Справа № 826/2019/14
Суддя: Голяшкін О.В.
Дата ухвалення: 2015-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" грудня 2015 р. м.Київ К/800/11718/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

позивача - Дудки Р.П., Якимахи О.О.,

відповідача - Розуми О.В.,

третьої особи - Зваруни Б.І.,

Київського обласного центру охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини - Берегової Любові Петрівни,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_7 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2014 року у справі за позовом Софіївсько-Борщаговської сільської ради Києво-Сятошинського району Київської області до Управління культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації, третя особа - Інститут археології НАН України, про визнання дій протиправними та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2014 року Софіївсько-Борщагівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області звернулась з адміністративним позовом до Управління культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації, в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо складання постанови №П-13102 про накладання штрафних санкцій за правопорушення законодавства про охорону культурної спадщини від 10 грудня 2013 року та скасувати постанову № П-13102 про накладення штрафних санкцій за правопорушення у сфері культурної спадщини від 10 грудня 2013 року.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив про неправомірність притягнення його до відповідальності на підставі ст.44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки зафіксовані відповідачем порушення чинного законодавства були виявлені на земельних ділянках, які належать громадянам на праві приватної власності, у той час, як позивач не проводив, не замовляв та не надавав жодних дозволів на проведення земельних (будівельних) робіт на території пам'яток архітектури.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2014 року адміністративний позов задоволено повністю.

Рішення суду першої інстанції мотивоване відсутністю правових підстав для накладення на позивача штрафних санкцій та винесення постанови від 10 грудня 2013 року №П-13/02, оскільки Софіївсько-Борщагівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області є не є суб'єктом правопорушення, відповідальність за які передбачена ст.44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2014 року задоволено апеляційну скаргу Київського обласного центру охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини Київської обласної державної адміністрації; постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2014 року скасовано; у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

При винесенні рішення апеляційний суд виходив із невиконання позивачем обов'язку з контролю за виконанням законодавчих та нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини, а також здійснення організаційних заходів щодо збереження пам'яток культурної спадщини, тому, у зв'язку з невчиненням позивачем жодних дій щодо недопущення порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини, оскаржувана постанова відповідача судом визнана законною та обґрунтованою.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, ОСОБА_7 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить рішення скасувати, прийняти нову постанову про визнання протиправними дій відповідача щодо складання постанови про накладення штрафних санкцій за правопорушення законодавства про охорону культурної спадщини від 10 грудня 2013 року № П-13102 та скасувати вказану постанову.

Київський обласний центр охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини і Управління культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації у поданих запереченнях просять у задоволенні касаційної скарги відмовити, постанову апеляційного суду залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третіх осіб, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з наступних підстав.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із матеріалів справи, 26 листопада 2013 року співробітниками Київського обласного центру охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини проведено перевірку дотримання пам'яткоохоронного законодавства, за результатами якої складено акт від 26 листопада 2013 року № 04/17-13 про встановлення факту правопорушення законодавства про охорону культурної спадщини, відповідно до якого в ході перевірки виявлено, що здійснюється руйнація пам'ятки археології місцевого значення - багатошарове поселення (Ох. № 1027, попередній Перелік пам'яток археології Київської області, затверджений рішенням Київської обласної ради від 19 червня 2003 року №099-08-XXIV), яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1. Встановлено порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а саме: на ділянці на північ від ділянки по АДРЕСА_1 без проведення археологічних досліджень та при відсутності дозволу органу охорони культурної спадщини побудовано двоповерховий будинок. До будівлі прокопана траншея довжиною 154 м та 0,5 м завширшки. Траншеєю зруйновано археологічні об'єкти. На ґрунті спостерігаються елементи культурного шару. На території пам'ятки навезено будівельне сім'я, з якого посипається дорога. Попередні приписи (від 04 липня 2013 року №7/03-13, від 10 вересня 2013 року №7/10-13) на припинення робіт проігноровано. Такі дії призводять до руйнації пам'ятки. За наявною інформацією відповідним органом охорони культурної спадщини дозвіл на проведення землерийних робіт на території пам'ятки не надавався. Зафіксований факт свідчить про порушення ст.ст.22, 24, 32, 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст.19 Закону України «Про охорону археологічної спадщини. Винною особою зазначена Софіївсько-Борщагівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області.

26 листопада 2013 року Київським обласним центром охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини видано Софіївсько-Борщагівській сільській раді Києво-Святошинського району Київської області припис № 7/16-13, в якому вимагається:

1. негайно припинити будівельні, шляхові, земляні роботи на території пам'яток та їх охоронних зонах;

2. негайно вжити заходи по захисту, збереженню, утриманню, використанню, пам'яток;

3. негайно забезпечити укладання охоронних договорів з власниками/користувачами земельних ділянок, на території яких розташовані вказана пам'ятки;

4. забезпечити розгляд програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках, їх територіях, у зонах їх охорони, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини відповідним органом охорони культурної спадщини. Зазначений припис отримано позивачем 10 грудня 2013 року.

Листом від 27 грудня 2013 року № 636 Софіївсько-Борщагівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області повідомила Київському обласному центру охорони і наукових досліджень культурної спадщини, що 20 грудня 2013 року проведено обстеження земельною комісією земельних ділянок по АДРЕСА_1. Всі мешканці АДРЕСА_1 попереджені про правопорушення, а саме про необхідність проведення археологічних досліджень та отримані дозволу органу охорони культурної спадщини на проведення будівельних та інших будь-яких робіт на даних земельних ділянках. Крім того, зазначила, що при обстежені земельних ділянок земельною комісією по АДРЕСА_1 станом на 20 грудня 2013 року вказана траншея відсутня.

10 грудня 2013 року Управлінням культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації за результатами розгляду припису від 26 листопада 2013 року №7/16-13 та акту від 26 листопада 2013 року №04/17-13 з картографічними матеріалами фіксації правопорушення, листа Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 26 листопада 2013 року № 6/457 винесено постанову № П13/02 про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, якою на підставі ст.44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та поданих документів і матеріалів накладено на Софіївсько-Борщагівську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області фінансові санкції за недодержання вимог щодо захисту та збереження пам'ятки, що завдали шкоди пам'ятці археології місцевого значення - багатошарове поселення, яке розташоване по АДРЕСА_1, її території та охоронній зоні, а також за допущення проведення незаконних робіт (будівельних, шляхових, землерийних робіт, насипання будівельного сміття), у сумі 170000 грн.

Вказана постанова про накладення фінансових санкцій є предметом оскарження за позовом Софіївсько-Борщагівської сільської ради.

Рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості, прийняті без належного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлена відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Згідно положень вказаної статті відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції:

за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам'ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'яток у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за неподання, несвоєчасне подання або подання явно недостовірної інформації про виявлені у процесі земляних, будівельних, шляхових, меліоративних та будь-яких інших робіт об'єкти культурної спадщини - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за ухилення власника пам'ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам'ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

При цьому, як встановлено ч.1 ст.45 Закону України «Про охорону культурної спадщини», фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Судами попередніх інстанцій не встановлений правовий статус відповідача - Управління культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації, керівником якого винесено оскаржувану постанову про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 10 грудня 2013 року № П-13/02, зокрема не з'ясовано належність у відповідача повноважень щодо накладення фінансових санкцій з урахуванням положень ч.1 ст.45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Зі змісту оскаржуваної постанови від 10 грудня 2013 року № П-13/02 вбачається, що фінансові санкції на позивача застосовані за недодержання вимог щодо захисту та збереження пам'ятки археології місцевого значення - багатошарове поселення, яке розташоване по АДРЕСА_1, її території та охоронній зоні, а також за допущення проведення незаконних робіт (будівельних, шляхових, землерийних робіт, насипання будівельного сміття).

Судами не встановлені обставини щодо наявності у діях (бездіяльності) позивача складу правопорушення, не визначено підстав притягнення позивача до відповідальності та застосування фінансових санкцій.

Відповідно до ч.2 ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

Як вбачається із матеріалів справи, виявлена при перевірці траншея довжиною понад 150 м завширшки 0,5 м по АДРЕСА_1 Борщагівка проходить від земельної ділянки № 9 вздовж земельних ділянок №№ 10, 11, 12, 14 до земельної ділянки № 13. При цьому судами не встановлено фактична належність вказаних земельних ділянок та не вирішено питання щодо залучення їх власників до участі у справі у якості третіх осіб, оскільки прийняті у справі рішення, у разі встановлення факту порушення законодавства про охорону культурної спадщини, можуть вплинути на їх права та інтереси.

Крім цього, рішенням 41 сесії 5 скликання Софіївсько-Борщагіївської сільської ради Києво-Сятошинського району від 20 жовтня 2010 року №14 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 гр.ОСОБА_7.» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр.ОСОБА_7 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 площею 0,1014 га, надано у приватну власність земельну ділянку гр.ОСОБА_7 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 площею 0,1014 га. На підставі вказано рішення гр.ОСОБА_7 видано Державний акт серії НОМЕР_1 на право власності на земельну ділянку.

За твердженням позивача, земляні, будівельні та шляхові роботи, виявлені при проведенні перевірки Київським обласним центром охорони і наукових досліджень пам'яток культурної спадщини, виконані саме гр.ОСОБА_7 Проте, при розгляді справи ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції, питання щодо залучення до участі у справі у якості третьої особи ОСОБА_7 не вирішувалося, тоді як рішення у справі може вплинути на його права та інтереси.

Як встановлено ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно ч.2 ст.227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_7 задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2014 року та постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 18 квітня 2014 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді