Справа № 826/3690/14
Суддя: Чалий С.Я.
Дата ухвалення: 2016-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 лютого 2016 року м. Київ К/800/36876/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі суддів:

Головуючого судді: Чалого С.Я.

Суддів: Гончар Л.Я.

Конюшка К.В.

секретар

судового засідання Зубенко Д.В.

за участю представників сторін:

позивача - Дишлюк В.В.

відповідача - Павлишин М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року у справі за позовом комунального підприємства "Володимирський ринок" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про скасування рішень,-

в с т а н о в и л а :

У березні 2014 року комунальне підприємство "Володимирський ринок" звернулося в суд з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві (правонаступник Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України), в якому просило визнати протиправними та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.12.2013 року про заборону експлуатації нежитлових приміщень до усунення порушень, а також постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.09.2013 року №418/13/1 за експлуатацію будівлі без прийняття її в експлуатацію в розмірі 1 032 300 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 29 квітня 2014 року позов в частині визнання протиправним та скасування припису залишено без розгляду.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 29 квітня 2014 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності №418/13/1 від 24 вересня 2013 року.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням апеляційного суду, відповідач звернувся з касаційною скаргою та просить його скасувати, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами та підтверджується наявними у справі матеріалами, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил КП "Володимирський ринок" в м.Києві по вул.Горького (Антоновича) 115.

За результатами перевірки відповідачем складений Акт від 17 вересня 2013 року.

Перевіркою встановлено, що КП "Володимирський ринок" самочинно виконані будівельні роботи із реконструкції та капітального ремонту (відповідно до технічного паспорту БТІ від 11 грудня 2001 року), а саме: змінені техніко-економічні показники шляхом влаштування нових стін, перегородок, дверних прорізів, як у несучих конструкціях будівлі, так і у перегородках, виконані роботи з об'єднання приміщень шляхом демонтування стін, без документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт, крім того, споруда ринку експлуатується без прийняття його в експлуатацію відповідно до вимог законодавства України після виконання будівельних робіт з реконструкції та капітального ремонту. Встановлена V категорія складності зазначеного вище об'єкта.

За результатами перевірки відповідачем складений припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.09.2013 року, яким позивача зобов'язано з 17.09.2013 року заборонити експлуатацію нежитлових приміщень до усунення порушення відповідно до вимог чинного законодавства та до 17.10.2013 року усунути виявлені порушення відповідно до вимог чинного законодавства України.

Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.09.2013 року, згідно якого розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 24 вересня 2013 року.

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем прийнята постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №418/13/1 від 24.09.2013 року, якою комунальне підприємство "Володимирський ринок" визнане винним у вчинені правопорушення передбаченого абз.3 п.5 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладений штраф у сумі 1 032 300 грн. 00 коп.

Відповідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності прийнятої відповідачем постанови про застосування штрафу.

Так, згідно ч.ч.1, 2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За обставинами справи оскаржувана постанова прийнята згідно матеріалів Акту перевірки з підстав експлуатації споруди ринку без прийняття його в експлуатацію, відповідно до вимог законодавства України, після виконання будівельних робіт з реконструкції та капітального ремонту у порушення ч.8 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Вищенаведена стаття 39 Закону № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Дія даного Закону не поширюється на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів був врегульований вперше постановою Кабінету Міністрів України №449 від 5 серпня 1992 року, однак, дана постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З набуттям чинності Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" №208/94-ВР від 14 жовтня 1994 року - 15 листопада 1994 року, статею 1 встановлювалася відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, разом з тим, вказаний Закон не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплене у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності" від 22 грудня 2011 року №4220-VI, 19 січня 2012 року викладений у новій редакції Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Судами встановлено, що комунальним підприємством "Володимирський ринок" були проведені та завершені ремонтні роботи з внутрішнього часткового перепланування окремих приміщень функціонуючої споруди критого ринку без зміни зовнішньої конфігурації, із збереженням зовнішніх розмірів, несучих конструкцій і стін, із зміненою внутрішньої конфігурації окремих приміщень та додаванням перегородок, віконних і дверних прорізів у 2007 році.

Згідно статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, вказує на неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

Крім того, поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта" не може тлумачитися як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Частина 8 статті 39 Закону № 3038-VI з урахуванням змін встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Виходячи з вищенаведеного обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена певна відповідальність.

Аналогічна правова позиція була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постанові від 4 березня 2014 року у справі № 21-433а13.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно перевірки виявлені порушення позивачем приписів ч.8 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою встановлена заборона експлуатації закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством).

Оскільки, ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" набрав чинності 12 березня 2011 року, тобто після завершення робіт з ремонту споруди ринку та після початку його експлуатації у 2007 році, тому вказаний Закон не може застосовуватися до даних спірних відносин, а відповідачем не доведено, що період виконання ремонтних робіт споруди ринку та початку його експлуатації припадав на період після набрання чинності вказаним Законом та у період, коли був встановлений обов'язок вчинення дій по прийняттю в експлуатацію результатів таких робіт.

Відтак, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено наявності встановленої Законом заборони експлуатації об'єкту робіт та правомірності висновку щодо порушення позивачем вимог Закону, норми якого не мають зворотної дії.

З урахуванням наведеного посилання Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві на норму зазначеного Закону в оскаржуваній постанові свідчить про застосування норм Закону стосовно заборони експлуатації, які були відсутні у законодавстві станом на вказаний період 2007 року, що вказує на протиправність висновків відповідача та неправомірність прийняття оскаржуваного рішення.

Крім того, колегія суддів зазначає, згідно ч.11 ст 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" штраф може бути накладений на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що будівельні та ремонтні роботи були виконані комунальним підприємством "Володимирський ринок" у березні місяці 2007 року, а тому строк застосування адміністративно-господарських санкцій слід обраховувати починаючи з цієї дати.

При цьому, навіть у випадку вчинення позивачем порушення у сфері містобудівної діяльності, до нього не може бути застосований штраф на підставі даної норми Закону, згідно оскаржуваного рішення за спливом строку.

Крім цього, відповідно до статті 32 Закону №3038-VI усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналіз приписів наведеної статті у системному зв'язку з іншими нормами Закону № 3038-VI та Порядку дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Отже, Інспекція має повноваження на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Однак, в спірних правовідносинах, органом ДАБК для визначення категорії складності експертні дослідження не проводилися. Тобто, відповідачем не надано жодного доказу та документального підтвердження обґрунтованості визначення Інспекцією (встановлення об'єкту, що перевірявся) V категорії складності об'єкта будівництва у законодавчо-визначеному порядку, як і документального підтвердження використання під час перевірки матеріалів, що містять такі дані.

З урахуванням зазначеного, у даних правовідносинах відповідач діяв не у спосіб, що передбачений діючим законодавством.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що при розгляді справи судом апеляційної інстанції були повно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального та процесуального права. Доводи касаційної скарги висновків апеляційного суду не спростовують.

Відповідно до ст. 224 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчинення процесуальних дій.

Керуючись статтею 221, 223, 224, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2014 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237. 238, 239-1 КАС України.

Судді: