Справа № 2а-3987/12/2670
Суддя: Горбатюк С.А.
Дата ухвалення: 2016-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"04" лютого 2016 р. м. Київ К/800/29800/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач)
СуддівМороз Л.Л.
Шведа Е.Ю.
секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участі представників: Київської міської ради Кириченко А.Б., Публічного акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" Гнатюк Л.А., Комунального підприємства "Київське інвестиційне агентство" Слободян О.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку у залі суду справу за позовом ОСОБА_7 до Київської міської ради, треті особи: Головне управління економіки та інвестицій м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Публічне акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд", Комунальне підприємство "Київське інвестиційне агентство" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання бездіяльності протиправною та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_7 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 січня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року

в с т а н о в и л а :

У квітні 2012 року ОСОБА_7 в Окружному адміністративному суді

м. Києва пред'явила позов до Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації, третя особа - Публічне акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд" про визнання бездіяльності протиправною та скасування рішення та про зобов'язання Київської міської державної адміністрації укласти попередній та основний договори про надання житла.

Судом першої інстанції під час розгляду справи до участі в якості третіх осіб на стороні відповідачів були залучені Головне управління економіки та інвестицій м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство "Київське інвестиційне агентство" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що 06 вересня 2005 року вона уклала з одним із підприємств групи будівельно-інвестиційних компаній "Еліта-Центр" договір на будівництво двокімнатної квартири по АДРЕСА_1. На виконання вказаного договору вона сплатила повну вартість квартири.

Будівництво квартир групою будівельно-інвестиційних компаній "Еліта-Центр" виявилося аферою. Зобов'язання підприємства з будівництва житла перед нею не виконані, гроші громадян, у тому числі і її, викрадені.

Її визнано потерпілою у відповідній кримінальній справі.

Вирішення проблеми потерпілих, які були ошукані внаслідок протиправних дій посадових осіб підприємств групи будівельно-інвестиційних компаній "Еліта-Центр", у тому числі й щодо забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", взяла на себе держава. 04 лютого 2008 року Президент України видав Указ № 89/2008 "Про невідкладні заходи щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-центр".

08 лютого 2008 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження № 258-р "Про створення комісії з розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр". А 12 лютого цього ж року Президент України додатково видав Указ № 119/2008 "Про додаткові заходи щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр".

На підставі вказаних правових актів 16 жовтня 2008 року Київська міська державна адміністрація прийняла рішення № 498/498 "Про розв'язання проблем потерпілих громадян від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр". Цим рішенням визначено умови відшкодування інвестицій потерпілим від діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр" та надання їм житла та передбачено заміну боржника у договорах між потерпілими (у тому числі і з ОСОБА_7) та групою будівельних компаній "Еліта-Центр".

В наслідок такої заміни боржника потерпілі набули право вимоги надання житла до Київської міської ради.

Рішенням також визначено, що Київська міська рада укладає з потерпілими, які виявили відповідне бажання, попередній та - не більше ніж через рік після цього - основний договори приєднання про переуступку права вимоги, а також звільнено від пайової участі (внесків) інвестора (забудовника) у створенні соціальної та інженерно - транспортної інфраструктури м. Києва, відрахування частини житла та орендної плати за земельні ділянки, які передаються для розв'язання проблем постраждалих громадян.

Для вирішення питання забезпечення потерпілих житлом Київська міська державна адміністрація оголосила конкурс щодо залучення інвесторів для будівництва житла. Умовами конкурсу було передбачено передачу 25-ти відсотків житла від загальної площі збудованого житла з метою забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок незаконних дій групи компаній "Еліта-Центр".

За результатами проведеного конкурсу між Київською міською державною адміністрацією в особі "Київського інвестиційного агентства" та компанією "Київміськбуд" були укладені інвестиційні договори на будівництво житла на умовах передачі 25-ти відсотків житла від загальної площі збудованого житла з метою забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок незаконної діяльності групи компаній "Еліта-Центр", на 14-ти земельних ділянках, які були надані для будівництва житла вказаній категорії громадян.

Проте, рішенням Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр" умови інвестиційних договорів були змінені. Замість передбаченої передачі житла у розмірі 25-ти відсотків встановлено новий розмір передачі житла у розмірі 5,6 відсотка.

Вказане рішення Київської міської ради у частині зміни розміру передачі житла, на думку позивача, значно погіршує умови забезпечення житлом осіб, постраждалих від діяльності групи компаній "Еліта-Центр".

За цих обставин позивач вважає, що забезпечення її та інших постраждалих житлом може бути відкладено доволі на тривалий період.

Також, на її думку, безпідставним у тексті рішення є посилання на протокол загальних зборів громадян, які потерпіли від діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", від 29 жовтня 2011 року № 5, оскільки загальні збори з цього питання не проводилися.

Вважає, що зміна Київською міською радою умов інвестиційних договорів суперечить рішенню Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року у справі № 1-9/2009 у частині щодо відсутності в органу місцевого самоврядування підстав для зміни або скасування свого рішення, а також положенням Закону України "Про інвестиційну діяльність" щодо незмінності умов укладених інвестиційних договорів й інших законодавчих актів.

З урахуванням змін та доповнень до позовних вимог, як вказав суд першої інстанції, просила визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр".

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 січня 2013 року, залишеною без зміни ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року, у задоволенні позову ОСОБА_7 відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_7 подала касаційну скаргу, в якій вказала на те, що оскаржувані рішення у справі судами першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення її позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами першої та апеляційної інстанцій у цій справі встановлено, що 06 вересня 2005 року ОСОБА_7 з одним із підприємств групи будівельно-інвестиційних компаній "Еліта-Центр" уклала договір на будівництво двокімнатної квартири по АДРЕСА_1. На виконання договору нею сплачено повну вартість квартири.

Внаслідок відсутності наміру виконувати інвестиційні договори забудовник припинив свою діяльність, не закінчив будівництво жилого будинку по АДРЕСА_1, не повернув ОСОБА_7 внесену нею суму коштів та позбавив останню можливості вирішити своє питання з забезпечення житлом.

За фактом протиправних дій з боку посадових осіб забудовника органами досудового розслідування порушено кримінальну справу.

ОСОБА_7 визнано потерпілою у відповідній кримінальній справі.

Указом Президента України від 03 березня 2006 року № 185 "Про заходи щодо вдосконалення державного регулювання у сфері будівництва житла та стабілізації ситуації на первинному ринку житла" з метою гарантування захисту прав громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", було передбачено низку заходів щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом зазначеної категорії громадян. Виконання цих заходів покладено на Київську міську раду та на її виконавчий орган - Київську міську державну адміністрацію.

Зокрема, Київській міській державній адміністрації цим Указом доручено вжити заходів, спрямованих на розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", щодо:

- створення разом з комітетом інвесторів, утвореним з числа осіб, що зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", робочої групи з розв'язання проблеми та забезпечення житлом інвесторів, яка має діяти до отримання ними житла;

- залучення до будівництва житла для зазначених інвесторів будівельних компаній, що мають досвід роботи у сфері будівництва житла не менше 5 років;

- оперативного вирішення питань, пов'язаних з виділенням земельних ділянок та оформленням дозволів на будівництво житла для зазначених інвесторів.

04 лютого 2008 року Президент України видав Указ № 89/2008 "Про невідкладні заходи щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-центр".

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08 лютого 2008 року № 258-р було утворено комісію з розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", та затверджено план першочергових заходів з виконання Указу Президента України від 04 лютого 2008 року № 89 "Про невідкладні заходи щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр".

Згідно з Указом Президента України від 12 лютого 2008 року № 119 "Про додаткові заходи щодо розв'язання проблеми забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр" Київській міській державній адміністрації було доручено розробити за участю представників постраждалих громадян та визначити порядок відшкодування відповідно до законодавства вартості інвестицій, внесених постраждалими громадянами для будівництва житла групою будівельних компаній "Еліта-Центр", визначити строки здійснення заходів з їх відшкодування.

16 жовтня 2008 року Київська міська державна адміністрація прийняла рішення № 498/498 "Про розв'язання проблем потерпілих громадян від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр".

Цим рішенням затверджено Порядок відшкодування вартості інвестицій, внесених постраждалими громадянами для будівництва житла групою будівельних компаній "Еліта-Центр", яким визначено умови відшкодування інвестицій потерпілим від діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", та надання їм житла. Водночас вирішено звільнити від пайової участі (внесків) інвестора (забудовника) у створенні соціальної та інженерно - транспортної інфраструктури м. Києва та від відрахування частини житла та орендної плати за земельні ділянки, які передаються для розв'язання проблем постраждалих громадян.

Також Порядком передбачено заміну боржника у договорах між потерпілими (у тому числі і з ОСОБА_7) та групою будівельних компаній "Еліта-Центр" та визначено, що Київська міська державна адміністрація укладає з потерпілими, які виявили відповідне бажання, попередній та - не більше ніж через рік після цього - основний договори приєднання про переуступку права вимоги.

Реалізовуючи виконання вказаного рішення Київська міська державна адміністрація оголосила та провела інвестиційний конкурс щодо залучення інвесторів для будівництва житла.

За результатами проведеного конкурсу переможцем інвестиційних конкурсів з будівництва житла, в тому числі для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", визначено Акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд".

Головним управлінням економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) укладено інвестиційні угоди з Акціонерним товариством "Холдингова компанія "Київміськбуд" на умовах передачі Адміністрації для надання потерпілим 25-ти відсотків від загальної житлової площі збудованих житлових будинків.

Акціонерним товариством "Холдингова компанія "Київміськбуд" були збудовані три житлові будинки на АДРЕСА_2, АДРЕСА_3 та АДРЕСА_4, в яких 25-ть відсотків житлової площі передано Київській міській державній адміністрації для надання її потерпілим від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр".

Проте, рішенням Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр" були істотно змінені умови та перспективи забезпечення відповідної категорії громадян.

Пунктом 1 цього рішення Київська міська рада доручила Головному управлінню економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальному підприємству виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство" та Акціонерному товариству холдингової компанії "Київміськбуд" припинити дію ряду інвестиційних договорів, укладених у 2007 році, за умовами яких останнє зобов'язане було передавати Київській міській державній адміністрації житло у розмірі 25-ти відсотків від загальної площі збудованого житла з метою забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок протиправної діяльності групи компаній "Еліта-Центр".

Пунктом 2 та підпунктом 3.1 пункту 3 вказаного рішення Комунальному підприємству виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київське інвестиційне агентство" запропоновано укласти з Акціонерним товариством "Холдингова компанія "Київміськбуд" договори на передачу функцій замовника з будівництва житлових будинків з об'єктами соціально-культурного призначення, у тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", за адресами, визначеними в інвестиційних договорах, та у цих договорах визначати замість передбаченої передачі житла у розмірі 25-ти відсотків від загальної житлової площі збудованих житлових будинків новий розмір передачі житла у розмірі 5,6 відсотка.

Приймаючи вказане рішення Київська міська рада, як на підставу його прийняття, послалася, зокрема, на наявність рішення загальних зборів уповноважених потерпілих інвесторів, які інвестували кошти в будівництво житла групою інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", протокол від 29 жовтня 2011 року № 5, та урахувала лист Акціонерного товариства "Холдингова компанія "Київміськбуд" від 16 січня 2012 року № 159/1/2-12.

Правомірність вказаного рішення є предметом спору у цій справі.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_7, та суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції у цій справі, виходили із того, що рішення від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр" Київською міською радою прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, будь-яких прав та законних інтересів ОСОБА_7 воно не порушує.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не може погодитися з такою правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вона не ґрунтується на повно та на всебічно встановлених обставинах справи та суперечить чинному законодавства з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суди у відповідності із частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України зобов'язані перевіряти чи оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частинами першою-третьою статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

У м. Києві місцеве самоврядування здійснюється Київською міською радою.

Таким чином, дотримання вимог Конституції та Законів України є для органів місцевого самоврядування обов'язком, а їх не виконання є прямою ознакою порушення інтересів держави та громадян.

На виконання низки Указів Президента України та розпорядження Кабінету Міністрів України з метою забезпечення якнайшвидшого відновлення порушених прав громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", Київська міська рада та її виконавчий орган (Київська міська державна адміністрація) повинні були спрямовувати свою діяльність на розроблення та впровадження ефективного механізму залучення інвесторів до будівництва житла для потерпілих громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", та передачі його у власність цих осіб у найкоротші строки.

Отже, їхні дії та рішення з цих питань повинні бути направлені на досягнення такої мети, а ті рішення, які віддаляють перспективу забезпечення відповідної категорії осіб житлом, мають бути виправданими з оглядку на наявність певних об'єктивних причин та обставин, які сталися в економці України, тощо.

Проте, й у цьому випадку мали бути застосовані компенсаторні заходи для уникнення погіршення існуючого становища цих громадян, у тому числі й позивача.

Згідно з частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Правомірність прийнятого рішення, яке оскаржується у цій справі, покладається на Київську міську раду.

Ці особливості процесуального закону суди першої та апеляційної інстанцій не урахували і свої рішення мотивували лише суб'єктивною оцінкою обставин справи та без перевірки їх доказами.

Так суди не взяли до уваги та залишили без належної правової оцінки таке.

Із змісту рішення Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр" не видно які саме обставини послужили причинами його прийняття, зокрема, у частині щодо доручення підвідомчим установам та господарюючому суб'єкту припинити дію ряду інвестиційних договорів, укладених у 2007 році, та щодо зменшення розміру передачі житла з 25-ти відсотків від загальної житлової площі збудованих житлових будинків до 5,6 відсотка.

У матеріалах справи відсутні докази на підтвердження обґрунтованості прийняття такого рішення.

Наявна у справі копія пояснювальної записки до проекту цього рішення таку неповноту не усуває.

Так, доручивши підвідомчій установі укласти нові договори з господарюючим суб'єктом, з яким раніше були укладені інвестиційні договори, та запропонувавши змінити умови договорів в сторону зменшення розміру передачі останнім збудованого житла для надання відповідній категорії осіб, у тому числі й для позивача, Київська міська рада не визначила шляхи компенсації площ збудованого житла, від обов'язку з передачі якого звільнено Акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд", не доручила виконавчому органу ради організувати проведення нових інвестиційних конкурсів для визначення інших інвесторів, які могли б забезпечити виконання раніше встановлених конкурсних пропозицій, або інших більш вигідних пропозицій у порівнянні з запропонованими у рішенні Ради умов.

Між тим, ОСОБА_7 в суді першої інстанції надала докази на підтвердження того, що взяти участь у будівництві житла для забезпечення потерпілих громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", виявляють й інші підприємства.

Не встановлені у цьому рішенні Київською міською радою й конкретні строки розв'язання Київською міською державною адміністрацією проблеми забезпечення житлом вказаної категорії громадян, з тим, що б зберегти раніше існуюче становище з забезпечення житлом останніх.

Пославшись на безпідставність тверджень позивача щодо віддалення перспектив забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній "Еліта-Центр", які настали після прийняття оскаржуваного рішення, суди першої та апеляційної інстанцій не навели доказів, які б спростовували це твердження.

У матеріалах справи відсутні будь-які розрахунки, пояснення тощо на підтвердження того, що строки забезпечення житлом відповідної категорії громадян при виконанні оскаржуваного рішення можуть бути збережені у межах строків до його прийняття або продовжені на певний строк з об'єктивних причин.

Встановлення наведених обставин з огляду на обов'язок суб'єкта владних повноважень приймати обґрунтовані рішення, має суттєве значення для правильного вирішення спору.

За відсутності відповідних доказів не має підстав для висновку, що оскаржуване рішення Київською міською радою прийнято пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Також колегія суддів вказує й на таке.

Суди першої та апеляційної інстанцій повинні були перевірити рішення Київської міської ради від 26 січня 2012 року № 23/7360 "Про вирішення окремих питань будівництва житлових будинків, в тому числі для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр" на предмет того, чи прийняте воно у спосіб, передбачений законом, та чи має Рада повноваження з питань укладання договорів на будівництво об'єктів містобудування.

Згідно із частиною першою статті 17 Закону України "Про інвестиційну діяльність" вартість продукції, робіт і послуг у процесі інвестиційної діяльності визначається за вільними цінами і тарифами, в тому числі за підсумками конкурсів (торгів), а у випадках, передбачених законодавчими актами, за державними фіксованими та регульованими цінами і тарифами.

Отже, питання щодо укладення інвестиційних договорів має вирішуватися виключно за підсумками конкурсів, тобто на умовах змагальності.

Припинення раніше укладених інвестиційних договорів мало також відбуватися згідно з чинним законодавством.

Так, відповідно до пункту 1.3. Положення про порядок проведення інвестиційних конкурсів для будівництва, реконструкції, реставрації тощо об'єктів житлового та нежитлового призначення, незавершеного будівництва, інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24 травня 2007 року № 528/1189, завданням інвестиційного конкурсу є визначення на конкурсних засадах юридичної чи фізичної особи, яка забезпечить найкращі умови здійснення інвестиційної діяльності по будівництву, реконструкції, реставрації тощо об'єктів житлового та нежитлового призначення, у тому числі соціальної інфраструктури міста, об'єктів незавершеного будівництва, станцій метрополітену, підземних переходів, автошляхів, площ та інших об'єктів, на умовах проведення інвестиційного конкурсу.

Пунктами 6.3.10. та 6.3.11. цього Положення передбачено, що у випадках невиконання або неналежного виконання організатором обов'язків, передбачених інвестиційним конкурсом, і недосягнення згоди між інвестором та організатором конкурсу інвестор має право звернутись до суду відповідно до законодавства України. У процесі виконання інвестиційного договору сторони можуть шляхом укладення додаткової угоди змінити його умови, передбачити компенсаційні заходи по відшкодуванню вартості об'єктів тощо, за винятком умов, що визначені в результаті проведення інвестиційного конкурсу.

Водночас пунктами 6.3.17. та 6.3.18. визначено, що організатор конкурсу має право розірвати інвестиційний договір з інвестором у встановленому законом порядку, якщо інвестор порушує умови інвестиційного договору, зокрема порушує встановлені договором обсяги та строки фінансування, не виконує або виконує неналежним чином будь-які інші інвестиційні обов'язки. У разі розірвання договору з інвестором організатор конкурсу вирішує питання про залучення нового інвестора, умови та обсяги компенсації попередньому інвестору понесених ним витрат на реалізацію інвестиційного проекту. Відшкодування витрат, понесених інвестором на реалізацію інвестиційного проекту, здійснюється новим інвестором відповідно до умов інвестиційного договору.

Правомірність відповідного доручення про припинення раніше укладених інвестиційних договорів та укладення нових господарських договорів з огляду на обов'язок суб'єкта владних повноважень забезпечити права громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", у тому числі й ОСОБА_7, на отримання житла в найкоротші строки, суди також не досліджували.

Між тим, відповідно до статті 6 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.

За приписами статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з підпунктом 1 пункту а) частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження щодо організації за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, а також шляхів місцевого значення, у тому числі й щодо укладання договорів на будівництво об'єктів містобудування, належать до відання виконавчих органів сільських, селищних та міських рад і є власними (самоврядними) повноваженнями.

Поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій й залишилося питання дотримання при прийнятті оскаржуваного рішення суб'єктом владних повноважень принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

Внаслідок надання доручення про припинення інвестиційних договорів та укладення з раніше визначеним за результатами інвестиційного конкурсу інвестором господарських договорів з будівництва житла, у тому числі й для громадян, які постраждали від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", останньому надані переваги у порівнянні з іншими господарюючими суб'єктами, які за умов проведення інвестиційного конкурсу могли б виявити бажання взяти участь у такому будівництві, з урахуванням пільг щодо пайової участі (внесків) інвестора (забудовника) у створенні соціальної та інженерно - транспортної інфраструктури м. Києва, відрахування частини житла та орендної плати за земельні ділянки, які передаються для розв'язання проблем постраждалих громадян.

Також колегія суддів не може погодитися й з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що підставою для прийняття Київською міською радою оскаржуваного рішення є пропозиція робочої групи комісії Київської міської державної адміністрації з вирішення проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", протокол від 05 січня 2012 року № 11, яка ґрунтується на погодженні та підтриманні уповноваженими представниками потерпілих інвесторів будівництва будинків по АДРЕСА_5, АДРЕСА_1, АДРЕСА_6, АДРЕСА_7, АДРЕСА_8, АДРЕСА_9 рішення про внесення змін до інвестиційних договорів на будівництво будинків, в яких передбачено житло для потерпілих за адресами: АДРЕСА_10, АДРЕСА_11 АДРЕСА_12 АДРЕСА_13, АДРЕСА_14 АДРЕСА_15 в частині встановлення відрахування АТ "Холдингова компанія "Київміськбуд" у розмірі не менше 5,5 відсотків жилої площі у кожному будинку при умові виділення Головним управлінням земельних ресурсів нових земельних ділянок для будівництва житла для потерпілих.

Суд першої інстанції послався на пояснення громадян, допитаних у судовому засіданні, які заперечували проти таких змін. При цьому суд вказав, що така згода певною частиною представників інвесторів надавалася, але не вказав чи таке рішення є рішенням більшості таких осіб і таким, що породжує певні правові наслідки.

Відповідно до частин першої, другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Згідно із частиною першою статті 108 Цього Кодексу суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 106 цього Кодексу, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, в якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху невідкладно надсилається особі, що звернулася із позовною заявою.

Водночас за приписами частини першої статті 109 також цього Кодексу передбачено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо, зокрема заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

В матеріалах справи містяться заяви ОСОБА_7, якими уточнюються , доповнюються та змінюються позовні вимоги.

Проте, суд першої інстанції вирішував позовні вимоги ОСОБА_7, які були заявлені нею первинних позовних заявах без наступних їх змін та доповнень, і питання щодо відкриття та відмову у відкритті провадження за новими вимогами не вирішував.

Між тим, ОСОБА_7 у своїй касаційній скарзі вказує на повноту вирішення судом першої інстанції усіх її позовних вимог.

На ці порушення процесуального закону не звернув увагу й суд апеляційної інстанції.

За приписами частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення повинні бути законними і обґрунтованими.

Суди першої та апеляційної інстанцій не виконали вимог вказаного процесуального закону й постановили незаконні і необґрунтовані рішення, які підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляді справи суду першої інстанції слід визначитися із змістом та обсягом позовних вимог ОСОБА_7, більш повно встановити обставини справи в обсязі вказівок суду касаційної інстанції та в залежності від встановленого вирішити спір.

При цьому слід мати на увазі, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування хоча й не торкається позивача, однак воно з урахуванням наслідків дії окремих його положень може зачіпати права та законні інтереси останньої з огляду на те, що вона є особою, яка постраждала від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній "Еліта-Центр", і питання про розв'язання проблеми забезпечення її та інших громадян житлом взяла на себе держава Україна.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_7 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 січня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2013 року скасувати, а справу за позовом ОСОБА_7 до Київської міської ради, треті особи: Головне управління економіки та інвестицій м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Публічне акціонерне товариство "Холдингова компанія "Київміськбуд", Комунальне підприємство "Київське інвестиційне агентство" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Головне управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання бездіяльності протиправною та скасування рішення направити на новий розгляд до суду першої інстанцій.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Швед Е.Ю.