Справа № 826/25515/15
Суддя: Василенко Я.М.
Дата ухвалення: 2016-01-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

Іменем України

12 січня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Степанюка А.Г., Шурка О.І.,

при секретарі Зубрицькому Д.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства освіти і науки України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 у справі за адміністративним позовом Національного університету «Одеська юридична академія» до Міністерства освіти і науки України про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

Національний університет «Одеська юридична академія» звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти і науки України від 17.11.2015 № 1183, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19.11.2015 по 17.12.2015.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаною постановою відповідач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи 17.11.2015 року Міністерством освіти і науки України за підписом Міністра освіти і науки України Квіта С.І. було видано наказ № 1183, яким доручено сектору внутрішнього аудиту провести з 19 листопада по 17 грудня 2015 року в Національному університеті «Одеська юридична академія» внутрішній аудит за період його діяльності з 01.01.2010 по 30.09.2015.

Для проведення такого аудиту наказом передбачено створення аудиторської групи у складі чотирьох осіб, а саме: головного спеціаліста сектору внутрішнього аудиту ОСОБА_4 (керівник аудиторської групи), завідувача сектору внутрішнього аудиту ОСОБА_5 (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу розвитку науково-технічної інфраструктури департаменту науково-технічного розвитку ОСОБА_6 (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу управління державним майном та підприємствами департаменту управління справами ОСОБА_7 (член аудиторської групи).

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, зазначив про відсутність у відповідача правових підстав для прийняття оскаржуваного наказу з огляду на те, що право призначати внутрішній аудит належить відповідним бюджетним установам, а не органу державної влади, в управлінні якого перебувають такі установи,а також, що оскаржуваний наказ не містить всіх обов'язкових реквізитів, що додатково свідчить про його невідповідність вимогам чинного законодавства.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що відповідач, видаючи наказ від 17.11.2015 № 1183, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19.11.2015 по 17.12.2015, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Податкове повідомлення-рішення є обґрунтованим, оскільки у ході перевірки встановлено порушення вимог податкового законодавства, що свідчить про заниження позивачем податкових зобов'язань.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до ч. 3 статті 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеного положення Кабінетом Міністрів України постановою від 28.09.2011 № 1001 було затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі також - Порядок).

Відповідно до п.п. 3, 6, 8 Порядку у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

За рішенням керівника центрального органу виконавчої влади підрозділи утворюються в його територіальних органах та бюджетних установах в межах штатної чисельності їх працівників.

У разі неможливості утворення підрозділу призначається посадова особа, на яку покладаються повноваження щодо проведення внутрішнього аудиту.

Внутрішній аудит проводиться згідно з планами, що формуються підрозділом та затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи після погодження з відповідними органами Держфінінспекції.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на такий орган завдань, може прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи приймає рішення про проведення планового та позапланового внутрішнього аудиту, що оформляється розпорядчим актом.

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном.

Так, наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247 затверджені Стандарти внутрішнього аудиту (далі також - Стандарти).

Згідно приписів п.п. 3.2, 4.4, 4.12 Глави 3 Розділу ІІ «Загальні стандарти внутрішнього аудиту» Стандартів, організаційна незалежність передбачає пряме підпорядкування та підзвітність підрозділу внутрішнього аудиту керівнику установи.

Керівник підрозділу внутрішнього аудиту визначає склад аудиторської групи, який повинен відповідати характеру й ступеню складності кожного внутрішнього аудиту, а також обмеженням в термінах і трудових ресурсах.

Внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи, який складається на паперових носіях та містить такі обов'язкові реквізити: найменування установи; назву виду розпорядчого документа; дату і номер; посаду, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи, працівників (працівника) підрозділу внутрішнього аудиту або залученого фахівця (фахівців), що беруть участь у проведенні внутрішнього аудиту; підставу для проведення внутрішнього аудиту (пункт плану, доручення керівництва тощо); напрям внутрішнього аудиту; тему внутрішнього аудиту; найменування та місцезнаходження установи, в якій планується проведення внутрішнього аудиту, та період діяльності, який ним охоплюється (для фінансового аудиту, аудиту відповідності); дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; посаду, прізвище, ім'я і по батькові керівника установи та його підпис.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що внутрішній аудит окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якої входить така установа. Повноваження ж відповідного центрального органу виконавчої влади зводяться лише до організації внутрішнього аудиту, що виявляється, зокрема, в обов'язку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту у підпорядкованих йому установах та праві ініціювати проведення позапланового внутрішнього аудиту в межах самого центрального органу виконавчої влади.

У зв'язку з вказаним, Міністерство освіти і науки України не уповноважено ініціювати своїм наказом проведення позапланового внутрішнього аудиту в підпорядкованому йому Національному університеті «Одеська юридична академія», оскільки такий аудит може бути проведений лише на підставі наказу керівника такого університету.

Крім того, з огляду на приписи п. 4.4 Стандартів склад аудиторської групи визначається керівником підрозділу внутрішнього аудиту, а не керівником відповідного центрального органу виконавчої влади, як це відображено в оскаржуваному наказі.

Також, колегія суддів звертає увагу, що аналіз статей 22, 26 Бюджетного кодексу України здійснено відповідачем помилково, з огляду на наступне.

Так, дійсно Міністерство є головним розпорядником бюджетних коштів відповідно до пункту 7 частини 5 статті 22 БК України, яким за головним розпорядником закріплюється ряд бюджетних повноважень, серед яких є організація та координація роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, яким є позивач. Водночас, серед цих повноважень, які стосуються саме головного розпорядника бюджетних коштів, не зазначено право на організацію та проведення контролю та аудиту. Таке право передбачене частиною 3 статті 26 БК України, якою правом на організацію та проведення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту наділяються саме розпорядники (не головні розпорядники) бюджетних коштів, власне, яким і є позивач.

Такі різні 2 види розпорядників передбачені статтею 21 БК України, відповідно до частини 1 якої для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Статус позивача як розпорядника бюджетних коштів підтверджується нормами пунктів 6, 36 частини 1 статті 1 БК України, відповідно до яких бюджетна установа - орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів; розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.

Таким чином, відповідач є головним розпорядником бюджетних коштів (пункту 7 частини 5 статті 22 БК України) та має право забезпечувати ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, а позивач є розпорядником бюджетних коштів (частина 3 статті 26 БК України) та має право на організацію та проведення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Також, колегія суддів вважає помилковим посилання апелянта на постанову Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», оскільки навіть сама назва вказаної постанови передбачає утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту окремо у міністерствах та окремо у бюджетних установах, які належать до їх сфери управління.

На виконання зазначеної постанови позивачем як бюджетною установою було створено в структурі Університету підрозділ внутрішнього аудиту штатною чисельністю у 5 штатних одиниць наказом від 21 серпня 2015 року №3594а-24 (належним чином завірена копія наявна в матеріалах справи).

Більш того, було внесено зміни до штатного розпису позивача на 2015 рік стосовно цього підрозділу, які були затверджені 16.10.2015 заступником міністра-керівником апарату Міністерства О. Дерев'янком. Таким чином, позивач у відповідності до закону створив всі умови для проведення самостійно, власними силами, на підставі рішення ректора (керівника бюджетної установи), як то і передбачає закон, внутрішнього аудиту.

Відповідно до абзацу 2 Розділу 2 Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 №1347 (надалі - Концепція) державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечити належне (законне, економічне, ефективне, результативне та прозоре) управління державними фінансами і розглядається як сукупність трьох складових: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Базовим принципом державного внутрішнього фінансового контролю є чітке розмежування внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. Внутрішній аудит повинен визначати, яким чином

здійснюється внутрішній контроль, включаючи способи попереднього контролю (абзац 3 розділу 2 Концепції).

Згідно з абзацом 11 розділу 2 Концепції внутрішній аудит діяльність з надання незалежних та об'єктивних гарантій (забезпечення впевненості в межах розумного у досягненні органами державного і комунального сектору мети та функціонуванні системи управління у спосіб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельності) і консультацій.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних та об'єктивних рекомендацій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності органів державного і комунального сектору, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в самому органі або в межах його системи управління.

З огляду на зазначене, сектор внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України може здійснювати внутрішній аудит виключно самого Міністерства освіти і науки України. Водночас, внутрішній аудит позивача може проводити виключно самостійний підрозділ, що знаходиться в структурі самого університету.

Таким чином, повноваження сектору внутрішнього аудиту відповідача не розповсюджуються на діяльність позивача.

Також, колегія суддів вважає помилковим посилання апелянта на Положення про сектор внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України, затверджене наказом Міністерства освіти і науки України від 16.12.2014 №433-а (надалі - Положення), оскільки саме Положення не відповідає нормам закону, зокрема БК України та Постанові №1001. До об'єктів внутрішнього аудиту могли бути включені виключно структурні підрозділи Міністерства, а не всі бюджетні установи, що є самостійними в своїй діяльності та мають своїх керівників. Даною нормою Положення відповідач фактично змішав 2 абсолютно різних поняття: контролю та аудиту, адже розповсюдження повноважень власного сектору аудиту на вищі навчальні заклади підпадають під поняття зовнішнього контролю, а не аудиту, що суперечить нормам закону, є перевищенням повноважень Міністерства, оскільки зазначену функцію покладено на органи Державної фінансової інспекції України. Крім того, такою редакцією Положення Міністерство фактично привласнило собі і функції, покладені державою на Державну інспекцію навчальних закладів України, оскільки пунктом 1 Положення про Державну інспекцію навчальних закладів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №538 передбачено, що Державна інспекція навчальних закладів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра освіти і науки та який реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, на підставі ліцензій, виданих у визначеному законодавством порядку, та видають документи про освіту державного зразка, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Перевищення повноважень відповідача також підтверджується і пунктом 11 контракту, укладеного між Міністерством та ректором Університету Завальнюком В.В., який передбачає права Міністерства. Серед них є виключно функції інспектування та контролю за фінансово- господарською діяльністю університету, погодження кошторису його доходів і видатків (копія контракту додається).

Щодо посилань апелянта на лист Державної фінансової інспекції України від 19.08.2014 №21-14/455, колегія суддів зазначає наступне.

Свою позицію відповідач ґрунтує на твердженні Державної фінансової інспекції України стосовно того, що державні підприємства, які входять до сфери управління відповідного центрального органу виконавчої влади, є об'єктами внутрішнього аудиту і їх фінансово-господарська діяльність є предметом оцінки з боку підрозділу внутрішнього аудиту.

Однак, така позиція не розповсюджується на позивача, оскільки останній не є підприємством, не провадить господарської діяльності, яка має на меті прибуток, а є державною неприбутковою установою, метою діяльності якої є надання освітніх послуг.

Таким чином, дійсно Міністерство може проводити внутрішній аудит у підприємствах, що входять до його сфери управління. Перелік державних підприємств Міністерства міститься на його офіційному сайті mon.gov.ua, в ньому немає та не може бути позивача, з огляду на зазначене вище.

Також, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ не містить всіх перелічених в п. 4.12 Стандартів обов'язкових реквізитів, а саме підстав для проведення внутрішнього аудиту (пункт плану, доручення керівництва, тощо) та тем внутрішнього аудиту, що додатково свідчить про його невідповідність вимогам чинного законодавства.

Більш того, оскільки дії Міністерства освіти і науки України щодо прийняття оскаржуваного наказу суперечать законодавчим вимогам щодо проведення внутрішнього аудиту, про що зазначено вище, така діяльність не може вважатись внутрішнім аудитом, а фактично є різновидом здійснення зовнішнього контролю за діяльністю підприємства.

Відповідно, такі дії підпадають під дію приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Так, згідно з статтею 1 вказаного Закону, У цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:

- державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до приписів статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Відповідно до ч.ч. 1, 3, 4 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:

- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

- обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

- неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів.

Колегія суддів звертає увагу, що дії відповідача по прийняттю оскаржуваного наказу суперечать вимогам статті 6 вказаного Закону, якою визначені підстави для здійснення позапланових заходів, жодна з яких, згідно змісту самого наказу, не мала місця в межах досліджуваних судом відносин.

Крім того, строк, на який було призначено проведення такого позапланового заходу (з 19 листопада по 17 грудня 2015 року), перевищує встановлений в ч. 4 статті 6 Закону строк проведення позапланової перевірки, що додатково свідчить про протиправність оскаржуваного рішення.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про протиправність оскаржуваного наказу Міністерства освіти і науки України № 1183 від 17.11.2015, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19.11.2015 по 17.12.2015 року.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 200 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Міністерства освіти і науки України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2015 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Степанюк А.Г.

Шурко О.І.

Повний текст ухвали виготовлений 18.01.2016.

.

Головуючий суддя Василенко Я.М.

Судді: Шурко О.І.

Степанюк А.Г.