Справа № 2а-7780/11 (2а/705/2/13)
Суддя: Черпіцька Л.Т.
Дата ухвалення: 2016-01-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" січня 2016 р. м. Київ К/800/41001/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.
Суддів -Розваляєвої Т.С.
Маслія В.І.
при секретарі -Гуловій О.І.
за участю представників:позивача - Шумелди Р.Р., Могінської Т.А., Шейхета Мейлаха - директора
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргоюПредставництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу
напостанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області 19.12.2013р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 05.06.2014р.
у справі№ 2а/705/2/13
за позовомПредставництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу
до1. Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, 2. Уманської міської ради Черкаської області
треті особи 1. Міністерство закордонних справ України, 2. Міністерство культури України, 3. Управління культури Черкаської облдержадміністрації
прозобов'язання замовити проект землеустрою

ВСТАНОВИЛА:

Позивач звернувся з позовом до Уманської міської ради Черкаської області та Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області про зобов'язання замовити проект землеустрою для земельної ділянки.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що в м. Умань Черкаської області знаходяться давні поховання в межах Стародавнього єврейського кладовища, розташованого між вулицями Пушкіна, Бєлінського, Петровської. Межі вказаного кладовища відповідно до представленої документації відповідачами складають 2,3 га. Стародавнє єврейське кладовище у м. Умань є історичною пам'яткою і становить культурну цінність. Проте, на території, де знаходяться давні поховання в межах Стародавнього єврейського кладовища в м. Умань, розпочинається будівництво, що є незаконним та таким, що порушує права та інтереси усіх віруючих Іудеїв та порушує чинне законодавство, яким передбачено заборону проведення будь-яких робіт на територіях де знаходяться давні поховання. Позивач звертався до відповідачів з вимогами про визнання історичних меж вказаних поховань та визнання цих поховань об'єктом культурної спадщини, однак, відповідачі йому відмовили.

Постановою Уманського міськрайонного суду Черкаської області 19.12.2013р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 05.06.2014р., в задоволенні позовних вимог відмовлено.

На постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області 19.12.2013р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 05.06.2014р. надійшла касаційна скарга Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та направлення справи на новий розгляд.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, згідно Свідоцтва про реєстрацію структурного осередку громадської (неурядової) організації зарубіжної держави в Україні від 08.06.2000 року № 131, яким є Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, метою діяльності є проведення моніторингу ситуації з дотримання прав людини, сприяння гармонізації міжнаціональних та міжрелігійних відносин, надання різноманітної гуманітарної допомоги, сприяння покращення освіти дітей та дорослих, виступати в засобах масової інформації приймати участь в конференціях, симпозіумах, зустрічах, включаючи міжнародні.

Позивачу стало відомо про те, що на території стародавнього єврейського кладовища в м. Умані розпочинається будівництво. Вважаючи, що такі дії є порушенням чинного законодавства України, позивач звернувся до відповідачів з вимогою відповідно до їх компетенції забезпечити дотримання режиму охорони давніх поховань, пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони, забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, оскільки рішенням виконавчого комітету Уманської міської ради народних депутатів № 375 підтверджено існування історико-культурної спадщини між вулицями Пушкіна, Бєлінського та Перовської в м. Умані.

Проте вказаних вище дій відповідачами вчинено не було, а тому позивач звернувся з даним позовом до суду.

Розглядаючи справу та відмовляючи у задоволенні даного позову суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції виходили з того, що вимоги позивача є неправомірними та необгрунтованими, а тому не підлягають задоволенню.

Однак, колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, враховуючи наступне.

Як вбачається з позовної заяви, фактично суть спору у даній справі зводиться до зобов'язання органу місцевого самоврядування та його виконавчого органу до вчинення дій, з метою збереження місць давніх поховань шляхом замовлення проекту землеустрою.

Також, судами попередніх інстанцій під час розгляду справи було встановлено, що згідно довідки Уманського відділу ЧООБТІ від 15.01.2009 року № 20 щодо забудови вулиць Пушкіна, Белінського, Перовської, початком забудови вул. С. Перовської є 1900 рік, Белінського - 1883 рік, Пушкіна - 1923 рік. Вказані обставини свідчать про те, що на плані м. Умані 1903 року будь-яких ознак поховань не було і вони не значились діючими близько 100 років.

Згідно архівних документів, що знаходяться в історичному музеї міста Умані, на планах міста Умані у 1864 та 1879 роках позначено в межах сучасних вулиць Пушкіна та Белінського кладовище, проте, на планах 1903 та 1914 років на його місці існує житлова забудова, що свідчить про те, що на початку ХХ століття воно не було діючим і встановити його межі практично неможливо. Будь-яких документів, які б вказували на дату відкриття чи закриття кладовища у розпорядженні Уманської міської ради немає.

Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Право розпорядження землями комунальної власності, прийняття рішень з питань земельних правовідносин, відповідно до вимог п. 34 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 12 Земельного кодексу України, віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування.

Згідно п. 1 п.п. 39, 37 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» прийняття рішення про віднесення міських земель до земель історико-культурного призначення є виключною компетенцією міської ради.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог ч.5 ст. 8, ст. 31, ч. 2 ст. 23 Закону України «Про поховання та похоронну справу», покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про поховання померлих, застосовуються норми міжнародного договору.

Відповідно до Міжурядової Угоди, укладеній між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки "Про охорону та збереження культурної спадщини" від 04.03.1994 р., - кладовища, похований жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов'язання щодо виконання умов даної Угоди.

Поняття "культурна спадщина", в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Відповідно до ч.2 ст.2 ЗУ «Про охорону культурної спадщини», до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Розпорядженням КМУ від 20 липня 1998 р. N 604-р органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення етапу закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо і облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Виконання зазначеного розпорядження КМУ № 604-р, а саме віднесення земель до категорії історико-культурного призначення проводиться в порядку визначеному ст. 47 Закону України «Про землеустрій», якою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення, в порядку визначеному Постановою КМУ № 1094 від 25 серпня 2004 року.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно архівних документів, на планах м. Умані (1864, 1879рр.), в межах сучасних вулиць Пушкіна та Бєлінського, позначено кладовище, проте його сучасні межі не встановлені, що стало підставою для відмови у позові, незважаючи на те, що позивач просив зобов'язати замовити виготовлення проекту землеустрою для встановлення таких меж.

Види документації для кожної категорії земель є різними. Так, Закон України «Про землеустрій» передбачає для кожної категорії земель виготовлення певного переліку документів та окремої документації.

Однією із функцій землеустрою, відповідно до п. «в» ч. 1 ст. 2 Закону України «Про землеустрій», є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань, має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою статтею 47 Закону України «При землеустрій» передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначений, в порядку визначеному Постановою КМУ № 1094 ви 25 серпня 2004 року.

Однією із підстав відмови в задоволенні позову судами зазначено, що позивачем не вказано межі земельної ділянки давніх поховань, на яку просить зобов'язати замовити проект землеустрою.

В той же час, відповідно до п.п. 6, 7 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого

природоохоронного, оздоровчою, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого Постановою КМУ № 1094, складовими проекту землеустрою є вивчення та аналіз: обґрунтування необхідності створення або оголошення території історико-культурного призначення; планово-картографічних матеріалів з визначенням обсягів польових та

камеральних робіт з їх оновлення, земельно-облікової документації, матеріалів підведення земель в межах відповідної території історико-культурного призначення; містобудівної документації; проектної документації з питань охорони навколишнього природного середовища, збереження об'єктів культурної спадщини; іншої документації, необхідної для

розроблення проекту землеустрою; визначення режиму території, у тому числі охоронних зобов'язань та обмежень на використання земельної ділянки; функціональна організація території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; місце розташування і розміри земельних

ділянок, їх власники та землекористувачі, у тому числі орендарі; режим використання та охорони території історико-культурного (охоронні зони) призначення; межі земельних ділянок, включених до складу територій історико-культурного призначення, щодо використання яких встановлено обмеження (обтяження), у розрізі землевласників та землекористувачів; розмір охоронної зони.

Отже, визначення меж, відповідно до цієї Постанови, є одним із завдань проектів землеустрою.

Твердження про те, що спірні землі є у користуванні Міжнародного благодійного фонду, ґрунтуються лише на поясненнях відповідачів, не підтверджені належними та допустимими доказами, що свідчить про те, що ця обставина судом не досліджена, як не досліджено правовий статус та категорію земель на час розгляду справи.

Суд першої інстанції, вказуючи на те, що задоволення позову призведе до порушення прав третіх осіб, до участі у розгляді справи їх не залучив, як не залучив й територіального органу держкомзему, до повноважень якого відповідно до ст.ст. 19, 204 Земельного кодексу України, віднесено ведення земельно-кадастрових робіт, внесення відомостей про земельні ділянки до державного земельного кадастру.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що зазначені вище обставини судами попередніх інстанцій не були враховані.

Згідно ч. ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підставами для визнання рішення недійсним (нечинним) є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який прийняв це рішення. При цьому обов'язковою умовою визнання рішення недійсним (нечинним) є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

Згідно із ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Вказану норму слід розуміти так, що судове рішення є законним, якщо воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права, порушення яких є підставою для скасування чи зміни судового рішення судом вищої інстанції. Це випливає з конституційного принципу законності (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України, стаття 9 КАС України). При цьому законність необхідно трактувати не суто формально - як дотримання вимог закону, а у ширшому значенні - у світлі верховенства права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Отже, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Таким чином, судова колегія дійшла висновку, що рішення судів вимогам ст. 159 КАС України не відповідають. Неповнота у встановленні фактичних обставин справи не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій. Відповідно до приписів ст. 220 КАС України допущені порушення не можуть бути перевірені і усунуті судом касаційної інстанції.

З огляду на викладене, судові рішення, ухвалені у даній справі, підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справу суду належить врахувати недоліки, викладені у мотивувальній частині ухвали і правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу задовольнити.

Постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області 19.12.2013р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 05.06.2014р. скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: