Справа № 815/4300/14
Суддя: Олексієнко М.М.
Дата ухвалення: 2016-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"20" січня 2016 р. м. Київ К/800/64096/14

Колегія Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Олексієнка М.М.,

суддів: Рецебуринського Ю.Й.., Штульман І.В.,

за участю секретаря судового засідання: Крапивки Л.А., представників позивача Кушнерова С.О., прокуратури - Кіцнака П.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку касаційного провадження справу за адміністративним позовом головного лікаря Комунальної установи «Одеська обласна клінічна лікарня» до прокуратури Одеської області, третя особа: Комунальна установа «Одеська обласна клінічна лікарня» (далі - КУ «Одеська обласна клінічна лікарня») про визнання протиправними дій та скасування пункту 2 подання прокурора за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на судові рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2014 року, Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2014 року,

в с т а н о в и л а :

У липні 2014 року головний лікар КУ «Одеська обласна клінічна лікарня» звернувся до суду з позовом, відповідно до якого з урахуванням уточнених позовних вимог просив:

визнати протиправними дії працівників прокуратури Одеської області, допущені під час здійснення перевірки, визначеної постановою від 25 лютого 2014 року «Про проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів»;

скасувати пункт 2 подання заступника прокурора Одеської області від 1 липня 2014 року «Про усунення порушень вимог Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я та іншого законодавства в діяльності закладів охорони здоров'я».

Посилався на незаконність дій працівників прокуратури, які виразилися у ненаданні службових посвідчень для занесення відомостей до журналу реєстрації перевірок, вимаганні документів, що не стосувалися предмету перевірки, незаконної присутності на процедурі розкриття пропозицій конкурсних торгів, яка мала місце 2, 23 та 29 квітня 2014 року, порушенні порядку виклику працівників клінічної лікарні до прокуратури. При винесенні вимоги, викладеної у пункту 2 подання, прокурор вийшов за межі своїх повноважень.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2014 року, залишеною без змін Одеським апеляційним адміністративним судом від 12 вересня 2014 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії прокуратури Одеської області, допущені при проведенні перевірки дотримання КУ «Одеська обласна клінічна лікарня» вимог законодавства з питань: законності надання в оренду комунального майна суб'єктам підприємницької діяльності; природоохоронного законодавства; законодавства з метрології та метрологічної діяльності; проведення державних закупівель. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 подання заступника прокурора Одеської області від 01.07.2014 року «Про усунення порушень вимог Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я та іншого законодавства в діяльності закладів охорони здоров'я» щодо вирішення питання про розірвання трудового контракту, укладеного між позивачем і Одеською обласною державною адміністрацією за неякісну роботу установи та неналежне виконання умов контракту. У решті в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі представник відповідача, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, допущені судами, просить попередні судові рішення скасувати і ухвалити нове про відмову в задоволенні позову. Вказує на те, що перевірка проведена в межах повноважень прокуратури, а подання прокурора не є предметом розгляду адміністративного судочинства, оскільки не порушує права чи інтереси позивача.

В судовому засіданні представник прокуратури вимоги, викладені в касаційній скарзі, підтримав, представник позивача просив залишити скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про задоволення касаційної скарги частково з урахуванням наступного.

Підстави для здійснення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, порядок проведення такої перевірок та повноваження прокурора на час виникнення спірних правовідносин визначалися Законом України від 5 листопада 1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-ХІІ).

При цьому, як зазначалося у статті 21 цього Закону (у редакції Закону України від 18.09.2012 р. N 5288-VI), перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю. Постанова прокурора може бути оскаржена цими особами до прокурора вищого рівня або суду в порядку адміністративного судочинства протягом десяти днів з дня одержання копії постанови. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення про задоволення скарги та скасування постанови або про відмову у задоволенні скарги. Оскарження постанови до прокурора вищого рівня не позбавляє особу права на її оскарження до суду, яке може бути здійснене нею протягом десяти днів з дня одержання рішення прокурора вищого рівня про результати розгляду скарги.

При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:

1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, військових частин і штабів незалежно від встановленого в них режиму, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності без особливих перепусток, де такі запроваджено. Отримання від Центрального депозитарію цінних паперів, Національного банку України та депозитарних установ інформації, що міститься у системі депозитарного обліку цінних паперів, здійснюється в порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про депозитарну систему України";

2) витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів;

3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4) мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";

5) отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, в тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.

Дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону (статті 20 Закону № 1789-ХІІ у редакції Закону України від 18.09.2012 р. N 5288-VI).

Як установлено судами попередніх інстанцій, що відповідає фактичним обставинам справи, перевірку додержання і застосування законодавства у сфері охорони здоров'я в Управлінні охорони здоров'я Одеської обласної державної адміністрації та КУ «Одеська обласна клінічна лікарня» здійснено на підставі постанови заступника прокурора Одеської області від 25 лютого 2014 року. У цьому рішенні зазначалася необхідність перевірки: акредитаційних сертифікатів у закладах охорони здоров'я Одеської області, оскільки їх відсутність може свідчити про недотримання належних умов для якісного, своєчасного, певного рівня медичного обслуговування населення, дотримання стандартів у сфері охорони здоров'я, відповідності медичних (фармацевтичних) працівників єдиним кваліфікаційним вимогам; дотримання вимог закону при видачі листів непрацездатності та їх продовження; встановлення стану виконання обласної цільової Програми протидії захворювання на туберкульоз на 2008 - 2014 роки

Як вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, саме в межах вище згаданого рішення повинна була здійснюватися перевірка. Дотримання законності надання в оренду комунального майна КУ «Одеська обласна клінічна лікарня», правильність застосування норм природоохоронного законодавства, законодавства з питань метрології, метрологічної діяльності та державних закупівель виходило за межі перевірки, тому суди прийшли до обґрунтованого висновку, що в цій частині дії посадових осіб прокуратури є протиправними.

З урахуванням зазначених обставин та норм права, рішення судів попередніх інстанцій в частині протиправності дій, допущених при проведенні перевірки дотримання КУ «Одеська обласна клінічна лікарня» вимог законодавства щодо надання в оренду комунального майна, дотримання законодавства з питань метрології, метрологічної діяльності та державних закупівель, є обґрунтованими і законними, а доводи, викладені в касаційній скарзі - безпідставні.

Разом з тим, при вирішенні вимоги про протиправність пункту 2 подання прокурора про усунення порушень вимог Основ законодавства України про охорону здоров'я та іншого законодавства в діяльності закладів охорони здоров'я від 1 липня 2014 року, судами допущено порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виробів або референдуму.

Аналогічне правило наведено у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України, згідно якого справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, необхідною ознакою для розгляду справи за правилами адміністративного судочинства є здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а саме: коли хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти, відповідно, зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. При цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні №19-рп/2011 року від 14 грудня 2011 року зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності, правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Виходячи зі змісту зазначених норм та положень статті 23 Закону № 1789-ХІІ, подання прокурора не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАСУ, оскільки прокурор, який його вніс, здійснював прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, а не владні управлінські функції.

Подання прокурора не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, крім обов'язку відповідного органу щодо його розгляду. При цьому в особи, якій адресоване подання, залишається право прийняти за наслідками його розгляду відповідне рішення на власний розсуд або не приймати його взагалі.

На підставі наведеного, рішення судів в частині визнання протиправним та скасування пункту 2 подання заступника прокурора Одеської області від 1 липня 2014 року «Про усунення порушень вимог Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» та іншого законодавства в діяльності закладів охорони здоров'я» підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС України (справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства).

Роз'яснити позивачу, що у випадку порушення його права на працю, він вправі оскаржити його в порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.

Скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2014 року в частині визнання протиправним і скасування пункту 2 подання заступника прокурора Одеської області від 1 липня 2014 року «Про усунення порушень вимог Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» та іншого законодавства в діяльності закладів охорони здоров'я» і закрити провадження у справі в цій частині згідно пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України.

Роз'яснити ОСОБА_4, що спір може бути вирішений в порядку цивільного судочинства.

В решті судові рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2014 року, Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної з моменту проголошення, оскарженню не підлягає, проте може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: М.М. Олексієнко

Ю.Й. Рецебуринський

І.В. Штульман