Справа № 826/2073/15
Суддя: Кочан В.М.
Дата ухвалення: 2016-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21.01.2016р. м. Київ К/800/38720/15

Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Пасічник С.С., Тракало В.В., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.08.2015р. у справі за позовом Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" та Міжнародної благодійної організації "Екологія - Право - Людина" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, т.в.о. Голови Державної служби геології та надр України Бояркін Микола Олексійович, Державна служба геології та надр України, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2013 року Всеукраїнська громадська організація "Об'єднання Богдана Хмельницького" та Міжнародна благодійна організація "Екологія - Право - Людина" звернулись до суду з позовами до Кабінету Міністрів України, в яких просили визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2015р. №43-р "Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державної служби геології та надр України на Бояркіна М.О." (далі - Розпорядження №43-р), визнати протиправним та скасувати вказане Розпорядження №43-р., визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття Розпорядження №43-р, зобов'язати Кабінету Міністрів України розглянути пропозиції Міністра екології та природних ресурсів України щодо кандидатур на посаду керівника Державної служби геології та надр України та прийняти рішення про призначення на вакантну посаду відповідну кандидатуру.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.03.2015р. вказані позови об'єднані в одне позовне провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.06.2015р. в задоволенні позовних вимог Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" відмовлено в повному обсязі, а позовні вимоги Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" задоволено. Визнано протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо прийняття Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2015р. № 43-р "Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державної служби геології та надр України на Бояркіна М.О.", визнано протиправним та скасовано Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2015р. №43-р "Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державної служби геології та надр України на Бояркіна М.О.".

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.08.2015р. постанову суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" та в цій ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, т.в.о. Голови Державної служби геології та надр України Бояркін М.О., Державна служба геології та надр України про визнання протиправною та скасування розпорядження відмовлено. В решті постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.06.2015р. залишено без змін.

У касаційній скарзі представник Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" з посиланням на порушення норм матеріального і процесуального права, допущених судом апеляційної інстанції, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про залишення без задоволення касаційної скарги з урахуванням наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з грудня 2014 року в Державній службі геології та надр України посада Голови була вакантна.

В зв'язку з тим, що вказана установа не могла здійснювати у повній мірі свою поточну діяльність, директор Департаменту організаційно-аналітичної роботи та управління персоналом Бояркін М.О. звернувся з листом від 20.01.2015р. № 2/13-сл до Міністра екології та природних ресурсів України та Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому повідомив про нагальні проблеми, які виникають в роботі Державної служби геології та надр України у зв'язку з відсутністю керівного складу зазначеної служби.

Зокрема, увага зверталася на неможливість забезпечити у відповідності до Інструкції з діловодства, затвердженої наказом Державної служби геології та надр України від 27.02.2012р. № 67 розгляду звернень та доручень вищих органів влади, вирішення яких належить виключно до повноважень Голови Державної служби геології та надр України та на неможливість вирішення кадрових питань під час змін в організації та структури Державної служби геології та надр України, передбачених внутрішніми наказами від 17.11.2014р. №№ 140-К, 141-К та від 18.11.2014р. № 143-К.

23.01.2015р. Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржуване Розпорядження №43-р, яким на директора департаменту організаційно-аналітичної роботи та управління персоналом Державної служби геології та надр України Бояркіна М.О. тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Державної служби геології та надр України, було покладено виконання обов'язків Голови зазначеної Служби.

Задовольняючи позов Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" та скасовуючи Розпорядження №43-р, суд першої інстанції виходив з того, що покладення виконання обов'язків Голови Державної служби геології та надр України на директора департаменту організаційно-аналітичної роботи та управління персоналом Державної служби геології та надр України Бояркіна М.О. було вчинено не лише без погодження із Міністром екології та природних ресурсів України, але й при наявності заперечень Міністра екології та природних ресурсів України, який здійснює спрямування та координацію Державної служби геології та надр України, що є порушенням охоронюваних законом прав та інтересів Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького".

При цьому, відмовляючи у задоволенні позову Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина", суд вказав на положення Закону України "Про благодійну діяльність та благодійні організації", які не наділяють благодійні організації правом на звернення до суду з питань забезпечення дотримання законодавства під час вирішення кадрових питань на посади в центральних органах влади у сфері навколишнього природного середовища.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького", суд апеляційної інстанції виходив з того, що Розпорядження №43-р є правомірним, оскільки процедура призначення тимчасово виконуючого обов'язків керівника центрального органу виконавчої влади не врегульовано діючим законодавством, а в даному випадку таке призначення спричинене необхідністю виконання покладених на такий орган обов'язків.

Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив, що охоронювані права та інтереси Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" не порушуються прийняттям Кабінетом Міністрів України оскаржуваного Розпорядження №43-р.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького", виходячи з наступного.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Звідси, поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.

Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015р. (справа № 800/206/15).

Крім того, в постанові від 01.12.2015р. (справа № 800/206/15) Верховний Суд України вказав на те, що рішення з кадрового питання є правовим актом індивідуальної дії, право оскаржити який мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до приписів Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010р. № 996, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі.

Цією ж постановою Кабінету Міністрів України № 996 припинено повноваження громадських рад при центральних органах виконавчої влади, у тому числі при Держгеонадра України та доручено вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади,

Як встановив суд апеляційної інстанції, на виконання вказаної постанови Кабінету Міністрів України № 996, наказом Державної служби геології та надр України від 10.12.2014р. № 391 "Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України" було затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України

Наказом Державної служби геології та надр України від 03.08.2015р. №224 затверджено склад Громадської ради, визначений у протоколі установчих зборів від 03.08.2015р., однак Всеукраїнська громадська організація "Об'єднання Богдана Хмельницького" не входить до затвердженого складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України.

Враховуючи обсяг та характер питань, які відноситься до кола повноважень громадськості у відносинах з органом виконавчої влади відповідно до вказаного Порядку, встановлених обставин щодо невключення Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" до складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, а також вищезазначені правові висновки Верховного Суду України, колегія суддів приходить до переконання про відсутність факту порушення прав та інтересів Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" при прийнятті Кабінетом Міністрів України оскаржуваного Розпорядження №43-р з кадрового питання.

Звідси, відсутні і правові підстави для задоволення позовних вимог Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького".

Таким чином, встановивши факт відсутності порушення прав та інтересів позивача при прийнятті оскаржуваного Розпорядження №43-р, суд апеляційної інстанції не повинен був надавати правову оцінку вказаному акту індивідуальної дії.

Відповідно до ст. 225 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Об'єднання Богдана Хмельницького" залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.08.2015р. змінити шляхом виключення з мотивувальної частини постанови висновків щодо правової оцінки Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2015р. №43-р.

В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.08.2015р. залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, може бути переглянута Верховним Судом України з підстав і в порядку, встановлених статтями 237-244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Кочан В.М.

судді Пасічник С.С.

Тракало В.В.