Справа № 522/4238/13-а
Суддя: Конюшко К.В.
Дата ухвалення: 2016-02-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 лютого 2016 року м. Київ К/800/40867/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Гончар Л.Я., Чалого С.Я.

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 05 березня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року

у справі № 522/4238/13-а

за позовом ОСОБА_2

до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради

третя особа ОСОБА_3

про визнання незаконними, скасування рішення та державного акту

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2013 року ОСОБА_2 звернулась до Приморського районного суду м. Одеси з адміністративним позовом до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_3, в якому з урахуванням уточнень позовних вимог, просила визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 29.02.2000 № 734-XXIII «Про передачу у приватну власність гр. ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0734 га за адресою: АДРЕСА_1, для дачного будівництва»; визнати незаконним та скасувати державний акт, виданий ОСОБА_3 на підставі рішення Одеської міської ради від 29.02.2000 № 734-XXIII «Про передачу у приватну власність гр. ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0734 га за адресою: АДРЕСА_1, для дачного будівництва»; визнати незаконним невиконання відповідачами ухвали Малиновського районного суду м. Одеси від 26.04.1999 про накладення арешту на земельну ділянку ОСОБА_3

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 05.03.2015 у задоволенні вказаного адміністративного позову відмовлено.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27.08.2015 рішення суду першої інстанції скасовано, а провадження у справі закрито.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_2 оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просила скасувати вказані судові акти з мотивів порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована серед іншого тим, що суд апеляційної інстанції безпідставно позбавив позивача доступу до правосуддя, оскільки у цьому позові ОСОБА_2 просить визнати незаконними рішення і дії відповідачів (суб'єктів владних повноважень), а жодних вимог щодо земельного спору з ОСОБА_3 не висуває. Водночас, ОСОБА_2 звертає увагу на те, що ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 17.07.2013 зупинено провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_2 до ДСК «Знамя» про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою до вирішення адміністративного спору у цій справі про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 29.02.2000 № 734-XXIII, до відновлення прав ОСОБА_2 на доступ до Малиновського районного суду м. Одеси для розгляду земельного спору. Крім того, касатор до матеріалів справи долучив копію ухвали Приморського районного суду м. Одеси від 20.11.2015 у справі № 522/23502/15-ц, якою ОСОБА_2 відмовлено у відкритті провадження за її позовом до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, третя особа: ОСОБА_3, про визнання незаконним невиконання ухвали суду, визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 29.02.2000 № 734-XXIII, скасування державного акту, оскільки такий позов не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 2 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у зв'язку з неприбуттям належним чином повідомлених про час і місце судового засідання осіб, які беруть участь у справі.

Згідно з частиною другою статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, у 1994 році ОСОБА_2 отримала у користування у ДБК «Знамя» земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1.

Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 26.04.1999 накладено арешт на земельні ділянки ОСОБА_4 та ОСОБА_5 та землі загального користування ДБК «Знамя», зупинено перереєстрацію та зміну установчих документів до вирішення питання у суді.

29.02.2000 Одеською міською радою прийнято рішення № 734-XXIII «Про передачу у приватну власність гр. ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0734 га за адресою: АДРЕСА_1, для дачного будівництва», пунктами 1, 2 якого вилучено із користування дачно-будівеленого кооперативу «Знамя» земельну ділянку площею 0,0734 га, за адресою: АДРЕСА_1, та передано безкоштовно у приватну власність гр. ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,0734 га, за адресою: АДРЕСА_1, для дачного будівництва.

Також пунктом 4 вказаного рішення зобов'язано Управління земельних ресурсів видати гр. ОСОБА_3 державний акт на право приватної власності на земельну ділянку відповідно до пункту 2 цього рішення.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що права, свободи чи інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин оспорюваними діями чи рішенням порушено не було.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що фактично цей спір виник між позивачем та третьою особою про право користування та власності на земельну ділянку, стосується встановлення меж і визнання незаконним державного акту на землю, а тому не є публічно-правовим і носить майновий характер, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Тобто, зазначений спір носить приватноправовий характер, Одеська міська рада, як власник землі вільна у виборі суб'єкта щодо надання йому цього права в порядку, встановленому законом. Водночас, відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не може погодитись з викладеним висновком суду апеляційної інстанції в повній мірі з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010 положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єктів владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Верховним Судом України у рішеннях від 11.11.2014 у справі № 21-493а14 та від 09.12.2014 у справі № 21-308а14 (із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України) зазначено, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 КАС України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного кодексу України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, які згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковими до виконання на території України.

Відповідно до статті 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогійній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26.05.2015 у справі № 2а/0470/9130/11 за позовом ОСОБА_6 до управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що у постанові Приморського районного суду м. Одеси від 05.03.2015 не надано жодної правової оцінки вимогам позивача про визнання протиправною діяльності щодо невиконання ухвали Малиновського суду про арешт земельних ділянок і заборону вчиняти дії. На це також не звернув увагу і суд апеляційної інстанції.

Зважаючи на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу і підтверджуються викладеними вище нормами права та установленими обставинами справи, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення та скасування рішення суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до цього суду.

Відповідно до частини першої статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Керуючись статтями 165, 210 - 231 КАС України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 2391 КАС України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

Л.Я. Гончар

(підпис)

С.Я. Чалий

Згідно з оригіналом помічник судді М.Р. Мергель