Справа № 807/42/15
Суддя: Гебеш С. А.
Дата ухвалення: 2015-12-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 грудня 2015 рокум. Ужгород№ 807/42/15

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Гебеш С. А.,

при секретарі судового засідання - Нагорна Л. І.,

та осіб, що беруть участь у справі:

позивача - ОСОБА_1

представник відповідача - Стойко П.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання дій протиправними та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

Прокурор прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1.) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до прокуратури Закарпатської області, в якій просить:

1. Визнати протиправними та скасувати Розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області Русняк П.П. № 78 від 10 грудня 2014 року.

2. Визнати протиправним та скасувати результати перевірки проведеної на виконання розпорядження №78 від 10 грудня 2014 року.

3. Визнати протиправним та скасувати рішення оперативної наради №47 від 24 грудня 2014 року.

11 лютого 2015 року в судовому засіданні представник позивача подав суду заяву про зміну позовних вимог, згідно якої просить суд розглянути позовні вимоги в наступній редакції:

1. Визнати протиправним та скасувати розпорядження виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області № 78 від 10 грудня 2014 року.

2. Визнати протиправними дії прокуратури Закарпатської області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року.

3. Визнати протиправним та скасувати п.4 Рішення оперативної наради № 47 виконувача обов'язків прокурора Закарпатської області від 24.12.2014 року в частині притягнення прокурора прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України.

Відповідно до ч.1 ст.51 Кодексу адміністративного судочинства України позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви.

Позивач скористалась наданим їй правом ч.1 ст.51 КАС України, та змінила предмет позову. Таку заяву прийнято судом та розглянуто адміністративний позов по суті в новій редакції.

Адміністративний позов мотивовано наступним. Позивач вважає, що розпорядження № 78 про відрядження на перевірку від 10.12.2014 року прокурора Закарпатської області прийнято передчасно з порушенням Регламенту прокуратури Закарпатської області та за відсутності правових підстав. Дії щодо проведення перевірки в прокуратурі м. Ужгорода з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року також вважає протиправними та відповідно протиправним і рішення, яке було прийнято за результатами цієї перевірки, зокрема, вважає, що підлягає скасуванню пункт 4 Рішення оперативної наради № 47 щодо притягнення ії до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання своїх службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України.

28 квітня 2015 року в судовому засіданні позивачем було подано суду Довідку №11/6-1194 від 09.04.2015 року згідно з якою така проходить військову службу в Службі безпеки України з 31.03.2015 року. Одночасно заявила клопотання про заміну неналежного позивача прокурора прокуратури міста Ужгорода ОСОБА_1 на належного - ОСОБА_1

Розглянувши подане клопотання, судом відповідно ухвали суду, яка занесена до журналу судового засідання, таке задоволено як обґрунтоване та вмотивоване, та замінено неналежного позивача на належного.

В судовому засіданні позивач змінені позовні вимоги підтримала повністю з підстав наведених у позовній заяві та поданих додаткових поясненнях до адміністративного позову. Відповідно до таких пояснень, позивач переконана, що проведення оскаржуваної перевірки стало передумовою до прийняття упереджених та тенденційних стосовно неї рішень, у тому числі і дострокової атестації, і зрештою порушило її честь та гідність, як працівника прокуратури, завдала шкоди її професійній та цивільній репутації. Просила суд позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, з мотивів викладених у поданих раніше письмових запереченнях проти такого, просив суд відмовити у задоволенні позову повністю. Зазначив, що у позові не наведено, які саме права та обов'язки позивача порушено оскаржуваними діями чи рішеннями прокуратури Закарпатської області. Разом з цим, зазначає, що оскаржуване розпорядження стосується лише проведення перевірки та оцінки організації роботи керівником прокуратури міста Ужгорода, а не позивача, зокрема, виконання нею своїх службових обов'язків, оскільки наказом Генерального прокурора України № 1гн від 26.12.2011 року безпосередньо на перших керівників органів прокуратури покладено відповідальність за неналежну організацію роботи, контроль та виконання ним обов'язків щодо здійснення керівництва підпорядкованими працівниками, спрямування їх діяльності на ефективне виконання завдань і функцій прокурора. Відтак, вважає, що у ОСОБА_1 відсутні підстави на його оскарження. Просив суд відмовити у задоволенні позову повністю.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом встановлено, що наказом в.о. прокуратури Закарпатської області Балити Р. №271 від 03.12.2014 року на час тимчасової непрацездатності прокурора м. Ужгорода Гаврилюка В.О., виконання обов'язків прокурора міста Ужгорода було покладено на Берегівського міжрайонного прокурора Зареву І.І. (а.с.154, т.1).

Наказом Генеральної Прокуратури України №75вк від 04.12.2014 року на час відсутності в.о. прокурора Закарпатської області Балити Р.І., якому було надано частину щорічної основної відпустки з 10.12.2014 року по 12.12.2014 року, виконання обов'язків прокурора області було покладено на заступника прокурора Закарпатської області Русняка П.М. (а.с.155, т.1).

08.12.2014 року в.о. прокурора м. Ужгорода Заревою І.І. було подано рапорт в.о. прокурора Закарпатської області Балиті Р.І., в якому було вказано, що опрацювавши статистичну інформацію, вивчивши стан наглядової роботи ним виявлено ряд грубих порушень галузевих наказів Генерального прокурора України, кримінально-процесуального та іншого законодавства. З урахуванням викладеного та з метою встановлення реального стану наглядової роботи просить вирішити питання щодо організації проведення перевірки силами апарату прокуратури області дотримання галузевих наказів Генерального прокурора України №№ 1, 2, 4, 6, 10, 15гн та прийняття за її наслідками відповідних рішень (а.с.190-192, т.1).

10.12.2014 року в.о. прокурора Закарпатської області Русняк П.М. прийнято розпорядження № 78, яким з метою забезпечення належної організації перевірки фактів, викладених в рапорті в. о. прокурора м. Ужгорода Зареви І.І. від 08.12.2014 року вирішено відрядити до прокуратури м. Ужгорода працівників апарату області в кількості 9 чол. Перевірку провести з 15 по 18 грудня 2014 року і доповісти виконувачу обов'язків прокурора області у строк до 23 грудня 2014 року (а.с.193, т.1).

Цього ж дня, 10.12.2014 року прокурор м. Ужгорода Гаврилюк В.О. направив листа відповідачу про відкликання вказаного вище рапорту в.о. прокурора м. Ужгород Зареви І.І. від 08.12.2014 року (а.с.194, т.1).

На підставі спірного розпорядження №78 керівника прокуратури області від 10.12.2014 року згідно затверджених планів перевірки, в прокуратурі міста Ужгорода проведено перевірку виконання окремих галузевих наказів Генерального прокурора України.

За результатами такої перевірки складено доповідну записку «Про результати перевірки фактів викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгород Зареви І.І.» від 22.12.2014р. (а.с.20-79, т.1.), яка була обговорена на оперативній нараді 24.12.2014 року з участю в.о. прокурора області Балити Р.І.

Вказана вище оперативна нарада, що зафіксована протоколом № 47, зокрема, п.4 вирішила притягнути до дисциплінарної відповідальності старшого прокурора прокуратури м. Ужгорода Камінську О.В за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України.

Суд при винесенні рішення керувався наступним.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру», Генеральний прокурор України відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.

У відповідності до п. 4.5 наказу Генерального прокурора України №1гн від 26.12.2011 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України», на апарати прокуратур обласного рівня покладено загальне керівництво підпорядкованими прокуратурами та контроль за їх діяльністю.

Пунктом 7 Наказу Генерального прокурора України №1-гн від 26.11.2011 року зі змінами передбачено, що організацію, засади і порядок роботи Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня та прокуратур міст із районним поділом визначити регламентами.

Регламент прокуратури Закарпатської області затверджений наказом прокурора Закарпатської області 14.05.2012 року № 14( а.с.159-189, т.1), в якому, зокрема, зазначено, що керівництво прокуратурою області та підпорядкованими прокуратурами здійснює прокурор області ( п.1.2 Регламенту).

Пунктом 9.2 Регламенту передбачено, що позапланові виїзди з метою проведення перевірок у підпорядкованих прокуратурах чи на об'єктах, що їм піднаглядні, можуть здійснюватись тільки за погодженням прокурора області на підставі мотивованого рапорту заступника прокурора області або начальника самостійного структурного підрозділу, який закріплений за прокурором області. Ці рапорти попередньо візуються начальником організаційно - контрольного відділу.

Поряд з тим, п.9.3 Регламенту передбачено, що за наявності на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалів резолюції прокурора області про проведення такої перевірки виїзд у відрядження здійснюється на підставі рапорту начальника структурного підрозділу, завізованого в організаційно-контрольному відділі і погодженого з відповідним заступником прокурора області.

Крім того, відповідно до п. 15.1 зазначеного наказу Генерального прокурора України, не передбачені планами роботи галузеві перевірки здійснюються за рішенням першого керівника прокуратури.

Підставою для проведення позапланової перевірки є резолюція прокурора області про виїзд у підпорядковану прокуратуру на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалах (пункт 9.3 Регламенту). Під іншими матеріалами розуміються рапорти прокурорсько-слідчих працівників, виступи у засобах масової інформації і т.д.

Управлінські рішення керівника прокуратури у межах їхньої компетенції з питань організації роботи, відряджень і т.д. оформляються актом управління - розпорядженням (п.9.2.6. Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України №3 від 15 січня 2013 року).

Відповідно до пунктів 8.2 та 8.3 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України № 3 від 15.01.2013 року, управлінська діяльність прокуратур здійснюється шляхом видання організаційно-розпорядчих документів (накази, розпорядження, вказівки, положення, рішення тощо). Підставою для прийняття організаційно-розпорядчих документів є здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання прокуратурою покладених на неї завдань і функцій.

Виходячи зі змісту вказаних вище норм та Регламенту прокуратури області, суд дійшов висновку, що позапланові виїзні перевірки здійснюються за розпорядженням прокурора області (п.9.13 Регламенту). Затвердження вказаного Регламенту прокурором області покликано, зокрема, усунути можливість проведення позапланових перевірок саме без відома першого керівника прокуратури області.

Як підтверджується матеріалами справи рапорт в.о. прокурора м. Ужгорода Зареви І.І. про перевірку надійшов в прокуратуру області 08.12.2014 року (а.с.8-10, т.1).

На бланку заступника прокурора області, в.о. прокурора області Русняк П.М. 10.12.2014 року поставив резолюцію про виїзд в прокуратуру м.Ужгорода для перевірки фактів, викладених в рапорті.

Отже, на рапорті по суті міститься погодження, як заступника прокурора області, так і першого керівника прокуратури області.

За таких обставин, розпорядження в.о. прокурора області Русняка П.М. №78 від 10.12.2014 року про відрядження до прокуратури м.Ужгорода для перевірки не суперечить наказу Генерального прокурора України та Регламенту прокуратури області і при його винесенні останній діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Законом.

Суд зазначає, що доцільність проведення перевірки при надходженні вказаного рапорту в.о.прокурора м.Ужгорода входить в компетенцію суб'єкта владних повноважень, а відтак, на переконання суду, для проведення такої було достатньо правових підстав.

Оскільки інших підстав неправомірності проведення перевірки позивачем не наведено, то суд вважає дії прокуратури області щодо проведення перевірки в прокуратурі міста Ужгорода за період з 15.12.2014 року по 18.12.2014 року та складення по її результатам доповідної записки є правомірними.

Оцінка планів на перевірку, якості проведення перевірки та надання правової оцінки доповідній записці «Про результати перевірки фактів викладених в рапорті в.о. прокурора м. Ужгорода Зареви І.І.», суперечить принципу диспозитивності, передбаченому ч. 2 ст. 11 КАС України, оскільки така не є предметом оскарження в даній справі.

Відповідно до п.6.1 Регламенту прокуратури області обговорення результатів перевірок проводяться на оперативних нарадах і у разі прийняття рішень та визначення конкретних заходів, результати такої оформляються протоколом ( а.с.195-203, т.1).

З матеріалів справи вбачається, що на оперативній нараді 24.12.2014 року, що зафіксована протоколом № 47, прийнято рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов'язків, порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», галузевих наказів Генерального прокурора України, Кримінального процесуального кодексу України (п.4 рішення оперативної наради).

При вирішенні даної адміністративної справи суд виходить з того, що оскаржуваний пункт рішення оперативної наради носить виключно рекомендаційний характер та не спонукає до конкретних дій, а відтак суд вважає, що не був порушений порядок притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Суд звертає увагу на те, що висновки прокуратури області, викладені в протоколі оперативної наради чи доповідній записці про результати проведеної перевірки, є висновками тільки прокуратури області, що не суперечать чинному законодавству.

Рішення оперативної наради не є окремою дією, а лише викладається у виді заходів, які необхідно вжити для усунення виявлених недоліків в організації діяльності прокуратур. Одночасно рішенням оперативної наради визначено форму реалізації цих заходів.

Таким чином, дії вживаються власне у процесі реалізації заходів, викладених у рішенні оперативної наради, та узгоджуються з нормами закону, підзаконних актів, наказів Генерального прокурора України та інших відомчих документів.

Висновки, які містяться у протоколі чи доповідній записці, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність наказів, в основу яких покладені згадувані висновки та рішення.

Відтак, оскільки ні протокол оперативної наради, ні доповідна записка не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, робота, у тому числі якої перевірена, то відсутнє порушене право позивача, що підлягає судовому захисту.

Доповідна записка та протокол оперативної наради є документами, на підставі яких приймається відповідне рішення (наказ) органу, а тому їх оцінка (в тому числі й оцінка дій службових осіб прокуратури щодо складання таких, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом лише при вирішенні спору щодо оскарження рішення (наказу), прийнятого на підставі таких доповідних записок та протоколу.

Вказана правова позиція висловлена Верховним судом України, зокрема, постановами від 10.09.2013 року в справі 21- 237а13 та від 24.09.2013 року в справі 21-255а13, які відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України.

Так, як встановлено судом при розгляді даної справи, позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, але не на підставі рішення оперативної наради від 24.12.2014 року п.4, а наказом прокурора області від 29.12.2014 року за №1137. Останній ОСОБА_1 оскаржила до суду (справа №807/166/15).

Виходячи з позиції Верховного суду України, саме при розгляді останньої справи про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судом перевіряється всі обставини, що передували і стали підставою для накладення стягнення, в тому числі правомірність перевірки, дані доповідної записки тощо.

Суд не може прийняти до уваги твердження позивача щодо того, що проведення оскаржуваної перевірки стало передумовою до прийняття упереджених та тенденційних стосовно неї рішень, у тому числі і дострокової атестації, виходячи з наступного.

Так, пунктом 8 наказу Генерального прокурора України №2гн-2014 «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» передбачено забезпечувати атестацію прокурорів та слідчих відповідно до Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України.

Згідно п.11.1 Положення дострокова атестація також може призначатися за ініціативою безпосереднього керівника працівника, що атестується, або керівника прокуратури вищого рівня у разі невиконання чи неналежного виконання працівником службових обов'язків, недотримання ним вимог професійної етики, а також за ініціативою самого працівника.

Оскільки, за результатами проведеної перевірки у прокуратурі міста Ужгорода встановлено факти неналежного виконання ОСОБА_1 своїх службових обов'язків та порушення Кодексу професійної етики працівників прокуратури, що, на погляд прокурора області, були наявні очевидні підстави для ініціювання питання про проведення дострокової атестації ОСОБА_1 з метою визначення відповідності її займаній посаді.

Суд, вважає, що питання доцільності проведення атестації, що не являється видом дисциплінарного стягнення, є виключним повноваженням, в даному випадку, прокурора області, а не суду, що перевіряє тільки дотримання процедури, яка не була порушена.

У зв'язку з вищенаведеним, суд доходить висновку, що прокуратура Закарпатської області при виданні оскаржуваного розпорядження та проведення перевірки прокуратури міста Ужгорода, яка не є юридичною особою, входить до системи органів прокуратури України, підконтрольна та підзвітна у своїй діяльності вищестоящій прокуратурі - прокуратурі Закарпатської області, діяла у відповідності до закону.

У відповідності до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 статті 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Підсумовуючи вищенаведене, суд доходить переконання, що пункт 4 рішення оперативної наради не суперечать чинному законодавству, не порушує права позивача та не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для такої.

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З урахуванням наведеного суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 69, 70, 71, 94, 128, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання дій протиправними та скасування розпорядження - відмовити повністю.

Постанова суду може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а у разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 КАС України.

СуддяC.А. Гебеш