Справа № 2а/2470/363/12
Суддя: Іваненко Я.Л.
Дата ухвалення: 2016-02-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" лютого 2016 р. м. Київ К/800/1291/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - судді суддів:Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Чернівецької обласної митниці, Державної митної служби України про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за касаційною скаргою Чернівецької обласної митниці на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2012 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року,

в с т а н о в и л а :

У лютому 2012 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Чернівецької обласної митниці, Державної митної служби України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати протиправним та скасувати наказ Державної митної служби України № 107-к від 25 січня 2012 року «По особовому складу Чернівецької обласної митниці» в частині припинення перебування ОСОБА_4 на державній службі в митних органах; поновити ОСОБА_4 на державній службі в митних органах України на посаді головного інспектора сектору митного оформлення № 5 митного поста «Вадул-Сірет» Чернівецької обласної митниці з 26 січня 2012 року; стягнути з Чернівецької обласної митниці на користь ОСОБА_4 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 26 січня 2012 року до фактично поновлення на посаді.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що його звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця є незаконним, оскільки єдиною підставою прийняття рішення про звільнення стала доповідна записка від 25 січня 2012 року, складена заступником директора Організаційно-розпорядчого департаменту Державної митної служби України Бойченко Т.Ю., висновки якої не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать положенням Дисциплінарного статуту митної служби України. Крім того, в порушення вимог Інструкції про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України, затвердженої наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 04 лютого 2011 року за № 154/18892, перед звільненням позивача наказ про призначення службового розслідування не видавався, письмові пояснення у відповідній формі не відбирались, акт службового розслідування не складався, що свідчить про порушення порядку застосування дисциплінарного стягнення. Також, позивач вказує на те, що його звільнено в період непрацездатності, оскільки з 23 січня 2012 року по 07 лютого 2012 року він перебував на стаціонарному лікуванні.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року, адміністративний позов задоволено.

У касаційній скарзі Чернівецька обласна митниця, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову.

Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 з 30 грудня 1997 року проходив державну службу в митних органах України, де працював на різних посадах. 30 грудня 1997 року ОСОБА_4 прийняв Присягу державного службовця.

20 січня 2012 року позивач призначений на посаду головного інспектора сектору митного оформлення № 5 митного поста «Вадул-Сірет» Чернівецької обласної митниці.

Наказом Державної митної служби України № 107-к від 25 січня 2012 року «По особовому складу Чернівецької обласної митниці» відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» за порушення Присяги державних службовців припинено перебування ОСОБА_4 на державній службі в митних органах з 26 січня 2012 року.

Підставою для прийняття даного наказу стала доповідна записка комісії Державної митної служби України від 25 січня 2012 року, складена за результатами роботи комісії по наданню практичної та методичної допомоги Чернівецькій обласній митниці в організації митного контролю та оформлення, реалізації заходів з питань справляння митних платежів, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, протидії корупції, а також кадрового забезпечення в Чернівецькій обласній митниці. У вказаній записці комісією запропоновано за порушення Присяги державних службовців відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» припинити перебування на державній службі в митних органах України, зокрема, головного інспектора сектору митного оформлення № 5 митного поста «Вадул-Сірет» Чернівецької обласної митниці ОСОБА_4

Підставою для такого висновку комісії в частині, що стосується позивача, були допущені ним порушення вимог законодавства України з питань митної справи та недобори митних платежів на загальну суму 707,78 грн., які сталися через несумлінне виконання службових обов'язків позивачем.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з безпідставності та необґрунтованості висновку відповідачів про порушення позивачем Присяги державного службовця, оскільки зазначені у наказі про звільнення позивача з посади та припинення перебування на державній службі порушення, які кваліфіковані як несумлінне виконання своїх посадових обов'язків, прямо підпадають під ознаки порушення службової дисципліни, визначені у пункті 1 статті 22 Дисциплінарного статуту митної служби України, за вчинення яких можуть бути застосовані види дисциплінарних стягнень, визначені статтею 23 цього Статуту, у тому числі й звільнення з митного органу. При цьому, в порушення вимог частини 3 статті 40 Кодексу законів про працю України оскаржуваний наказ винесено Державною митною службою України в період тимчасової непрацездатності позивача.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Відповідно до статті 413 Митного кодексу України посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині 2 статті 17 вказаного Закону: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини 1 статті 14 Закону України «Про державну службу» за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною 2 цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Відповідно до частини 2 статті 9 Закону України «Про державну службу» регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.

Згідно зі статтею 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом України «Про державну службу».

Відповідно до частини 2 статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.

В абзаці першому преамбули Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 06 вересня 2005 року № 2805-IV, зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог вищевказаного Закону.

Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція), пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.

Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.

За пунктом 1.4 Інструкції з'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу», Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу.

Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону України «Про державну службу», свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 вказаного Закону, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 вказаного Закону визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону України «Про державну службу» можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який входить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано.

Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судами попередніх інстанцій, в наказі № 107-к від 25 січня 2012 року «По особовому складу Чернівецької обласної митниці» не вказано, в чому полягає порушення ОСОБА_4 Присяги державного службовця. При цьому неможливість застосування щодо позивача положень Дисциплінарного статуту митної служби України відповідачами не мотивовано.

Оскільки у спірних правовідносинах відповідачі безпідставно кваліфікували порушення позивачем службової дисципліни як порушення Присяги, чим позбавили права на належний захист своїх законних прав та інтересів, суди дійшли обґрунтованого висновку про протиправність наказів про припинення перебування позивача на державній службі.

Зазначені висновки ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та відповідають правовій позиції Верховного Суду України, висловленій у справах цієї категорії, зокрема, у постановах Верховного Суду України від 21 травня 2013 року у справі № 21-403а12, від 04 червня 2013 року у справі № 21-167а13 та від 24 червня 2014 року у справі № 21-107а14.

В той же час, дійшовши висновку про незаконність звільнення позивача за порушення Присяги державного службовця та поновлюючи позивача на займаній посаді, суди попередніх інстанцій не з'ясували конкретно визначеної суми середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню на його користь.

Відповідно до частини 2 статті 235 Кодексу законів про працю України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Середній заробіток працівника згідно з частиною 1 статті 27 Закону України «Про оплату праці» визначається за правилами, закріпленими у Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок).

Із пункту 5 зазначеного Порядку вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом першим пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.

Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (абзац 2 пункту 8 Порядку).

З огляду на зміст наведених норм матеріального права колегія суддів доходить висновку, що суд, ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку за правилами, закріпленими у Порядку.

Згідно статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій зазначені положення Кодексу законів про працю України та Порядку не застосували, унаслідок чого їхні рішення в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не можна визнати законними та обґрунтованими.

Згідно частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права, зокрема статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині вирішення позовних вимог про стягнення з Чернівецької обласної митниці на користь ОСОБА_4 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 26 січня 2012 року до фактично поновлення на посаді підлягають скасуванню з направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Чернівецької обласної митниці задовольнити частково.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2012 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року в частині стягнення з Чернівецької обласної митниці на користь ОСОБА_4 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 26 січня 2012 року скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2012 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2012 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Я.Л. Іваненко

Судді: М.І. Мойсюк

В.В. Тракало