Справа № 815/2296/15
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2016-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 січня 2016 р.м.ОдесаСправа № 815/2296/15

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: судді доповідача - головуючого - Шляхтицького О.І.,

суддів: Джабурія О.В., Крусяна А.В.,

секретар - Ханділян Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Одесі апеляційні скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», ОСОБА_1, прокуратури Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року за адміністративним позовом заступника Білгород - Дністровського міжрайонного прокурора до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Алексєєнко Віолетти Анатоліївни, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Гриценко Ірини Сергіївни, реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області, третя особа, яка не заявляє самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», треті особи, які не заявляють самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_1, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 про визнання незаконним та скасування рішення Затоківської селищної ради № 2745 від 29.12.2014 р., -

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2015 року заступник Білгород - Дністровського міжрайонного прокурора звернувся з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просив суд визнати протиправними та скасування рішення Затоківської селищної ради № 2745 від 29.12.2014 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що Білгород-Дністровською міжрайонною прокуратурою проведено перевірку додержання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування земельного законодавства при наданні земельних ділянок безоплатно у власність, в ході якої встановлено, що рішенням Затоківської селищної ради №2745 від 29 грудня 2014 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва та передано у приватну власність. Вказане рішення, на думку прокурора, в порушення ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не узгоджується з містобудівною документацією. Крім того, позивач зазначав, що відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», визначення території для містобудівних потреб здійснюється відповідно до затвердженої містобудівної документації, з урахування планів земельно-господарського устрою.

Перевіркою встановлено, що Генеральним планом смт Затока, затвердженим рішенням Затоківської селищної ради від 25 лютого 2005 року №1461, не передбачено відведення земель під індивідуальне дачне будівництво на вказаній території смт Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області.

Також позивач зазначав, що рішенням Виконавчого комітету Затоківської селищної ради №219 від 04 червня 2008 року товариству з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» затверджено містобудівне обґрунтування на розміщення пляжно-розважального комплексу у Лиманському районі смт Затока, згідно якого вказана земельна ділянка загальною площею 4,437 га, що розташована на відстані 70-110 метрів від урізу води у Лиманському районі смт. Затока біля земельної ділянки, що знаходиться у користуванні товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», передбачена для розміщення пляжно - розважального комплексу згідно містобудівних норм. У зв'язку з чим, на думку позивача, відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва не відповідає наявній містобудівній документації, що є грубим порушенням приписів земельного та містобудівного законодавства.

У судовому засіданні прокурор підтримав заявлені позовні вимоги та просив позов задовольнити в повному обсязі, з підстав, викладених в адміністративному позові та наданих в судовому засіданні поясненнях.

Представник Затоківської селищної ради проти позову заперечував, в обґрунтування заявленої правової позиції надав до суду письмові заперечення в яких, зокрема, зазначив, що рішення Затоківської селищної ради №2745 від 29 грудня 2014 року приймалось в порядку визначеному ст. 118 Земельного кодексу України, на підставі розробленого та погодженого в установленому законом порядку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та висновку державної експертизи землевпорядної документації від 19.12.2014 року №1730-14.

Відповідач також зазначав, що місце розташування земельних ділянок до яких вжито заходів забезпечення адміністративного позову в ухвалах Приморського районного суду м. Одеси від 05 липня 2012 року у справі №1522/12731/12 та Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 24 грудня 2015 року у справі №495/6508/14-а встановити не можливо.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю "Укрбудінвест" у судовому засіданні підтримав заявлену представником прокуратури правову позицію викладену в адміністративному позові, та просив задовольнити заявлені позовні вимоги в повному обсязі.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року провадження у справі за позовом заступника Білгород - Дністровського міжрайонного прокурора до Затоківської селищної ради, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Алексєєнко Віолетти Анатоліївни, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області Гриценко Ірини Сергіївни, реєстраційної служби Білгород - Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області, третя особа, яка не заявляє самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», треті особи, які не заявляють самостійних позовних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_1, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 про скасування свідоцтв про право власності та скасування рішень про державну реєстрацію права власності було закрито.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року у справі у задоволенні адміністративного позову щодо визнання протиправними та скасування рішення Затоківської селищної ради № 2745 від 29.12.2014 р. було відмовлено.

Не погоджуючись з даною постановою суду ТОВ «Укрбудінвест», Прокуратура Одеської області, ОСОБА_1 подали апеляційні скарги.

В апеляційних скаргах ТОВ «Укрбудінвест», Прокуратури Одеської області зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального права, невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального права, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, у зв'язку з чим просить його скасувати та постановити ухвалу про закриття провадження у справі на підставі ч.1 ст.157 КАС України .

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги Прокуратури Одеської області та відсутності підстав для задоволення апеляційних скарг ОСОБА_1 та ТОВ «Укрбудінвест»,

Так, судом першої інстанції встановлено, що 29 грудня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області прийняла рішення №2745, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва та передала земельні ділянки громадянину ОСОБА_4 та іншим ( всього 16 чол. - треті особи у справі на стороні відповідача ) земельні ділянки загальною площею 0,6166 Га безоплатно у власність для індивідуального дачного будівництва , які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 .

Вирішуючи спірне питання суд першої інстанції зазначив, що рішенням Затоківської селищної ради №2745 від 29 грудня 2014 року приймалось на підставі погодженого відповідними органами виконавчої влади проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, який отримав позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації.

Розглядаючи питання про законність прийняття Затоківською селищною радою рішення №2745 від 29 грудня 2014 року в період чинності заходів забезпечення адміністративного позову вжитих ухвалами Приморського районного суду м. Одеси від 05 липня 2012 року у справі №1522/12731/12 та Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 24 грудня 2015 року у справі №495/6508/14-а, суд першої інстанції погодився із доводами відповідача у тому, що вказані заходи були вжиті до земельних ділянок місце розташування яких визначити неможливо, з огляду на те, що земельні ділянки зазначені в ухвалах Приморського районного суду м. Одеси від 05 липня 2012 року у справі №1522/12731/12 та Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 24 грудня 2015 року у справі №495/6508/14-а раніше не формувались, а в Державному земельному кадастрі відомості про них відсутні, встановити місце розташування земельних ділянок до яких були вжиті заходи забезпечення адміністративного позову не є можливим. Крім того, ці обставини знаходять своє підтвердження в інформації наданій відділом Держземагенства у м. Білгород-Дністровському у відповідях на інформаційні запити Затоківської селищної ради.

Також суд першої інстанції зазначив, що Позивач оскаржує акт індивідуальної дії - рішення Затоківської селищної ради №2745 від 29 грудня 2014 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок гр. ОСОБА_4 та інш. (всього 16 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1, який на час розгляду справи є реалізованим і вичерпав свою дію.

Вимоги про скасування актів індивідуальної дії можуть стосуватися виключно діючих актів, адже задоволення такого позову має наслідком позбавлення такого акта юридичної сили (здатності до застосування).

Акт індивідуальної дії, який вичерпав свою дію, є юридичним фактом, що відбувся в минулому та призвів до виникнення певних правових наслідків. Юридичні факти або події минулого в принципі не можуть бути скасовані судом чи іншим органом як не можуть бути скасовані події історії.

Отже, позов про скасування акта індивідуальної дії, що вичерпав свою дію, задоволенню не підлягає як такий, що не може призвести до захисту прав позивача (позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушеного права).

Врахувавши вищенаведене суд першої інстанції відмовив у задоволенні адміністративного позову.

Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову з огляду на таке.

Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що в період 14 -15 серпня 2015 року ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_1, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 звернулись на ім'я голови Затоківської селищної ради Звягінцева В.І. із відповідними заявами, в яких посилаючись на приписи ст.ст. 118.121 ЗК України просили надати відповідні дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва орієнтованою площею 0,05 Га., з метою отримання земельної ділянки у власність в межах норм безоплатної приватизації ( а.с. 205-210, т.3).

Рішенням Затоківської селищної ради №2522 від 22 вересня 2014 року скасоване рішення виконавчого комітету Затоківської селищної ради №219 від 04 червня 2008 року, яким товариству з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» затверджено містобудівне обґрунтування на розміщення пляжно-розважального комплексу у Лиманському районі смт. Затока (а.с.137,т.1).

Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_4 та іншим ( всього 16 чоловік) для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 розроблений на підставі рішень Затоківської селищної ради від 29.09.2014 року №№ 2284-2299 ( а.с. 194, т.3).

Ухвалами Приморського районного суду м. Одеси від 05 липня 2012 року у справі №1522/12731/12 та Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 24 грудня 2015 року у справі №495/6508/14-а заборонено Затоківській селищній раді вчиняти будь-які дії щодо земельної ділянки площею 4,437 га, розташованої в Лиманському районі, с.м.т. Затока, м. Білгород-Дністровського Одеської області, яка межує з південного сходу -пляжною зоною Чорного моря, з північного заходу - територією пансіонату Клубний комплекс «Променад» (земельна ділянка площею 35,034 га. що знаходиться в оренді ТОВ «Укрбудінвест»), з північного сходу та південного заходу - продовження пляжної зони. ( а.с. 53-54, 60-62,т.1).

29 грудня 2014 року Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області прийняла рішення №2745, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва та передала земельні ділянки громадянину ОСОБА_4 та іншим ( всього 16 чол. - треті особи у справі на стороні відповідача ) земельні ділянки загальною площею 0,6166 Га безоплатно передано у власність для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 ( а.с.58-59,т.1).

Вирішуючи спірне питання колегія судді виходить із такого .

Відповідно до статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Цим же законом визначено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.

Так пунктом 34 частини 1 статті 26 вказаного Закону встановлено, що виключно на пленарних засідання сільських, селищних, міських рад вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з положеннями частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Частиною сьомою вказаної статті ЗК України встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Відповідно до частини восьмої статті 118 ЗК України розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою (далі - Комісія).

Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проект повертається заявнику у зазначений у цій частині строк.

Підставою відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.

Відповідно до частини дев'ятої статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до частини 4 статті 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 10 частини 2 статті 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статті 152 ЗК Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства.

Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч.2 статті 55 Конституції України і ч.10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 ЦК України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в ЦК України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 КАС відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених апелянтом постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 ЗК України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 ЦК України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Аналогічне наведення відповідних мотивів щодо відступу від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України зазначено у постанові Вищого адміністративного суду України від 15.04.2015 у справі 2а-1005/182/12, номер судового рішення в ЄДРСР 43940102.

Окрім того, колегія суддів зазначає про наявність і іншої правової позиції Верховного суду України викладеної, зокрема, в ухвалі Верховного суду України від 23.06.2010 року, справа № 6-5019св10, номер судового рішення в ЄДРСРУ 10230325.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тобто під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам, у тому числі, чи прийняті вони обґрунтовано.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що фактично відповідачем як суб'єктом владних повноважень врегулювано земельні відносини щодо розпорядження землями територіальних громад (пункт 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні", статті 12 Земельного кодексу ) відносно земельної ділянки, що розташована на відстані 70-100 метрів від урізу води - Чорного моря ( а.с.50-51, т.1).

Згідно з положенням частини першої статті 3 ВК усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд.

До водного фонду України належать поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти (пункт 1 частини другої статті 3 ВК).

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК та статті 4 ВК до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

За правилами статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60, 62 ЗК України та статтями 88, 90 ВК України.

Так, відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 га - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 га - 50 метрів;- для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом (частини третя - восьма статті 88 ВК України).

Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об'єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 ВК України та у статті 60 ЗК України.

Винятком можуть бути випадки, коли прибережна захисна смуга водойми знаходитися в межах населеного пункту, тоді слід виходити із затверджених проектів забудови цього населеного пункту.( Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України, від 03.11.2015, справа № 21-2008а15|810/2041/14.)

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основним видом містобудівної документації на місцевому рівні є генеральний план населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту.

Відповідно до частини 1 статті 25 вказаного закону Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов'язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації (частина 2 статті 25 Закону).

При вирішенні спірного питання, колегія суддів виходить також із того, що відповідно приписів статті 1 Закону України від 05.11.2009 № 1704-VI "Про будівельні норми" будівельні норми - затверджений суб'єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов'язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Відповідно до пунктів 3.38, 3.39, 3.40 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених Наказом Держкоммістобудування України від 17.04.1992 № 44 (надалі - ДБН 360-92 ) території дачних і садівницьких товариств і об'єднань в залежності від їх розміщення розділяються на дачні і садівницькі поселення та райони. Дачні і садівницькі поселення розміщуються за межами населених пунктів.

Будівництво нових дачних та садівницьких районів в межах міських населених пунктів не допускається.

Будівництво нових дачних та садівницьких поселень на територіях, де діють планувальні обмеження, встановлені чинним законодавством, санітарними нормами та правилами, а також на резервних позаміських територіях, які передбачені містобудівною планувальною документацією для подальшого розвитку міст та поселень, інженерної і транспортної інфраструктури, не допускається.

Селища міського типу яким є смт Затока входять до групи малих міст ( таб. 1.1. пункт 1.6 ДБН 360-92).

Як вбачається із Генерального Плану смт Затока, який затверджений рішенням Затоківської селищної ради від 22.02.2005 року № 1461 земельні ділянки передані спірним рішенням відповідача у власність низці громадянами для індивідуального дачного будівництва здійснені за рахунок земель рекреаційного призначення, запланованих для територій рекреаційних установ та центрів загально-рекреаційного обслуговування. (а.с. 50-51,т.1; 202,т.3).

Вказане свідчить не тільки про порушення відповідачем приписів статті 88 ВК України, статті 60 ЗК України, статей 17,25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», норм ДБН 360-92, а є прямим порушенням частини 5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якої інформація про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах і така інформація, ураховуючи приписи Закону України "Про інформацію" та «Про доступ до публічної інформації» , є публічною та повинна відповідати дійсності.

В іншому випадку такі дії відповідача штучно створюють перешкоди для необмеженого кола громадян, які бажають отримати безоплатно у власність земельні ділянки з метою здійснення дачного будівництва на рівноправних засадах, проте не подавали такі зави з огляду, що вони мали статус земельних ділянок комунальної власності, які не можуть бути використані під вищезазначений вид будівництва.

За таких обставин рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області №2745 від 29 грудня 2014 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу їх у власність є протиправним та підлягає скасуванню.

Окрім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що Законом України від 14.05.2013 N 233-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення порядку державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності у зв'язку з їх розмежуванням" внесено зміни та доповнення до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон).

Вказаним Законом визначені особливості державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності, які полягають, зокрема, в одночасності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на земельну ділянку з державною реєстрацією похідного речового права на неї, у тому числі при поновленні чи внесенні змін до існуючих договорів, за якими виникають похідні речові права (стаття 41 Закону).

Виходячи із наведеного, оскільки рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у користування вважається заявою про державну реєстрацію прав, а державна реєстрація права власності держави або територіальної громади на земельну ділянку проводиться одночасно з проведенням державної реєстрації права оренди чи іншого речового права на таку ділянку, уповноваженою особою власника земельної ділянки є її користувач (орендар) такої ділянки. Аналогічну правову позицію викладено у Листі Державної реєстраційної служби України, від 23.06.2014, № 11942/05-15-14 "Щодо деяких питань, пов'язаних із проведенням державної реєстрації права власності з видачею свідоцтва на новозбудований об'єкт нерухомого майна".

За таких обставин висновок суду першої інстанції про законність прийняття Затоківською селищною радою спірного рішення в період чинності заходів забезпечення адміністративного позову, вжитих ухвалами Приморського районного суду від 24.12.2012 року у справі №1522/12731 та Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 24.12.2015 року у справі № 495/6508/14-а, які були діючими на момент прийняття спірного рішення, є помилковим.

Приймаючи спірне рішення стосовно затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність низці громадян для ведення дачного будівництва, Затоківська Селищна рада мала перевірити наявність правових підстав для прийняття такого рішення з урахуванням правового статусу земельної ділянки, в тому числі з огляду на наявність вищенаведених обмежень.

Недотримання селищною радою зазначених вимог дає підстави для визнання спірного рішення стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок незаконними та їх скасування, оскільки вони прийняті без урахування норм права, що підлягали застосуванню при прийнятті рішень.

При цьому суд не погоджується із висновком суду першої інстанції з того приводу, що спірне рішення як правовий акт індивідуальної дії вичерпав свою дію.

Колегія суддів вважає, що факт оформлення права власності внаслідок прийняття спірного рішення не є свідченням, що вони вичерпали у повному обсязі свою дію.

Так, рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою не вичерпує свою дію прийняттям рішення про надання у власність та відповідним оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, оскільки на підставі такого рішення та землевпорядної документації компетентні органи відповідно до положень статей 1,13 18, 20 та 23 Закону України "Про оцінку земель", здійснюють нормативно грошову оцінку відповідних земельних ділянок, яка є у відповідності до приписів статей 271, 286 Податкового Кодексу України є базою оподаткування земельним податком, який справляється регулярно.

Окрім того, інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку є складовою необхідних відомостей про земельну ділянку Державного земельного кадастру , який ведеться з метою інформаційного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб при: регулюванні земельних відносин; управлінні земельними ресурсами; організації раціонального використання та охорони земель; здійсненні землеустрою; проведенні оцінки землі; формуванні та веденні містобудівного кадастру, кадастрів інших природних ресурсів; справлянні плати за землю (статті 15, 2 Закону України № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр").

На спростування доводів апеляційної скарги щодо юрисдикції зазначеного спору, колегія суддів, окрім вищенаведених мотивів, вважає за необхідне зазначити наступне.

При визначенні питання до юрисдикції якого суду відноситься ця справа, суд має виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, на захист яких подано позов.

Приписами пункту 2 статті 121 Конституції України встановлено, що на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Частинами 1, 2 статті 60 КАС України встановлено, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Враховуючи те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року, справа N 1-1/99).

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Згідно ч. 2 ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру" підставою представництва у суді держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Як вбачається із ч. 2 резолютивної частини вищевказаного Рішення Конституційного Суду України під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Колегія суддів звертає увагу на те, що, пунктом 6 частини другої статті 20 Закону України "Про прокуратуру" при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право звертатись до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Таким чином, прокурор може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадку, визначеному частиною четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру", в інших же випадках прокурор при зверненні до суду здійснює представницькі функції, а тому в позовній заяві повинен визначити підстави та обґрунтування представництва у суді інтересів держави, особу чи орган, які представляє (Аналогічна думка з цього приводу викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 25.10.2011 року справа К/9991/22351/11|К/9991/19010/11).

Для вирішення справи суттєвим вбачається з'ясування поняття "інтереси держави". У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Прокурор, звернувшись із позовом, в якості підстави позову не наводив порушення права володіння, користування чи розпорядження будь яких осіб (стаття 152 ЗК України)

В якості обґрунтування позову (змісту вимоги) прокурор посилався виключно на порушення суспільного інтересу ( а.с. 12,т.1).

Питання публічного інтересу визначено у постанові Верховного суду України від 18.09.2013 року у справі № 6-92цс13, номер судового рішення в ЄДРСРУ 33890138.

Так, у вказаній постанові Верховний суд України, пославшись на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, зазначив, що правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес».

Основу публічно-правових відносин складають публічні інтереси, що відображають потреби «цілого» (держави, сус пільства, територіальної громади тощо).

Неправильне застосування законодавства завідомо суперечить інтересам суспільства, а відтак є таким, що порушує публічний порядок

Невід'ємною рисою складових предмета адміністративного права є його публічна спрямованість, адже адміністративне право врегульовує публічні правовідносини, змістом яких є завжди публічний інтерес.

Отже, звернення прокурора, як органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції із адміністративним позовом в інтересах держави щодо спору з приводу правильного застосування законодавства органом місцевого самоврядування при прийнятті відповідного рішення в межах його компетенції, є публічно-правовим спором не зважаючи на те, що адміністративне рішення впливає на цивільна права та інтереси інших осіб.

У справі «Трегубенко проти України» Європейський суд з прав людини, визнавши порушення ч. 1 ст. 6 Конвенції, зробив висновок, що хоча правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес", але, виходячи із обставин цієї справи, цей інтерес мав на меті порушення основних принципів правової певності (визначеності).

Принцип юридичної визначеності, який імплікований Європейською Конвенцією з прав людини і який становить один із основних елементів верховенства права", адже точність і передбачуваність цих підстав «необхідні для правової визначеності», особливо для гарантій особи щодо користування земельною ділянкою.

При цьому в своїх рішенням Європейський суд з прав людини постійно вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини (наприклад, рішення у справі «Спорронг і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Новоселецький проти України» від 11 березня 2003 року, «Федоренко проти України» від 1 червня 2006 року). Необхідність забезпечення такої рівноваги відображено в структурі статті 1. Зокрема, необхідно щоб була дотримана обґрунтована пропорційність між застосованими заходами та переслідуваною метою, якої намагаються досягти шляхом позбавлення особи її власності.

Так, як зазначав прокурор, селищна рада, прийнявши оскаржуване рішення, незаконно розпорядилась землями комунальної власності.

Отже, фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільнозначимого питання щодо розпорядження земельної ділянки комунальної власності, яка вибула з її власності незаконно і шляхом вчинення протиправних дій.

Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і третіми особами суд вважає за необхідне зазначити, що прокурором не ставилось питання про позбавлення права власності, не є спором у цій справі право третіх осіб не реалізацію свого права щодо безоплатного отримання земельної ділянки у власність.

Дослідження змісту заяв третіх осіб, в яких йде мова про наявність відповідних графічних матеріалів (а.с.233-246, т.3) та місце розташування земельної ділянок, свідчать про обізнаність третіх осіб про певні містобудівні обмеження, визначених рішенням Затоківської селищної ради від 22.02.2005 року № 1461.

Враховує суд і також те, що треті особи набули права власності не у результаті приватноправових правочинів, які передбачають певні матеріальні витрати набувача, а внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення щодо надання земельних ділянок під дачне будівництво, які відповідно до приписів пункту 3.40 ДБН 360-92, використовуються виключно з метою позаміського відпочинку.

Інші доводи апеляційної скарги ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів, а також на невірному тлумаченні норм матеріального права. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для закриття провадження у справі.

Водночас з огляду на предмет і підстави позову та на процесуальний статус ТОВ «Укрбудінвест», колегія суддів вважає, що його апеляційна скарга також не підлягає задоволенню

Так, як було зазначено вище, позов прокурора не був заявлений в інтересах третіх осіб, в тому числі ТОВ « Укрбудінвест».

Відповідно до статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог мають право вступити у справу, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи та інтереси або обов'язки.

Відповідно до статті 185 КАС України сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи , інтереси чи обов'язки , мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених законом.

Апелянт у відповідності до вимог статті 6 КАС України жодним чином не визначив, які саме права та інтереси у вищенаведених публічних правовідносинах порушені оскаржуваним рішенням на момент розгляду справи у суді першої інстанції.

Враховуючи викладене, апелянт не довів, яким чином спірні правовідносини у справи на момент розгляду справи судом першої інстанції, впливали на його права та інтереси, а відтак у задоволенні вимог апеляційної скарги ТОВ « Укрбудінвест» слід відмовити.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні справи, неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також висновки суду не відповідають обставинам справи, тому, керуючись п. 3, 4 ч.1 ст. 202 КАС України, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови, якою адміністративний позов слід задовольнити.

Судові витрати розподіляються у відповідності до приписів статей 94- 98 КАС України.

Керуючись ст. ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. 207, ч. 5 ст. 254 КАС України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» та ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу прокуратури Одеської області задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2015 року у справі № 815/2296/15 - скасувати .

Ухвалити у справі № 815/2296/15 нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області № 2745 від 29 грудня 2014 року.

Стягнути з Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області на користь Державного бюджету України судовий збір у розмірі 1339,8 (одна тисяча триста тридцять дев'ять) грн. 80 коп. на рахунок №: 1008, отримувач коштів: УК у м. Одесі/Приморський р-н/22030001, , банк отримувача: ГУДКСУ в Одеській області, МФО: 828011, Код ЄДРПОУ суду 34380461.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення рішення суду у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Дата складення та підписання рішення в повному обсязі - 22 січня 2016 року.

Головуючий: О.І. Шляхтицький

Суддя: О.В. Джабурія

Суддя: А.В. Крусян