Справа № 826/21708/15
Суддя: Качур І.А.
Дата ухвалення: 2016-01-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

28 січня 2016 року № 826/21708/15

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Качура І.А., суддів Данилишина В.М., Келеберди В.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Дисконт» до Міністерства культури України про визнання нечинним пункту наказу.

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Приватне підприємство «Дисконт» (надалі - позивач) з позовом до Міністерства культури України (надалі також - відповідач), в якому просило:

- визнати нечинним пункт (частину) 1 наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08.

В обґрунтування своїх вимог позивач покликався на те, що наказ Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08, яким затверджено «Історико - архітектурний опорний план, проект зон охорони, визначення меж історичних ареалів м. Одеси», є нечинним відповідно до ст.57 Конституції України, п.15 Положення затвердженого постановою КМУ від 28.12.1992 №731, оскільки його не зареєстровано в Міністерстві юстиції України.

Відповідач проти задоволення позову заперечував з огляду на необґрунтованість та безпідставність. При цьому, у письмових запереченнях посилався на відсутність обов'язку щодо реєстрації наказу від 20.06.2008 №728/0/16-08, з огляду на те, що такий наказ не є нормативно - правовим актом. Зважаючи на викладене, у задоволенні позову просив відмовити.

В судовому засіданні за згодою сторін ухвалено про продовження вирішення справи у письмовому провадженні відповідно до ч. 4 ст. 122 КАС України.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про те, що позов задоволенню не підлягає з огляду про наступне.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, за наслідками проведеної Управлінням охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації за місцем здійснення ПП Дисконт» господарської діяльності за адресою:, м. Одеса, вул. Бєлінського, 16, було винесено припис від 25.05.2015 №05- 02/385, щодо припинення будівельних та земляних робіт до виконання пунктів 14, 17 статті 5, та ст.32 ЗУ «Про охорону культурної спадщини».

В подальшому, позивачем на адресу Міністерства юстиції України №1 від 24.06.2015 скеровано інформаційний запит щодо державної реєстрації та опублікування наказу Міністерства культури від 20 червня 2008 року №728/0/16-08.

За наслідками розгляду вказаного запиту позивача, листом від 01.07.2015 №ПІ-ЮР-2126/10.1, Мінюст повідомив, про те, що зазначений наказ в Міністерстві юстиції не зареєстровано.

З огляду на вищевикладене, позивач вважаючи, що його права та законні інтереси порушені, а наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 в частині п. 1 є нечинним, звернувся з даним позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Вирішуючи спір по суті, суд виходив із наступного.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до п.1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 р. № 495 (надалі по тексту також - Положення), Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті.

Згідно п. 2 Положення, Мінкультури у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентовані положеннями Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Так, абзацом третім частини другої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Як свідчать матеріали справи, на виконання наведених вище норм законодавства, Міністерством культури і туризму України видано Наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково - проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» (надалі також - наказ №728/0/16-08).

Зі змісту наказу №728/0/16-08 вбачається, що останнім, зокрема:

- затверджено межі та режими використання зон охорони пам'яток культурної спадщини та історичних ареалів міста Одеси, визначених науково - проектною документацією, розробленою Науково - дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень та Український державним науково - дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто»;

- визначено, що науково - проектна документація, зазначена в п. наказу, зберігається в Державній службі з питань національної культурної спадщини;

- занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України категорією місцевого значення об'єкти культурної спадщини у м. Одесі згідно з переліком, викладеним у додатку 1;

- визнано такими, що не підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам'яток України у зв'язку з невідповідністю критеріям, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.01 № 1760 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» об'єкти культурної спадщини у м. Одесі згідно з переліком, викладеним у додатку 2.

Таким чином, спірний наказ не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, не регламентує імперативності їх дій в тій чи іншій сфері суспільних правовідносин, дотримання яких забезпечується правовими механізмами.

В розрізі наведеного, суд звертає увагу на те, що під нормативно - правовим актом розуміється прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Обов'язковість державної реєстрації нормативно-правових актів передбачена Указом Президента України від 03.10.92 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно - правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Указ № 493), постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Постанова № 731), порядок державної реєстрації передбачений наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів», зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за № 381/10661 (далі - Наказ № 34/5).

Зі змісту п.4 Постанови № 731 вбачається, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають не персоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування.

Натомість, пунктом 1 Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» не встановлюється можливість або необхідність певних дій суб'єктів суспільних правовідносин, не встановлюється відповідальність і т. ін., а виключно затверджено межі та режими використання зон охорони пам'яток культурної спадщини та історичних ареалів міста Одеси у їх графічному вигляді та текстовій частині.

Процедура підготовки та подання до Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та єдиний механізм їх розгляду та державної реєстрації у Міністерстві юстиції України урегульована положеннями Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5.

В розрізі викладеного, суд звертає увагу на те, що відповідно до п. 3.4 Наказу № 34/5 на державну реєстрацію не подаються акти:

- персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

- дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших актів, що містять правові норми, а також тимчасові, строк дії яких вичерпано;

- оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові доручення) та інші, які не мають нормативного характеру, зокрема ті, які містять лише індивідуально - конкретні приписи;

- якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення органів вищого рівня;

- спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

- рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

В той час, як нормативно-технічні документи - це офіційні документи, які встановлюють правила, загальні принципи та характеристики, які стосуються визначених видів діяльності або їх результатів (державні стандарти, стандарти підприємства, технічні умови, технічні описи, будівельні норми і правила, нормативи, рецептура і т.д.);

Враховуючи наведені обставини, виходячи із системного аналізу приписів чинного законодавства, суд приходить до висновку проте, що наказ від 20.06.2008 №728/0/16-08 «Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам'яток, меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси та занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України», не належить до категорії нормативно - правових документів, оскільки за своїм змістом є нормативно-технічним документом інформаційного характеру, з огляду про що не підлягав обов'язковій державній реєстрації.

Відтак, доводи позивача про нечинність пункту (частину) 1 наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 з огляду на проведення державної реєстрації останнього, є необґрунтованими.

У відповідності до ст. 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративній справі є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін.

Згідно ч.4 ст. 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Згідно частини 1 статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд прийшов до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Керуючись статтями 69, 70, 71, 128, 158-163, 167, 254 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 -187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.А. Качур

Судді В.М. Данилишин

В.І. Келеберда