Справа № 821/3868/15-а
Суддя: Бездрабко О.І.
Дата ухвалення: 2016-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2016 р.м. ХерсонСправа № 821/3868/15-а

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бездрабка О.І.,

при секретарі - Вітічак О.Р.,

за участю:

представників відповідача - Атаєвої А.О., Покрови О.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Красненської сільської ради Скадовського району Херсонської області до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, третя особа: Скадовська районна державна адміністрація Херсонської області про визнання протиправною та скасування вимоги від 30.11.2015 р. № 46-12/992,

встановив:

Красненська сільська рада Скадовського району Херсонської області (далі - позивач) звернулася з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - відповідач, Інспекція), третя особа: Скадовська районна державна адміністрація Херсонської області, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 12.02.2016 р. просить визнати протиправною та скасувати вимогу Скадовської МДФІ від 30.11.2015 р. № 46-12/992 "Щодо усунення порушень законодавства".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Скадовською МДФІ в період з 03.08.2015 р. по 23.10.2015 р. проведено ревізію виконання сільського бюджету та фінансово-господарської діяльності Красненської сільської ради Скадовського району Херсонської області за період з 01.04.2010 р. по 01.08.2015 р. Ревізією встановлено ряд порушень фінансового законодавства. 30.11.2015 р. Скадовська МДФІ надіслала лист-вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. Позивач не погоджується з пунктами 1, 2 вимоги від 30.11.2015 р. № 46-12/992, так як вони не відповідають вимогам законодавства. Однак, оскільки у вимозі не вказано спосіб усунення виявлених під час ревізії порушень, просить скасувати вимогу від 30.11.2015 р. № 46-12/992 у повному обсязі.

Від представників позивача та третьої особи надійшли заяви про розгляд справи за їх відсутності.

Відповідно до ч.4 ст.122 КАС України особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності.

У судовому засіданні представники відповідача просили відмовити в задоволенні позову, посилаючись на правомірність вимоги про усунення порушень від 30.11.2015 р. № 46-12/992, а також вказуючи, що всі дії суб'єкта владних повноважень вчинені на підставі, в межах та у спосіб визначений чинним законодавством України.

Заслухавши пояснення представників відповідача, дослідивши наявні у справі докази, суд вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що посадовими особами Скадовської МДФІ у Херсонській області відповідно до п.8.3.6.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Херсонській області на ІІІ квартал 2015 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 03.08.2015 р. №№ 70, 71, 72, від 22.09.2015 р. № 84, від 07.10.2015 р. № 90, проведено ревізію виконання сільського бюджету та фінансово-господарської діяльності Красненської сільської ради за період з 01.04.2010 р. по 01.08.2015 р., за результатами якої складено акт від 30.10.2015 р. № 46-27/12.

За висновками відповідача, викладеними в акті ревізії від 30.10.2015 р. № 46-27/12, позивачем допущено наступні порушення:

- в порушення п.12, п.38, п.47 ст.2, п.24 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України, п.20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228 (далі - Порядок № 228) Красненською сільською радою здійснено видатки за КТКВ 110201 на утримання бібліотеки (яка є філією районної ЦБС) - з сільського бюджету, коли вищезазначені видатки повинні здійснюватися з районного бюджету за ревізійний період на загальну суму 212875,17 грн., що призвело до шкоди, нанесеній Красненській сільській раді у цій же сумі;

- за ревізійний період проводилось нарахування компенсації за не використану відпустку звільненим працівникам, які на момент нарахування зазначеної компенсації та відповідно перерахування єдиного страхового внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування вже не перебували в трудових відносинах з сільською радою. Таким чином, в порушення ч.2 ст.7 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 р. № 2464-VІ нараховано та сплачено єдиний соціальний внесок на суми компенсації за невикористану відпустку звільненим працівникам, яка є платою за невідпрацьований час, за період ревізії на суму 3402,78 грн., що призвело до шкоди, нанесеній сільській раді у цій же сумі;

- в порушення п.3 ст.51 Кодексу № 2456 та вимог п.22 Порядку № 228 сільською радою завищено потребу в бюджетних асигнуваннях, що призвело до зайвого виділення асигнувань на оплату комунальних послуг, які використано на покриття витрат сторонніх юридичних осіб на суму 2802,21 грн., що призвело до шкоди, нанесеній сільській раді у цій же сумі;

- в порушення вимог п.1.20 Наказу МОН та МОЗ України "Про затвердження Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах" від 17.04.2006 р. № 298/227, проведено понаднормативне та, як наслідок, зайве списання продуктів харчування на загальну суму 135,51 грн., що призвело до шкоди, нанесеній сільській раді у цій же сумі;

- в порушення вимог п.п.18, 19, 20, 23, 29 Порядку № 228 та п.п.3, 4, 8 ст.13, п.4 ст.23 Бюджетного кодексу України, протягом ревізійного періоду видатки на придбання продуктів харчування, які повинні здійснюватися за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду, покриті за рахунок отриманих бюджетних асигнувань по загальному фонду, чим визначено недостовірні обсяги бюджетних коштів при плануванні бюджетних призначень в сумі 8317,52 грн., що призвело до шкоди, нанесеній сільській раді у цій же сумі.

Усунути ці порушення Інспекція вимагає у листі-вимозі від 30.11.2015р. № 46-12/992 наступним чином: "опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, в установленому законодавством порядку", тобто, не вказує конкретного способу усунення порушення, а відносить вибір такого способу на розсуд підконтрольної установи з одним лише обмеженням - він повинен бути передбачений діючим законодавством.

У зв'язку з цим суд також звертає увагу на те, що у оскарженій вимозі констатуються факти допущення позивачем декількох порушень (всього окремих 5 порушень), однак усунути їх вимагається одним загальним способом, а саме "в установленому законодавством порядку".

Вирішуючи даний спір, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Частиною 2 статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

В силу положень ч.1 ст.4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550), положення якого спрямовані на законодавчу деталізацію правовідносин з приводу реалізації органами державного фінансового контролю владних управлінських функцій контролю у спосіб проведення інспекцій також зазначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно п.7 ч.1 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органам державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Статтею 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що службові особи органу державного фінансового контролю є представниками органів виконавчої влади. Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Відповідно до п.46 Порядку № 550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Аналізуючи положення наведених норм законодавства, суд доходить висновку, що прийняття вимоги органом Державної фінансової інспекції є засобом реагування на виявлені суб'єктом контролю порушення; вимога є актом індивідуальної дії та має містити в собі конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта, застосовується вона одноразово і після її виконання вичерпує свою дію.

Таким чином, письмова вимога органу державного фінансового контролю за своєю правовою суттю є рішенням суб'єкта владних повноважень, породжує для зобов'язаної особи правові наслідки у вигляді необхідності вчинення певних дій, а відтак, з огляду на приписи ст.ст.8, 19 Конституції України, має, по-перше, містити чітке викладення суті владного припису щодо усунення порушення законодавства, котре унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку виконання висунутої органом управління вимоги та яке повинно відповідати передбаченим законом способам захисту порушених інтересів держави, а по-друге, допускати реальну можливість виконання владного припису.

Лист-вимога Інспекції від 30.11.2015 р. № 46-12/992 не відповідає вказаним критеріям в повному обсязі, оскільки у ній не вказано жодних визначених законодавством мети та способу усунення виявлених ревізією порушень. Натомість на позивача покладено неконкретизований обов'язок вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання. Більше того, позивача цією вимогою попереджено про настання негативних наслідків у разі невиконання такого обов'язку.

Суд зазначає, що у судовому засіданні представники відповідача не змогли пояснити, у який саме спосіб позивач повинен усунути виявлені під час ревізії порушення.

Відповідно до листа Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 р. № 25-18/205 "Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень" (який на час розгляду справи не відкликаний та не визнаний таким, що втратив чинність), після констатації виявлених та не усунутих порушень на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 15 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. N 310 (для територіальних органів - також пункту 7 цього Положення), пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку N 550 висуваються власне вимоги:

Опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку.

Розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Способи усунення встановлених порушень зазначаються у формі пропозиції (рекомендації) і мають відображати кінцеву мету вжитих заходів, а не можливі шляхи її досягнення (тобто "стягнути", "відшкодувати", "повернути", а не "провести претензійно-позовну роботу" чи "вжити заходи"). При цьому слід пам'ятати, що будь-які корегування в бухгалтерському обліку є вторинними по відношенню до відповідних господарських операцій.

Тобто, і ДФІ України у цьому листі вказує на необхідність зазначення у вимозі способів усунення виявлених порушень.

Враховуючи викладене, суд вважає, що наведені недоліки в реалізації суб'єктом владних повноважень управлінської функції у спірних правовідносинах є суттєвими, не можуть бути усунуті судом при вирішенні адміністративного спору з огляду на положення ст.ст.6, 8, 19 Конституції України, а відтак, є окремими, самостійними і достатніми підставами для висновку про протиправність оскаржуваної вимоги.

Відповідно до положень ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підсумовуючи викладене, а також враховуючи установлену невідповідність листа-вимоги Інспекції від 30.11.2015 р. № 46-12/992 в цілому критеріям законності, які висуваються законодавством до рішення суб'єкта владних повноважень, через відсутність чіткого викладення суті владного припису, мети та способу усунення виявлених ревізією порушень та покладення на позивача загального неконкретизованого обов'язку вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання, суд вважає позовні вимоги позивача щодо скасування вимоги обґрунтованими.

При цьому суд звертає увагу на те, що хоча оскаржувана вимога Інспекції і містить висновки про завдання збитків і їх розмір, проте в даному конкретному випадку суд позбавлений можливості врахувати правову позицію Верховного Суду України щодо застосування норм Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", яка викладена, зокрема, у постановах від 15 квітня 2014 року у справах №№ 21-40а14, 21-63а14, від 13 травня 2014 року у справі № 21-89а14, від 20 травня 2014 року у справі № 21-93а14 та інших і полягає у тому, що у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а пред'явлені Інспекцією вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх стягнення не породжують безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як чітко видно зі змісту листа-вимоги Інспекції від 30.11.2015 р. № 46-12/992, відповідач безпосередньо та однозначно не вимагає усунути виявлені порушення саме шляхом відшкодування (стягнення) збитків, а лише вказує, що порушення повинні бути усунуті "у встановленому законодавством порядку".

У зв'язку з цим суд не може беззаперечно оцінити вказану вимогу як таку, що вказує на необхідність відшкодування позивачем збитків, а тому не може прийти до висновку, що вона необов'язкова для виконання позивачем і не створює для нього правових наслідків, що мало б наслідком відмову у задоволенні адміністративного позову.

Згідно ч.1, 2 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення, оскільки відповідачем не доведено правомірність свого рішення у формі листа-вимоги від 30.11.2015 р. № 46-12/992.

Частиною 1 статті 94 КАС України визначено, що якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Таким чином, сплачений Красненською сільською радою Скадовського району Херсонської області судовий збір у розмірі 1218 грн. підлягає стягненню на користь позивача з Державної фінансової інспекції в Херсонській області за рахунок її бюджетних асигнувань шляхом безпірного списання.

Керуючись ст.ст.8, 9, 12, 19, 71, 158-163, 167 КАС України, суд -

постановив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу від 30.11.2015 р. № 46-12/992 "Щодо усунення порушень законодавства".

Стягнути з Державної фінансової інспекції в Херсонській області за рахунок її бюджетний асигнувань на користь Красненської сільської ради Скадовського району Херсонської області () судовий збір у сумі 1218 (одна тисяча двісті вісімнадцять) грн.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України чи прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 19 лютого 2016 р.

Суддя Бездрабко О.І.

кат. 9.3