Справа № 461/6408/15-а,2а/461/334/15
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2016-02-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2016 року Справа № 876/10743/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Затолочного В.С.,

суддів Костіва М.В., Улицького В.З.,

за участі секретаря судового засідання Нефедової А.О.,

представника позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Піскун А.Й.,

представників третьої особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6,

прокурора Шимін Н.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Виконавчого комітету Львівської міської ради, Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на постанову Галицького районного суду м. Львова від 25.09.2015 року у справі за позовом ОСОБА_7 до Виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним, нечинним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_7 (далі - Позивач, ОСОБА_7.) звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - Відповідач, Виконком) про визнання протиправною бездіяльності щодо неопублікування рішення від 09.12.2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» (далі - Рішення № 1311, спірне рішення), визнання протиправним, нечинним та скасування даного рішення.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 25.09.2015 року позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Виконкому щодо не опублікування Рішення № 1311, визнано протиправним та скасовано спірне рішення. В решті позовних вимог суд відмовив.

Постанову суду першої інстанції оскаржили Відповідач, а також Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, подавши на неї апеляційні скарги, просять скасувати дане судове рішення та ухвалити нове про відмову в позові.

Апелянти в апеляційній скарзі посилаються на порушення судом норм процесуального та матеріального права, які призвели до невірного вирішення справи.

Зокрема, Виконком в апеляційній скарзі зазначає, що Позивачем пропущено строк звернення до адміністративного суду і поважні причини пропуску строку відсутні. Спірне рішення винесене Відповідачем в межах його повноважень та у відповідності до чинного на час його винесення законодавства України.

В апеляційній скарзі Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу також зазначається про відповідність спірного рішення вимогам чинного законодавства України. Крім того, дані апелянти звертають увагу на те, що Рішення № 1311 було належним чином та своєчасно оприлюднене. На думку Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу постанова суду від 25.09.2015 року порушує їх права, тому що в межах історичного ареалу розміщений ансамбль синагоги, який складає частину історичного єврейського кварталу, який разом з іншими об'єктами, розташованими в історичному центрі міста Львова, внесений до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Скасування Рішення № 1311 може вплинути на збереження даних об'єктів, а отже порушує права апелянтів і, крім того, впливає на виконання державою Україна зобов'язань щодо збереження культурної спадщини.

Вислухавши суддю-доповідача, представників апелянтів та прокурора, які наполягали на задоволенні апеляційних скарг, представника позивача, який проти задоволення апеляційних скарг заперечував, дослідивши обставини справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційні скарги підлягають до задоволення з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 09.12.2005 року Виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова».

Відповідно до даного рішення Відповідача затверджені опрацьовані інститутом «Укрзахідпроектреставрація» межі історичного ареалу та зона регулювання забудови м. Львова, визначено порядок виготовлення проектної документації на будівництво та реконструкцію будівель та споруд в межах історичного ареалу, порядок проведення нового будівництва в історичному ареалі, зазначено про необхідність врахування затверджених меж історичного ареалу та зони регулювання забудови при опрацюванні генерального плану міста Львова.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення не було опубліковане в офіційних друкованих виданнях, а також, що дане рішення суперечить Закону України «Про охорону культурної спадщини», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обстеження господарської діяльності на території ареалів населених місць, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318 (далі - Порядок), Положенню про Міністерство культури України, затвердженому Указом Президента України від 06.04.2011 року № 388/2011.

Такі висновки суду першої інстанції не відповідають матеріалам справи та положенням чинного законодавства.

Спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України), а стаття 171 КАС України закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 171 КАС України). Отже, коло осіб, які вправі звернутися з позовом у розглядуваних справах, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в ч. 1 ст. 104 КАС України - особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Проте, згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав особи у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень, його протиправними діями чи бездіяльністю особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язковою умовою визнання акта недійсним, а дій чи бездіяльності протиправними є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі, а також невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Ні Позивачем в позовній заяві, ні судом в оскаржуваній постанові не наведено жодних доводів про наявність у Позивача порушеного права внаслідок винесення Виконкомом Спірного рішення та його не опублікування, що є самостійною підставою для відмовив в позові, оскільки відповідно до приписів частини першої статті 2 КАС України особа звертається до суду саме за захистом своїх порушених або оспорюваних прав та охоронюваних законом інтересів.

Порядок прийняття рішень органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами, вступ їх у дію та оприлюднення врегульовані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В силу вимог пунктів 6 та 11 ст. 59 даного Закону виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Дане питання також врегульоване Регламентом Виконавчого комітету Львівської міської ради, затвердженим Рішенням від 11.12.2002 року № 527, зокрема підпунктами 1.26, 4.36, 4.37, 5.3, 5.4: для отримання інформації про прийняті рішення, отримання офіційних копій нормативних актів зацікавлені особи звертаються до керуючого справами виконкому. Інформацію та коментарі для представників засобів масової інформації надає відповідний уповноважений виконавчий орган ради; ознайомлення з протоколом засідання виконкому, отримання офіційних копій рішень, виписок з них зацікавленими особами проводиться за їх письмовою заявою на ім'я керуючого справами виконкому та з його дозволу (погодження); офіційну інформацію засобам масової інформації про порядок денний, час і місце проведення засідання виконкому, розглянуті питання і прийняті рішення подає виконавчий орган ради, відповідальний за зв'язки із ЗМІ. Тести рішень та проекти порядків денних розміщуються на WWW-сторінці міської ради і виконкому; рішення виконавчого комітету набирає чинності з моменту його прийняття та підписання міським головою, якщо виконком або чинне законодавство не встановлюють іншого терміну введення його в дію; рішення виконавчого комітету, яке встановлює певні правила, порядок дій, затверджує певне положення, набирає чинності з моменту його оприлюднення у засобах масової інформації (в т.ч. і електронних).

Спірне рішення розміщене на офіційному сайті Львівської міської ради, там же розміщено і Генеральний план з пояснювальною запискою та основними кресленнями, в т.ч. «Охорона історичного середовища».

Таким чином, Рішення № 1311 оприлюднене відповідно до вимог п. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламенту Виконавчого комітету Львівської міської ради.

Будь-яких інших вимог щодо порядку оприлюднення рішення виконкомів міських рад законодавством, що діяло на момент виникнення спірних правовідносин не передбачалось.

Визнаючи протиправною бездіяльність Виконкому щодо не опублікування Рішення № 1311, суд першої інстанції послався на положення ст.. 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» і зазначив, що законодавство України вимагає обов'язкового опублікування актів органів місцевого самоврядування в офіційних друкованих виданнях. Не опублікований нормативно-правовий акт не може набрати законної сили.

Разом з тим, названий законодавчий акт не визначає порядку набрання чинності актами органів місцевого самоврядування, а лише передбачає порядок всебічного і об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, є складовою частиною законодавства України про інформацію (преамбула до Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».

Як вбачається із Рішення № 1311, воно прийняте на підставі пунктів 2 та 3 ст. 6 та ст.. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та на виконання Порядку.

Відповідно до ст.. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції на час ухвалення спірного рішення) з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, комплексів (ансамблів), навколо них повинні встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Таким чином, відповідно до цієї норми, на центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини - Міністерство культури і туризму України станом на 2005 рік покладався лише обов'язок встановлення порядку визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них.

Пунктом 16 Порядку передбачено, що для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих правил забудови. Розроблення місцевих правил забудови є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Для зазначених міст місцеві правила забудови затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури, Держбудом або уповноваженими ними органами охорони культурної спадщини.

Судом першої інстанції не враховано, що Рішенням № 1311 затверджувалась зона регулювання забудови міста Львова, а отже висновок суду щодо перевищення Відповідачем своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення не узгоджується з обставинами справи.

Згідно пункту 2 Порядку Міністерству культури і мистецтв, Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування зобов'язано забезпечити протягом 2002-2004 років визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць.

Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць.

Пунктом 1 Спірного рішення Виконкомом затверджено опрацьовані інститутом «Укрзахідреставрація» (спеціальною науково-проектною організацією) на замовлення управління охорони історичного середовища (уповноважений орган охорони культурної спадщини) межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м. Львова.

Крім того, відповідно до пункту 12 Порядку (в редакції, чинній на час винесення Спірного рішення) визначені науково-практичною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом культурної спадщини та затверджуються Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини.

Тому висновок суду першої інстанції про те, що на час винесення Рішення № 1311 межі історичних ареалів мали затверджуватись Мінкультури, не узгоджується з нормами матеріального права, а отже Виконком при ухваленні Спірного рішення не перебрав на себе повноважень цього міністерства.

Посилання суду першої інстанції на Положення про Міністерство культури України, затверджене Указом Президента України від 06.04.2011 року № 388/2011, також безпідставне, оскільки на час прийняття Виконкомом рішення № 1311 діяло Положення про Міністерство культури і туризму України, затверджене Указом Президента України від 02.12.2005 року № 1688/2005, відповідно до якого серед повноважень Міністерства культури і туризму України відсутні повноваження щодо затвердження меж історичних ареалів.

Приймаючи Рішення № 1311, Виконком діяв в межах повноважень, визначених Постановою Кабінету Міністрів України від 15.11.1997 року № 1266 «Про комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова» (далі - Програма), та на виконання Програми.

Статус міста Львова, як історичного центру, було відображено в Постанові Ради Міністрів УРСР від 12.06.1975 № 297, якою затверджено Державний історико-архітектурний заповідник у центральній частині м. Львова, яка є чинною.

На виконання даної постанови Виконавчим комітетом Львівської обласної ради трудящих 09.07.1975 року прийнято рішення № 321, яким затверджено Положення про Державний історико-архітектурний заповідник та у Додатку 1 до рішення визначено його межі.

Львівською міською радою 24.06.1993 року прийнято ухвалу № 27, якою встановлено межі історико-архітектурної заповідної території м. Львова.

З метою поліпшення збереження історичної забудови в центральній частині м. Львова Президентом України 02.07.1997 року видано Указ № 603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині м. Львова» № 603/97.

На виконання зазначеного Указу Кабінетом Міністрів України прийнято Програму. Реалізацію заходів якої доручено Львівській обласній державній адміністрації та Виконкому.

Програмою, серед іншого, передбачено проведення науково-дослідних та вишукувальних робіт, виготовлення необхідної містобудівної та проектно-кошторисної документації, коригування історико-архітектурного плану, розроблення необхідної містобудівної і проектно-кошторисної документації.

Межі історичного центру м. Львова, внесеного до Списку Світової спадщини ЮНЕСКО, та межі історико-архітектурного заповідника визначені також Проектом зведених зон охорони історичного середовища м. Львова, розробленим у 2001 році, та відкориговані у 2005 році інститутом «Укрзахідреставрація». Згаданий проект є частиною Генерального плану м. Львова (розділи «Охорона історичного середовища). Зони історичного середовища м. Львова залишилися незмінними і після коригування генерального плану міста у період 2008-2012 років.

Відповідно до статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.. 14 Закону України «Про основи містобудування» питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації віднесено до компетенції виконавчих органів міських рад.

Так, до відання виконавчих органів міських рад належать, зокрема, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; координація на відповідній території діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів; організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії, культури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції, чинній на час ухвалення Спірного рішення) до компетенції виконавчих органів міських ради у сфері містобудування належать: визначення згідно з рішенням відповідної ради території, вибір, вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; встановлення в межах своїх повноважень на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; охорона культурної спадщини.

Також колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду звертає увагу на те, що ст.. 4 Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР 04.10.1988) визначає, що кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов'язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культур і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї.

Відповідно до вступної частини Програми до ЮНЕСКО подані матеріали для внесення історичного центру міста Львова до Списку Всесвітньої спадщини, у межах, визначених постановою Ради Міністрів УРСР від 12.06.1975 року № 297.

30.11.1998 на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова в межах та з охоронними зонами історичних ареалів внесено до Списку Всесвітньої спадщини (об'єкт № 865).

Згідно з п. 107 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину хоча буферні (охоронні) зони зазвичай не є частиною надбання, запропонованого для занесення, будь-яка зміна буферної зони, здійснена після надбання до Списку всесвітньої спадщини, має бути схвалена Комітетом всесвітньої спадщини.

Україна як держава, яка внесла пам'ятку до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, згідно з п. 172 зазначених Провідних настанов добровільно взяла на себе зобов'язання з інформування Комітету всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, що охороняється Конвенцією, значні роботи з відновлення чи нового будівництва, які могли б вплинути на цінність об'єкта всесвітньої спадщини.

Територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини міста Львова та території собору св.. Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу. Тому скасування Спірного рішення Виконкому може призвести до порушення Україною зобов'язань, взятих на себе зобов'язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини.

Аналізуючи доводи апеляційної скарги Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду вважає, що оскаржуване рішення порушує охоронювані законом права та інтереси даних апелянтів, оскільки відповідно до наявних в матеріалах справи Статутів даних організацій, що дані благочинні організації створені з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність.

В силу приписів статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні» пам'ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.

Права Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, як громадських організацій, на участь в охороні культурної спадщини гарантовані ст.. 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

На земельних ділянках в межах історичного центру міста Львова розташований ансамбль синагоги «Турей Загав».

Скасування Спірного рішення може потягнути за собою неможливість реалізації державою зобов'язань з охорони даного історично-архітектурного об'єкту.

Викладене вище свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції щодо пісдтавності позовних вимог. А тому оскаржене рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового про відмову в позові.

Стосовно доводів апеляційної скарги Виконкому щодо пропуску Позивачем строку звернення до суду, колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду вважає, що переконливих доказів тієї обставини, що Позивач був обізнаний більш ніж за півроку до звернення до суду про наявність оскаржуваного рішення у справі немає.

Керуючись ст.ст. 160 ч. 3, 196, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Львівської міської ради, Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу задовольнити.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 25.09.2015 року у справі № 461/64008/15-а скасувати.

Винести нову постанову, якою в позові ОСОБА_7 до Виконавчого комітету Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним, нечинним та скасування рішення відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В.С. Затолочний

Судді М.В. Костів

В.З. Улицький

Повний текст виготовлено 16.02.2016