Справа № 2а-11888/10/1370
Суддя: Амєлін С.Є.
Дата ухвалення: 2016-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" лютого 2016 р. м. Київ К/9991/22768/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Амєліна С.Є. - головуючого,

Ємельянової В.І.,

Загороднього А.Ф.,

секретар судового засідання Іванова Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Львівської митниці на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 травня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2012 року в справі за позовом ОСОБА_4 до Державної митної служби України, Львівської митниці про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

в с т а н о в и л а :

У грудні 2010 року ОСОБА_4 звернувся в суд з вказаним адміністративним позовом, в якому зазначав, що у листопаді 2010 року був звільнений з посади начальника відділу митного оформлення №4 митного поста «Мостиська» Львівської митниці на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» (за порушення Присяги державного службовця).

Просив суд скасувати наказ голови Державної митної служби України від 24 листопада 2010 року №2189-к у частині припинення перебування на службі в митних органах, поновити на посаді начальника відділу митного оформлення №4 митного поста «Мостиська» Львівської митниці та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 27 травня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2012 року, позов задоволено: визнано протиправним наказ голови Державної митної служби України від 24 листопада 2010 року №2189-к «По особовому складу» в частині припинення перебування на службі в митних органах; поновлено на посаді начальника відділу митного оформлення № 4 митного поста «Мостиська» Львівської митниці з 25 листопада 2010 року; зобов'язано Львівську митницю виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 листопада 2010 року по 27 травня 2011 року в сумі 31 178,50 грн.

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, Львівська митниця просила суд скасувати судові рішення та постановити нове про відмову в задоволенні позову.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 проходив публічну службу на посаді начальника відділу митного оформлення №4 митного поста «Мостиська» Львівської митниці.

Наказом голови Державної митної служби України від 16 листопада 2010 року №311-в з метою перевірки організації роботи Львівської митниці щодо здійснення митного контролю у пунктах пропуску через митний кордон України, відділах митного оформлення, стану роботи служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, проведення службових розслідувань та перевірок, перевірки звернень та скарг громадян, організації взаємодії з іншими правоохоронними органами, відряджено з 16 листопада 2010 року до особливого розпорядження до Львівської митниці робочу групу.

Актом №21/2010-п від 24 листопада 2010 року за результатами перевірки було встановлено, що начальником відділу митного оформлення №3 митного поста «Мостиська» Львівської митниці ОСОБА_4 не було здійснено належного контролю за службовою діяльністю підлеглого особового складу відділу, що призвело до переміщення окремих товарів через митний кордон України з уникненням від оподаткування та порушенням встановленого порядку ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України, передбаченого Законом України «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України»; створення обставин, які сприяли можливості незаконного переміщення на митну територію України окремих товарів. Тобто, ОСОБА_4 не було забезпечено належного виконання своїх службових обов'язків, передбачених пунктами 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.14, 2.27, 2.30, 2.33, 2.34, 2.36 посадової інструкції начальника відділу митного оформлення №4 митного поста «Мостиська» Львівської митниці.

Наказом голови Державної митної служби України від 24 листопада 2010 року №2189-к припинено 25 листопада 2010 року перебування на державній службі в митних органа ОСОБА_4 за порушення Присяги державного службовця на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».

Вирішуючи спір суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не надано доказів на підтвердження порушення позивачем посадових обов'язків чи вчинення ним дій, які є порушенням Присяги державного службовця.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального й процесуального права, правової оцінки обставин справи колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Відповідно до статті 413 Митного кодексу України особи, які вперше зараховуються на посади державної служби у митних органах, спеціалізованих митних установах та організаціях, приймають Присягу державного службовця.

Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону України «Про державну службу»: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України «Про державну службу» за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Згідно зі статтею 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу».

Відповідно до частини другої статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Дисциплінарний статут, який затверджується законом.

В абзаці першому преамбули Дисциплінарного статуту митної служби України зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».

Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

З огляду на положення статей 21, частини першої статті 22 Статуту, статей 14, 17, 30 Закону України «Про державну службу» за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону України «Про державну службу», найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, Митним кодексом України, а в частині, що ним не регулюється, - Законом України «Про державну службу». Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону України «Про державну службу» можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту.

Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.

Припинення державної служби за порушення Присяги може застосовуватися тільки у крайніх випадках, коли дисциплінарний проступок містить ознаки саме такого порушення і заходи дисциплінарного стягнення, на переконання уповноваженої вирішувати питання про відповідальність посадової особи, є недостатніми чи попереднє їх вжиття не дало бажаного результату. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій прийшли до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог щодо поновлення позивача на посаді, оскільки його звільнення на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» не можна визнати законними та обґрунтованим.

Аналогічна правова позиція була неодноразово висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема в постановах від 21 січня 2014 року (справа № 21-479а13) та від 30 вересня 2014 року (справа №21-415а14).

Проте визначаючи суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд першої інстанції не звернув увагу на те, що з 20 листопада по 03 грудня 2010 року позивач був тимчасово непрацездатним, що впливає на розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

У обґрунтування касаційної скарги відповідач посилався на те, що порядок нарахування та виплати середнього заробітку за час лишеного прогулу та за період перебування в стані тимчасової непрацездатності регулюється різними нормативно-правовими актами, обчислюється у різному розмірі та здійснюється за рахунок роботодавця або Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Середній заробіток згідно з частиною першою статті 27 Закону України «Про оплату праці» визначається за правилами, закріпленими у Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100.

Відповідно до абзацу 3 пункту 2 Порядку у всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час.

Пунктом 8 Порядку передбачено порядок розрахунку виплат. Так, нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

У той же час Порядком обчислення середньої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення) для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2001 року №1266, визначено правила обчислення середньої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення) для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, а також оплати перших п'яти днів тимчасової непрацездатності за рахунок коштів підприємства, установи, організації чи фізичної особи, яка використовує працю найманих працівників.

Розрахунковим періодом, за який обчислюється середня заробітна плата (дохід, грошове забезпечення) для застрахованих осіб (включаючи осіб, які працюють неповний робочий день (робочий тиждень) та добровільно застрахованих осіб), є останні шість календарних місяців (з першого до першого числа), що передують місяцю, в якому настав страховий випадок (абзац 1 пункту 4 Порядку).

Таким чином обчислення середньої заробітної плати для виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу та для оплати днів тимчасової непрацездатності врегульовано різними Порядками та з урахуванням різних розрахункових періодів.

Судами попередніх інстанцій для обчислення середньої заробітної плати позивача було взято дані довідки Львівської митниці від 19 січня 2011 року № 23/13-27, відповідно до якої середньомісячна заробітна плата станом на день звільнення становила 5 278,25 грн., середньоденна - 245,50 грн. Проте у даній довідці не зазначено за який період було її обчислено (за останні два чи шість місяців).

Касаційний суд не має повноважень встановлювати обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, зокрема встановити розмір середнього заробітку, тому судові рішення в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягають скасуванню, а справа в цій частині направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 221, 223, 224, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Львівської митниці задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 травня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2012 року в частині, що стосується стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

У решті судові рішення залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Судді: