Справа № 826/20381/13-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2016-01-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" січня 2016 р. м. Київ К/800/48694/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Калашнікової О.В.,

Суддів: Васильченко Н.В.,

Леонтович К.Г.

секретар судового засідання - Маджар О.М.

за участю

позивач - ОСОБА_2 та її представник - ОСОБА_3

представника відповідача - Державної екологічної інспекції у Київській області - Котов С.В.,

третьої особи - ОСОБА_5

представник третьої особи - ОСОБА_6

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2014 року у справі № 826/20381/13-а за позовом ОСОБА_2 до Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області, Державної інспекції сільського господарства у Київській області, Державної екологічної інспекції у Київській області, Управління водних ресурсів у місті Києві та Київській області, треті особи: Головне управління Державного комітету України із земельних ресурсів у Київській області, ОСОБА_5 про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_2 звернулася в суд з позовом до Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області, Державної інспекції сільського господарства у Київській області, Державної екологічної інспекції у Київській області, Управління водних ресурсів у м. Києві та Київській області, за участю третіх осіб: Головного управління Державного агентства земельних ресурсів у Київській області, ОСОБА_5, в якому просила:

- визнати незаконною бездіяльність та зобов'язати Державну інспекцію сільського господарства у Київській області притягнути до відповідальності в межах своїх владних повноважень голову Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області і ОСОБА_5 - винних у порушенні вимог земельного законодавства та вжити заходів в межах своїх владних повноважень щодо усунення встановлених Держсільгоспінспекцією порушень;

- визнати неправомірною відмову Луб'янської сільської ради змінити цільове призначення земельної ділянки (водовідвідний канал площею 0,02 га, що розташований між земельними ділянками по АДРЕСА_1, НОМЕР_2 та НОМЕР_1 в с. Луб'янка Бородянського району Київської області, що прилягає до АДРЕСА_1 та впадає у водовідвідний канал цієї вулиці і є його єдиною системою водовідведення) шляхом віднесення її до земель водного фонду;

- визнати неправомірним залишення Луб'янською сільською радою без розгляду клопотання позивача від 14 червня 2013 року та від 24 липня 2013 року про зміну цільового призначення згаданої земельної ділянки шляхом її віднесення до земель водного фонду;

- визнати неправомірною відмову Управління водних ресурсів у місті Києві та Київській області вжити заходів згідно своїх владних повноважень щодо зобов'язання Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області віднести зазначену земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою (встановити межі, визначити розмір смуг відведення та режим користування водовідвідним каналом, замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду);

- визнати неправомірною відмову Держекоінспекції у Київській області вжити заходів згідно своїх владних повноважень щодо зобов'язання Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області віднести зазначену земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою;

- зобов'язати Луб'янську сільську раду Бородянського району Київської області віднести спірну земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою;

- зобов'язати Луб'янську сільську раду Бородянського району Київської області погодити проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки водного фонду з Управлінням водних ресурсів у місті Києві та Київській області та з ГУ Держземагенства у Київській області;

- зобов'язати Луб'янську сільську раду Бородянського району Київської області вжити заходів щодо приведення цієї земельної ділянки у стан, який унеможливить спричинення стихійного лиха через шкідливу дію вод, у зв'язку з порушенням у використанні цього водовідвідного каналу.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 березня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2014 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями, ОСОБА_2 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що земельна ділянка, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, НОМЕР_2, належить ОСОБА_2 на праві приватної власності, з цільовим призначенням для ведення селянського господарства.

Указана земельна ділянка межує із земельною ділянкою, яка знаходиться по АДРЕСА_1 під НОМЕР_1, якою користується ОСОБА_5

Між цими ділянками знаходиться водовідвідний канал площею 0,02 га для відведення води з оточуючих полів в весняно-осінній період - природне пониження рельєфу, куди надходять поверхневі стоки.

У матеріалах справи наявні скарги позивача від 14 червня 2013 року та від 24 липня 2013 року, адресовані голові Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області, у яких позивач, зокрема, просила: віднести до земель водного фонду водовідвідний канал; встановити межі, визначити розміри смуг відведення та режим користування водовідвідним каналом; замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду; погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду, що встановлює розміри смуг відведення та режим користування водовідвідним каналом з Управлінням водних ресурсів у місті Києві та Київській області і Головним управлінням Держземагенства у Київській області; привести водовідвідний канал у стан, який унеможливить спричинення стихійного лиха через шкідливу дію вод, у зв'язку з порушенням у його використанні; провести відомчу інвентаризацію водовідвідної мережі в межах села Луб'янка Бородянського району Київської області, обстеження її технічного стану, встановлення відповідальних осіб за проведення експлуатаційно-доглядових робіт; забезпечити збереження водовідвідного каналу.

Судами встановлено, що Державною інспекцією сільського господарства у Київській області у серпні 2012 року проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства громадянином ОСОБА_5 при використанні вищезазначеної земельної ділянки, за результатами якої до Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області направлено клопотання від 18 жовтня 2012 року №06.1-34/33 про скасування рішення ХХVI сесії V скликання Луб'янської сільської ради від 24 грудня 2009 року та рішення ІІІ сесії VІ скликання Луб'янської сільської ради від 24 грудня 2010 року. У зв'язку із залишенням сільрадою вказаного клопотання без розгляду, Державною інспекцією сільського господарства у Київській області направлено до Бородянської районної прокуратури Київської області лист від 10 січня 2013 року №10-14/145 для вжиття заходів прокурорського реагування.

05 квітня 2013 року та 03 липня 2013 року позивач зверталася до Управління водних ресурсів у місті Києві та Київській області з проханням провести перевірку та зобов'язати Луб'янську сільську раду віднести до земель водного фонду водовідвідний канал, встановити межі, визначити розміри смуг відведення та режим користування названим водовідвідним каналом, замовити та погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду, привести названий водовідвідний канал у стан, який унеможливить спричинення стихійного лиха через шкідливу дію вод, у зв'язку з порушенням у його використанні.

Окрім того, 26 липня 2013 року позивачем подано скаргу до Державної екологічної інспекції у Київській області з проханням провести перевірку Луб'янської сільської ради в частині додержання нею вимог законодавства про використання та охорону земель, про охорону та раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, зобов'язати Луб'янську сільську раду віднести до земель водного фонду спірний водовідвідний канал, встановити межі, визначити розміри смуг відведення та режим користування водовідвідним каналом, замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду та погодити цей проект з Управлінням водних ресурсів у місті Києві та Київській області і Головним управлінням Держземагенства у Київській області, привести водовідвідний канал у стан, який унеможливить спричинення стихійного лиха через шкідливу дію вод, у зв'язку з порушенням у його використанні.

Вважаючи, що за наслідками розгляду її скарг відповідачами не вжито належних заходів в межах їх повноважень з метою усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, позивач звернулася до суду з вимогою про визнання дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень протиправними.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що суб'єкти владних повноважень в даній справі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Судами встановлено, що матеріали справи не містять жодних доказів на підтвердження отримання Луб'янською сільською радою скарг позивача від 14 червня 2013 року та від 24 липня 2013 року, у зв'язку з чим відсутня можливість встановлення факту залишення їх без розгляду та неправомірності дій сільради, а тому, позовні вимоги щодо визнання неправомірним залишення Луб'янською сільською радою без розгляду клопотань від 14 червня 2013 року та від 24 липня 2013 року про зміну цільового призначення земельної ділянки, шляхом їх віднесення до земель водного фонду не підлягають задоволенню.

Разом з тим, в касаційній скарзі позивач зазначає, що під час розгляду справи в суді першої інстанції подавав докази про отримання сільською радою зазначених скарг, які не були долучені до матеріалів справи. Копії документів додані до касаційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що попередніми судовими інстанціями не були встановлені фактичні обставини щодо подання звернень до сільської ради та не дана належна правова оцінка, чи порушено діями відповідача права та законні інтереси позивача і в чому полягають такі порушення.

Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій передчасно дійшли висновку про відмову у задоволені позову в цій частині., чим допустили порушення процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, а тому рішення суду апеляційної інстанції в цій частині підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Відповідно до підпункту 4 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України одним із принципів адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі.

Згідно з частиною першою статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Колегія суддів вважає, що судами вірно вказано про те, що не підлягають задоволенню вимоги щодо визнання неправомірною відмови Луб'янської сільської ради змінити цільове призначення земельної ділянки шляхом віднесення її до земель водного фонду, оскільки в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження фактичної відмови Луб'янської сільської ради змінити цільове призначення земельної ділянки шляхом віднесення її до земель водного фонду.

Судами попередніх інстанцій правильно вказано, що віднесення земельної ділянки до земель водного фонду та вчинення дій із зонування та землеустрою, погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду з Управлінням водних ресурсів у місті Києві та Київській області та Головним управлінням Державного агентства земельних ресурсів у Київській області, вжиття заходів щодо приведення спірної земельної ділянки у стан, який унеможливить спричинення стихійного лиха через шкідливу дію вод належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування. Суд не може втручатись у дискрецію (виключні повноваження) органу місцевого самоврядування, а тому позовні вимоги у цій частині також задоволенню не підлягають.

Щодо позовних вимог, звернених до Державної інспекції сільського господарства у Київській області, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (на даний час - Державна інспекція сільського господарства України) визначені статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Такі повноваження законодавцем поділені на групи, які стосуються:

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

- внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань;

- одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;

- видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів;

- участі у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель;

- вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам;

- вирішення інших питань відповідно до закону.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, аналіз наведених та інших положень Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» свідчить про те, що безпосереднє притягнення до відповідальності осіб винних у порушенні вимог земельного законодавства, не входить до повноважень Державної інспекції сільського господарства України та її територіальних органів.

Статтею 10 вказаного Закону передбачено, зокрема, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Судами встановлено, що Державною інспекцією сільського господарства у Київській області, за результатами перевірки дотримання вимог земельного законодавства громадянином ОСОБА_5 при використанні земельної ділянки по АДРЕСА_1, НОМЕР_1 в с. Луб'янка Бородянського району Київської області, до Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області направлено клопотання від 18 жовтня 2012 року №06.1-34/33 про скасування рішення ХХVI сесії V скликання Луб'янської сільської ради від 24 грудня 2009 року та рішення ІІІ сесії VІ скликання Луб'янської сільської ради від 24 грудня 2010 року.

У зв'язку з тим, що клопотання від 18 жовтня 2012 року №06.1-34/33 Луб'янською сільською радою залишено без розгляду, Державною інспекцією сільського господарства у Київській області направлено до Бородянської районної прокуратури Київської області лист від 10 січня 2013 року №10-14/145 для вжиття заходів прокурорського реагування.

Враховуючи приведені норми та встановлені обставини, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що Державною інспекцією сільського господарства у Київській області вжито необхідних заходів з метою усунення встановлених порушень земельного законодавства.

Щодо позовних вимог, звернених до Управління водних ресурсів у місті Києві та Київській області, судами встановлено, що листами вказаного управління від 29 квітня 2013 року №471 та від 19 липня 2013 року №755 надано інформацію про екологічну ситуацію на даній території та рекомендовано Луб'янській сільській раді земельну ділянку між садибами по АДРЕСА_1, НОМЕР_2 та НОМЕР_1 під водовідвідним каналом та смугами його відведення залишити землями загального користування, провести розчистку каналу, встановити з обох його сторін смуги відведення, необхідні для проведення експлуатаційних заходів та закріпити водовідвідний канал за конкретними особами для проведення планових доглядових робіт, а також зазначено про необхідність проведення відомчої інвентаризації існуючої водовідвідної мережі, обстеження її технічного стану.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, матеріали справи не містять доказів на підтвердження факту відмови Управління водних ресурсів у місті Києві та Київській області вжити заходів щодо зобов'язання Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області віднести земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою, а тому неможливо встановити правомірність чи неправомірність такої відмови, яку оскаржує позивач, що унеможливлює задоволення її вимог до Управління.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправною відмови Держекоінспекції у Київській області вжити заходів щодо зобов'язання Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області віднести спірну земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Державною екологічною інспекцією у Київській області в період з 12.09.2013 року по 13.09.2013 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами на території Луб'янської сільської ради, про що складено акт №001427 та листом від 13 вересня 2013 року №П-433/01-11 надано відповідь позивачу про вжиті заходи, що спростовує доводи позивача про бездіяльність Інспекції, яка полягає у не вжитті нею в межах своїх повноважень належних заходів щодо здійснення державного нагляду за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів.

Разом з тим, компетенція центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів визначена статтею 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Повноваження Державної екологічної інспекції України передбачені п. 4 Положення про таку, затвердженого указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 454/2011.

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що аналіз передбачених законодавством України повноважень Державної екологічної інспекції України та її територіальних органів свідчить про те, що до таких не відноситься вжиття заходів щодо зобов'язання органу місцевого самоврядування відносити земельні ділянки до земель водного фонду та вчиняти дії із зонування та землеустрою. Відтак, вимоги позивача, звернені до Держекоінспекції у Київській області про визнання протиправними відмови (до того ж матеріали справи не містять фактичних доказів такої відмови) у вжитті заходів щодо зобов'язання Луб'янської сільської ради Бородянського району Київської області віднести спірну земельну ділянку до земель водного фонду та вчинити відповідні дії із зонування та землеустрою, задоволенню не підлягають.

Зважаючи на вищезазначене, колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.

Відповідно до ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої або апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги дають підстави для висновку про неправильне застосування судами норм процесуального права, яке призвело до вирішення справи по неповно встановленим обставинам в частині позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2014 року скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання неправомірним залишення Луб'янською сільською радою без розгляду клопотання позивача від 14 червня 2013 року та від 24 липня 2013 року про зміну цільового призначення згаданої земельної ділянки шляхом її віднесення до земель водного фонду та направити справу на новий розгляд в цій частині до суду апеляційної інстанції.

В іншій частині рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя

Судді: