Справа № 826/23390/15
Суддя: Аліменко В.О.
Дата ухвалення: 2016-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

04 лютого 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Ткачук М.І,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Садівницького товариства «Ключі» та Державної екологічної інспекції у Київській області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної екологічної інспекції у Київській області про визнання протиправними дій, -

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Київській області, який обґрунтовував тим, що 25.08.2015 року звернувся до відповідача із заявою від 25.08.2015 щодо споруд, розташованих у прибережній захисній смузі на ділянці землі за кадастровим номером НОМЕР_1.

Відповідачем було відмовлено у розгляді вказаної заяви.

В позовній заяві ОСОБА_2 просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача; зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить Постанову суду першої інстанції скасувати та постановити по справі нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Також, з рішенням суду першої інстанції не погодилося Садівницьке товариство «Ключі», яке участі у розгляді справи не приймало, проте користуючись ч. 1 ст. 13 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яка передбачає, що особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, забезпечується право на апеляційне та касаційне оскарження рішень адміністративного суду у випадках та порядку, встановлених цим Кодексом - подає апеляційну скаргу.

Враховуючи зазначену норму законодавства, Садівницьке товариство «Ключі» (далі - СТ «Ключі) має право на апеляційне оскарження постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року у справі № 826/23390/15, оскільки суд першої інстанції вирішив питання про права, свободи, інтереси та обов'язки Товариства, оскільки СТ «Ключі» вищезазначену ділянку було виділено у довгострокове тимчасове користування для культурно-оздоровчих та рекреаційних цілей (розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 17.11.2010 № 1321).

На підставі зазначеного розпорядження між СТ «Ключі» та ДП «Вищедубечанське лісове господарство» укладено Договір на право довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками від 01.03.2012 року (далі - Договір).

Таким чином, земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1, на яку посилається позивач у своїй позовній заяві та суд першої інстанції у своєму рішенні, належить СТ «Ключі» на праві довгострокового тимчасового користування.

Свої вимоги апелянти аргументують тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права та надано невірну правову оцінку діям відповідача щодо правомірності відмови у розгляді заяви.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними у справі доказами, колегія суддів приходить до наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, дійсно, 25.08.2015 року ОСОБА_2 звернувся до Державної екологічної інспекції у Київській області із заявою щодо обстеження земельної ділянки, розташованої у прибережній захисній смузі за кадастровим номером НОМЕР_1, у заяві позивач просив:

1. Обстежити земельну ділянку за кадастровим номер НОМЕР_1;

2. Визнати протиправною забудову зазначеної земельної ділянки;

3. Скласти протокол про адміністративне правопорушення, передбаченого ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

4. Скласти постанову у справі про адміністративне правопорушення про накладення адміністративного стягнення, передбаченого ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення; або подати до відповідних органів матеріали перевірки зазначеної земельної ділянки та матеріали справи про адміністративне правопорушення - щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

5. Прийняти рішення про зупинення діяльності об'єктів на зазначеній земельній ділянці; вжити заходів до усунення порушень земельного законодавства на зазначеній земельній ділянці;

6. Повідомити письмово заявнику про результати перевірки заяви і суть прийнятого рішення в строки передбачені законом.

08 жовтня 2015 року позивач отримав лист №Р-495/09-24 від 24/09/2015 відповідача, в якому у задоволені вимог позивачу відмовлено на підставі статті 7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статей 31, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 158 Земельного кодексу України, статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до умов Договору на право довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками від 01.03.2012 року, на зазначеній ділянці СТ «Ключі» забезпечує належне підтримання санітарного стану ділянки, здійснюється цілодобова охорона з метою недопущення вчинення на ділянці незаконних рубок дерев та чагарників і інших порушень лісового законодавства, ведуться роботи способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів відповідно до вимог чинного законодавства.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, з наступних підстав.

Так, згідно ст.188 Земельного кодексу України, державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

У відповідності до ст.7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Тобто, з аналізу даних норм зрозуміло, що таким органом є Державна екологічна інспекція України.

Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N454/2011, визначено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, що входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Однак, колегія суддів звертає увагу, що відповідачем у даній справі є Державна екологічна інспекція у Київській області, яка відповідно до Відповідно до абзацу 1 п. 1 «Положення про Державну екологічну інспекцію у Київській області», затвердженого Наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 р. за № 136 (далі - Положення №136) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.

Відповідно до п. 4.2 «Положення про Державну екологічну інспекцію у Київській області», затвердженого Наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 р. за № 136 Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог: законодавства пре екологічну та радіаційну безпеку; використання та охорону земель; охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; охорону атмосферного повітря; охорону, захист, використання та відтворення лісів; охорони, утримання і використання зелених насаджень; використання, охорону і відтворення рослинного світу; охорону, раціональне використання та відтворення тваринного світу; дотримання правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій і торгівлі ними; під час ведення мисливського господарства та полювання; збереження об'єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження й використання екологічної мережі; додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів, у сфері хімічних джерел струму в частині забезпечення екологічної безпеки виробництва хімічних джерел струму та утилізації відпрацьованих хімічних джерел струму, ведення обліку обсягів накопичення відпрацьованих хімічних джерел струму та передачі їх на утилізацію; дотримання вимог реєстрації в суднових документах операцій зі шкідливими речовинами та сумішами; поводження з відходами, наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов, Конвенції з міжнародної торгівлі вимираючими видами дикої фауни і флори CITES у пунктах пропуску через державний кордон України та в зоні діяльності митниць призначення та відправлення.

Крім того, п.6.7. Положення про Дерекоінспекцію у Київській області передбачає, що Держекоінспекція у Київській області для виконання покладених на неї завдань має право перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів (дозволи, ліцензії, сертифікати, висновки, рішення, ліміти, квоти, погодження, свідоцтва).

Пункт 6.14. Положення №136 містить припис про те, що Відповідач наділений повноваженням щодо прийняття рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин, за винятком суб'єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції.

Також, даним Положенням №136 передбачена і можливість складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляд справи про адміністративні правопорушення, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом (п.4.3.).

Однак, колегія суддів зауважує, що у здійсненні деяких своїх повноважень, Держекоінспекція у Київській області, так як вона є територіальним органом Держекоінспекції України, повинна узгоджувати свої дії із вище стоячим органом.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» однією із підстав для здійснення позапланових заходів є звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.

З аналізу заяви позивача вбачається, що він просив здійснити саме позапланову перевірку господарської діяльності.

Пунктом 15 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 р. № 486, передбачено, що контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється Держекоінспекцією та її територіальними органами.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене імперативними нормами (стаття 60 Земельного кодексу України, стаття 88 Водного кодексу України).

Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги оскільки її розміри встановлені законом», - зазначається у постанові Судових палат у цивільних та господарських справах Верховного Суду України від 05.11.2014 по справі № 6-171цс14в.

Аналогічну позицію викладено також у низці інших постанов цих Судових палат, зокрема від 09.09.2014 по справам № 3-40гс14 та № 3-74гс14.

Проблеми встановлення меж прибережних захисних смуг загострилися у зв'язку із прийняттям Закону України від 02.12.2010 № 2740-VI «Про внесення змін до Водного і Земельного кодексів України щодо прибережних захисних смуг».

Цим Законом були внесені зміни до статті 88 Водного кодексу України та статті 60 Земельного кодексу України, згідно з якими межі прибережних захисних смуг всіх без винятку водних об'єктів мають встановлюватися за окремими проектами землеустрою, що розробляються в порядку, передбаченому законом.

При цьому закон, який визначає порядок розроблення таких проектів землеустрою, відсутній.

Таким чином, розроблення окремих проектів землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг фактично заблоковане.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що Держекоінспекцією здійснюється контроль за вже створеними водоохоронними зонами і прибережними захисними смугами.

Свою апеляційну скаргу Відповідач обґрунтовує тим, що обстеження земельної ділянки у прибережній захисній смузі здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України. Але згідно «Положення про Державну інспекцію сільського господарства України», затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011, Державна інспекція сільського господарства України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а основними завданнями Держсільгоспінспекції України є: 1) реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; 2) внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо формування державної політики у зазначених сферах. Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України не передбачені повноваження Державної інспекції сільського господарства України наглядати (контролювати), обстежувати прибережні захисні смуги.

Відповідач, також, посилається на Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затверджений Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 року №132. Проте зазначений Порядок визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, в той час як Позивач просив Відповідача здійснити перевірку зазначеної ділянки у прибережній захисній смузі на предмет додержання вимог законодавства про використання та охорону земель, зокрема, використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг.

Також, суд апеляційної інстанції зауважує, що Відповідач помилково обґрунтовує свою позицію, зокрема, тим, що питання про прийняти рішення про зупинення діяльності об'єктів на зазначеній земельній ділянці та вжити заходів до усунення порушень земельного законодавства на зазначеній земельній ділянці, відноситься до повноважень органів Державної архітектурно-будівельну інспекції України. Проте, з огляду на Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 р. № 294, до повноважень Державної архітектурно-будівельну інспекції України не входить нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства про використання та охорону земель. Згідно п. 3 Положення основними завданнями Держархбудінспекції є здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил. Положенням не передбачені повноваження Держархбудінспекції щодо державного нагляду (контролю) з питань додержанням вимог використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг.

Посилання СТ «Ключі» в апеляційній скарзі на те, що у разі задоволення заяви ОСОБА_2 буде проведена незаконна перевірка діяльності товариства, колегія суддів апеляційної інстанції розцінює критично, оскільки дані висновки є передчасними, своїм рішенням суд може зобов'язати повторно розглянути заяву Позивача, а не зобов'язати винести по розгляду заяви якесь конкретне рішення.

Водночас, колегія суддів звертає увагу, що перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням колегія розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Колегія суддів зауважує, що суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи нових правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

В постанові Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2008 року за № 13 викладено позицію щодо неможливості суду підміняти собою органи владних повноважень, згідно якої суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Крім того, відповідно до ч.2 ст.8 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно із рішеннями Європейського суду з прав людини по справах: «Класс та інші проти Німеччини» від 6 вересня 1978 року, «Фадєєва проти Росії» (Заява № 55723/00), Страсбург, від 9 червня 2005 року, « Кумпене і Мазере проти Румунії» (Заява № 33348/96), Страсбург, від 17 грудня 2004 року - завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

Отже, оскільки Відповідач наділений повноваженнями щодо реагування на відповідні заяви і саме він вживає відповідних заходів щодо результатів розгляду заяви, крім того, суд додатково зауважує щодо проведення деяких заходів реагування на подібні звернення громадян Відповідачеві потрібно їх погоджувати у встановленому законодавством порядку, то побоювання СТ «Ключі» щодо проведення перевірки є необґрунтованими, оскільки невідомо, яке саме рішення прийме контролюючий орган в результаті розгляду заяви Позивача.

Посилання Відповідача в апеляційній скарзі на те, що Держекоінспекція у Київській області не наділена повноваженнями щодо вирішення питань, які Позивач виклав у своїй заяві від 25.08.2015 року спростовуються Положенням №136, яким передбачені відповідні повноваження.

Колегія суддів додатково наголошує, що Відповідачем було порушено порядок надання відповіді на звернення громадян, оскільки, як встановлено судами Державна екологічна інспекція у Київській області не мала права відмовити у розгляді вказаної заяви, оскільки Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР, зокрема, передбачає, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань) (ч.1 ст. 15 вказаного Закону).

Також, варто зазначити, що при подачі апеляційної скарги Державною екологічною інспекцією у Київської області було подано клопотання про відстрочення сплати судового збору до ухвалення рішення судом апеляційної інстанції.

Тому, колегія суддів приходить до висновку про стягнення з відповідача (апелянта), відповідно до абз.1 п.п. 2 п. 1 ч.3 ст.4 Закону України «Про судовий збір» від 08.07.2011 року №3674-VI, судового збору за подання апеляційної скарги у розмірі 535,92 грн.

Підсумовуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи, викладені в апеляційних скаргах не знайшли свого підтвердження, оскаржувана Постанова винесена судом першої інстанції відповідно до норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

УХВАЛИЛА:

Апеляційні скарги Садівницького товариства «Ключі» та Державної екологічної інспекції у Київській області на Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2015 року - без змін.

Стягнути Стягнути з Державної екологічної інспекції Київської області (адреса: вул. Васильківська, 3, м. Київ, 03040, ) судовий збір за подачу апеляційної скарги в розмірі 535(п'ятсот тридцять п'ять) гривень 92 (дев'яносто дві) копійки.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення Ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

О.В. Карпушова

(Повний текст Ухвали виготовлений 08 лютого 2016 року)

.

Головуючий суддя Аліменко В.О.

Судді: Безименна Н.В.

Карпушова О.В.