Справа № 824/1943/15-а
Суддя: Брезіна Тетяна Миколаївна
Дата ухвалення: 2015-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2015 р. м. Чернівці Справа № 824/1943/15-а

12 год. 45 хв.

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Брезіної Т.М.,

за участю:

секретаря судового засідання Якимець Х.В.,

представників позивача Котельбан Н.Д., Саламанович Р.П.,

представників відповідача Гіджівського В.В.,

третіх осіб - ОСОБА_4, ОСОБА_5

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області до Хотинської міської ради Чернівецької області, третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_4, ОСОБА_5 про виконання вимог,-

В С Т А Н О В И В:

В поданому до суду адміністративному позові позивач просить суд винести рішення, яким зобов'язати Хотинську міську раду виконати п.1.3, пп.1.3.2. вимоги Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області від 27.05.2015року №24-08-15-15/3175, а саме: ініціювати перед депутатами міської ради визнання недійними пунктів 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13, в частині затвердження звіту про вартість двох земельних ділянок, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1, та їх продажу за заниженою вартістю; забезпечити відшкодування в дохід загального фонду міського бюджету збитки в сумі 1563742,00 грн. в тому числі за рахунок винних осіб, якими допущено вказане правопорушення.

Позивач на обґрунтування позову зазначив, що за результатами проведеної ревізії Хотинської міської ради Чернівецької області встановлено ряд фінансових порушень, які зафіксовані в акті ревізії від 15.05.2015 р. №08-40/10. Листом від 27.05.2015 р.№24-08-15-15/3175 відповідачу було направлено вимоги про усунення виявлених ревізією порушень законодавства та встановлено термін виконання вказаних вимог до 19.06.2015 р., однак Хотинська міська рада Чернівецької області не забезпечила їх виконання в повному обсязі.

Позивач зазначає, що рішенням 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13 затверджено звіт про вартість двох земельних ділянок 6.0 га НОМЕР_1 та НОМЕР_2, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1 та продажу їх за ціною 736800 грн. (за кожну земельну ділянку) у власність ТОВ «Буковина Солар 1» для обслуговування фотоволтаїчної станції. Звіт про експертну грошову оцінку земельних ділянок підготувало ПП «Землі Поділля» в особі оцінювачів ОСОБА_6 та ОСОБА_7 Згідно з рецензією на звіти про експертну грошову оцінку земельних ділянок від 29.04.2013 р., наданої ПП «КіФ ФЕОН» звіт в цілому відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки земельних ділянок, проте має незначні недоліки, що не вплинули на достовірність оцінки. Проте, які саме недоліки в рецензії не зазначено.

Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області зазначає, що у рішеннях сесій міської ради від 15.05.2013 р. №297/21/13 та від 22.11.2013 р. №335/23/13 (якою надано ТОВ «Буковина Солар 1» розстрочку погашення суми платежу за придбання земельної ділянки в АДРЕСА_1) місцезнаходження двох земельних ділянок зазначено АДРЕСА_1, а у договорах купівлі-продажу - АДРЕСА_2. Згідно пояснень архітектора м.Хотин, у схематичному плані АДРЕСА_2, що свідчить про помилку зроблену нотаріусом при посвідчені договору купівлі-продажу.

Контролюючий орган також зазначає, що згідно листа Дерземагенства у Хотинському районі будівлі та споруди на зазначених земельних ділянках відсутні. Відповідно до висновку Київського науково-дослідного інституту судових експертиз оцінювач ОСОБА_7 не мала права виконувати експертну грошову оцінку, опис ділянок має формальний характер, виконавцем надано неправдиві відомості, оскільки фактично ділянка була вільною від забудови. ОСОБА_7 не проведено аналіз корисності оцінюваної ділянки, аналіз тенденції на ринку подібного майна, не зібрана інформація про стан ринку стосовно об'єктів оцінки та подібного майна, що не відповідає вимогам законодавства.

Позивач також додає, що згідно відповідей Чернівецького комунального районного бюро технічної інвентаризації та відділу містобудування та архітектури Хотинської РДА зазначено, що відсутня інформація щодо будівель в АДРЕСА_1. Контролюючий орган, вважає, що станом на дату проведеної оцінки земельні ділянки використовувались в якості сільськогосподарських угідь.

На підставі зазначеного, позивач стверджує, що звіт проведеної експертної грошової оцінки земельної ділянки на підставі якого відповідач передав у власність земельні ділянки в АДРЕСА_1 не можуть бути використані. Згідно висновку Київського науково-дослідного інституту судових експертиз зазначено, що ймовірна вартість ділянок 6.0 га НОМЕР_1 та НОМЕР_2 станом на 25.04.2013 р. становить 1518670 грн. за кожну окремо. А тому, контролюючий орган вважає, що незаконними діями відповідача недоотримано міським бюджетом коштів в загальній сумі 1563742 гривні.

Враховуючи зазначене позивач просив суд задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представники позивача в судовому засіданні підтримали заявлені позовні вимоги та просили суд задовольнити адміністративний позов з підстав, наведених у позові.

Відповідач в судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог.

Треті особи в судовому засіданні заперечували проти задоволення позовних вимог, вважають адміністративний позов необґрунтованим та безпідставним. Зазначили, що експертну грошову оцінку двох земельних ділянок здійснювали оцінювачі ОСОБА_6 та ОСОБА_7 Сумніватись у зроблених оцінювачами висновках не було підстав. Ринкова вартість земельних ділянок була оцінена в 736800 грн. кожна, вартість квадратного метра земельної ділянки на дату оцінки - 12 грн., що відповідало ціні, яка склалась на наближені земельні ділянки. Від укладення вказаної угоди місцевий бюджет почав отримувати кошти і це позитивний аспект для бюджету. У випадку, якщо була зроблена ще одна оцінка землі і їх висновки суттєво відрізнялись, то, на думку третіх осіб, не можна брати за основу одні висновки, а відхиляти інші, для цього повинна бути проведена незалежна експертиза.

Судом встановлені такі обставини та відповідні їм правовідносини.

Державною фінансовою інспекцією в Чернівецькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Хотинської міської ради за період з 01.07.2011 р. по 01.04.2015 р., результати якої викладені в Акті від 15.05.2015 р. №08-40/10. (а.с. 15-20).

Відповідачу надсилалась вимога про усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 27.05.2015 р.№24-08-15-15/3175. (а.с. 12-14).

Згідно п.1.3, пп.1.3.2. вимоги Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області від 27.05.2015року №24-08-15-15/3175 для усунення виявлених порушень законодавства запропоновано відповідачу ініціювати перед депутатами міської ради визнання недійними пункти 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13, в частині затвердження звіту про вартість двох земельних ділянок, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1, та їх продажу за заниженою вартістю; забезпечити відшкодування з винних осіб, якими допущено вказане правопорушення 1563742 гривень. Зазначена вимога обґрунтована тим, що враховуючи висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 28.11.2014 р. №75/8/822 міською радою продано ТзОВ «Буковина Солар 1» дві земельні ділянки за заниженою вартістю на суми 781,9 тис. грн. кожна, що призвело до недоотримання міським бюджетом коштів у загальній сумі 1563742 грн., чим завдано збитки спеціальному фонду міського бюджету на вказану суму, які на даний час не відшкодовано.

Рішенням 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13 про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення, продажу, оренди земельних ділянок несільськогосподарського призначення в м.Хотині, затверджено проект із землеустрою щодо відведення земельних ділянок ТзОВ «Буковина Солар 1» загальною площею 12 га, в тому числі 2 земельні ділянки по 6 га у власність шляхом викупу для розміщення фотоволтаїчної електростанції в АДРЕСА_1 за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування-рілля, затверджено висновок експерта про ринкову вартість земельної ділянки для розміщення фотовольтаїчної електростанції в розмірі 736800 грн. (за кожну земельну ділянку), затверджено ціну продажу земельної ділянки в сумі 736800 грн. (за кожну земельну ділянку), продано у власність ТзОВ «Буковина Солар 1» зазначену земельну ділянку. (а.с. 11).

Згідно Витягу з Рішення №335/23/13 від 22.11.2013 р. 23-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання вирішено дати дозвіл ТзОВ «Буковина Солар 1» на розстрочку 50% від загальної суми платежу до 22.11.2014 року. Доручено першому заступнику міського голови Головльов М.О. від імені міської ради укласти договір купівлі-продажу земельної ділянки та оформлення інших документів для вчинення цих угод. (а.с. 12-13).

В матеріалах справи знаходиться Договір №7/13-П на проведення грошової оцінки земельної ділянки від 12.04.2013 р., укладений виконкомом Хотинської міської ради з ПП «Земля Поділля», діючого на підставі ліцензії Держземагенства Українита кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, та з ТзОВ «Буковина Солар 1». 25.06.2013 р. був складений Акт №7 передачі-приймання виконаних робіт, складений виконавцем - ПП «Земля Поділля», замовником - Хотинська міська рада та інвестора ТзОВ «Буковина Солар 1», в тому, що виконавець виконав роботи на проведення грошової оцінки земельної ділянки, яка знаходиться в АДРЕСА_1. (а.с. 25-27).

Згідно Звіту про експертну грошову оцінку земельної ділянки Хотинській міській раді, яка надана у власність шляхом викупу ТзОВ «Буковина Солар 1» і знаходиться за адресою АДРЕСА_1, ціна земельної ділянки оцінена в сумі 736800 гривень з розрахунку 12,28 грн. за метр квадратний. (а.с. 28-38).

В матеріалах справи знаходиться Кваліфікаційні свідоцтва оцінювача експертної грошової оцінки земельних ділянок ОСОБА_6 Серія НОМЕР_3 від 27.11.2010 р. та ОСОБА_7 Серія НОМЕР_4 від 02.03.2007 р., а також Посвідчення про підвищення кваліфікації оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок. Посвідчення про підвищення кваліфікації оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок ОСОБА_7 було видано 01.02.2011 року із строком дії 2 роки. (а.с. 39-40).

Крім того, до матеріалів справи було додано Ліцензію Серія НОМЕР_5 на проведення землеоціночних робіт ОСОБА_6 від 20.01.2012 року. (а.с. 41).

Згідно договорів купівлі-продажу від 10.12.2013 р. та 16.04.2014 р. відповідач здійснив продаж земельних ділянок НОМЕР_1 розміром 6 га та НОМЕР_2 розміром 6 га ТзОВ «Буковина Солар 1» на загальну суму 1473600 грн. (по 736800 грн. за кожну земельну ділянку). (а.с.59, 60).

В матеріалах справи знаходиться Висновок експерта Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 28.11.2014 р. №11889/14-41 згідно якого зазначено, що ймовірна вартість ділянки площею 6.0 га НОМЕР_1 станом на 25.04.2013 р. складає 1518670 грн., ділянки площею 6.0 га НОМЕР_2 станом на 25.04.2013 р. складає 1518670 гривень. (а.с.61-74).

Також до матеріалів справи надано Акти за 2013р. та 2014 р. обстеження вказаної земельної ділянки в АДРЕСА_1, в яких зазначено, що станом на 30.04.2015 р. на зазначеній земельній ділянці відсутні будь-які споруди. (а.с. 75, 76).

Судом встановлено, що Рішенням 37-сесії Хотинської міської ради VI скликання від 29.01.2015 р. затверджено робочі проекти на будівництво СЕС-3 «Хотин» та СЕС-4 «Хотин» потужністю 3,5 Мвт на земельних ділянках 11.7159 га та 6 га (кадастровий номер НОМЕР_6, НОМЕР_2) в АДРЕСА_1. (а.с. 103).

Також, судом встановлено, що відносно дій ОСОБА_5, який перебував на посаді заступника Хотинського міського Голови, який допустив службову недбалість, а саме в травні 2013 р. вніс на розгляд Хотинської міської Ради інформацію про проекти відведення земельних ділянок розташованих в АДРЕСА_1 для розміщення фотовольтаїчної електростанції належної ТзОВ «Буковина Солар 1», відкрито кримінальне провадження №0000488 24.06.2015 року по якому триває досудове розслідування. (а.с. 104).

До вказаних правовідносин суд застосовує положення законодавства та робить висновки по суті спору.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо позовних вимог, в частині зобов'язати Хотинську міську раду виконати п.1.3, пп.1.3.2. вимоги Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області від 27.05.2015року №24-08-15-15/3175, а саме: ініціювати перед депутатами міської ради визнання недійними пунктів 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13, в частині затвердження звіту про вартість двох земельних ділянок, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1, та їх продажу за заниженою вартістю, суд також відмовляє, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року N 280/97-ВР (далі - Закон N 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Суд звертає увагу позивача, що нормами чинного законодавства передбачено право місцевих рад скасовувати власні рішення, однак суд звертає увагу, що рішення скасовуються не всі і лише за умови наявності певних обставин.

Так, відповідно до ч. 9 ст.59 Закону N 280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Згідно ч. 10 ст. 59 Закону N 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Положенням ст.59 Закону N 280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в рішенні Конституційного Суду від 16.04.2009 №7-рп/2009. Зокрема, в абз.3 п.3 цього акта зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

Враховуючи зазначене суд робить висновок, що будь-яка дія з боку органу місцевого самоврядування має бути чітко передбачена тією чи іншою нормою закону, а отже, необхідно мати повноваження щодо скасування власних рішень щодо передачі земельних ділянок шляхом викупу.

Для цього суд звертає увагу позивача на класифікацію видів рішень, які приймають місцеві органи влади. Згідно з рішенням Конституційного Суду від 16.04.2009 №7-рп/2009 органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, суд звертає увагу, що рішення місцевої ради щодо затвердження звіту про вартість земельних ділянок та укладення договорів купівлі-продажу із суб'єктом господарювання може бути віднесено виключно до категорії ненормативних актів.

Рішенням Конституційного Суду роз'яснено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує в громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У зв'язку із наведеним, вимоги ініціювати перед депутатами міської ради визнання недійними пунктів 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13, в частині затвердження звіту про вартість двох земельних ділянок, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1, та їх продажу за заниженою вартістю, не можуть бути задоволені, оскільки зобов'язуючи відповідача ініціювати розглянути це питання на сесії, суд зобов'яже вчинити дію, яка не може бути вчинена в силу Закону N 280/97-ВР.

Належним способом реагування мало б бути звернення до суду із вимогою про скасування пунктів 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13. Зважаючи на те, що згідно ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог, а також враховуючи те, що саме такий спосіб виконання визначено в вимозі фінансової інспекції, суд не може змінювати спосіб виконання, визначений суб'єктом владних повноважень у вимозі.

Враховуючи наведене, суд відмовляє у задоволенні вимоги Державної фінансової інспекції зобов'язати Хотинську міську раду виконати п.1.3, пп.1.3.2. вимоги Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області від 27.05.2015року №24-08-15-15/3175, а саме: ініціювати перед депутатами міської ради визнання недійними пунктів 1-7 рішення 21-ї сесії Хотинської міської ради VI скликання від 15.05.2013 р. №297/21/13, в частині затвердження звіту про вартість двох земельних ділянок, що знаходяться за адресою АДРЕСА_1, та їх продажу за заниженою вартістю, оскільки позивачем обрано неналежний спосіб захисту і відповідно виконання вимоги.

Стосовно іншої частини вимог фінансової інспекції забезпечити відшкодування в дохід загального фонду міського бюджету збитки в сумі 1563742,00 грн. в тому числі за рахунок винних осіб, якими допущено вказане правопорушення суд зазначає наступне.

Статус державної фінансової інспекції, її функції та правові основи діяльності визначаються Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 р. № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).

У відповідності до положеннями п. 7 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постановах від 10 лютого 2015 року, 15 квітня та 7 жовтня 2014 року (№№ 21-40а14, 21-368а14 відповідно).

Таким чином, беручи до уваги зазначене вище, суд дійшов висновку, що слід відмовити у задоволені позовних вимог в частині забезпечення відшкодування в дохід загального фонду міського бюджету збитки в сумі 1563742,00 грн., в тому числі за рахунок винних осіб, якими допущено вказане правопорушення, оскільки зазначена вимога повинна бути заявлена окремими позовом та розглядатись в окремому проваджені.

Підсумовуючи наведене, суд вважає, що у задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю. Згідно з ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень. Позивачем не доведено суду правомірність заявлених позовних вимог.

На підставі викладеного та керуючись статтями 11, 70, 71, 86, 94, 158-163, 167 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

У відповідності до ст.ст. 185-186 КАС України апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, проголошення вступної та резолютивної частини рішення, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дні отримання копії постанови.

Згідно статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України постанова, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмовити у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Т.М. Брезіна

Постанова в повному обсязі складена 28 грудня 2015 р.