Справа № 2а-816/12/2170
Суддя: Головчук С.В.
Дата ухвалення: 2015-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"10" грудня 2015 р. м. Київ К/9991/77359/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),
суддівЛіпського Д.В.,
Черпака Ю.К.,

секретар судового засідання Малина Л.В.,

за участю представника позивача - Сливканича Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Прокуратури Херсонської області

на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 31 травня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2012 року

у справі за позовом релігійної організації «Парафія Архистратига Михаїла Української Автокефальної Православної Церкви» (далі - релігійна організація) до Прокуратури Цюрупинського району Херсонської області про визнання незаконним протесту прокурора, незаконними та скасування рішень Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради,

в с т а н о в и л а:

У лютому 2011 року релігійна організація звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати незаконним протест прокурора Цюрупинського району Херсонської області від 22 лютого 2010 року № 23/500 вих.-10. Уточнивши позовні вимоги, релігійна організація, також просила визнати незаконними та скасування рішення Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 05 березня 2010 року № 33 та від 22 квітня 2010 року № 61, що були прийняті в результаті задоволення зазначеного протесту.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 31 травня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2012 року, позов задоволено. Визнано протиправним протест прокурора Цюрупинського району Херсонської області від 22 лютого 2010 року № 23/500 вих.-10. Визнано незаконним і скасовано рішення Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 05 березня 2010 року № 33 та від 22 квітня 2010 року № 61.

У касаційній скарзі Прокуратура Херсонської області порушує питання про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права.

В запереченнях на скаргу релігійна організація просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами встановлено, що 29 грудня 2009 року Виконавчим комітетом Цюрупинської міської ради прийнято рішення № 290, яким дозволено Херсонському державному бюро технічної інвентаризації (далі - Херсонське ДБТІ) підготувати й зареєструвати свідоцтво на право власності парафії Архистратига Михаїла Української Автокефальної Православної Церкви на новозбудований храм - каплицю Покрови Пресвятої Богородиці УАПЦ та плебанію по вул. Гвардійська 10 в м. Цюрупинську.

29 січня 2010 року Цюрупинською філією Херсонського ДБТІ видано свідоцтво про власності на храм - каплицю Покрови Пресвятої Богородиці УАПЦ та плебанію.

22 лютого 2010 року прокурором Цюрупинського району внесено протест № 23/500вих.-10, яким вимагалось скасувати рішення Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 29 грудня 2009 року № 290.

Рішенням Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 05 березня 2010 року № 33 задоволено протест прокурора і скасовано рішення від 29 грудня 2009 року № 290

22 квітня 2010 року Виконавчий комітет Цюрупинської міської ради прийняв рішення № 61, яким відмовлено Парафії Святого Архистратига Михаїла Української Автокефальної Православної Церкви у наданні дозволу на видачу свідоцтва про право власності на збудований храм - каплицю Покрови Пресвятої Богородиці УАПЦ та плебанію по вул. Гвардійська 10 в м. Цюрупинську.

Частиною 2 статті 20 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (в редакції на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 1789-ХІІ) встановлено, що при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень

Відповідно до частин 1, 2, 4 статті 21 Закону № 1789-ХІІ протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідності з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження.

Отже, принесення прокурором протесту на рішення органу місцевого самоврядування є актом реагування на порушення вимог закону з боку останнього. Опротестування акту прокурором породжує спеціальні правовідносини між ним та органом місцевого самоврядування, в яких останній зобов'язаний розглянути зазначений протест та прийняти рішення про його задоволення або відхилення.

Зазначений Закон визначає виключне право прокурора у випадку відхилення його протесту звернутися до суду з позовом про визнання опротестованого акту незаконним.

При цьому Закон України «Про прокуратуру» не дає право позивачу звернутися до суду з позовом про скасування протесту прокурора, та не створює для нього правових наслідків.

Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

На такі вимоги законодавства суди уваги не звернули та дійшли помилкового висновку про можливість скасування протесту прокурора.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР) питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно із частиною 10 статті 59 зазначеного Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, суди встановили, що Виконавчим комітетом Цюрупинської міської ради рішенням № 290 надав дозвіл Херсонському ДБТІ підготувати й зареєструвати свідоцтво на право власності парафії Архистратига Михаїла Української Автокефальної Православної Церкви на новозбудований храм - каплицю Покрови Пресвятої Богородиці УАПЦ та плебанію.

Оскільки зазначені рішення є ненормативними правовими актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, вони не можуть бути в подальшому скасовані органом місцевого самоврядування.

Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, яка висловлена, зокрема, у постанові від 04 червня 2013 року № 21-64а13.

Разом з тим, скасовуючи рішення Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 05 березня 2010 року № 33 та від 22 квітня 2010 року № 61, суди не залучили цього суб'єкта владних повноважень до участі у розгляді справи, чим порушили його права.

Крім того, відповідно до статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Частиною 1 статті 100 КАС України встановлено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Із змісту позовної заяви видно, що до суду за захистом порушеного права позивач звернувся у лютому 2011 року з вимогою щодо скасування протесту прокурора від 22 лютого 2010 року. У травні 2010 року позивач уточнив вимоги та просив скасувати рішення Виконавчого комітету Цюрупинської міської ради від 05 березня 2010 року № 33 та від 22 квітня 2010 року № 61.

Вирішуючи спір, суди першої інстанції не встановив, з якого часу розпочався перебіг строку звернення до суду та чи пропущено його, а в постанові суду відсутній висновок щодо цих обставин.

Апеляційний суд не звернув уваги на допущені судом першої інстанції порушення та не виправив їх, а також не дав відповідної оцінки обставинам щодо пропуску строку звернення до суду.

Згідно із статтею 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні (частини 1 статті 220 КАС України).

Відповідно до частини 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

ухвалила:

Касаційну скаргу Прокуратури Херсонської області задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 31 травня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2012 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.В. Головчук
Судді Д.В. Ліпський
Ю.К. Черпак