Справа № 826/16521/15
Суддя: Шулежко В.П.
Дата ухвалення: 2016-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шулежка В.П.,

розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Державної фінансової інспекції України до Публічного акціонерного товариства "Укртелеком", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Українського державного підприємства поштового зв’язку "Укрпошта" про стягнення коштів,

В С Т А Н О В И В:

Державна фінансова інспекція України (позивач, Держфінінспекція) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Публічного акціонерного товариства "Укртелеком" відповідач, ПАТ "Укртелеком") про стягнення з відповідача 197,91тис.грн. в дохід Державного бюджету України.

Позов мотивований тим, що за наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Українського державного підприємства поштового зв’язку "Укрпошта" (третя особа, УДППЗ "Укрпошта") та структурних підрозділів за період з 01.04.2012 по 31.08.2013 встановлено недоотримання орендної плати Львівською дирекцією УДППЗ "Укрпошта" в розмірі 82,47 тис.грн. та Державним бюджетом України – 115,44 тис.грн. Як убачається зі змісту позовної заяви, недоотримання вказаних сум виникло в зв’язку з невнесенням Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській області змін до договорів оренди, укладених з ПАТ "Укртелеком" відповідно до частини першої статті 287 Господарського кодексу України, статті 5 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", нездійсненням контролю з боку балансоутримувача Львівської дирекції УДППЗ "Укрпошта" відповідно до умов договорів оренди, а також в порушення пунктів 8, 17 "Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.1995 №786 у частині невірного застосування орендних ставок, оскільки під час ревізії було з’ясовано, що в орендованих приміщеннях автоматичні телефонні станції використовувались для надання доступу до мережі Інтернет. За твердженням позивача, в зв’язку з наданням ПАТ "Укртелеком" послуг з використання мережі Інтернет за допомогою обладнання, встановленого в орендованих приміщеннях, орендна ставка відповідно до пункту 3 Додатку №2 "Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу" повинна була становити 40 %.

Наведене, на думку позивача, призвело до завдання збитків, які згідно з практикою Верховного Суду України (постанови: від 15.04.2014 справа №21-40а14, від 14.10.2014 справа №21-453а14, від 10.02.2015 справа 21-632а14, від 18.11.2014 справа №21-461а14, від 20.01.2015 справа №21-601а14) відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Позивач зазначив, що відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" з урахуванням вказаної практики Верховного Суду України, Держфінінспекція в разі виявлення збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, наділена правом звертатись до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків.

Представники позивача позов підтримали, просили задовольнити позовні вимоги у повному обсязі з підстав, зазначених в позовній заяві.

Відповідачем надіслано заперечення проти позову, в яких зазначено, що вказаний спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, оскільки вимоги стосуються стягнення збитків, які виникли внаслідок договірних зобов’язань щодо оренди державного майна. У запереченнях зазначено про необґрунтованість висновку позивача щодо невірного застосування орендних ставок в договорі оренди державного майна, укладеного між регіональним відділенням Фонду державного майна України та ПАТ "Укртелеком". На думку відповідача, Держфінінспекція відповідно до наданих повноважень могла лише поінформувати відповідальний орган (регіональне відділення Фонду державного майна України) про відповідні сумніви щодо застосування орендних ставок. При цьому, в обґрунтування такої позиції ПАТ "Укртелеком" наведено правову позицію Верховного Суду України, висловлену в постанові від 08.07.2014 справа №21-251а14).

На підтвердження своєї позиції щодо непідвідомчості даної справи адміністративним судам відповідач надав також копії рішень господарських судів, у тому числі Вищого господарського суду України, з яких убачається, що господарськими судами розглядались справи за позовами підконтрольних установ до відповідного товариства (сторони договору) про відшкодування збитків, встановлених за результатами аудиту Держфінінспекцією, її органами.

Представник третьої особи, УДППЗ "Укрпошта", відніс вирішення справи на розсуд суду, водночас звернув увагу, що згідно з умовами договорів оренди державного майна, укладених між Регіональним відділенням Фонду державного майна по Львівській області та ПАТ "Укртелеком", платіж за оренду здійснюється у співвідношенні: 70 % – до Державного бюджету України на рахунок визначений управлінням Державного казначейства України; 30 % – на рахунок Львівської дирекції УДППЗ "Укрпошта" (балансоутримувач), що також відповідає пункту 17 "Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу". На підставі наведеного, УДППЗ "Укрпошта" вважає необґрунтованими позовні вимоги в частині стягнення збитків з ПАТ "Укртелеком" у розмірі 197,91 тис. грн. на користь Державного бюджету України, 30 % зазначеної суми (8247 тис. грн.) підлягає стягненню на користь Львівської дирекції УДППЗ "Укрпошта".

Відповідно до частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) судом ухвалено про продовження розгляду справи в письмовому провадженні.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об’єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Позивачем проведено ревізію фінансово-господарської діяльності УДППЗ "Укрпошта" у період з 01.04.2012 по 31.08.2013, про що складено акт від 13.12.2013 №05-21/336.

Як уже зазначалось та вбачається зі змісту позовних вимог наведене слугувало підставою для звернення Держфінінспекції до адміністративного суду з даним позовом.

Вирішуючи питання щодо юрисдикції вирішення даної справи, суд виходить з такого.

Відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-XII (у редакції, чинній станом на час виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Пунктом 7 статті 10 цього Закону встановлювалось, що органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Наведена норма залишалась незмінною і станом на час звернення позивача до суду з даним позовом.

"Положенням про Державну фінансову інспекцію України", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №310 (чинним на час звернення позивача до суду) передбачено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 5 пункту 4 зазначеного Положення встановлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право: порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); в разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 21).

Аналогічні за змістом норми (абзаци один-три підпункту 4 пункту 4, підпункти 18, 21 пункту 6) містяться в "Положенні про Державну фінансову інспекцію України", затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 №499/2011.

Даючи тлумачення наведеним положенням Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та нормам "Положення про Державну фінансову інспекцію України", затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 №499/2011, Верховний Суд України дійшов висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Аналогічні правові позиції були висловлені Верховним Судом України у постановах: від 15.04.2014 справа №21-40а14, від 14.10.2014 справа №21-453а14, від 10.02.2015 справа 21-632а14, від 18.11.2014 справа №21-461а14.

У даній справі Держфінінспекція звернулась до суду з вимогою про стягнення збитків з відповідача, непідконтрольної установи в розумінні Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Як убачається зі змісту позову, підтверджується актом ревізії від 13.12.2013 №05-21/336 та не заперечувалось представниками сторін і третьої особи, ПАТ "Укртелеком" є орендарем державного майна згідно з договором, укладеним з Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській області про оренду приміщень, балансоутримувачем яких є Львівська дирекція УДППЗ "Укрпошта", щодо якої проводилась ревізія як у підконтрольної установи. Отже, позивач просить адміністративний суд стягнути з відповідача збитки в зв’язку з неналежним виконанням умов договорів оренди державного майна, який не є підконтрольною установою і щодо якої не здійснювались заходи фінансового контролю.

Верховний Суд України у постанові від 22.09.2015 справа №П/811/3781/14, даючи тлумачення статті 50 КАС України, за якою громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом (пункти 1-5 частини четвертої), дійшов висновку, що правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС свідчить, що всі наведені підстави, коли громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 50 КАС дозволяє колегії суддів дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків "превентивного" судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. Такий безпідставний підхід до розуміння змісту пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС по суті призводить до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.

За пунктом 4 частини четвертої статті 50 КАС суб'єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об'єднань, юридичних осіб, які не є суб'єктами владних повноважень, для превентивного судового контролю своєї ж діяльності і у випадках, визначених законом.

При цьому Верховний Суд України вказав, що за змістом статті 2 КАС України суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем – орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

У випадку, що розглядався Верховним Судом України, позов був заявлений про стягнення грошових коштів, що стали власністю особи.

Аналогічна правовий висновок висловлений Верховним Судом України в постанові від 22.09.2015 справа №804/6131/14. Зміст позиції Суду зводиться до того, що пунктами 1-4 частини четвертої статті 50 КАС України встановлено вичерпний перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень. У разі ж звернення на підставі пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України, суб’єкт владних повноважень зобов’язаний вказати відповідну підставу передбачену законом.

Судом уже зазначалось, що за змістом пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Держфінінспекція наділена повноваженням звертатись до суду з позовом в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті Господарського процесуального кодексу України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів <...>.

Згідно з частиною статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Верховний Суд України у постанові від 18.06.2013 справа №21-204а13 висловив правову позицію, за якою аналіз припису наведеної норми дає підстави для однозначного висновку про те, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Як убачається зі змісту позовних вимог, матеріалів судової справи та не заперечувалось представниками сторін і третьої особи, позивач просить стягнути 197,91тис.грн. збитків у зв’язку з неналежним виконанням ПАТ "Укртелеком" (непідконтрольна установа) умов договорів оренди державного майна, що було встановлено за результатами ревізії підконтрольної установи УДППЗ "Укрпошта".

Констатуючи відсутність однозначного, чіткого правового регулювання повноважень органу державного фінансового контролю щодо звернення до суду відповідної юрисдикції про стягнення збитків відповідно до Закону України "Про засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" в разі встановлення за результатами відповідного фінансового контролю підконтрольної установи, завдання шкоди, збитків державі непідконтрольною установою, суд відповідно до статті 244-2 КАС України, враховуючи наведені правові позиції Верховного Суду України, доходить висновку, що дана справа з урахуванням характеру спірних відносин, суб’єктного складу сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

Водночас суд констатує, що в даному випадку обґрунтування позивачем підстав звернення з позовом саме до адміністративного суду на підставі правових позицій Верховного Суду України, викладених у постановах: від 15.04.2014 справа №21-40а14, від 14.10.2014 справа №21-453а14, від 10.02.2015 справа 21-632а14, від 18.11.2014 справа №21-461а14, від 20.01.2015 справа №21-601а14, є некоректним, оскільки в цих постановах Верховний Суд України висловив позицію щодо наявності в органу державного фінансового контролю повноваження звертатись до суду з позовом про відшкодування збитків. Однак судом в цих справах не висловлювалась думка щодо юрисдикції розгляду таких спорів, у тому числі в разі подання позову Держфінінспекцією до непідконтрольної установи про стягнення збитків.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на те, що суд дійшов висновку про неможливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, позаяк даний спір підлягає розгляду господарськими судами, провадження в адміністративній справі підлягає закриттю.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 157, статтями 160, 165 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

У Х В А Л И В:

Роз’яснити, що позивач має право звернутись з даним позов до відповідного господарського суду з урахуванням правил підсудності відповідно до Господарського процесуального кодексу України.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, передбаченому статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції, за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.П. Шулежко