Справа № 802/4007/15-а
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2016-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/4007/15-а

Головуючий у 1-й інстанції: Бошкова Ю.М.

Суддя-доповідач: Сушко О.О.

02 березня 2016 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Смілянця Е. С. Залімського І. Г. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22 січня 2016 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Сабарівський кар'єр" до Державної служби геології та надр України, Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про визнання дій неправомірними та скасування припису,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування наказу №174 від 25.06.2015 року Державної служби геології та надр України "Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року" в частині проведення планової перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр"; визнання протиправним та скасування припису Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології на надр України №325-14/06 від 17.08.2015 року щодо представлення ПАТ "Сабарівський кар'єр" у строк до 17.09.2015 року матеріалів для проведення перевірки; визнання протиправним та скасування п.2 наказу №374 від 18.11.2015 року Державної служби геології та надр України у частині зупинення дії спеціального дозволу №926 від 25.06.1997 року ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Відповідно до постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 22 січня 2016 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із судовим рішенням, відповідач - Державна служба геології та надр України подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказану постанову та ухвалити нове рішення, яким у позові відмовити.

Від представника відповідача - Державної служби геології та надр України на адресу суду надійшло клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Сторони в судове засідання не з'явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

Відповідно до фактичних обставин справи, на адресу позивача надійшло повідомлення відповідача про проведення планової перевірки від 20.07.2015 року №9304/13/14-15, у якому зазначалось що у строк з 10 серпня по 14 серпня 2015 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Вказане повідомлення направлене позивачу на підставі наказу від 24 червня 2015 року №173 "Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року", яким затверджено план проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року та доручено департаменту державного геологічного контролю забезпечити виконання плану проведення перевірок надрокористувачів у III кварталі 2015 року

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при винесенні спірних наказів та припису діяв у межах повноважень, але не у спосіб, що передбачений діючим законодавством.

Перевіривши повноту встановлення обставин справи та правильність їх юридичної оцінки в судовому рішенні, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про безпідставність апеляційної скарги та законність рішення суду першої інстанції, з огляду на таке.

Так, постановою Кабінету Міністрів України №1294 від 14.12.2011 року затверджений механізм проведення державного геологічного контролю з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (далі Порядок).

Пунктом 5 Порядку передбачено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Згідно з п. 6 Порядку планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Водночас, 01.01.2015 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 року № 76-VIII. Пунктом 8 Прикінцевих положень цього Закону визначено, що перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Отже, на період з січня по червень 2015 року поширювалось обмеження щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами, зокрема й Державною службою геології та надр України.

Закон України "Про внесення змін до ПК України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 року № 71-VІІІ, на який посилається позивач, направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Тобто, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема ті, які виникають у сфері надрокористування.

Відповідно до п. 1.1 ст. 1 ПК України даний кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Такими органами є органи доходів і зборів центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Таким чином, беручи до уваги завдання Державної служби геології та надр України щодо реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відповідач у цій справі не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 ПК України.

При цьому, 28.12.2014 року законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме: Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71-VIII (п. 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень п. 41.1 ст. 41 ПК України; Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (п. 8 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.

Тобто,вказане додатково засвідчує, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року, а не Законом № 71-VIII, і в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року.

В свою чергу, оскаржений наказ №174 від 25.06.2015 року, що стосується проведення планової перевірки ПАТ "Сабарівський кар'єр", як надрокористувача, у IІІ кварталі 2015 року прийнятий до закінчення дії мораторію на проведення перевірок та показує, що свідчить про передчасність його винесення.

Що стосується оскарженого припису,необхідно зазначити наступне.

В силу п.п. 7, 8 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у разі необхідності вжиття заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Пунктом 16 Порядку № 1294 передбачено, що у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.

Проте, у даному конкретному випадку перевірка не відбулась, а тому порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр посадовими особами відповідача не виявлено.

Разом з тим, вказаним приписом встановлюється строк до 17.09.2015 року надати документи і матеріали, що підтверджують дотримання надрокористувачем вимог про надрокористування, згідно з переліком.

У переліку наведено список документів, які підлягали оцінці в ході запланованих перевірок ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Таким чином, відповідач фактично продовжив термін проведення планової перевірки позивача.

Однак, продовження терміну перевірок у такий спосіб не передбачений, а ні Законом № 877, а ні Порядком № 1294. Так само як не передбачено і такої підстави для складення приписів, як недопущення посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірок. Не проведення перевірок, а відтак і не встановлення порушень вимог законодавства саме у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі відповідного акту перевірки, виключає можливість складення контролюючим органом приписів або розпоряджень.

Отже, Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України при винесенні оскарженого припису діяв поза межами повноважень, не на підставі та не у спосіб, передбачених Законом № 877 та Порядком № 1294.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправним та скасування п.2 наказу №374 від 18.11.2015 року Державної служби геології та надр України у частині зупинення дії спеціального дозволу №926 від 25.06.1997 року ПАТ "Сабарівський кар'єр", то суд зазначає слідуюче.

Так, наказом Державної служби геології та надр України "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" №374 від 18.11.2015 року, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Сабарівський кар'єр".

Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою КМУ від 30.05.2011 року № 615, врегульовані питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

У п.22 вказаного Порядку викладений перелік підстав, за наявності яких дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, а саме: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування; 4) наявності заборгованості з плати за користування надрами; 5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища; 6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом; 7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону; 8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування; 9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Наведений перелік вичерпний та не містить обмежень щодо прийняття відповідачем рішень про зупинення дозволів за вказаним переліком.

Поряд з цим, вказаною нормою зазначено, що саме подання органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, може стати підставою для зупинення дозволу. дана норма у даній частині є імперативною.

Водночас, підставою для зупинення дії спеціального дозволу, відповідач вказує пропозицію Робочої групи Державної служби геології та надр України для попереднього розгляду питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами (протокол №12-15 від 03.11.2015 року).

Також відповідач зазначає, що Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України заплановано провести перевірку ПАТ "Сабарівський кар'єр", відповідно до направлення на проведення перевірки №282-14/06 від 10.08.2015 року.

Однак, у проведенні перевірки було відмовлено на підставі відсутності директора ПАТ "Сабарівський кар'єр", про що свідчить акт №06-05/27/2015-22/п (70) від 12.08.2015 року.

На виконання наказу Держгеонадр України від 25.06.2015 року №174 Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис №325-14/06 від 17.08.2015 року, відповідно до якого ПАТ "Сабарівський кар'єр" зобов'язано представити до 17.09.2015 року матеріали згідно переліку.

На виконання умов припису ПАТ "Сабарівський кар'єр" листом №14 від 04.06.2015 року направив до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України усі витребуванні документи, за винятком останніх - інші документи, що підтверджують виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами та угоду про умови користування надрами, тому що даний пункт припису не є чітко визначеним і конкретним.

Відносно наявності законодавчих підстав для прийняття спірних наказів і припису Державною службою геології та надр України, то слід зазначити таке.

У ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (зі змінами та доповненнями) визначені підстави для здійснення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до яких планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Згідно ст. 26 зазначеного Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, у судовому порядку.

У разі відсутності спору, Державна служби геології та надр України мала би право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3 та 7 частини першої ст. 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.

Вимогами п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами передбачено, що право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, за підстав: 1) відсутності потреби у подальшому користуванні надрами; 2) відмови надрокористувача від права користування надрами; 3) ліквідації юридичної особи або смерті фізичної особи - підприємця, фізичної особи, що є власниками дозволу; 4) встановлення рішенням суду факту подання надрокористувачем свідомо неправдивих відомостей, підробних документів; 5) використання надр не за призначенням; 6) визнання дозволу недійсним у судовому порядку; 7) визнання недійсним у судовому порядку аукціону, за результатами якого надано дозвіл; 8) вилучення в установленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр; 9) невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк; 10) припинення без поважних причин робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, а у разі, коли дозвіл надано на користування нафтогазоносними надрами, - більш як на 180 днів; 11) коли суб'єкт господарської діяльності протягом двох років, а щодо нафтогазоперспективних площ, родовищ нафти і газу - 180 календарних днів та газу (метану) вугільних родовищ - одного року з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами; 12) припинення дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу, укладеного надрокористувачем, якому надано дозвіл відповідно до підпункту 8 пункту 8 цього Порядку, крім випадку набуття у власність об'єкта оренди (концесії).

Цей нормативний акт може встановлювати додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки таке право надано частиною третьою ст.26 Кодексу, але він не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними здійснюється припинення такого права у судовому порядку.

Як свідчать матеріали справи, керівником ПАТ "Сабарівський кар'єр" вживались усі заходи, зокрема надані усі документи та матеріали, які необхідно було надати згідно припису №325-14/06 від 17.08.2015 року, що свідчить про бажання користувача працювати відповідно до діючого законодавства.

Крім того, оскарженим наказом №374 від 18.11.2015 року не встановлено, які саме порушення були допущені позивачем.

Враховуючи викладене, у Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Сабарівський кар'єр" №926 від 25.06.1997 року наказом "Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" №374 від 18.11.2015 року.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції.

Згідно зі п. 1 ч. 1 ст. 198 , ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22 січня 2016 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку встановленому ч.5 ст. 254 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Смілянець Е. С. Залімський І. Г.