Справа № 2а-0770/3688/12
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2016-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2016 року Справа № 876/7667/13

876/7670/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судового засідання Андрушківа І.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року та додаткову постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2013 року та Державної фінансової інспекції в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року у справі за позовом Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації до Ужгородської об'єднаної державної фінансової інспекції, Державної фінансової інспекції в Закарпатській області про визнання незаконними висновків по акту ревізії та їх вимог,-

В С Т А Н О В И В:

18.12.2012 року Відділ освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації звернувся в суд з адміністративним позовом до Ужгородської об'єднаної державної фінансової інспекції, Державної фінансової інспекції в Закарпатській області, в якому просив: визнати незаконними висновки по акту ревізії від 05.10.2012 року № 07-810/78 Ужгородської об'єднаної державної фінансової інспекції та їх вимоги від 08.11.2012 року № 01-13/1053 щодо усунення порушень в частині виплат премій, відпускних працівникам відділу освіти, в тому числі заробітної плати сумісникам, оплата внесків до державних цільових фондів; визнати незаконними висновки Державної фінансової інспекції в Закарпатській області по даному акту ревізії в частині порушень при здійсненні державних закупівель.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що Ужгородською об'єднаною державною фінансовою інспекцією було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності відділу освіти у справах національностей Ужгородської РДА за період з 01.10.2010 року по 01.07.2012 року, про що було складено акт «Про результати ревізії фінансово-господарської діяльності Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської РДА за період з 01.01.2009 року по 01.07.2012 року» № 07-810/78 від 05.10.2012 року. Дану ревізію було розпочато 09.07.2012 року та завершено 01.10.2012 року. За результатами ревізії виявлено ряд порушень, що відображено в акті ревізії на загальну суму 434252,68 гривень, в тому числі: як незаконних виплат премій працівникам відділу освіти у сумі 298742,84 грн. та 115652,03 грн. як незаконно виплачена сума внесків до державних цільових фондів по незаконно виплачених сумах премій.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано пункт 2.1 вимоги № 01-13/1053 від 08.11.2012 року в частині забезпечення відшкодування зайво виплачених коштів, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи щодо їх повернення, в сумі 4780,70 грн. внаслідок проведення оплати праці за невідпрацьований час. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Додатковою постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2013 року позовну вимогу про визнання незаконною вимоги від 08.11.2012 року № 01-13/1053, щодо усунення порушень в частині оплати внесків до державних цільових фондів в розмірі 115 652,03 задоволено частково. Визнано незаконним п. 3.2 вимоги - по зайво сплаченим внескам до державних цільових фондів в сумі 1735, 39 грн.

Не погодившись з вищенаведеними постановами, Відділ освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувані постанови та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова є незаконною та необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Також, не погодившись з постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року, Державна фінансова інспекція в Закарпатській області подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації слід залишити без задоволення, а апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області задовольнити повністю з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, централізованою бухгалтерією Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації здійснюється облік видатків 54-х закладів освіти, з яких 22 - ЗОШ І ступеня, 15 - ЗОШ І-ІІ ступенів, 17 - ЗОШ І-ІІІ ступенів, Ужгородський районний центр дитячої творчості, методичний кабінет, дитяча юнацько - спортивна школа, групи по обслуговуванню шкіл та централізованої бухгалтерії.

Згідно Довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України № 2494 від 09.09.2005 року, виданої Головним управлінням статистики у Закарпатській області, Відділ освіти є юридичною особою, що знаходиться за адресою: Закарпатська область, місто Ужгород, вулиця Волошина, 35, підпорядкована Ужгородській РДА.

Відповідно до п. 2.4.1.1 Плану контрольно - ревізійної роботи Ужгородської ОДФІ на ІІІ квартал 2012 року та на підставі направлень від 09 липня 2012 року № 73 від 26.07.2012 року №79,80 та від 26.09.2012 року №10, виданих начальником Ужгородської ОДФІ, інспекторами Ужгородської об'єднаної державної фінансової інспекції було проведено планову ревізію фінансово - господарської діяльності відділу освіти у справах національностей Ужгородської РДА за період з 01.10.2010 року по 01.07.2012 року, про що було складено акт «Про результати ревізії фінансово-господарської діяльності Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської РДА за період з 01.01.2009 року по 01.07.2012 року» № 07-810/78 від 05.10.2012 року(том 1, а.с. 10-53). Дану ревізію було розпочато 09.07.2012 року та завершено 01.10.2012 року (враховуючи призупинення з 10.08.2012 року по 25.09.2012 року для проведення зустрічних перевірок). Про початок ревізії позивача було повідомлено листом від 21.06.2012 року № 01-13/601.

Відділом освіти було надіслано заперечення від 17.10.2012р. № 05-01/1158(том 1, а.с.54-59). За результатами їх розгляду Ужгородська ОДФІ складено висновок на заперечення по акту ревізії від 06.11 2012 року № 01-09/1045(том 1, а.с.60-77).

Приймаючи оскаржувану постанови суд першої інстанції прийшов до висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Однак, колегія суддів не погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за № 34/18772), згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС.

За змістом частини першої статті 13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення), Інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Інспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Інспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Інспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду України, яка викладена в постанові від 23.06.2015 року у справі № 818/1858/14.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані постанови слід скасувати, оскільки вони прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області задовольнити повністю.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2013 року у справі № 2а-0770/3688/12 та додаткову постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2013 року у справі № 2а-0770/3688/12 - скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Відділу освіти та у справах національностей Ужгородської районної державної адміністрації відмовити повністю.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили.

Головуючий: О.Б. Заверуха

Судді: О.М. Гінда

В.В. Ніколін