськогосподарського призначення та інших земель.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, постанову суду першої інстанції слід залишити без змін, як таку, що прийнята з додержанням вимог матеріального та процесуального права.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 198, ст.ст. 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Апеляційну скаргу третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2015 року по справі № 808/889/15 (СН/808/46/15) - залишити без змін.

Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: О.М. Лукманова

Суддя: Л.А. Божко

Суддя: Т.С. Прокопчук