Справа № 2а-4175/11 (2а/205/20/15)
Суддя: Конюшко К.В.
Дата ухвалення: 2016-01-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 січня 2016 року м. Київ № К/800/28034/15 К/800/28036/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Гончар Л.Я., Зайця В.С.

за участю:

секретаря Маджар О.М.

представника позивача ОСОБА_2

представника відповідача неприбуття

третьої особи ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги ОСОБА_3 та ОСОБА_2 на постанову Ленінського районного суду м. Дніпропетровська від 27 січня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2015 року

у справі № 2а/205/20/15

за позовом ОСОБА_3

до Дніпропетровської міської ради

треті особи ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, товариство з обмеженою відповідальністю «Квартал»

про скасування рішення та скасування державного акта

В С Т А Н О В И В :

У травні 2011 року ОСОБА_3 звернулась до Ленінського районного суду м. Дніпропетровська з адміністративним позовом до Дніпропетровської міської ради, треті особи: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_2, товариство з обмеженою відповідальністю «Квартал», про скасування рішення від 16.10.2008 № 50/37 «Про передачу у власність земельних ділянок громадянам у Ленінському районі М.Дніпропетровська», в частині пунктів 1, 2, 3 Додатку 2 до вказаного рішення та скасування державного акту на право власності на земельну ділянку.

Постановою Ленінського районного суду м. Дніпропетровська від 27.01.2015, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.05.2015, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_3 та ОСОБА_2 оскаржили їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржники просили скасувати вказані судові акти з мотивів порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

У своїх запереченнях на касаційні скарги ОСОБА_7, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 просили залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а скарги - без задоволення.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх у судовому засіданні представників сторін, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційні скарги задоволенню не підлягають з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідно до змісту оспорюваного у цій справі рішення Дніпропетровської міськради від 16.10.2008 № 50/37 «Про передачу у власність земельних ділянок громадянам у Ленінському районі М.Дніпропетровська» його прийнято відповідачем на підставі заяв громадян та технічних матеріалів, що підтверджують розміри земельних ділянок. Цим рішенням затверджено технічні матеріали, що розроблені TOB «Квартал» та підтверджують розміри земельних ділянок, які пунктом 2 цього рішення були безоплатно передані у власність, у тому числі спільну сумісну, для обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд громадянам у Ленінському районі м. Дніпропетровська. Згідно з додатком № 2 громадяни ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 отримали у спільну сумісну власність земельну ділянку з загальнодержавним кадастровим номером - НОМЕР_1, площею 0,0915 га.

ОСОБА_3 на підставі договору купівлі-продажу, посвідченого 04.06.2009 приватним нотаріусом Дніпропетровського міського нотаріального округу, належить на праві власності квартира № 1, що розташована в будинку АДРЕСА_1, в якому також розташована квартира № 2, що складає 3/5 цього домоволодіння, яка належить третій особі у справі - ОСОБА_2 на праві власності, отриманого на підставі договору дарування. Сусіднє домоволодіння АДРЕСА_2 належить ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 по 1/3 частини у кожної та було отримано ними у спадщину після смерті їх матері ОСОБА_8 у 1995 році з оформленням свідоцтва про право на спадщину від 07.06.1999 та від 16.03.2003, а також з видачею їм виконкомом Дніпропетровської міськради свідоцтва про право власності від 19.05.2011.

На підставі оспорюваного рішення Дніпропетровської міськради від 16.10.2008 № 50/37 ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 видані державні акти на право власності на земельну ділянку по АДРЕСА_2. Оформленню зазначених актів передувала процедура встановлення існуючих зовнішніх меж земельної ділянки домоволодіння АДРЕСА_2, за результатами якої було складено акт від 21.03.2008, в якому зазначено про узгодження меж з власником на той час частини домоволодіння АДРЕСА_1 ОСОБА_9

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що права, свободи чи інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин не було порушено, а відповідач під час прийняття оспорюваного рішення діяв відповідно до вимог чинного на той час законодавства України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з викладеним висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до частин першої-другої статті 120 Земельного кодексу України (у чинній на час виникнення спірних відносин редакції) до особи, яка придбала житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення, у розмірах, встановлених договором.

Якщо договором про відчуження житлового будинку, будівлі або споруди розмір земельної ділянки не визначено, до набувача переходить право власності на ту частину земельної ділянки, яка зайнята житловим будинком, будівлею або спорудою, та на частину земельної ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.

Якщо житловий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, наданій у користування, то в разі їх відчуження до набувача переходить право користування тією частиною земельної ділянки, на якій вони розміщені, та частиною ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.

При переході права власності на будівлю та споруду до кількох осіб право на земельну ділянку визначається пропорційно часткам осіб у вартості будівлі та споруди, якщо інше не передбачено у договорі відчуження будівлі і споруди (ч. 4 цієї статті).

Згідно з частиною першою статті 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

Положеннями статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскільки на момент прийняття відповідачем оспорюваного рішення право позивача на об'єкт нерухомості, а відповідно і на використання земельної ділянки для його обслуговування, ще не існувало, то зазначене виключає і можливість вважати право позивача порушеним під час прийняття рішення відповідача від 16.10.2008 № 50/37 та, відповідно, необхідність відновлення такого права. Також суд касаційної інстанції бере до уваги те, що згідно з актом від 21.03.2008 межі домоволодіння АДРЕСА_2 були узгоджені з власником на той час частини домоволодіння АДРЕСА_1 ОСОБА_9

Отже, відсутність з боку відповідача факту порушення прав ОСОБА_3 у сфері публічно-правових відносин під час прийняття оспорюваного рішення від 16.10.2008 № 50/37 виключає можливість задоволення цього позову.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010 положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єктів владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.

Верховним Судом України у рішеннях від 11.11.2014 у справі № 21-493а14 та від 09.12.2014 у справі № 21-308а14 (із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України) зазначено, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, які згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковими до виконання на території України.

Відповідно до статті 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогійній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26.05.2015 у справі № 2а/0470/9130/11 за позовом ОСОБА_10 до управління Пенсійного фонду України в Апостолівському районі Дніпропетровської області про стягнення заборгованості.

Зважаючи на викладене, доводи касаційних скарг спростовуються викладеними вище нормами права та установленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для їх задоволення та скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 165, 210 - 231 КАС України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_3 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Ленінського районного суду м. Дніпропетровська від 27 січня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2015 року в цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

Л.Я. Гончар

(підпис)

В.С. Заяць

Згідно з оригіналом помічник судді М.Р. Мергель