Справа № 2а-2648/11/2670
Суддя: Кочан В.М.
Дата ухвалення: 2016-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" лютого 2016 р. м. Київ К/800/25483/15-К/800/26293/15

Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Мойсюк М.І. , Пасічник С.С. ,

секретар Борілло Ю.В.,

за участю позивача ОСОБА_2, представника позивача ОСОБА_3, представника Генеральної прокуратури України Конакової В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Генеральної прокуратури України, прокуратури Черкаської області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2015р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Генеральної прокуратури України, третя особа на стороні відповідача прокуратура Черкаської області, про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення коштів за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2011 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, третя особа - прокуратура Черкаської області, з вимогами про скасування наказу Генерального прокурора України №42-к від 24.01.2011р. про звільнення ОСОБА_2 з посади першого заступника прокурора Черкаської області, поновлення на посаді, стягнення коштів за час вимушеного прогулу.

Справа розглядалася судами неодноразово.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.11.2014р. касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2011р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2013р. скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, оскільки судами в порушення положень ст.ст. 7, 11, 143, 159 КАС України, неповно та невсебічно з'ясовано обставини у адміністративній справі, не досліджено важливі для прийняття рішення докази, що призвело до ухвалення незаконного рішення. Судом касаційної інстанції також було зроблено висновок про те, що вимога про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу заявлена не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2015р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р., позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ №42-к від 24.01.2011р. "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності в частині звільнення ОСОБА_2 із займаної посади", поновлено ОСОБА_2 на посаді першого заступника прокурора Черкаської області, стягнено з прокуратури Черкаської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24.03.2014р. по 24.03.2015р. у розмірі 97 700,40 грн.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до переконання, що відповідачем у справі зроблено помилковий висновок про неналежну організацію роботи позивачем щодо участі прокурорів у справах, що розглядалися судами за позовами інших осіб та, що саме у зв'язку з організаційними прорахунками ОСОБА_2 представницька діяльність органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин не відповідає стану законності та вимогам галузевого наказу Генерального прокурора України №6гн-2006.

У касаційних скаргах представник відповідача та третьої особи, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просять судові рішення скасувати і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідач у запереченнях проти касаційних скарг просив відмовити у задоволенні касаційних скарг, оскільки вважає прийняті рішення судів першої та апеляційної інстанцій законними та обґрунтованими.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційних скарг.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 2005 року позивач займав посаду першого заступника прокурора Черкаської області.

Наказом Генерального прокурора України № 42-к від 24.01.2011р. позивача звільнено з займаної посади на підставі ч. 1 ст. 8 та п. 5 ст. 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України за неналежне виконання службових обов'язків.

Підставою для видання зазначеного наказу слугували результати перевірки стану організації представницької діяльності органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин, проведеної Генеральною прокуратурою України у серпні 2010 року.

Як вбачається з матеріалів справи, 12.03.2010р. координаційною нарадою керівників правоохоронних органів України за участі Президента України у ході обговорення стану протидії злочинності та корупції звернуто увагу на те, що діяльність органів виконавчої влади, правоохоронних та контролюючих органів щодо ефективності захисту прав і свобод громадян та інтересів держави потребує суттєвої активізації.

З метою вжиття додаткових заходів щодо підвищення координації та ефективності у протидії злочинності та профілактики злочинів у державі Генеральній прокуратурі України та іншим органам доручено перевірити стан додержання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та контролюючими органами вимог земельного законодавства при використанні земельних ресурсів, вилученні земель, надані їх у власність і користування, продажу та зміні цільового використання.

Розпорядженням Президента України від 23.06.2010р. №956/2010-рп утворено міжвідомчу робочу групу з аналізу стану додержання законодавства у сфері земельних відносин та зобов'язано забезпечити комплексне вивчення, у тому числі з виїздом на місце, діяльності місцевих органів виконавчої влади при здійсненні ними повноважень щодо розпорядження землями оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, землями водного і лісового фонду, раціонального використання та охорони земель, забезпечення прав громадян на землю та запобіганню тіньовій приватизації особливо цінних земель.

07.07.2010р. Генеральною прокуратурою України визначено завдання щодо проведення перевірки додержання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та державного контролю вимог земельного законодавства при використанні земельних ресурсів, вилучені земель, наданні їх у власність і користування, продажу та зміні цільового використання, а також стану представницької діяльності щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин.

На виконання зазначеного розпорядження та завдання старшим прокурором організаційно-методичного відділу Головного управління представництва в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень Сидорчуком І.М., прокурором відділу представництва громадян та держави в суді Зузак І.О., прокурором відділу участі прокурорів у господарському судочинстві Попенком І.С. із залученням старшого помічника з питань захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Жуком І.К. у період з 16.08.2010р. по 21.08.2010р. вивчено у прокуратурі Черкаської області стан представницької діяльності по захисту інтересів держави у сфері земельних відносин за 2008 - I півріччя 2010 років.

Під час перевірки вивчено стан організації роботи галузевого відділу апарату прокуратури Черкаської області, а також робота на цьому напрямку інших міжрайонних прокуратур. За наслідками проведеної перевірки складено Довідку про результати вивчення у прокуратурі Черкаської області стану представницької діяльності по захисту інтересів держави у сфері земельних відносин від 16.08.2010р. - 21.08.2010р.

Як слідує зі змісту вказаної довідки, за позовами міськрайпрокурорів Черкаської області упродовж 2009 - I півріччя 2010 року стягнуто 80 000 грн. шкоди, завданої земельним ресурсам, в той час як станом на 01.07.2010р. за даними контролюючих органів залишились невідшкодованими 10,3 млн. грн. збитків, завданих державі правопорушеннями у земельній сфері. Визнано, що позовна робота органів прокуратури області у сфері земельних відносин упродовж 2008 - I півріччя 2010 року характеризується однотипністю позовів про визнання спадщини на земельні ділянки (паї). Інші сфери земельних правовідносин, що потребували захисту інтересів держави в суді, практично залишились поза увагою. Встановлено, що вжиті органами прокуратури області заходи представницького характеру щодо повернення незаконно відчужених земельних ділянок нерідко носять формальний характер, а також випадки, коли прокурори не вживали заходів до фактичного поновлення майнових прав держави, обмежившись притягненням винних осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності. Також виявлено факти створення прокурорами видимості роботи по захисту інтересів держави у сфері земельних відносин. Без цивільно-правового реагування залишились численні факти незаконного відчуження земель у власність іншим особам, не вжито заходів звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок. Водночас, у державну власність не повернуто 600 га земель, що перебували у неправомірному володінні інших осіб. Також в ході перевірки виявлено неналежну організацію роботи щодо участі прокурорів у справах, що розглядаються судами за позовами інших осіб, зокрема, по відслідковуванню та оскарженню судових рішень з питань земельних відносин, прийнятих з порушенням закону. Встановлено, що тривалий час залишалися невиконаними 73 судові рішення, ухвалені за позовами прокурорів у сфері земельних відносин. Крім того, в довідці зазначено, що Прокуратурою області в основному забезпечується участь прокурора у справах за його позовами з питань земельних відносин, проте мають місце окремі випадки порушення вимог галузевого наказу Генерального прокурора України.

Головними причинами низького рівня організації представницької діяльності визнано: відсутність з боку першого заступника прокурора області ОСОБА_2 дієвого контролю за організацію та виконанням вимог галузевого наказу Генерального прокурора №6гн-2006, відсутність ефективного впливу з боку керівництва прокуратури області та галузевого відділу на міськрайпрокуратури та укомплектування відділу представництва працівниками, які не мають достатнього досвіду роботи з питань представництва інтересів громадян та держави в судах.

За наслідками проведеної перевірки запропоновано притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора Чорнобаївського району та прокурора міста Черкаси, вжити заходів до фактичного поновлення майнових прав держави та територіальних громад на земельні ділянки, незаконно відчужених на користь інших осіб, а також запропоновано провести перевірки достовірності даних щодо нарахування збитків земельним ресурсам внаслідок виявлених порушень 2008-2010 років та перевірку діяльності службових осіб Черкаської міської ради з приводу своєчасності скерування на виконання документів з питань земельних правовідносин тощо.

24.09.2010р. проведено розширене засідання колегії Генеральної прокуратури України "Про стан додержання вимог земельного законодавства та прокурорського нагляду у цій сфері". За наслідками обговорення та розгляду стан додержання вимог земельного законодавства та прокурорського нагляду у цій сфері відповідна робота прокуратури Черкаської області на зазначеному напрямку була визнана такою, що не відповідає стану законності в регіоні та вимогам галузевого наказу Генерального прокурора України від 29.11.2006р. №6гн "Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень". Пунктом 3 зазначеного рішення колегія Генеральної прокуратури України вирішила за несвоєчасне і неповне реагування на порушення законодавства органами виконавчої влади при наданні земельних ділянок, суттєві недоліки в організації представницької діяльності вважати за доцільне притягнути до дисциплінарної відповідальності першого заступника прокурора Черкаської області ОСОБА_2

Наказом Генерального прокурора України від 24.01.2011р. №42к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" за неналежне виконання службових обов'язків першого заступника прокурора Черкаської області державного радника юстиції 3 класу ОСОБА_2 звільнено із займаної посади.

Статтею 123 Конституції України передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 48 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон №1789) за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

За приписами ст. 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 №1796-XII (далі - Дисциплінарний статут) працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.

Статтею 8 Дисциплінарного статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Згідно зі ст. 9 цього ж Статуту передбачені наступні дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Відповідно до вимог ст.11 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Статтею 12 визначено, що дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.

З оскарженого наказу №42 вбачається, що колегією Генеральної прокуратури України встановлено, що саме внаслідок організаційних прорахунків позивача представницька діяльність органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин не відповідає стану законності та вимогам галузевого наказу від 29.11.2006р. №6гн "Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень". Абзацом 4 зазначеного наказу вказано, що перший заступник прокурора області ОСОБА_2 не забезпечив належного контролю за позовною роботою підпорядкованих прокурорів, внаслідок чого останні не вживали достатніх заходів реагування, спрямованих на фактичне поновлення прав громадян та інтересів держави.

Здійснення заходів щодо організаційного, правового, інформаційного забезпечення органів прокуратури області з питань захисту прав громадян та інтересів держави шляхом їх представництва в судах, визначеного чинним законодавством, координація роботи і контроль із зазначених питань, а також реалізація процесуальних повноважень органів прокуратури області в цивільному, адміністративному та господарському судочинстві покладено на відділ представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Черкаської області.

Правове регулювання діяльності вказаного відділу визначено Положенням про відділ представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Черкаської області, затвердженого наказом прокурора Черкаської області № 13вкв від 29.04.2006р. (далі - Положення № 13).

Відповідно до п. 3.2 зазначеного Положення робота відділу здійснюється на основі поєднання колегіального обговорення важливих питань та єдиноначальності у прийнятті рішень, персональної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.

За приписами п. 3.3 Положення № 13 робота відділу будується за територіально-предметним принципом та на підставі розподілу обов'язків між працівниками.

Організаційна структура включає начальника відділу, одного старшого прокурора та чотирьох прокурорів відділу (п. 3.1 Положення № 13).

Пунктом 4 Положення № 13 визначено вичерпний перелік функцій, які покладено на відділ з урахуванням визначених завдань, а саме, крім іншого участь у розгляді цивільних справ у судах першої, апеляційної інстанцій за позовами, заявами прокуратури області та в інших визначених законом випадках у порядку здійснення функцій представництва інтересів громадян і держави; організація участі прокурорів у розгляді судовою палатою в цивільних справах апеляційного суду Черкаської області апеляційних подань прокурорів і апеляційних скарг на рішення справах за участю прокурорів, у засіданнях господарського суду Черкаської області, у засіданнях окружного адміністративного суду при розгляді справ за позовами прокурорів та в інших визначених законом випадках у порядку здійснення функцій представництва інтересів громадян і держави та інше.

Повноваження працівників відділу передбачені пунктом 6 Положення, так зокрема начальник відділу здійснює загальне керівництво діяльністю відділу, організовує, спрямовує і контролює роботу підлеглих працівників, несе відповідальність за результати та якісне виконання покладених на відділ завдань, забезпечує участь прокурорів, старшого прокурора відділу у розгляді судами справ та інше (п. 6.1 Положення).

Старший прокурор та прокурори відділу безпосередньо виконують завдання та доручення начальника відділу та керівництва прокуратури області, беруть участь у розгляді цивільних, адміністративних та господарських справ тощо.

Аналіз викладеного свідчить, що повноваження щодо представницької діяльності органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у різних сферах в тому числі і земельних відносин покладено на відділ представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Черкаської області.

Обов'язки серед працівників відділу представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури області визначені службовими розпорядженнями Прокуратури Черкаської області № 24окв від 03.10.2008р. (зі змінами внесеними розпорядженнями № 09гн від 11.02.2009р., № 12гн від 11.03.2009р., № 12 від 11.03.2009р), № 16гн від 14.04.2009 року, № 25 від 20.07.2009 року, № 31/1 гн від 07.09.2009 року, № 26 від 11.08.2010.

Розпорядженнями №24окв від 03.10.2008 року, №16гн від 14.04.2009 року про розподіл обов'язків серед працівників відділу представництва інтересів громадян і держави в судах і прокуратурі області на старшого прокурора відділу Кучеренка А.І. покладено, крім інших, наступні обов'язки: виконання завдань і доручення начальника відділу та керівництва прокуратури області; участь у розгляді адміністративних, господарських та цивільних справ за наслідками чого складає довідки про участь з висновками про законність рішення; здійснення у відділі методичної роботи з питання представництва прокурорами інтересів громадян і держави в судах, прийняття участі у підготовці звітності відділу в частині результатів роботи у адміністративному судочинстві та організація роботи щодо забезпечення участі прокурорів у розгляді справ господарським судом Черкаської області. Також визначено, що позивач разом із начальником відділу несе відповідальність щодо зазначеного напрямку діяльності прокуратури.

При цьому судом першої інстанції досліджено функціональні обов'язки інших працівників відділу згідно вищезазначених службових розпоряджень. Так, начальник відділу Зубенко В. С. забезпечує організацію участі прокурорів відділу у розгляді судами справ, у відповідності з функціями відділу відповідає за обґрунтованість підготовлених у відділі позовів (заяв) та інше. Прокурор відділу Пащенко С.М. готує проекти позовів (заяв) бере участь у розгляді цивільних, адміністративних справ у судах першої та апеляційної інстанцій за наслідками чого складає довідки про участь з висновками про законність рішення та інше. Також обов'язок щодо участі у розгляді цивільних, адміністративних справ у судах першої та апеляційної інстанцій зі складанням довідки про участь з висновками про законність рішення було покладено і на інших прокурорів відділу.

Згідно з п. 7.1 Положення №13 начальник відділу несе дисциплінарну відповідальність за неналежну організацію роботи з виконання покладених на нього завдань, доручень керівництва прокуратури області, незабезпечення дотримання трудової і виконавської дисципліни.

Пунктом 7. 2 зазначеного Положення передбачено, що старший прокурор і прокурор відділу несуть відповідальність за невиконання чи неналежне виконання своїх обов'язків, несвоєчасне і неякісне виконання доручень, за порушення трудової і виконавської дисципліни.

Як зазначалось вище за наслідками проведеної перевірки щодо стану представницької діяльності по захисту інтересів держави у сфері земельних відносин за 2008 - I півріччя 2010 років запропоновано притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора Чорнобаївського району та прокурора міста Черкаси.

Згідно Наказу Прокуратури Черкаської області від 04.09.2010р. №463-к за недоліки і упущення в організації роботи з питань представництва інтересів громадян та держави в судах у сфері земельних відносин та неналежне виконання службових обов'язків прокурору м. Черкаси старшому раднику юстиції Суку В.І. та прокурору Чорнобаївського району раднику юстиції Кузнецову С.М. оголошено догану.

При цьому судом першої інстанції встановлено, що на працівників відділу представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Черкаської області, відповідальних за реалізацію повноважень щодо представницької діяльності органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави протягом 2010 року не застосовувались дисциплінарні стягнення.

Крім того, згідно службових розпоряджень від № 25 від 20.07.2009р., № 31/1 гн, № 26 від 11.08.2010р. старшим прокурором відділу представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратури Черкаської області був Павленко О.А., до функціональних обов'язків якого також належала участь у розгляді адміністративних, господарських та цивільних справ в тому числі і у перевіряємий прокурорами Головного управлінням представництва в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень.

Судами враховано, що згідно з наказами про розподіл обов'язків керівництва прокуратури області №28окв від 14.08.2007р., №13кв від 17.03.2008р., №19окв від 07.09.2008р., №11окв від 29.01.2010р., №17-гн від 22.02.2010р., №20-гн від 30.03.2010р., №28-гн від 16.08.2010р. контроль за роботою відділу представництва інтересів громадян та держави в судах покладено на першого заступника прокурора області ОСОБА_2 Проте, здійснення такого контролю за роботою вказаного відділу не може звільняти від відповідальності начальника відділу за неналежну організацію роботи з виконання покладених на нього завдань, старшого прокурора та прокурорів відділу за невиконання чи неналежне виконання своїх обов'язків, передбачену п. 7 Положення 13.

Як слідує з оскаржуваного наказу, чисельні факти незаконного відчуження земель у власність іншим особам залишились без цивільно-правового реагування, заходів до звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок не вжито. Водночас, у державну власність не повернуто понад 600 га земель, що перебувають у неправомірному володінні інших осіб.

При цьому відповідачем не надано доказів, які підтверджують факт незаконного відчуження земель у власність іншим особам та не зазначено, які саме самовільно зайняті земельні ділянки мались на увазі в контексті оскаржуваного наказу, а також не доведено причинного зв'язку бездіяльності саме позивача та наявності факту незаконного відчуження земель у власність іншим особам.

Заперечуючи проти позовних вимог, представником відповідача надано копії позовних заяв за позовом Прокурора міста Черкаси до фізичних осіб про визнання недійсним державних актів на право власності на земельні ділянки; рішень Соснівського районного суду м. Черкаси від 26.11.2010 року у справі за позовом Прокурора м. Черкаси в інтересах Черкаської міської ради до ОСОБА_15, третя особа: Міськрайонне управління Держкомзему у м. Черкаси та Черкаському районі Черкаської області про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, Соснівського районного суду м. Черкаси від 09.12.2010р. за позовом Прокурора м. Черкаси в інтересах Черкаської міської ради до ОСОБА_16, третя особа: Міськрайонне управління Держкомзему у м. Черкаси та Черкаському районі Черкаської області про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку та інші. Проте, судами попередніх інстанції зроблено правильний висновок, що вказані судові рішення не підтверджують факт незаконності набуття права власності чи іншого майнового права згаданих в наказі 600 га землі, що перебувають у неправомірному володінні інших осіб та не доводять, що саме з вини позивача у державну власність не повернуто саме таку площу землі.

Також в наказі №42к не зазначено, а відповідачем не надано доказів стосовно того, які саме заходи щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок не вчинені позивачем.

Крім того, суди при ухваленні оскаржуваних рішень прийняли до уваги, що в Рішенні розширеного засідання колегії Генеральної прокуратури України від 24.09.2010р. про стан додержання вимог земельного законодавства та прокурорського нагляду у цій сфері зазначено, що недостатній контроль за діяльністю територіальних органів Державного комітету України із земельних ресурсів призводить до поширення фактів незаконної видачі погоджень проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, висновків державних землевпорядних експертиз, державних актів на право власності на землю, підробки документів із земельних питань. Через невиважені дії попереднього керівництва Державного комітету України із земельних ресурсів необґрунтовано звільнено начальників управлінь в 11 регіонах, ліквідовано Держземінспекцію як урядовий орган. Інспекційна робота практично не проводиться, до органів прокуратури надсилаються неякісні матеріали про дріб'язкові порушення. Як наслідок, поточного року майже за тисячею надісланих матеріалів щодо самовільно зайнятих земель порушено тільки 25 кримінальних справ.

Аналіз зібраних та перевірених в судовому засіданні доказів свідчить про необґрунтованість висновків відповідача, викладених у наказі №42к від 24.01.2011р. про наявність чисельних фактів незаконного відчуження земель у власність іншим особам у зв'язку з організаційними прорахунками позивача.

Зі змісту абзацу 8 наказу №42к слідує, що у 2009 році органи прокуратури взагалі не брали участі у розгляді місцевим господарським судом спорів із земельних відносин за позовами інших осіб, що зачіпають інтереси держави.

При цьому в матеріалах справи відсутня інформація, а відповідачем в свою чергу не доведено, які саме органи прокуратури та які прокурори повинні були брати участь у розгляді місцевим господарським судом спорів із земельних відносин та, що саме бездіяльність позивача щодо організації участі інших прокурорів призвела до негативних наслідків.

Судами попередніх інстанцій також зроблено правильні правові висновки щодо тверджень відповідача, викладених в абзаці першому оскаржуваного наказу про невідповідність представницької діяльності органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин внаслідок організаційних прорахунків позивача стану законності та вимогам галузевого наказу Генерального прокурора України №6гн-2006, а також в абзаці сьомому про відсутність організації належним чином роботи щодо участі прокурорів у справах, що розглядаються судами за позовами інших осіб.

Зокрема, судами встановлено, що з метою забезпечення прокурорами ефективного та результативного застосування повноважень по представництву в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень Генеральною Прокуратурою України видано Наказ «Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень» від 29.11.2006р. №6-гн.

Вказаним наказом визначено, що основними завданнями представництва в суді слід вважати реальний захист прав і законних інтересів осіб, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб. Здійснювати представницькі функції шляхом: підготовки та звернення до суду з позовами, заявами, адміністративними позовами (далі - позови, заяви); участі у розгляді судами справ; ініціювання перегляду незаконних судових рішень; захисту прав громадянина або інтересів держави при виконанні судових рішень; вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб. Пріоритетним слід вважати захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також захист державних інтересів, що стосуються оподаткування, стягнення сум до бюджету, відчуження державного майна, у т.ч. через процедуру банкрутства, земельних відносин, усунення порушень, пов'язаних з корупційними діяннями.

Пунктом 5 наказу №6-гн визначено, що за наявності підстав для захисту прав громадян і державних інтересів шляхом підготовки та звернення до суду з позовом, заявою Головним управлінням, управлінням і відділам ГПУ, управлінням і відділам прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України своєчасно передавати до підрозділів представництва матеріали перевірок з висновками про необхідність застосування представницьких повноважень, принесення протесту разом з оформленими та засвідченими відповідно до чинного законодавства документами, що подаються до суду як докази.

За приписами п.п.8, 8.1, 8.2 наказу №6-гн з метою ефективного та своєчасного застосування повноважень щодо захисту в суді прав громадян або інтересів держави шляхом участі у справах за позовами інших осіб, ініціювання перегляду судових рішень у справах, розглянутих без участі прокурора, виявляти та відслідковувати відомості про наявність на розгляді у судах справ чи винесених судових рішень, що порушують права громадян або інтереси держави та потребують застосування представницьких повноважень прокурора. Активно застосовувати надані законом повноваження щодо участі за своєю ініціативою у розгляді будь-якої справи та вступу у справу, якщо цього вимагає захист прав і законних інтересів громадян або держави. Рішення про вступ у справу слід приймати керівникам прокуратур або їх заступникам, керівникам самостійних галузевих підрозділів ГПУ, прокуратур обласного рівня. Про намір вступити у розгляд справи, порушеної з ініціативи інших осіб, повідомляти суд письмово. Забезпечити участь прокурорів за своєю ініціативою при розгляді судами справ про: усиновлення дітей іноземцями; позбавлення батьківських прав; стягнення коштів за рахунок державного бюджету; звільнення від арешту майна, яка стягується в доход держави.

Аналіз викладеного свідчить, що виконання позивачем своїх службових обов'язків, зокрема щодо подання позовних заяв та участь у розгляді судами спорів можливе на підставі висновків про доцільність застосування представницьких повноважень, наданих іншими структурними підрозділами прокуратури області.

Звідси, правильними є висновки судів про необґрунтованість висновків відповідача про неналежну організацію роботи позивачем щодо участі прокурорів у справах, що розглядалися судами за позовами інших осіб та, що саме з підстав організаційних прорахунків позивача представницька діяльність органів прокуратури Черкаської області щодо захисту інтересів держави у сфері земельних відносин не відповідає стану законності та вимогам галузевого наказу Генерального прокурора України № 6гн-2006.

Як вбачається з абзацу дев'ятого наказу №42к, через пасивну позицію першого заступника прокурора області ОСОБА_2 відділом представництва прокуратури області не налагоджено роботу по відслідковуванню та оскарженню судових рішень з питань земельних відносин, прийнятих з порушенням закону. Незважаючи на неодноразові завдання Генеральної прокуратури, не організовано перевірку понад 2,5 тис. судових рішень, що зачіпають інтереси держави у сфері власності та самочинного будівництва. Внаслідок цього не вжито заходів представницького реагування до перегляду 15 неправосудних рішень.

Даючи оцінку таким висновкам, суди вірно зазначили, що відповідачем не надано належних доказів, які свідчили про неналагодження відповідачем роботи по відслідковуванню та оскарженню судових рішень з питань земельних відносин, а також відсутні докази щодо незабезпечення реалізації перевірки понад 2,5 тисяч судових рішень, що зачіпають інтереси держави у сфері власності та самочинного будівництва, як і не надано доказів прийняття судами неправосудних рішень.

Правильними також є висновки судів щодо недоведеності тверджень відповідача про те, що внаслідок відсутності належного контролю з боку першого заступника прокурора області ОСОБА_2 за роботою підпорядкованих прокурорів та невжиття ним заходів стягувачами не здійснювалось своєчасне отримання виконавчих документів за рішеннями про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок та звернення їх до примусового виконання, через що майже 40 га земель не було повернуто до комунальної власності, оскільки в оскаржуваному наказі та в матеріалах справи відсутні докази того, які саме підпорядковані прокурори не отримали належного контролю з боку позивача та не визначено сутність зазначеного контролю.

При цьому судами взято до уваги зміст доповідної записки Генеральному прокурору України "Про стан додержання вимог земельного законодавства та прокурорського нагляду у цій сфері" від 16.09.2010р, оформленої за наслідками проведеної перевірки додержання вимог законів при вилученні земель, наданні їх у власність і користування та зміні цільового призначення проведеної в тому числі і в Черкаській області, з якої слідує, що проблемою, яка ускладнює виконання рішень судів про звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок, є відсутність у законодавстві чіткого механізму фінансування витрат на проведення виконавчих дій.

Оскільки викладені в наказі висновки Генеральної прокуратури України, які стали підставою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади першого заступника прокурора Черкаської області є необґрунтованими, належними доказами не доведеними, суди прийшли до правильного висновку про відсутність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та як наслідок про наявність підстав для задоволення позову про скасування оскарженого наказу та поновлення позивача на посаді. Мотиви касаційних скарг не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанції.

В той же час суди першої та апеляційної інстанцій в супереч положень ст.227 КАС України не звернули в повній мірі увагу на зміст ухвали Вищого адміністративного суду України від 06.11.2014р. Однією з підстав для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд стало те, що вимога про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу заявлена не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом.

Розглядаючи спір по суті, суд першої інстанції не притягнув прокуратуру Черкаської області до участі у справі в якості відповідача і, задовольнивши позовні вимоги ОСОБА_2 про стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнув такі кошти з третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

За таких обставин рішення судів першої та касаційної інстанцій в частині позовних вимог ОСОБА_2 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу слід скасувати, а справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 220, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Генеральної прокуратури України, прокуратури Черкаської області задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2015р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. в частині позовних вимог ОСОБА_2 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати.

Справу направити в цій частині на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

В решті Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2015р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

Суддя-доповідач Кочан В.М.

судді:

Мойсюк М.І.

Пасічник С.С.